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美國(guó)公路收費(fèi)概況

美國(guó)最早的收費(fèi)公路是俄克拉何馬州（Oklahoma）收費(fèi)公路，其歷史可以追溯到上世紀(jì)的1947年。1947年4月，該州通過(guò)立法，授權(quán)建立州收費(fèi)公路局（OTA）并出售債券，修建俄克拉何馬市—塔爾薩市（Tulsa）收費(fèi)公路。該法規(guī)同時(shí)指出，一旦贖回所有債券，經(jīng)該州公路委員會(huì)同意，該收費(fèi)公路應(yīng)停止收費(fèi)。該收費(fèi)公路最初出售債券3147萬(wàn)美元，并于1953年5月16日正式建成通車。迄今,俄克拉何馬州收費(fèi)公路系統(tǒng)共有10條收費(fèi)公路，總長(zhǎng)度約975km。1949年，新澤西州立法建立新澤西收費(fèi)公路局（NJTA）管理新澤西收費(fèi)公路，該收費(fèi)公路總長(zhǎng)238km，于1951年11月30日建成通車。1952年，該州又建立新澤西收費(fèi)公路局（NHA）管理另一條收費(fèi)公路即花園州收費(fèi)公路，該路全長(zhǎng)約278km，于1954年開始通車。2003年，兩收費(fèi)公路機(jī)構(gòu)合并成現(xiàn)在的新澤西收費(fèi)公路局。1950年，紐約州通過(guò)法規(guī)建立州收費(fèi)公路局（NYST），最初出售債券97200萬(wàn)美元。其第一條收費(fèi)公路于1954年6月24日建成通車，迄今收費(fèi)公路總長(zhǎng)度約917km。上述收費(fèi)公路，從其修建到運(yùn)營(yíng)再到養(yǎng)護(hù)維修，沒有得到任何聯(lián)邦資金，所有的費(fèi)用來(lái)自于收費(fèi)、投資和特許權(quán)租賃等收入。要注意的是，目前美國(guó)公路收費(fèi)包括常規(guī)的收費(fèi)（tolling）和定價(jià)(pricing)兩種。常規(guī)收費(fèi)是對(duì)公路設(shè)施的使用征收通行費(fèi)，費(fèi)用多少可根據(jù)軸數(shù)或車重，按實(shí)際行駛里程進(jìn)行計(jì)算。常規(guī)收費(fèi)的目的簡(jiǎn)單直接，即征收通行費(fèi)用于公路建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和養(yǎng)護(hù)維修。定價(jià)是指在一天中某特定的時(shí)間對(duì)公路設(shè)施的使用征收通行費(fèi)，或?qū)δ程囟ǖ能嚨赖氖褂谜魇胀ㄐ匈M(fèi)，其目的是調(diào)節(jié)交通量，減少擁擠和車輛的廢物排放。例如，在交通高峰期單向或雙向?qū)囕v征收通行費(fèi)，可減少高峰交通量從而減少擁擠堵塞。另外，可設(shè)立限制車道，如設(shè)立合乘車道專供多乘員（通常不少于2人）的車輛（如共乘車輛、公交車等）使用，而其他車輛使用合乘車道時(shí)就需付費(fèi)。有些州在城市附近州際公路上設(shè)立快速車道，為所需的車輛提供快速、可靠的通行，并對(duì)使用快速車道的車輛征收通行費(fèi)。由于限制車道占用了道路的空間或供特殊用戶使用，對(duì)其合理性、有效性和公平性的爭(zhēng)論一直不斷。目前，美國(guó)許多州已采納公路收費(fèi)，除了用于相關(guān)的公路主線，還用于初期投資大且施工復(fù)雜的其他設(shè)施，如橋梁、隧道和車輛渡口等。圖1是美國(guó)所有收費(fèi)公路設(shè)施（包括主線、橋梁和隧道）的功能類型和總長(zhǎng)度，該圖是根據(jù)有關(guān)參考文獻(xiàn)[5]提供的數(shù)據(jù)繪制的。到2010年底，美國(guó)收費(fèi)公路設(shè)施總長(zhǎng)度約8633km，其中鄉(xiāng)村地區(qū)為4785km（55.4%），城市為3848km（44.6%）。對(duì)于鄉(xiāng)村地區(qū)收費(fèi)公路設(shè)施來(lái)說(shuō)，州際公路占70.9%（3392km），快速公路占1.6%（79km），各種干道占25.5%（1221km），集流道路占0.4%（19km），地方道路占1.6%（75km）。也就是說(shuō)，鄉(xiāng)村地區(qū)收費(fèi)公路主要是州際公路。對(duì)于城市收費(fèi)公路設(shè)施來(lái)說(shuō)，州際公路占45.5%（1750km），快速公路占45.8%（1762km），其他各種干道占8.1%（313km），集流道路占0.1%（5km），地方道路占0.5%（19km）。