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試論我國農(nóng)村剩余勞動力轉移與小城鎮(zhèn)發(fā)展

一、我國農(nóng)村剩余勞動力轉移現(xiàn)狀

據(jù)國家統(tǒng)計局統(tǒng)計，2001年我國農(nóng)村人口7.96億人，農(nóng)村勞動力4.91億人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和私人企業(yè)就業(yè)的農(nóng)村勞動力為1.43億人，從事個體經(jīng)營的農(nóng)村勞動力0．26億人，從事農(nóng)業(yè)勞動的有3．4億人。運用勞動力合理負擔耕地法測算，我國農(nóng)業(yè)部門僅需要勞動力1．96億人，因此，現(xiàn)階段我國農(nóng)村剩余勞動力有1.44億人。這是個絕對的靜態(tài)的數(shù)據(jù)?？紤]出生人口增長、農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率提高、城市發(fā)展對耕地占用和沙漠化對耕地的吞食，我國農(nóng)村剩余勞動力每年還將以600萬人左右的速度遞增。可見，我國農(nóng)村剩余勞動力數(shù)量龐大，轉移任務十分艱巨。

從農(nóng)村剩余勞動力轉移的實踐來看，我國已形成了一種多渠道、多元化的轉移局面，但現(xiàn)階段我國農(nóng)村剩余勞動力轉移存在諸多困難。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)吸納農(nóng)村剩余勞動力的能力減弱20世紀80年代至90年代前半期，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起、迅速發(fā)展，吸納了大量農(nóng)村剩余勞動力。但是，進入20世紀90年代后半期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)吸納勞動力能力明顯減弱。其主要原因是：（1）鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在發(fā)展初期，資本有機構成低，資本對勞動力的吸納彈性大。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，市場競爭加劇，迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)采用新技術、更新設備，從而導致資本有機構成提高，資本對勞動力的吸納彈性下降。（2）“離土不離鄉(xiāng)，進廠不進城”的農(nóng)村剩余勞動力就地轉移模式，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)布局分散，產(chǎn)業(yè)結構不合理。據(jù)統(tǒng)計，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的92％分布在農(nóng)村，7％分布在建制鎮(zhèn)，1％分布在縣城或縣以上城市。這種分散的布局阻礙鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從粗放經(jīng)營向集約經(jīng)營的戰(zhàn)略轉變，同時也使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)喪失聚集效應和輻射效力，無法帶動農(nóng)村第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，從而制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)對農(nóng)村剩余勞動力的吸納。（3）鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)自身增長速度放慢，吸納勞動力人數(shù)減少。由于短缺經(jīng)濟的存在、國有企業(yè)經(jīng)營機制的僵化以及國家政策的優(yōu)惠，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在初期得以長足發(fā)展。但步入20世紀90年代后半期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展遇到重重困難，增長速度逐年下滑，增長乏力。相應地，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)吸納農(nóng)村剩余勞動力的能力也逐年下降。

（二）城市難以再大規(guī)模吸納農(nóng)村剩余勞動力我國大中城市曾經(jīng)吸納了大量的農(nóng)村剩余勞動力。轉移的勞動力不僅自身獲得了收益，也推動了城市的繁榮。但隨著經(jīng)濟的發(fā)展和體制的改革，城市本身所存在的問題日益突出，從而難以再大規(guī)模吸納農(nóng)村剩余勞動力。其原因是：（1）城市本身就業(yè)壓力日益增大。我國傳統(tǒng)的城市就業(yè)制度，使城市中隱藏著大量的隱性失業(yè)者。隨著市場就業(yè)制度的逐步實施，隱性失業(yè)日益顯性化。2001年我國城鎮(zhèn)登記失業(yè)率為3.6％，登記失業(yè)人數(shù)為681萬人。往后，隨著國有企業(yè)體制改革的深化和產(chǎn)業(yè)結構的升級，國有企業(yè)將有更多隱性失業(yè)者被釋放出來并流入就業(yè)市場。同時，國家行政機構的改革和事業(yè)單位的調整也將釋放幾百萬分流人員。2004年有280萬高校畢業(yè)生畢業(yè)，以后每年畢業(yè)人數(shù)將比這個數(shù)字更大，其中絕大部分競爭城市就業(yè)崗位。城市嚴重的就業(yè)壓力使得農(nóng)村剩余勞動力向城市轉移的空間日益縮小。（2）“城市病”日趨嚴重。我國在解決農(nóng)村剩余勞動力轉移和加快城市化進程中出現(xiàn)了與其他發(fā)展中國家同樣的“城市病”，即由于城市的外部成本承擔主體不明，城市對人口的吸收過度，超過其規(guī)模，從而出現(xiàn)人口稠密、交通擁擠、住房緊張和環(huán)境污染。由于受投資主體和資源的限制，我國城市規(guī)模難以在短期內迅速擴張，“城市病”將日趨嚴重。“城市病”的存在客觀上使得農(nóng)村剩余勞動力不再成為城市的受歡迎者。

