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【摘要】地方政府績效預(yù)算改革發(fā)展迅速，學界對于改革的動因、過程和影響還缺乏深入了解。通過A省A市案例分析，本文總結(jié)了地方政府績效預(yù)算改革的動因，描述了財政支出績效評價過程，分析了績效預(yù)算改革產(chǎn)生的影響，指出它面臨著政治支持等方面的挑戰(zhàn)。

【關(guān)鍵詞】績效預(yù)算；預(yù)算改革；財政支出績效評價；地方政府

部門預(yù)算改革以來，一些地方政府在試點的基礎(chǔ)上開始推行財政支出績效評價。以此為突破口，地方政府績效預(yù)算改革蓬勃發(fā)展。廣東、浙江、江蘇、河北等具有代表性的省和南海等一大批市政府建立了專職機構(gòu)進行項目績效評價。以項目支出為突破口，一些市開始對部門支出進行績效評價，進而對一級政府的支出進行績效評價?？冃畔氖潞蟮脑u估開始對事前的預(yù)算分配產(chǎn)生影響，無錫市甚至按績效分配預(yù)算。“財政轉(zhuǎn)型引導國家治理轉(zhuǎn)型”（王紹光、馬駿，2008），預(yù)算改革更是財政制度改革的突破口，活躍的財政支出績效評價蘊含著地方政府治理制度的一些重要變化:對競爭優(yōu)先權(quán)的支出部門按績效信息排序，根據(jù)績效信息削減支出部門的預(yù)算，地方人大以績效評價的形式對政府部門進行預(yù)算監(jiān)督，逐步建立結(jié)果為導向的財政責任，預(yù)算過程變得公開透明等。

為什么地方政府要推行績效預(yù)算改革？該項改革是如何組織實施的？已經(jīng)取得了哪些成果？還面臨著什么問題和挑戰(zhàn)？在長達兩年的參與式觀察、訪談和大量一手文獻的基礎(chǔ)上，本文對A省A市績效預(yù)算改革案例進行描述和分析，回答上述四個問題。由于績效預(yù)算改革以財政支出績效評價為突破口展開，本文中績效預(yù)算改革和財政支出績效評價是同義語。

一、A市地方政府開展績效預(yù)算改革動因分析

績效評價是個敏感的話題，財政部門把項目的初步評價結(jié)果向各部門單位函送之后，各部門就有了強烈的反應(yīng)。一些部門單位①不斷地向財政部門反饋情況，對績效評價初步審核結(jié)果做出解釋，或者要求財政部門對評價結(jié)果做出調(diào)整。原A地鐵老總在省人大小組討論會上“痛批”十年不變的“只問花錢不看效果”的預(yù)算管理及績效考核機制?！暗罔F2號線的概算是106億元，執(zhí)行概算到結(jié)算時是88億元。省了幾十個億啊，但是到頭來，沒有一句贊揚的話，還批評你，說你沒‘達概’，搞得你心灰意冷?！雹?/p>

面臨巨大的阻力和壓力給財政局開展績效評價帶來很大困難，那么財政局為什么還要推行財政支出績效評價呢？

（一）支出需求膨脹，而支出進度緩慢

A市財政收入大幅增長，但支出比收入增長得更快。2007年，A市財政一般預(yù)算收入完成523.79億元，比2006年決算數(shù)427.08億元增收96.71億元，增長22.6%；全市財政一般預(yù)算支出完成623.68億元，為年度預(yù)算709.72億元的87.9%，比2006年決算數(shù)506.79億元增支116.89億元，增長23.1%。而2006年，全市財政一般預(yù)算收入比2005年決算數(shù)增長15%；全市財政一般預(yù)算支出為年度預(yù)算的86.8%，比2005年決算數(shù)增長15.6%。預(yù)算改革后，尤其是國庫集中支付改革后，中國普遍出現(xiàn)了錢花不去的現(xiàn)象。A市2007年財政支出績效評價數(shù)據(jù)表明，2006財年有多個項目一分錢都沒有花出去，一些項目預(yù)算完成率在50%以下，占全部參評項目的四分之一多。基建項目支出進度緩慢的問題比較嚴重，常常因為征地、拆遷、管線遷改等原因完不成用款計劃。農(nóng)業(yè)土地開發(fā)項目也是如此，立項審批、預(yù)算編制、招投標使撥款較之以往增加了近六個月的時間，加上農(nóng)業(yè)項目的季節(jié)性因素，預(yù)算執(zhí)行情況非常差。根據(jù)2007年、2008年支出部門的自評報告表明，A市大量預(yù)算資金被閑置，預(yù)算的分配效率和運作效率非常低下。