很顯然，城市收費(fèi)公路主要是州際公路和快速公路。另外，從圖1還可以看出，在美國(guó)收費(fèi)公路不限于高速公路設(shè)施，也用于普通公路和地方道路。表2是2010年美國(guó)不同功能公共道路總里程數(shù)。到2010年為止，美國(guó)公共道路總里程約655萬(wàn)km，其中州際公路約75462km，其他快速道路約23520km。州際公路的64.4%位于鄉(xiāng)村地區(qū)，35.6%位于城市。而快速公路的22.6%位于鄉(xiāng)村地區(qū)，77.4%位于城市。從道路的總里程來(lái)說(shuō)，州際公路里程只占所有道路總里程的1.15%，快速公路里程只占所有道路總里程的0.36%。比較圖1和表2中的有關(guān)數(shù)據(jù)，可以得出在美國(guó)鄉(xiāng)村地區(qū)，收費(fèi)州際公路長(zhǎng)度占州際公路總長(zhǎng)度的7.0%，收費(fèi)快速公路長(zhǎng)度占快速公路總長(zhǎng)度的1.5%。在美國(guó)城市，收費(fèi)州際公路長(zhǎng)度占州際公路總長(zhǎng)度的6.5%，收費(fèi)快速公路長(zhǎng)度占快速公路總長(zhǎng)度的9.7%。而其他功能道路的所有收費(fèi)公路設(shè)施的長(zhǎng)度不達(dá)其總長(zhǎng)度的0.03%。根據(jù)美國(guó)聯(lián)邦公路局部2010年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，若按VMT（vehiclemilesoftravel，即車輛行駛里程）計(jì)算，美國(guó)公共道路2010年的總里程為2966500百萬(wàn)km，州際公路的里程約為723340百萬(wàn)km，快速公路的里程約為240464百萬(wàn)km。也就是說(shuō)，州際公路占所有公共場(chǎng)道路里程的24.4%，快速公路占所有公共場(chǎng)道路里程的8.1%。如前所述，美國(guó)州際和快速公路一起，約占道路總里程的1.5%，但承擔(dān)的運(yùn)輸量占所有道路里程的32.5%，而貨運(yùn)交通將遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)這一比例。也就是說(shuō)，對(duì)于州際和快速公路來(lái)說(shuō)，是在大負(fù)荷下運(yùn)營(yíng)。圖2給出的是，設(shè)有不同收費(fèi)交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施的州占美國(guó)總州數(shù)的百分比，該圖是根據(jù)美國(guó)有關(guān)統(tǒng)計(jì)資料[5]重新繪制得到的。在美國(guó)50個(gè)州中，58%的州設(shè)有收費(fèi)道路，42%的州設(shè)有收費(fèi)橋梁或隧道，50%的州設(shè)有收費(fèi)機(jī)動(dòng)車渡口。若把這些收費(fèi)設(shè)施計(jì)算在一塊，76%的州設(shè)有收費(fèi)交通運(yùn)輸設(shè)施。而其中5個(gè)州如加利福尼亞、特拉華、馬里蘭、麻馬薩諸塞、紐約、西弗吉尼亞、華盛頓、阿拉巴馬和伊利諾伊等，均設(shè)有收費(fèi)道路、收費(fèi)橋隧和收費(fèi)機(jī)動(dòng)車渡口。美國(guó)收費(fèi)公路設(shè)施收費(fèi)計(jì)算方法主要有兩種：一是有關(guān)限制車道的收費(fèi)（定價(jià)），它主要同時(shí)間有關(guān)；二是收費(fèi)公路設(shè)施的收費(fèi)，主要同車輛軸數(shù)、車重和行駛距離有關(guān)。由于收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)或費(fèi)率同投資多少、交通量大小和償還期限有關(guān)，不同設(shè)施之間相差比較懸殊，本文無(wú)法一一加以說(shuō)明。對(duì)于收費(fèi)高速公路來(lái)說(shuō)，小客車的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)一般為0.02~0.46美元/車•英里，卡車的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)一般為0.08~2.62美元/車•英里。