（三）農(nóng)業(yè)內部吸納農(nóng)村剩余勞動力的能力有限開發(fā)農(nóng)業(yè)后備資源和實施農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，可以吸納一大批農(nóng)村剩余勞動力。但現(xiàn)階段這種通過農(nóng)業(yè)內部吸納農(nóng)村剩余勞動力的能力十分有限。我國農(nóng)業(yè)后備資源豐富，有宜農(nóng)荒地5.3億畝，宜林荒山荒地11．7億畝，可利用的草原33．7億畝，可利用的養(yǎng)殖水域0.34億畝。對它們進行開發(fā)既可增加農(nóng)業(yè)收入，又可吸納農(nóng)村剩余勞動力就業(yè)，但是開發(fā)成本很高。限于國家財力，在較長時期內國家難以支付巨額資金來開發(fā)農(nóng)業(yè)后備資源。開發(fā)農(nóng)業(yè)后備資源的見效期較長、收益率低，私人也沒有動力大力投資于開發(fā)。通過向農(nóng)業(yè)的廣度發(fā)展來轉移農(nóng)村剩余勞動力的渠道在較長時期內并不暢通。實施農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，可以吸納一批農(nóng)村剩余勞動力。一方面，農(nóng)產(chǎn)品深加工和精加工環(huán)節(jié)吸納一些勞動力；另一方面，加工后的運輸、銷售環(huán)節(jié)又吸納一些農(nóng)村剩余勞動力。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化要以企業(yè)為龍頭，由于受資金、市場、人才等問題的困擾，目前龍頭企業(yè)發(fā)展很不理想。此外，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化所需投資較大，預期收益不確定，農(nóng)村勞動力對從事農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化有畏懼心理。故農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化在許多地區(qū)只能停留在概念的層面上。

二、發(fā)展小城鎮(zhèn)是轉移農(nóng)村剩余勞動力的根本途徑

面對上述困難，如何實現(xiàn)我國農(nóng)村剩余勞動力合理、有序轉移呢？大力發(fā)展小城鎮(zhèn)，走“二元社會結構”向“三元社會結構”轉變的道路，不失為一種符合中國特色的戰(zhàn)略選擇。

（一）發(fā)展小城鎮(zhèn)有利于低成本、高效率吸納農(nóng)村剩余勞動力與大中城市相比，小城鎮(zhèn)技術含量和資本有機構成低，從而吸納農(nóng)村剩余勞動力所需就業(yè)費用和城市基礎設施費用也低。據(jù)有關專家測算，大城市要安排一個勞動力僅生產(chǎn)方面的投資就需要1．5萬元，而小城鎮(zhèn)只需要0.4萬元?？梢姡嗤馁Y源，小城鎮(zhèn)可發(fā)揮更大的吸納農(nóng)村剩余勞動力的效用。小城鎮(zhèn)與農(nóng)村之間距離也小，農(nóng)村剩余勞動力轉移入小城鎮(zhèn)面臨的轉移成本和就業(yè)風險小。另外，進入大中城市的農(nóng)村勞動力往往感到陌生、盲目或受到歧視，承擔的心理壓力沉重。而小城鎮(zhèn)與農(nóng)村聯(lián)系密切，并且小城鎮(zhèn)居民大多數(shù)是離開農(nóng)村土地不久的農(nóng)民，有著共同的思想觀念和生活習慣，容易相互接觸溝通，因而勞動力轉移的心理壓力較小。

（二）發(fā)展小城鎮(zhèn)有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)吸納農(nóng)村剩余勞動力的能力我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)經(jīng)濟效益下滑，吸納農(nóng)村剩余勞動力能力減弱的一個重要原因是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)布局過度分散。布局分散導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)之間缺乏分工協(xié)作、產(chǎn)業(yè)結構雷同、基礎設施重復建設，也使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)難以正確了解市場，致使它們生產(chǎn)經(jīng)營成本提高、利潤減少、競爭力下降。發(fā)展小城鎮(zhèn)，提高小城鎮(zhèn)基礎設施建設水平和服務質量，能夠吸引鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向小城鎮(zhèn)集中。集中于小城鎮(zhèn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)可利用便利的通訊、信息和交通降低其生產(chǎn)成本，提高資金利用率，發(fā)揮出聚集效益和規(guī)模效益從而擴大其就業(yè)容量。此外，小城鎮(zhèn)建設本身能夠有效地推動建筑業(yè)、工業(yè)及相關產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，建成后的小城鎮(zhèn)居民收入提高、消費擴大又可擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)品需求市場。據(jù)研究，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)適度集中于小城鎮(zhèn)，發(fā)揮出關聯(lián)產(chǎn)業(yè)的乘數(shù)效應后，可使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)吸納農(nóng)村剩余勞動力能力擴大30％～50％。

