導(dǎo)語：農(nóng)民銀行土地金融處成立研究一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：土地金融是近代西方的產(chǎn)物，它是利用土地作為長期信用的擔(dān)保品，來獲取資金融通的一種措施。20世紀(jì)30、40年代，鑒于當(dāng)時國內(nèi)農(nóng)村金融枯竭卻并無完善的土地金融機(jī)構(gòu)與制度，地政學(xué)派的代表黃通等人主張仿效西方，積極倡導(dǎo)成立專門的中國土地銀行，為農(nóng)村提供長期低利資金，并促成建立土地金融制度，以協(xié)助推行國民黨的“平均地權(quán)”政策，但限于種種因素未能成立起來。最終，中國農(nóng)民銀行在1941年4月奉命成立土地金融處兼辦土地金融業(yè)務(wù)。土地金融處籌備時間不足，成立匆忙，在成立后也積極完善組織、業(yè)務(wù)基礎(chǔ)，不久之后，也展開了洽商、聯(lián)系、宣傳業(yè)務(wù)。土地金融處的成立標(biāo)志著近代中國土地金融制度的建立，對解決戰(zhàn)時后方土地問題與支持抗戰(zhàn)，意義重大；然而其局限性也較為明顯。

關(guān)鍵詞：土地金融處；初期工作；土地政策；土地金融制度

農(nóng)業(yè)金融大體上分為不動產(chǎn)金融、動產(chǎn)金融及對人信用金融三種。所謂不動產(chǎn)金融，是指以不動產(chǎn)作為抵押從事放款，或以不動產(chǎn)抵押債權(quán)為質(zhì)而從事放款。土地金融即屬部門之一（另一種為建筑金融），是農(nóng)業(yè)金融的重中之重［1］。“欲使農(nóng)人經(jīng)濟(jì)地位向上，則此種金融最為必要?！贸蔀橥恋刂姓摺４朔N金融如能圓滑施行，實為解決佃農(nóng)問題一有效之辦法。”［2］土地金融的重要性勢必會引起當(dāng)局密切關(guān)注與重視。戰(zhàn)時為建立中國自身的土地金融制度并協(xié)助推行“平均地權(quán)”政策，中國農(nóng)民銀行（以下簡稱中農(nóng)行）在1941年4月1日成立土地金融處（以下簡稱土金處）開辦土地金融業(yè)務(wù)，向政府機(jī)關(guān)、農(nóng)民以及農(nóng)民團(tuán)體提供長期低利的農(nóng)業(yè)資金（后也向市民貸予資金）。土金處的成立標(biāo)志著近代中國土地金融制度誕生，其后開展的各類放款業(yè)務(wù)對解決戰(zhàn)時農(nóng)村土地問題進(jìn)而支持前線抗戰(zhàn)，發(fā)揮了一定作用，并有利于戰(zhàn)后促進(jìn)農(nóng)村與城市的短暫復(fù)興；直到1949年7月撤銷，存在長達(dá)8年時間。盡管學(xué)術(shù)界對土金處的各方面情況有所研究，包括成立背景、業(yè)務(wù)辦理情況及存在的不足①。但筆者以為，已有研究對土金處1941年度成立的歷史背景、根本目的并未做出深入探討。另一方面，相關(guān)論著對土金處在1941年4月1日成立后，該年內(nèi)的其他基本情況也缺乏完整論述，語焉不詳。筆者擬在前人研究的基礎(chǔ)上，利用相關(guān)檔案資料匯編與中農(nóng)行發(fā)行的《中農(nóng)月刊》和《本行通訊》中的有關(guān)報道，重點梳理出土金處在1941年的基本情況，并在此基礎(chǔ)上對相關(guān)問題做一探討，以期能夠形成對它更為完整、準(zhǔn)確的認(rèn)識。

一、推行“平均地權(quán)”政策與建立完善的土地金融制度

在諸多的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素中，土地是其中主要組成部分之一，也是影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最為直接、根本的要素。雖然中國傳統(tǒng)社會的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)甚為發(fā)達(dá)，并以此為基礎(chǔ)建立了舉世聞名的農(nóng)業(yè)文明，但這并不能否認(rèn)傳統(tǒng)社會土地問題的嚴(yán)重性。當(dāng)然，主要是土地分配與占有的嚴(yán)重不均。其中，封建地主土地所有制在傳統(tǒng)社會中居于主導(dǎo)地位，農(nóng)民擁有的土地為數(shù)很少。加上經(jīng)常性天災(zāi)的發(fā)生，加劇了農(nóng)民的貧困。