對(duì)于高速公路收費(fèi)橋隧來(lái)說(shuō)，小客車的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)一般為0.39~5.08美元/車•英里，卡車收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)一般為0.77~28.05美元/車•英里?？ㄜ嚨氖召M(fèi)標(biāo)準(zhǔn)變化大的主要原因是其軸數(shù)和重量變化大，卡車收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)比小客車的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)高，橋隧收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)比一般路段的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)高。

印第安納收費(fèi)公路及其爭(zhēng)議

印第安納州位于美國(guó)本土中西部的大湖區(qū)（密歇根湖），2011年人口約652萬(wàn)，面積94320km2，州府為美國(guó)大學(xué)籃球重鎮(zhèn)印第安納波利斯（Indi-anapolis），主要經(jīng)濟(jì)為農(nóng)業(yè)、制造業(yè)、醫(yī)藥等。印第安納東臨俄亥俄（Ohio）、西接伊利諾伊(Illinois)、南靠肯塔基(Kentucky)、北連密歇根(Michigan)。該州共有19630km公共道路，其中州際公路約1944km，國(guó)道約5340km，州道約12346km。美國(guó)州際公路I-80，全長(zhǎng)約4671km，西起加利福尼亞舊金山（SanFrancisco），終止于東海岸新澤西的蒂內(nèi)克（Tea-neck）。I-80從伊利諾伊進(jìn)入印第安納西部，綿延約幾百公里后，從東部進(jìn)入俄亥俄。由圖3可看出，在印第安納境內(nèi)，I-80完全位于該州最北部，瀕臨密歇根湖，和大都市芝加哥（Chicago）遙遙相望。圖3印第安納州和I-80地理位置印第安納收費(fèi)公路（IndianaTollRoad）實(shí)際上由該州境內(nèi)的I-80組成，于1956年建成通車，目前全長(zhǎng)約251km。它西接芝加哥天橋（ChicagoSkyway），東連俄亥俄收費(fèi)公路，沿途和州際公路I-65、I-94等相交。自投入使用以來(lái)，印第安納收費(fèi)公路不僅為沿途十幾個(gè)地方城市的主要交通干道，也是美國(guó)中西部都市區(qū)芝加哥、印第安納波利斯、克利夫蘭等的公路貨運(yùn)交通樞紐。目前，該收費(fèi)公路年平均日交通量近150000輛，卡車比例高達(dá)30%。最初，印第安納收費(fèi)公路由印第安納收費(fèi)公路委員會(huì)運(yùn)營(yíng)管理，1981年交付印第安納交通廳運(yùn)營(yíng)管理。2006年6月29日，印第安納州以38億美元價(jià)格將該收費(fèi)路特許權(quán)租賃給一家由西班牙和澳大利亞有關(guān)公司組成的財(cái)團(tuán)，由其運(yùn)營(yíng)、維護(hù)和收費(fèi)印第安納收費(fèi)公路，整個(gè)租期為75年。該財(cái)團(tuán)為此組建了印第安納收費(fèi)公路特許公司（ITRCC），于2006年6月30日正式投入運(yùn)營(yíng)。要了解印第安納收費(fèi)公路的租賃及其引起的爭(zhēng)論，就有必要先了解米奇丹尼爾斯（MitchDaniels）和由其主導(dǎo)的稱之為“大動(dòng)作”（MajorMoves）的印第安納州公路建設(shè)計(jì)劃。米奇為共和黨，為印第安納州第49和50任州長(zhǎng)（2005—2012），印第安納普渡（Purdue）大學(xué)在聘校長(zhǎng)。他畢業(yè)于美國(guó)普林斯頓（Princeton）大學(xué)公共和國(guó)際關(guān)系系，并在喬治敦（Georgetown）大學(xué)獲得法律博士學(xué)位。之前，他曾擔(dān)任美國(guó)總統(tǒng)喬治布什的管理和預(yù)算辦公室主任、美國(guó)著名醫(yī)藥生產(chǎn)禮來(lái)公司（EliLilly）副總裁。這些背景和經(jīng)歷，使米奇在財(cái)政預(yù)算和控制赤字方面具有豐富的經(jīng)驗(yàn)。