一方面預(yù)算安排捉襟見肘，另一方面預(yù)算到項目的錢卻花不出去。“我們局長想通過績效評價抓資金，來要錢的太多，最后都不滿意。通過績效評價就抓這些項目，對績效不好的項目或占用資金的項目，就有了理由。錢花不出去，就不給他們做預(yù)算。”除績效評價處工作人員的訪談外，該處官員在初評人員的培訓中也有類似的講話：“去年做了400多個項目，6個專項，抓錢花不掉的問題。”

（二）省級預(yù)算改革的影響

由于A省財政廳首先在省內(nèi)開展評價工作，A市績效評價受其影響很大。如省廳2004年績效評價文件是市局績效評價的依據(jù)，市局還在一些文件中說明績效評價是“參照省廳的做法”。在2007年的評價中，市局將省廳的評分表修改了一下就拿過來用，基本評價過程也和省廳比較類似，只不過模仿之外又有了自己的特點。此外，市局還到南海區(qū)、江浙一帶的財政部門“取經(jīng)”。

（三）政治家的支持

A市績效預(yù)算改革受到了市長的支持，市長想通過績效評價評估各部門執(zhí)行政策的情況。經(jīng)過幾個項目的試點后，A市直接對部門支出進行績效評價。2006年制定了《A市政府部門財政支出績效評價辦法（試行）》，選擇了市政府直屬48個部門作為試點，探索開展部門財政支出績效評價工作。市政府為這個辦法召開了兩次常務(wù)會議，市財政局三次征求部門意見，數(shù)易其稿，并選擇了部分單位進行模擬測算驗證。

（四）使命轉(zhuǎn)換

從個人因素考慮，績效評價處的領(lǐng)導和科員也有動力開展績效評價工作。A市財政局績效評價處原為統(tǒng)計評價處，專門負責決策和財政統(tǒng)計工作。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，統(tǒng)計評價處企業(yè)統(tǒng)計的工作日益萎縮，決算也是階段性工作，迫切需要開展新的業(yè)務(wù)。恰在此時，省廳的統(tǒng)計評價處尋找到了新的業(yè)務(wù)增長點，地位也隨著績效工作的重要性而提高，這啟發(fā)了市局統(tǒng)計評價處，使之有愿望提出并實施績效評價。

（五）其他因素

人大介入績效評價是后來的事情，盡管預(yù)算是它的重要權(quán)力，但沒有證據(jù)表明它要求財政部門開展項目績效評價。支出部門沒有一個主動提出對其實施績效進行評價。專家的建議有可能對財政支出績效評價的試點和推行產(chǎn)生影響，但肯定沒有發(fā)生在制度化的機制里。其他外部的力量，如國際組織或國內(nèi)的發(fā)展研究基金會，也沒有倡議A市開展財政支出績效評價。所以，盡管績效評價遭到支出部門或明或暗的反對、應(yīng)付，財政局還是頂著壓力全面推開。尤其是2006年，財政局直接搞部門績效評價，部門對此意見很大。2007年，財政局轉(zhuǎn)而對超過500萬元的項目進行評價，2008年支出部門和財政部門評價水平都有了大幅度的提高，財政部門已經(jīng)開始著手做2009年度的績效預(yù)算，市人大也要對衛(wèi)生和教育兩個支出部門進行績效評價。

二、A市開展績效預(yù)算改革的過程考察

2004年，A市財政局成立了績效評價處（原統(tǒng)計評價處），拉開了績效評價改革的序幕。

（一）2005年試點

2005年，A市財政局在摸查近年市政府重點支持的財政支出項目的基礎(chǔ)上，按照“先簡后繁，先易后難，由點及面”的原則，選擇“麻雀學校”改造和農(nóng)村“五通”中“通水、通路”兩個專項作為試點，探索開展財政支出項目績效評價工作，邁出了財政支出績效評價改革的第一步。

（二）2006年部門績效評價

2006年2月，經(jīng)市人民政府同意，財政局發(fā)文給A市政府各部門、直屬機構(gòu)，對部門的財政支出進行績效評價。文件下發(fā)后，支出部門積極應(yīng)對，紛紛按要求成立了評價工作領(lǐng)導小組，開展本單位自我評價工作，在完成自我評價工作后撰寫自評報告，并向市評價工作組報送材料。市評價工作組會同專家對各部門的自評結(jié)果進行審核，再對幾個部門進行抽評，抽評工作9月完成后，形成評價結(jié)果，上報市政府。