農(nóng)民土地不斷被大地主、富農(nóng)等兼并，最終導(dǎo)致絕大多數(shù)失去土地的農(nóng)民無法繼續(xù)生存，引發(fā)眾多的農(nóng)民起義，而“均田地”則是他們經(jīng)常提出的口號，甚至成為農(nóng)民起義的最終目標(biāo)。近代以降，受外來資本主義沖擊與國內(nèi)封建勢力剝削等因素影響，農(nóng)村大量的土地被兼并、破壞，土地上的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)也大受其害，致使近代中國農(nóng)民極度貧困②，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展遭到嚴(yán)重破壞。毋庸諱言，盡管在晚清與北洋政府時期政局混亂，軍閥割據(jù)稱雄，中央政府和部分地方政府對救濟(jì)農(nóng)村與農(nóng)民則較為重視，相應(yīng)地采取了部分救濟(jì)措施，但均未著力改革土地占有關(guān)系，僅是一些暫時的治標(biāo)舉措，最終當(dāng)然無法有效改善農(nóng)村與農(nóng)民的面貌。與此同時，農(nóng)村中嚴(yán)重的土地問題也引起社會上一些個人、黨派與其他團(tuán)體不同程度的關(guān)注，他們?yōu)榇颂岢龈髯缘睦碚撝鲝埮c實踐方式。孫中山先生在他的革命生涯中，一直關(guān)注中國的土地問題，其創(chuàng)建的“中國國民黨之前身中國同盟會，對于解決土地問題之主張，即以‘平均地權(quán)’四字昭告天下”［3］。眾所周知，解決土地問題關(guān)鍵在于土地所有權(quán)的歸屬。在孫中山的“三民主義”思想中，民生主義是重要的組成部分，也是社會革命的主要內(nèi)容。無論是“舊三民主義”還是“新三民主義”，在民生主義中，均有“平均地權(quán)”的要求,這成為國民黨解決近代中國土地問題的指導(dǎo)思想，它試圖以漸進(jìn)改良方式推進(jìn)解決中國土地問題，反對暴力沒收地主土地。就孫中山的“平均地權(quán)”思想而言，其最初主張實行土地國有與耕者有其田，后來演變?yōu)楹硕ǖ貎r、漲價歸公，再變?yōu)槎▋r收買，并重申耕者有其田③的主張。其目的是要使農(nóng)民成為具有獨立經(jīng)濟(jì)地位和獨立人格的自耕農(nóng)，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展形成農(nóng)村中的中產(chǎn)階級［4］。但無論是實現(xiàn)土地國有還是耕者有其田，在此過程中均需要大量的長期資金支持，幫助政府進(jìn)行土地征收及貸放農(nóng)民等活動。其后，也強(qiáng)調(diào)政治建設(shè)的第一個目標(biāo)就是“平均地權(quán)”，對土地的處理差不多就是政治上的中心問題［5］，始終堅持孫中山用和平方式改革土地制度的路線。由上述理論可知，建立必要又完善的土地金融制度，融通土地交易的長期低利資金是推行“平均地權(quán)”政策不可或缺的一步，土地金融制度將在國民黨中提供最核心的資金支持，可以視作此后國民黨開展的基礎(chǔ)。1927年南京國民政府建立后，尤其是在20世紀(jì)20、30年代，當(dāng)時不僅國內(nèi)有大規(guī)模戰(zhàn)爭以及頻繁發(fā)生的各種災(zāi)害，同時還受國際經(jīng)濟(jì)危機(jī)的巨大沖擊，近代農(nóng)村耕地不敷利用，地權(quán)分配不良的現(xiàn)象更加突出。據(jù)戰(zhàn)前土地委員會調(diào)查，全國純粹佃農(nóng)的數(shù)量約占全國農(nóng)民總數(shù)的15.78%，再將兼佃農(nóng)的數(shù)量加入統(tǒng)計，則總數(shù)約達(dá)全體農(nóng)民的37.19%，即在租佃制度下討生活者，約占全體農(nóng)民總數(shù)的1/3。至于佃耕面積之廣，更是令人吃驚。根據(jù)同一調(diào)查，全國佃耕地面積約占全國耕地總面積的30.72%，尤其以西南地區(qū)與東南地區(qū)更為嚴(yán)重，各占60%左右。對此，政府將如何實現(xiàn)“平均地權(quán)”政策，是一個重大的、必須解決的課題。而此時農(nóng)村中資金枯竭④，也對土地利用與分配皆產(chǎn)生莫大影響［6］。