米奇當(dāng)選州長(zhǎng)主政后，于2005年主導(dǎo)開始了為期10年、投資118億美元的公路改善和擴(kuò)建“大動(dòng)作”，其中26億美元來(lái)自于印第安納收費(fèi)公路的租賃，主要用于州際公路I-69的延長(zhǎng)擴(kuò)建。從印第安納收費(fèi)公路租賃的第一天到現(xiàn)在，來(lái)自各方面的批評(píng)和辯論不斷。從被起訴、到民間和政客的反對(duì)[6]，使得米奇及其印第安納收費(fèi)公路租賃成為美國(guó)頗具爭(zhēng)議的人和事件。反對(duì)的意見主要反映在以下三方面：a)印第安納收費(fèi)公路租賃等于是把該路賣了，尤其是賣給外國(guó)公司。b)印第安納收費(fèi)公路是用聯(lián)邦資金修建和維修的。c)印第安納收費(fèi)公路租賃是短期權(quán)宜之計(jì)，把債務(wù)轉(zhuǎn)嫁給后代。其他反對(duì)意見還包括租賃收入的分配不公等。米奇在反駁時(shí)指出，印第安納收費(fèi)公路租賃是出租而不是出售，它仍然屬于印第安納州，并且該州仍然控制從收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)到運(yùn)營(yíng)路況標(biāo)準(zhǔn)等。另外，該收費(fèi)公路從修建到養(yǎng)護(hù)維修沒有采用任何聯(lián)邦資金，是印第安納借錢修建和養(yǎng)護(hù)維修的，并通過(guò)收費(fèi)所得收入償還本金和利息。除了得到38億美元租賃收入之外，該交易還使得租賃經(jīng)營(yíng)方在租賃期間共投入約44億美元用于該路的改善。從租賃得到的每一分錢都被用于該州長(zhǎng)期資本投資項(xiàng)目，使得印第安納從“賣方”變成價(jià)值幾十億新資產(chǎn)的“買方”。另外，印第安納收費(fèi)公路租賃后由此產(chǎn)生的近36000萬(wàn)商業(yè)合同均發(fā)放給印第安納本地的公司，增加就業(yè)機(jī)會(huì)。前面提到，從該收費(fèi)公路于1956年建成通車到租賃之前的2005年，印第安納收費(fèi)公路完全由政府機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)和養(yǎng)護(hù)維修。在該高速公路租賃之前，其每年收費(fèi)收入從1957年的930萬(wàn)美元，逐漸增加到2004年的8500萬(wàn)美元，幅度達(dá)9倍之多，詳見圖4。但是，該收費(fèi)公路每年運(yùn)營(yíng)所需資金（償還本利、養(yǎng)護(hù)維修等）估計(jì)近1億美元，也就是說(shuō)在當(dāng)時(shí)條件下，該收費(fèi)公路每年收費(fèi)收入無(wú)法平衡其運(yùn)營(yíng)和養(yǎng)護(hù)維修支出。因此，引入私人企業(yè)投資，通過(guò)政府—私人企業(yè)之間的合作，借助私人企業(yè)的管理經(jīng)驗(yàn)和效率，和政府一道分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，并為私人企業(yè)帶來(lái)贏利，創(chuàng)造雙贏局面。也許就是本著這一愿望，ITRCC以高于第二高標(biāo)價(jià)近10億美元的標(biāo)價(jià)，競(jìng)得印第安納收費(fèi)公路的75年運(yùn)營(yíng)和收費(fèi)權(quán)。但是，由于種種因素尤其是經(jīng)濟(jì)不景氣的影響，到2011年該收費(fèi)公路還沒能為投資方帶來(lái)贏利。對(duì)于收費(fèi)公路來(lái)說(shuō)，影響其收入的主要因素是交通量和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。由于經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期不景氣，導(dǎo)致交通量尤其是貨運(yùn)交通量下降。另外，在政府機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)管理下，要提高收費(fèi)公路的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)需經(jīng)過(guò)長(zhǎng)久的立法辯論，而有關(guān)的辯論常常被泛政治化。大多數(shù)人都認(rèn)為，所付的聯(lián)邦機(jī)動(dòng)車燃油和其他消費(fèi)稅足以滿足公共道路的運(yùn)營(yíng)和養(yǎng)護(hù)維修成本要求。