鑒于部門情況復(fù)雜，對部門進行評價需要分類制定標準。市財政局將48個市屬部門按照其職責性質(zhì)、財政資金管理和使用方式分為三大類。第一類是將財政資金基本用于履行職責，確保本部門正常運轉(zhuǎn)的部門，包括市政府辦公廳、經(jīng)貿(mào)委等26個部門。第二類是將財政資金用于履行職責和促進經(jīng)濟社會發(fā)展，確保本部門及所屬單位運作的部門，包括教育局、公安局等15個部門。第三類是將財政資金除用于本部門及所屬單位運作外，還用于社會公共項目，對項目資金直接實施分配的部門，包括發(fā)改委、科技局等7個部門。

非常有意思的是，這與敦利威（2004，P201-208）對預(yù)算的分類幾乎一模一樣。敦利威區(qū)分了機構(gòu)的四種預(yù)算類型：核心預(yù)算（corebudget）、官僚預(yù)算（bureaubudget）、項目預(yù)算(programbudget)和超項目預(yù)算(super-programbudget)，按照機構(gòu)預(yù)算類型的特點，財政局恰好將政府部門分為核心預(yù)算機構(gòu)、官僚預(yù)算機構(gòu)和項目預(yù)算機構(gòu)。超項目預(yù)算機構(gòu)是將預(yù)算轉(zhuǎn)移給下一級政府用。在財政部門發(fā)文的附件里，還有《A市政府部門財政支出績效評價指標體系》和《A市政府部門財政支出績效評價計分表》兩個附件?！禔市政府部門財政支出績效評價計分表》包括定量和定性兩方面的評分，定量評分有18個共性指標，定性評分有5個指標。定量的共性指標絕大多數(shù)僅限于反映預(yù)算資金使用和管理情況，沒有反映部門職能工作的特點。個性指標是留給部門評價其職能工作的，根據(jù)部門的類別，在百分制中分別占了15分、25分和35分。但部門往往不知道如何選擇指標評價自己的工作，或者只選擇那些對自己有利的指標，個性指標沒有對財政支出的實質(zhì)績效進行評價。如公安局，他選擇了財政局提供的行政、政法全部8項指標，不過是執(zhí)法辦案經(jīng)費占經(jīng)費支出比重之類的指標，沒有創(chuàng)制我們期望的社會安全方面的評價指標。定性指標一定程度上反映了部門工作的一些特點，但用5個指標統(tǒng)一評價各部門的工作還是勉為其難。從這些指標體系和實際操作看，財政部門只是對各部門的資金使用是否符合預(yù)算程序和規(guī)則進行評價。它最關(guān)心投入的內(nèi)容，部門的產(chǎn)出和結(jié)果，顯然不是其考察的重點。

（三）2007年項目績效評價

2006年績效評價改革，支出部門意見很大。市財政局2007年績效評價工作，參照省財政廳的做法對500萬元以上的項目進行評價。2007年發(fā)文開展績效評價工作比較晚，6月1日發(fā)文，要求支出部門于6月15日報送自評項目匯總表。除了秘密項目外，符合條件的有448個項目。到8月15日，要求所有支出部門完成自評工作并報送自評材料。8月26日，全部績效評價人員進行為期兩周的封閉式集中評價。在這兩個多月里，績效評價處組織了對支出部門績效評價人員的培訓，并對科技三項費用、再就業(yè)、城建信息、城市規(guī)劃、堤防建設(shè)、旅游專項六個專項進行了重點評價。重點評價過程中，評價工作小組要前往項目單位進行現(xiàn)場核實，聽取情況匯報，核查資金使用的有關(guān)賬目，采集相關(guān)數(shù)據(jù)，實地查看了解項目的實施情況。中介機構(gòu)在重點評價階段開始參與績效評價，有兩家會計師事務(wù)所協(xié)助績效評價處核查賬目。這對于績效數(shù)據(jù)的真實性、可靠性的測試很有幫助，某種程度起到了績效審計的作用。

在封閉集中評價階段專家進入績效評價過程，他們分為政務(wù)類、技術(shù)類和綜合類三類。技術(shù)類專家來自于高?；蜓芯繖C構(gòu)；政務(wù)類專家來自于行政機關(guān)內(nèi)部，如人事、監(jiān)察、審計等部門，專門審核一些政法機關(guān)的項目；綜合類專家是財政預(yù)算專家，從資金的角度評價項目績效。專家在績效評價專職人員初審的基礎(chǔ)上進行復(fù)審，分別針對項目的特點安排專家。專家審核的內(nèi)容在項目績效目標、項目組織實施過程、項目實施預(yù)期目標實現(xiàn)程度（行政效能提高）、復(fù)審發(fā)現(xiàn)的主要問題方面是相同的，但綜合類專家還要對項目資金是否存在問題、項目實施與單位職能履行是否相符等問題做出判斷，技術(shù)類專家要對專業(yè)指標是否符合項目特點、項目實施效果等方面做出判斷。專家絕大多數(shù)判斷都是結(jié)構(gòu)化的選擇，只有在復(fù)審發(fā)現(xiàn)的主要問題一欄里才有自由發(fā)揮的空間。