1937年7月全面抗戰(zhàn)爆發(fā)后，大后方的土地關(guān)系讓整個中國的土地關(guān)系陷入極其嚴(yán)重的階段，成為民國以來土地關(guān)系最為嚴(yán)重的時期，主要表現(xiàn)在六個方面：土地高度集中，貧苦農(nóng)民紛紛失去土地；地價高漲，地價與物價高漲是農(nóng)民失去土地的主要原因；地租高漲；高利貸空前猖獗；捐稅的增加；土地荒廢?？傊箲?zhàn)大后方土地關(guān)系的惡化不僅使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)滑至險境，整個抗戰(zhàn)經(jīng)濟(jì)也受到極為嚴(yán)重的影響［7］。從1940年下半年開始，因各種內(nèi)、外部因素使然，國統(tǒng)區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)環(huán)境漸趨惡化，在農(nóng)業(yè)和農(nóng)村領(lǐng)域反映得特別突出：一是從1940年到1942年，國統(tǒng)區(qū)的糧食產(chǎn)量大幅度減少；二是土地成為重要的投機(jī)對象，加之土地畸形集中和地權(quán)的劇烈變動，讓越來越多的農(nóng)民失去土地、最后淪為佃農(nóng)或游民。這導(dǎo)致農(nóng)村時常發(fā)生暴動，尤其在四川，農(nóng)民暴動接踵而至，對農(nóng)村的穩(wěn)定與國民政府統(tǒng)治構(gòu)成極其嚴(yán)重的威脅［8］，進(jìn)而，更不利于后方支持前線持久抗戰(zhàn)。要想解決農(nóng)村中長期以來存在的突出且嚴(yán)峻的土地問題，就必須構(gòu)建完整的土地金融制度；而欲有完整的土地金融制度，先要成立健全的土地金融機(jī)構(gòu)。建立土地金融制度首要是創(chuàng)設(shè)土地金融機(jī)關(guān)，當(dāng)時的土地問題專家對此也有極其清楚的認(rèn)識并對此長期倡導(dǎo)。事實上，成立專門且獨立的國家土地銀行籌措資金，借款給農(nóng)民購買土地，農(nóng)民清償后土地歸其所有，是西方各國實施土地金融制度的通行做法，如德國、法國的土地信用銀行，美國聯(lián)邦土地銀行等。在中國近代農(nóng)村危機(jī)凸顯的20世紀(jì)二三十年代，一大批從事農(nóng)村金融、土地問題研究的學(xué)者就已展開有關(guān)土地金融的理論探討，如蕭錚、黃通、吳文暉、王世穎等。一方面，他們翻譯并出版西方相關(guān)著作，發(fā)表一系列文章，介紹美國、德國、法國、日本等國的土地金融制度與現(xiàn)狀［9］。另一方面，他們積極研究中國當(dāng)時的土地分配情形、土地政策等問題。在此基礎(chǔ)上，蕭錚等人還積極倡議創(chuàng)設(shè)中國土地銀行以建立土地金融制度，并在涉及土地政策與土地金融的會議上，都有相關(guān)的提案。1935年11月23日國民黨第五次全國代表召開，蕭錚等人提交了《積極推行本黨土地政策案》，周伯敏等人提交了《設(shè)立土地銀行流通金融復(fù)興經(jīng)濟(jì)案》等幾項提案。他們均建議盡快設(shè)立專門的土地銀行并將其作為國家專營事業(yè)，同時，會議強(qiáng)調(diào)了土地制度改革與農(nóng)業(yè)金融制度的重要性［10］。實際上，此一時期也曾出現(xiàn)關(guān)于如何建立土地金融制度的多種看法。如有人提議將農(nóng)本局改組為土地金融機(jī)構(gòu)，但農(nóng)本局除流通資金外，尚有調(diào)整農(nóng)產(chǎn)，節(jié)制食糧的工作，均不易加以改變［6］。還有人主張直接改革中國農(nóng)民銀行辦理土地金融業(yè)務(wù)，如著名學(xué)者朱通九、衛(wèi)挺生等人提出，務(wù)必使其以“土地統(tǒng)制”為第一任務(wù)，通過發(fā)行土地債券購買地主逾額土地，再行轉(zhuǎn)售給無地農(nóng)民的方式實現(xiàn)“平均地權(quán)”［5］。在此主張的直接影響下，“在民二十五年，該銀行奉財政部令，至少應(yīng)以五千萬經(jīng)營土地及農(nóng)村放款，對于救濟(jì)自耕農(nóng)應(yīng)特別認(rèn)真辦理等，此實為我國政府對土地金融關(guān)切之史篇”［11］?？傮w看來，當(dāng)時國內(nèi)絕大部分時期是處在軍閥混戰(zhàn)和國共內(nèi)戰(zhàn)的環(huán)境中，既沒有穩(wěn)定的社會環(huán)境，國民政府也并未重點關(guān)注土地金融事業(yè)⑤。