而另一方面，人們對(duì)路況的要求越來(lái)越高。因此，長(zhǎng)期以來(lái)印第安納收費(fèi)公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整有限。在米奇入主州長(zhǎng)辦公室的當(dāng)年即1985年，他主導(dǎo)把收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)提高了近70%。如表3所示，是印第安納收費(fèi)公路租賃前后的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)?？梢钥闯?，租賃前后小汽車的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)變動(dòng)不大，但4軸及其以上貨車的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)提高較大，尤其是7軸貨車。在印第安納，印第安納收費(fèi)公路是唯一允許3掛列車通行的道路。另外，現(xiàn)行的收費(fèi)體系鼓勵(lì)小汽車使用ETC。根據(jù)租賃合同，ITRCC每年可提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)最大為2%。但是，提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)也是一雙刃劍，很有可能減少用戶使用，尤其是在經(jīng)濟(jì)不景氣時(shí)。在印第安納收費(fèi)公路出租后，雙方還得到的一個(gè)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)是在緊急狀態(tài)如惡劣氣候時(shí)，道路是否應(yīng)關(guān)閉沒有事先達(dá)成協(xié)議。在緊急情況下不關(guān)閉道路，將嚴(yán)重影響公眾安全，但關(guān)閉道路勢(shì)必影響運(yùn)營(yíng)管理方的收入，其損失由誰(shuí)來(lái)補(bǔ)償。

對(duì)于公路建設(shè)、運(yùn)營(yíng)及其養(yǎng)護(hù)維修來(lái)說(shuō)，資金短缺既是全球所面臨的問(wèn)題，也是全球無(wú)法逃避的挑戰(zhàn)。目前，美國(guó)公路建設(shè)長(zhǎng)期所依賴的聯(lián)邦機(jī)動(dòng)車燃油稅收入，已經(jīng)無(wú)法滿足龐大的資金需求。為此，美國(guó)各級(jí)政府和私人企業(yè)都在尋求和探討創(chuàng)新融資方法，以維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的正常運(yùn)營(yíng)。尤其是印第安納收費(fèi)公路的出租，為美國(guó)公路建設(shè)和運(yùn)營(yíng)融資邁出了艱難而大膽的一步，其經(jīng)驗(yàn)對(duì)于美國(guó)政府、私人企業(yè)和用戶的風(fēng)險(xiǎn)和利益共享、公路收費(fèi)新嘗試等，都將產(chǎn)生很大的影響。公路收費(fèi)在美國(guó)歷史悠久，但在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)被大家所遺忘。隨著近十幾年來(lái)公路建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和養(yǎng)護(hù)維修資金嚴(yán)重短缺，公路收費(fèi)這一古老而又原始的融資方法越來(lái)越得到各方面的重新認(rèn)識(shí)。但是，由于政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)等因素的制約，公路收費(fèi)在美國(guó)一直頗具爭(zhēng)議，常常被政治化。為此，筆者撰寫本文為讀者介紹美國(guó)公路建設(shè)融資尤其是公路收費(fèi)，意在拋磚引玉。坦率地說(shuō)，只要收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)合理而公平，所得的收入用途透明而公正，公路收費(fèi)仍是當(dāng)今公路建設(shè)和運(yùn)營(yíng)最有效的融資方法之一，尤其是對(duì)中國(guó)這樣的幅員遼闊、各地發(fā)展不平衡、公共交通運(yùn)輸系統(tǒng)龐大的國(guó)家。

本文作者：趙隊(duì)家李碩工作單位：山西省交通科學(xué)研究院