（三）發(fā)展小城鎮(zhèn)有利于發(fā)展農(nóng)村第三產(chǎn)業(yè)，增加對農(nóng)村剩余勞動力的吸納第三產(chǎn)業(yè)在吸納勞動力就業(yè)方面具有第一、二產(chǎn)業(yè)不能比擬的優(yōu)勢，主要表現(xiàn)為第三產(chǎn)業(yè)對就業(yè)人員素質要求彈性大，吸納的就業(yè)人數(shù)多，發(fā)展所需的投資少。第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是以一定人口的聚集和經(jīng)濟發(fā)展為基礎的，而長期以來，我國農(nóng)村人口居住分散，經(jīng)濟收入低，農(nóng)村第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展嚴重不足。小城鎮(zhèn)發(fā)展將直接推動農(nóng)村第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，增加對農(nóng)村剩余勞動力的吸納。其一，隨著小城鎮(zhèn)發(fā)展，分散居住的農(nóng)村人口不斷向小城鎮(zhèn)聚集，增加對電力、交通、供水、餐飲、娛樂、商業(yè)及社區(qū)服務等需求，促進第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。其二，隨著小城鎮(zhèn)發(fā)展，小城鎮(zhèn)連接大中城市和廣大農(nóng)村的橋梁作用日益加強，從而促進農(nóng)產(chǎn)品交易市場、農(nóng)村資金市場及肥料和農(nóng)藥等農(nóng)用產(chǎn)品市場的建立和發(fā)展。

三、積極發(fā)展小城鎮(zhèn)，加快農(nóng)村剩余勞動力轉移

（一）加快小城鎮(zhèn)建設，增強小城鎮(zhèn)的吸引力

1．合理布局，科學規(guī)劃。宏觀上小城鎮(zhèn)布局要合理。建設小城鎮(zhèn)時，要有總體規(guī)劃，即結合各個區(qū)域的實際情況，諸如區(qū)位、人口、資源、交通、通訊、經(jīng)濟結構特點以及市場未來前景等，有重點、有選擇地建設小城鎮(zhèn)。防止出現(xiàn)“齊頭并進、一哄而上、遍地開花”的狀況。不顧實情，片面追求小城鎮(zhèn)數(shù)量擴張，只會導致布局混亂，造成資源浪費和效率損失。微觀上小城鎮(zhèn)自身建設要科學規(guī)劃。小城鎮(zhèn)在制定建設規(guī)劃時，要做到規(guī)模適度、功能齊全、分區(qū)合理、環(huán)境優(yōu)美、交通便利。規(guī)劃要堅持高標準、高水平、高質量，使之既結合現(xiàn)有實際條件，具有可操作性，又具有一定的前瞻性、長遠性，為今后小城鎮(zhèn)的進一步發(fā)展或向小城市轉變留下余地。

2．加強基礎設施建設?；A設施建設的完善程度是衡量城鎮(zhèn)投資環(huán)境和生活環(huán)境好壞的重要標準。完善的基礎設施不僅可以使小城鎮(zhèn)吸引更多投資和居住人口，而且可以直接創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位，吸納更多的農(nóng)村剩余勞動力。而目前，我國絕大多數(shù)小城鎮(zhèn)基礎設施薄弱?；A設施建設的關鍵是資金問題。政府財力有限，單獨由政府來搞小城鎮(zhèn)基礎設施建設不現(xiàn)實。應本著“誰投資、誰管理、誰受益”的原則，把基礎設施建設引向市場，鼓勵企業(yè)和個人投資，形成政府、企業(yè)和個人多元化投資機制。

（二）發(fā)展小城鎮(zhèn)經(jīng)濟，提高小城鎮(zhèn)對農(nóng)村剩余勞動力的吸納力

1．引導鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向小城鎮(zhèn)集中，促進小城鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展。小城鎮(zhèn)建設與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展具有高度的相關性，小城鎮(zhèn)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的載體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是小城鎮(zhèn)的經(jīng)濟基礎。集中于小城鎮(zhèn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)通過享用城鎮(zhèn)基礎設施和企業(yè)間的分工協(xié)作，有效地發(fā)揮出聚集效應，最終形成區(qū)域經(jīng)濟增長，促進小城鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展。如何引導分散的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向小城鎮(zhèn)集中呢？首先，政府要加大支持力度，制定有關優(yōu)惠政策引導鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)集中于小城鎮(zhèn)；其次，在小城鎮(zhèn)區(qū)域范圍內建設有特色的工業(yè)小區(qū)，并實施有效措施引導鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進區(qū)集中。