土地金融問題一度擱置。全面抗戰(zhàn)爆發(fā)后，蕭錚等人再次提及成立專門的土地銀行以建立近代土地金融制度，并主張在各省建立土地銀行分行，發(fā)行土地債券，配合。因而，1938年3月31日的國民黨臨時全國代表大會通過了《戰(zhàn)時土地政策草案》，其中第六條即規(guī)定中央應(yīng)設(shè)土地銀行［10］，但抗戰(zhàn)初期的緊張嚴(yán)峻形勢致使國民政府根本無暇顧及。然而，隨著沿海都市相繼淪陷，抗戰(zhàn)進(jìn)入最艱難時期，“政府把目光轉(zhuǎn)向農(nóng)村”。1940年政府為加強(qiáng)集中管理金融，在四聯(lián)總處內(nèi)成立了農(nóng)業(yè)金融處，以此強(qiáng)化各地的農(nóng)貸工作。1940年3月，四聯(lián)總處公布《中央信托局，中國、交通、中國農(nóng)民三銀行及農(nóng)本局農(nóng)貸辦法綱要》，其中在“農(nóng)貸種類”中有“佃農(nóng)購贖耕地貸款”一項，這類似此后土地金融業(yè)務(wù)中的扶植自耕農(nóng)放款；然此綱要頒布以來，此項貸款并未推動。1940年4月，手令財政部：“土地銀行實為平均地權(quán)過程中重要業(yè)務(wù)，應(yīng)從速著手計劃籌備，或即以農(nóng)民銀行為基礎(chǔ)，兼辦土地銀行之業(yè)務(wù)。”［12］這份來自最高領(lǐng)袖的指示，增加了土地問題專家們成立中國土地銀行的信心。在隨后的國民黨五屆七中全會（7月1日）上，中央委員蕭錚等12人再次提議：“擬請設(shè)立中國土地銀行，以促進(jìn)，實現(xiàn)平均地權(quán)，活潑農(nóng)村金融，改善土地利用案?！保?3］再次強(qiáng)調(diào)：平均地權(quán)的實施、的實行，有賴于土地金融機(jī)構(gòu)成為唯一的經(jīng)濟(jì)源泉，詳細(xì)列舉土地金融機(jī)構(gòu)應(yīng)有的四項使命，并附具《籌設(shè)中國土地銀行辦法綱要》，獲得大會決議通過。此綱要在會后被上報到處審議，蔣要求四聯(lián)總處立即組織專家進(jìn)行討論，盡快拿出商討結(jié)論。四聯(lián)總處隨即組織來自財政部、四聯(lián)總處、農(nóng)本局、農(nóng)民銀行、交通銀行等機(jī)構(gòu)的代表與部分土地問題專家，召開座談會。會上就幾個主要問題開展討論：是否由銀行貸款給佃農(nóng)就能實現(xiàn)“耕者有其田”，“照價收買”政策是否應(yīng)由銀行機(jī)構(gòu)辦理，在抗戰(zhàn)時期是否相宜，長期信用的年限到底多少年合適？［14］最終四聯(lián)總處否定了蕭錚等人的綱要。原因在于，眾多代表除認(rèn)為中國農(nóng)村土地集中情形并不嚴(yán)重，戰(zhàn)時不宜分化地主外，還指出由銀行貸款給農(nóng)民購置土地只是實現(xiàn)耕者有其田的途徑之一，需要諸多前提條件；為便利農(nóng)民，也不宜將長期農(nóng)貸(即土地金融)單獨劃分出去，可由有發(fā)行權(quán)的中農(nóng)行兼辦長期農(nóng)貸；同時由于“照價收買”政策難以推行、低利債券不易發(fā)行等諸多問題，這些均非短期內(nèi)能夠解決［15］。財政部將討論結(jié)果呈請后，蔣于1940年11月26日批示：“查平均地權(quán)為三民主義基本要政，土地銀行自為推行此種政策之樞紐。惟查現(xiàn)在中、中、交、農(nóng)四大國家銀行原訂規(guī)章各有主管，但實際業(yè)務(wù)并無區(qū)別，揆諸中央分別設(shè)立各銀行之本旨，實有未符。所有土地銀行業(yè)務(wù)，與其另行新設(shè)，不如照中正本年四月初手令責(zé)成農(nóng)民銀行暫行兼辦，積極籌備進(jìn)行，藉符七中全會之決議。”［16］隨后，蕭錚也獲得蔣的復(fù)電：“命農(nóng)民銀行參照土地銀行辦法之要旨，先行試辦，俾早日逐漸實現(xiàn)土地銀行應(yīng)有之任務(wù)。”［17］至此，設(shè)立中國土地銀行的提議被完全否定，由中農(nóng)行兼辦土地金融業(yè)務(wù)被提上議事日程，土金處從1941年2月起開始籌辦，定位是中農(nóng)行所屬的兼辦土地金融業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)。