專家與專職人員的評價角度不同，但都會給出績效評價結(jié)果。由于他們的評價內(nèi)容、標準不同，該結(jié)果是有可能不一致的。2007年績效評價將項目分為基建和其他兩類，專職人員對不同類型的項目分別運用不同的評分標準打分。其他類與基建類項目最大的不同之處是，它的績效目標及完成情況要做政治效益和社會效益方面的評分。項目績效按百分制進行評分，再對其做出優(yōu)、良、中、低、差的判斷。60分以下的項目被評為差，60-69分為低，70-79為中，80-89為良，90以下為優(yōu)。

專職人員根據(jù)專家意見對評價結(jié)果予以調(diào)整確認，在確定了部門所有項目的評價結(jié)果后，開始撰寫對部門的審核意見。四百多個項目，評分和撰寫報告的工作量很大，各小組加快進度，以便趕在部門預(yù)算審議之前將評價結(jié)果和審核意見反饋到業(yè)務(wù)處室和預(yù)算處。各個小組的審核意見經(jīng)主管副處長修改敲定后，做好一個部門的審核意見就在OA系統(tǒng)簽發(fā)一個，經(jīng)相關(guān)業(yè)務(wù)處室閱覽后，由機要室將文件交換到各支出部門。2007年9月中旬，各支出部門紛紛給出反饋意見，來人來電來函解釋暴露出來的問題或者提出調(diào)整等次要求。績效評價處工作人員耐心接待，重申評價的權(quán)威性和公正性，強調(diào)這是專家參與評審的結(jié)果。對于一些確實有原因的項目，在OA上調(diào)整等次并注明理由。在主觀很努力的情況下，績效評價處也對客觀情況造成的障礙表示理解，對一些項目等次予以適當調(diào)整。

部門審核意見和重點評價報告共同支撐一個“大報告”，即向市政府提交的2007年度績效評價工作報告。該報告既要總結(jié)支出部門的項目績效情況，還要總結(jié)整體績效評價工作，向市政府報告評價工作取得什么“績效”。這代表了財政局的意見，需要經(jīng)過嚴格的程序整合各方面的認識。

如果項目績效評價結(jié)果不能對預(yù)算決策產(chǎn)生影響，績效評價的意義也就大打折扣。早在市財政局2006年印發(fā)的通知中指出，績效評價結(jié)果作為部門編制下一年度及市財政局審核部門預(yù)算的參考依據(jù)。2008年制定的《A市財政支出項目績效評價試行辦法》進一步明確指出：對績效優(yōu)良的項目類別給予鼓勵和支持，在預(yù)算安排中優(yōu)先考慮；對績效低差的項目提出整改意見，情況嚴重的予以通報，減少或不再安排同類項目的預(yù)算。

（四）2008年項目績效評價

鑒于2007年的績效評價工作時間過于緊張，在2007年底就開始布置2008年的績效評價工作。2007年底市財政局就發(fā)文要求市直單位填列自評項目匯總表，于1月21日前報送市財政局。市財政局于2008年2月28日前下達自評項目，市直單位于6月10日前向市財政局報送自評材料?？冃гu價在探索中越來越有經(jīng)驗，2008年績效評價采用分類分檔的辦法抽取了172個項目，既有代表性和針對性，也減輕了各方面的工作量?？冃гu價處工作人員分頭下到支出部門，指導他們的績效評價，在封閉集中評價前就對績效評價和撰寫績效報告進行了指導。2008年7月中旬，A市財政支出項目績效評價就基本完成了項目評價和專項報告的撰寫工作。

（五）變化與發(fā)展

A市在四年的財政支出績效評價過程中出現(xiàn)了兩次重大變化，體現(xiàn)了評價部門的努力和追求。在2005年評價了兩個項目的基礎(chǔ)上，A市財政局馬上在2006年轉(zhuǎn)入了對部門的評價。這是一個非常快的跳躍，但是堅持了一年就放棄了。2007年的財政支出績效評價轉(zhuǎn)變?yōu)轫椖恐С隹冃гu價，全面參考省財政廳的做法。在2008年項目評價結(jié)束后，A市績效評價處開始設(shè)計方案，準備2009年對部門進行財政支出績效評價，人大也要選兩個部門進行績效評價。Cothran（1993）認為績效評價有項目、部門和政府三個層次，A市再次進行部門評價，說明了績效評價發(fā)展進入了新的層次，值得密切關(guān)注其評估新動向。