2．調整產(chǎn)業(yè)結構，促進小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)升級。小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結構不合理、層次低，必然導致小城鎮(zhèn)經(jīng)濟增長緩慢，阻礙城鎮(zhèn)功能的正常發(fā)揮，降低小城鎮(zhèn)對農(nóng)村剩余勞動力的吸納能力。應從以下幾方面入手大力調整小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結構，促進小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)升級。（1）建立與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營相適應的小城鎮(zhèn)工業(yè)體系。小城鎮(zhèn)應把工業(yè)發(fā)展重點放在農(nóng)產(chǎn)品深加工和精加工方面，杜絕脫離農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的盲目發(fā)展和與城市雷同的產(chǎn)業(yè)。（2）培育主導產(chǎn)業(yè)。小城鎮(zhèn)要根據(jù)本地的資源優(yōu)勢、經(jīng)濟水平和區(qū)位特點等大力培育有地方特色的主導產(chǎn)業(yè)，幫助城鎮(zhèn)整體經(jīng)濟發(fā)展。（3）大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)。小城鎮(zhèn)工業(yè)體系的發(fā)展和城鎮(zhèn)人口的增加必將形成對第三產(chǎn)業(yè)的需求，因此，應大力發(fā)展小城鎮(zhèn)第三產(chǎn)業(yè)，特別是為工業(yè)生產(chǎn)和居民生活服務的新興服務行業(yè)。第三產(chǎn)業(yè)的興起會創(chuàng)造出更多的就業(yè)崗位，吸納更多的農(nóng)村剩余勞動力。

（三）深化體制改革，清除農(nóng)村剩余勞動力向小城鎮(zhèn)轉移的障礙

1．改革戶籍制度。轉移到小城鎮(zhèn)的農(nóng)民，如果仍然是農(nóng)業(yè)戶籍，就不能與非農(nóng)業(yè)戶籍居民享有平等的社會地位和就業(yè)等，農(nóng)民就失去了轉移的積極性。要使小城鎮(zhèn)真正能吸引和穩(wěn)住農(nóng)村剩余勞動力，就必須改革戶籍制度。從長遠來看，必須完全廢除現(xiàn)行戶籍制度，但戶籍制度的改革應是漸進式的，以免對城鎮(zhèn)沖擊過大?，F(xiàn)階段各地方政府應按照國務院2001年10月批轉的《關于推進小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的意見》，加快小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革。凡在小城鎮(zhèn)有合法固定的住所、穩(wěn)定的職業(yè)和生活來源的人員及與其共同居住生活的直系親屬，均可根據(jù)本人意愿辦理城鎮(zhèn)常住戶籍，原先城鎮(zhèn)擁有非農(nóng)戶籍的人員也登記為城鎮(zhèn)常住戶籍，這樣便形成一元化的戶籍登記制度。

2.改革土地制度。首先，完善農(nóng)民承包土地流轉制度。允許農(nóng)民對承包土地在承包期內進行轉包、出租、入股、抵押等流轉活動，從土地流轉中獲得合理的收益，從而促使農(nóng)村剩余勞動力向小城鎮(zhèn)轉移。有些地區(qū)上述土地流轉活動難以進行，并且由于農(nóng)業(yè)稅費的存在，承包土地成了轉移農(nóng)民的經(jīng)濟負擔，應允許那些已到小城鎮(zhèn)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)并購買住房或有較穩(wěn)定收入的農(nóng)民退還承包土地。當然，退還承包土地的做法與我國現(xiàn)行的土地承包制度相悖，如何退還仍有待地方政府根據(jù)當?shù)貙嵡槎?。其次，加快小城?zhèn)土地使用制度的改革。進入小城鎮(zhèn)的農(nóng)民，不論是新建企業(yè)還是新建住宅都要占用土地，繁雜的城鎮(zhèn)土地使用審批手續(xù)和高額的使用費往往把農(nóng)村勞動力阻擋于小城鎮(zhèn)之外。因此，必須本著降低進城“門檻”的原則，加快小城鎮(zhèn)土地使用制度的改革。

3．建立健全社會保障制度。轉移到小城鎮(zhèn)，割斷與農(nóng)村土地的聯(lián)系，農(nóng)民最大的擔心是搞不好沒有退路。因此，應盡早為轉移到小城鎮(zhèn)的農(nóng)民建立健全相應的社會保障制度，最主要的是建立和完善醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險和失業(yè)保險。健全的社會保障制度將解除農(nóng)民的后顧之憂，加快其向小城鎮(zhèn)轉移的步伐。