二、土金處匆忙成立、完善基礎(chǔ)并涉及放款業(yè)務(wù)

經(jīng)過大約兩個月時間的籌備，于1941年4月1日中農(nóng)行成立8周年紀(jì)念日，土金處即匆匆宣告成立。對此，土金處處長黃通曾說道：“我們中國商界有一句古老話叫做‘先行交易，擇吉開張’，但本處的情形恰恰與此相反，是‘先行開張，擇吉交易’的?！睋Q言之，土金處并未做好成立前的籌備工作就成立了，主要是為盡快吸引已經(jīng)在地政機(jī)關(guān)、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)服務(wù)的專才轉(zhuǎn)到土金處服務(wù)，羅致人才［18］。正因為如此，從其成立到1941年9月5日國民政府公布《中國農(nóng)民銀行兼辦土地金融條例》最終確定具體業(yè)務(wù)范圍期間，土金處僅是完善基礎(chǔ)，包括催促所屬人員迅速到位、制定分支機(jī)構(gòu)的組織規(guī)程、編定業(yè)務(wù)計劃等。在兼辦條例頒布后，土金處一方面相應(yīng)修訂完善先期制定的各類放款的專門規(guī)則與配套規(guī)則再送交審核；另一方面，此時的重點工作是涉及放款業(yè)務(wù)⑥，即業(yè)務(wù)的宣傳、洽商與聯(lián)系工作。直到該年12月23日，財政部最終核準(zhǔn)五種放款具體的操作規(guī)則后，從1942年開始土金處才得以正式開展具體的放款業(yè)務(wù)?？梢哉f，其在1941年做的基本是“書面上的工作”。（一）簡單籌備，匆忙成立中農(nóng)行匆忙編訂土金處的業(yè)務(wù)大綱與組織規(guī)程，土金處籌備尚不充分便宣告成立?！白罡弋?dāng)局鑒于此種需要，確屬刻不容緩，乃手諭本行兼辦，本行奉令后，即著手籌設(shè)土地金融處”［19］。鑒于建立土地金融機(jī)關(guān)的必要性與迫切性，1941年2月，黃通⑦等人開始積極研究實施辦法，并協(xié)同財政部、中農(nóng)行等部門共同商討籌備事宜。1941年3月6日，中農(nóng)行顧翊群代總經(jīng)理召集各分行的負(fù)責(zé)人、秘書及處長等，同黃通舉行座談會。會上，黃通重點闡釋了辦理土地金融業(yè)務(wù)的重要性、業(yè)務(wù)內(nèi)容及對社會經(jīng)濟(jì)的影響，規(guī)劃了中農(nóng)行舉辦土地金融業(yè)務(wù)的具體步驟。最后，顧翊群代總經(jīng)理也提出若干意見。同時，此次會議還制定了九條《中國農(nóng)民銀行兼辦土地金融業(yè)務(wù)大綱》以及土金處的組織規(guī)程，并送中農(nóng)行董事會討論審核，關(guān)于土地金融業(yè)務(wù)詳細(xì)的推行計劃也正在草擬中［20］。出人意料的是，3月份中農(nóng)行董事會通過的業(yè)務(wù)大綱、組織規(guī)程均還在財政部審核期間，4月1日中農(nóng)行土金處竟然匆匆宣告成立，籌備時間顯得非常緊迫：“本行土地金融處，自由黃專員通開始籌備，按照一定程序，積極推進(jìn)，其業(yè)務(wù)大綱及組織規(guī)程等重要章則，已先經(jīng)董事會通過，正送請財政部核準(zhǔn)，該處即于四月一日本行慶祝八周年紀(jì)念時正式成立……實際工作，不久即可開始云?！保?1］就其制定的組織規(guī)程而言，與此后財政部核定的基本一致，對土金處的內(nèi)部組織、人員構(gòu)成、職責(zé)等均做了詳細(xì)具體的規(guī)定，如：“土地金融處設(shè)處長1人，副處長1人或2人。土地金融處的職責(zé)是推進(jìn)與考核土地金融業(yè)務(wù)、審定契約、資金籌劃、發(fā)行與保管債券、管理與處置擔(dān)保品、業(yè)務(wù)調(diào)查統(tǒng)計、編擬章則及賬冊等。設(shè)置六課負(fù)責(zé)具體業(yè)務(wù)，各課設(shè)課長1人?！保?2］至于其中六課，在戰(zhàn)后的1947年10月，為新形勢發(fā)展的需要，中農(nóng)行曾對此重新做出了調(diào)整，裁并成四課，并報財政部審核通過［23］。至于中農(nóng)行3月擬定的“業(yè)務(wù)大綱”與9月份最終易名為“兼辦條例”的兩份條文，經(jīng)過比較發(fā)現(xiàn)兩者在內(nèi)容方面大致相同。第一條規(guī)定為：“本條例依中國農(nóng)民銀行條例第十一條之規(guī)定，制定之?！辈⒃诘诙l中明確指出業(yè)務(wù)宗旨：“中國農(nóng)民銀行土地金融處辦理土地金融業(yè)務(wù)，以協(xié)助政府，實施平均地權(quán)政策為宗旨?！边€規(guī)定了土金處即將辦理的六種土地金融放款業(yè)務(wù)；辦理該業(yè)務(wù)的基金為1000萬元，于資本總額內(nèi)，就財政部認(rèn)定的股本一次繳足，必要時，得呈請財政部核準(zhǔn)增撥；土地金融業(yè)務(wù)的會計完全獨立；發(fā)行土地債券的辦法另定；在中農(nóng)行內(nèi)設(shè)立土地金融審議委員會審議土地金融業(yè)務(wù)，等等［24］。值得注意的是，前后兩份條文在業(yè)務(wù)設(shè)置上仍稍有區(qū)別。3月份制定的業(yè)務(wù)大綱中規(guī)定土金處應(yīng)該辦理的六項放款業(yè)務(wù)為：扶植自耕農(nóng)放款、土地征收放款、土地改良放款、土地重劃放款、照價收買土地放款與地籍整理放款。而9月5日公布的《中國農(nóng)民銀行兼辦土地金融條例》中，并不包括辦理地籍整理放款(實際上，此項業(yè)務(wù)在1943年才開始辦理）［25］。（二）完善組織、業(yè)務(wù)基礎(chǔ)為奠定土金處的健全基礎(chǔ)，以便實際工作得以開展，土金處成立前后曾多次催促各方人員迅速到位，以求盡快開展實際工作：“向各方約定專才，擔(dān)任主要職務(wù)，近已陸續(xù)報道，不久當(dāng)可到齊?！保?6］在土金處多次催促下，終于，一課課長在5月27日報到，二課課長6月11日報道，三課課長在5月26日報道，四課課長在5月5日報到……其他人員直到7月份中旬才報到［18］。在有關(guān)人員相繼報到的過程中，土金處分支機(jī)構(gòu)的組織規(guī)程、發(fā)行土地債券計劃與年度業(yè)務(wù)計劃也正在積極草擬中。不久，分支機(jī)構(gòu)的組織規(guī)程也基本制訂完成，規(guī)定：中農(nóng)行總處設(shè)立土金處，最高負(fù)責(zé)人為處長；中農(nóng)行視情況需要，在各分支行設(shè)立土地金融股，或土地金融業(yè)務(wù)員，辦理土地金融業(yè)務(wù)；各股設(shè)立主任一名，掌握股務(wù)，并設(shè)副主任輔助之；土地金融股辦事細(xì)則另定［27］。發(fā)行土地債券方面，為了籌資更多資金以推進(jìn)各項業(yè)務(wù)并活躍金融，土金處縝密制訂詳細(xì)辦法，將交由審議機(jī)關(guān)審核［25］。發(fā)行土地債券，對一般農(nóng)民及金融市場均有較大利益。土金處6月推出了1941年度的工作計劃：一是業(yè)務(wù)依照性質(zhì)不同分為普通與特別兩種，其中除了扶助自耕農(nóng)放款由于關(guān)系較為復(fù)雜，是特殊業(yè)務(wù)外，包括土地改良、土地征收放款等其他五項為普通業(yè)務(wù)。二是除在各省依照普通業(yè)務(wù)辦理外，計劃選定若干地點為實驗區(qū)，協(xié)同地政機(jī)關(guān)積極推行以資示范；為了實現(xiàn)“機(jī)關(guān)學(xué)?；钡男艞l，并使理論與行動打成一片，擬與總處經(jīng)濟(jì)研究處配合，進(jìn)行研究工作，以增強(qiáng)社會人士的地政及土地金融業(yè)務(wù)知識［28］。不難發(fā)現(xiàn)，無論是在具體的業(yè)務(wù)開展上，還是在普及土地金融知識方面，土金處在工作計劃中都尤其注重開展工作的方式，這將有助于其順利開展各種工作。與此同時，由于中農(nóng)行兼辦土地金融業(yè)務(wù)，“事屬創(chuàng)舉，為謀集思廣益共策進(jìn)行起見，特成立土地金融審議委員會，聘請各有關(guān)機(jī)關(guān)長官及地政專家擔(dān)任委員，負(fù)責(zé)辦理土地金融業(yè)務(wù)之審議及推進(jìn)土地金融之聯(lián)系事項”［29］。由于7、8月份敵人的反復(fù)轟炸，行動極為不便，首次會議直到7月29日才得以召集。8月24日，土金處為推進(jìn)業(yè)務(wù)起見，召開第二次土地金融審議委員會，陳立夫等九位委員到會，會議由顧翊群委員主持。首先，顧翊群委員報告了上次會議的決議案和立法院審議兼辦土地金融條例的經(jīng)過；其次，討論決定追認(rèn)上次談話會的決議，并選定川康、湘、陜、桂四區(qū)為土金處業(yè)務(wù)區(qū)域，每區(qū)至多選擇三縣，先行籌辦，見成效后，再逐步推行［30］。雖然早些時候財政部已經(jīng)核定了中農(nóng)行兼辦土地金融業(yè)務(wù)大綱，但“立法院于修改本行條例時，認(rèn)為本處業(yè)務(wù)攸關(guān)甚大，必須以法律定之。經(jīng)該院財政，土地法，商法三委員會于七月十二日、二十五日及八月六日前后三次之慎重審議，決定將業(yè)務(wù)大綱改稱兼辦條例，并將條文修正，于八月九日送立法院大會通過”［18］。9月5日，國民政府公布了《中國農(nóng)民銀行兼辦土地金融條例》。為此，再次修正了中農(nóng)行條例：“本條例系二十四年六月四日頒行，曾于二十六年六月三日修正一次。茲以兼辦土地金融業(yè)務(wù)，又經(jīng)立法院重新修正?！保?1］新的《修正中國農(nóng)民銀行條例》第十一條增加“中國農(nóng)民銀行于總管理處設(shè)土地金融處，兼辦土地金融業(yè)務(wù)”一句［32］，至此，土金處真正確定了其法定地位。10月24日，根據(jù)兼辦條例的新規(guī)定，土金處部分修訂先前制定的照價收買土地放款規(guī)則、土地征收放款等規(guī)則，先經(jīng)過土地金融審議委員會審議，待董事會通過后，再把五種規(guī)則各五份，備文呈送當(dāng)時的財政部部長孔祥熙，請求鑒核備查［33］。11月，土金處相繼制定了與辦理土地金融放款密切相關(guān)的諸多辦法、規(guī)則，并獲得中農(nóng)行常董會議的通過。如:《本行土地金融處地價調(diào)查辦法》9條、《本行土地金融處地價估計辦法》15條、《本行土地金融處放款擔(dān)保實施細(xì)則》18條、《土地金融處暫行會計規(guī)則》等［34］，這將指導(dǎo)并促進(jìn)土金處的業(yè)務(wù)順利開展。到12月22日，國民黨第五屆中央執(zhí)行委員會第九次會議通過《戰(zhàn)時土地政策實施綱要》，是戰(zhàn)時土地政策的綱領(lǐng)性文件，其中涉及關(guān)于辦理土地金融的諸多規(guī)定。緊隨其后，財政部于23日核準(zhǔn)土金處擬定的《中國農(nóng)民銀行土地金融處扶植自耕農(nóng)放款規(guī)則》《中國農(nóng)民銀行土地金融處土地改良放款規(guī)則》等5個關(guān)于土地金融放款業(yè)務(wù)的具體規(guī)定，這是開展土地金融放款業(yè)務(wù)具體的、最重要的操作規(guī)范。此后，土金處得以在更廣闊地區(qū)內(nèi)，以更大規(guī)模推進(jìn)放款業(yè)務(wù)辦理，從而促進(jìn)其工作在1942年進(jìn)入一個新階段。（三）宣傳、洽商與聯(lián)系放款業(yè)務(wù)在《中國農(nóng)民銀行兼辦土地金融條例》公布后，涉及放款業(yè)務(wù)是此一時期土金處的重點工作，隨后，土金處便積極行動起來。其業(yè)務(wù)方針，著重于扶植自耕農(nóng)放款與土地改良放款，這是考慮到除調(diào)查土地分配之外，同時為了促進(jìn)農(nóng)業(yè)的增產(chǎn)?？墒窃趺慈シ鲋玻€找不到法律的根據(jù)，只好希望先由政府制定法令，再配合以土地金融放款，因此派了幾位課長去四省政府接洽［35］。9月，土金處即派出第三、四課的課長，去桂林和成都等地，與各地省政府與其他機(jī)關(guān)商洽解決業(yè)務(wù)上的各項問題，一俟策劃成熟，業(yè)務(wù)即可開始?！案魇÷犅劚拘修k理土地金融業(yè)務(wù)，呆滯之土地得獲資金化之便利，紛紛請求抵押貸款，不僅有農(nóng)地抵押，也有部分市地抵押等”［36］。在商討期間，土金處的工作人員提出，試驗區(qū)域的選擇要考慮以下方面：地權(quán)集中情況、農(nóng)民的購買力、文化水準(zhǔn)、地主阻力與地方秩序等。因這種工作同各地地主有切身利害關(guān)系，他們在社會上均是有權(quán)有勢的領(lǐng)導(dǎo)者，政府往往是站在他們一邊，想由政府創(chuàng)設(shè)扶植自耕農(nóng)的法律，絕非一件容易的事。后來經(jīng)過反復(fù)磋商，總算在11月選定了四川與廣西幾縣為扶植自耕農(nóng)示范區(qū)［35］?！巴两鹛帨?zhǔn)備協(xié)助政府分段收買大地主之土地并轉(zhuǎn)租佃農(nóng)，由政府加以扶植，使得佃農(nóng)有分期償還地價之能力。如是，則佃農(nóng)在數(shù)年后便可成為自耕農(nóng)”［37］。廣西省政府指定北流等三縣為試辦扶植自耕農(nóng)示范區(qū)，并擬定了《廣西省扶助自耕農(nóng)條例》，準(zhǔn)備呈行政院備案［38］。在四川，最后確定北碚與巴縣為扶持自耕農(nóng)示范區(qū)，實際上，后來只在巴縣進(jìn)行了有限的間接扶植自耕農(nóng)的工作,并未進(jìn)行創(chuàng)設(shè)扶植自耕農(nóng)示范區(qū)的試驗［8］。為積極指導(dǎo)業(yè)務(wù)開展，12月1日，土金處決定在重慶和桂林兩地中農(nóng)行的分行內(nèi)成立土地金融股。這是當(dāng)時最早成立的一批分支機(jī)構(gòu)，有利于直接指導(dǎo)并推動當(dāng)?shù)卦囖k扶植自耕農(nóng)放款業(yè)務(wù)；同時，對擴(kuò)大宣傳此項新型業(yè)務(wù)也不無裨益。在《中國農(nóng)民銀行兼辦土地金融條例》公布后，由于各省政府紛紛要求在各省辦理土地金融業(yè)務(wù)，土金處將意見報請董事會請示后，決議擬定第二期辦理區(qū)域，經(jīng)過土地金融審議委員會審核后，指定粵浙閩三省為第二期業(yè)務(wù)辦理區(qū)域［39］。綜上所述，土金處雖然在1941年4月1日正式成立了，但還需繼續(xù)完善組織與業(yè)務(wù)基礎(chǔ)，因此，難以實現(xiàn)想要盡快辦理放款業(yè)務(wù)的愿望。雖然1941年已涉及放款業(yè)務(wù)工作，但僅限于聯(lián)系、洽商和宣傳業(yè)務(wù)，因為政府機(jī)關(guān)“議定地價、實施征收，都要土金處去協(xié)同辦理。其所擔(dān)負(fù)的工作是超過了本身職務(wù)以外的”［35］。這種工作從開始到完成，需要相當(dāng)時間。因此在第一年內(nèi)，土金處可以說沒有實際的放款數(shù)字，只是在做準(zhǔn)備的功夫。

三、結(jié)語

為建立完善的土地金融制度，協(xié)助推行國民黨的“平均地權(quán)”政策，進(jìn)而解決長期存在的嚴(yán)竣土地問題，以“地政學(xué)派“的黃通等人為代表，在學(xué)習(xí)西方先進(jìn)土地金融制度的基礎(chǔ)上，于20世紀(jì)30年代就開始倡議成立專門的土地銀行。雖經(jīng)他們多次提案建議，在戰(zhàn)前終未創(chuàng)建。隨著全面抗戰(zhàn)開始后農(nóng)村土地問題、社會形勢的日益嚴(yán)重，建立土地金融制度再次成為政府與學(xué)界關(guān)注的焦點。受制于當(dāng)時種種困難，于1940年11月最終指示由中農(nóng)行兼辦土地金融業(yè)務(wù)。1941年2月，黃通開始負(fù)責(zé)籌備土金處，到4月1日宣告正式成立，行動如此迅速，雖有其特殊考慮，但致使其組織與業(yè)務(wù)基礎(chǔ)因匆促而并不完善，短時間內(nèi)也未能涉及放款業(yè)務(wù)。直到國民政府9月5日公布《中國農(nóng)民銀行兼辦土地金融條例》后，土金處仍一方面根據(jù)此“業(yè)務(wù)條例”積極修正、制定各種細(xì)則，另一方面，雖開始涉及放款業(yè)務(wù)，但僅限于洽商、聯(lián)系、宣傳等工作。土金處的成立標(biāo)志著在近代中國誕生了土地金融機(jī)關(guān)，從而構(gòu)建起土地金融制度，具有一定的歷史意義。然而，土金處畢竟不是獨立的國家土地銀行，盡管規(guī)定其基金獨立、會計獨立，事實上，其依附于中農(nóng)行的屬性決定了它的活動將受到來自中農(nóng)行及其他方面因素的制約。因此，即使在1942年后，土金處開展業(yè)務(wù)的規(guī)模與地區(qū)仍然也相當(dāng)有限，發(fā)揮的作用相應(yīng)也大論1941年中國農(nóng)民銀行土地金融處的成立及其初期工作打折扣。注釋：①其中涉及的著作有：黃通《土地金融問題》，商務(wù)印書館1942年版；姚公振《中國農(nóng)業(yè)金融史》，中國文化服務(wù)社1947年版；蕭錚《五十年：蕭錚回憶錄》，“中國”地政研究所1980年印行；詹玉榮《中國近代農(nóng)業(yè)金融史》，北京農(nóng)業(yè)大學(xué)出版社1988年版；龔關(guān)《國民政府與中國農(nóng)村金融制度的演變》，南開大學(xué)出版社2016年版，其中的第六章第三節(jié)“土地金融的興起和試辦”都有相關(guān)論述，等等。相關(guān)的論文有：鄒曉昇《試論中國農(nóng)民銀行角色和職能的演變》，載《中國經(jīng)濟(jì)史研究》2006年第4期；易綿陽、姚會元《近代中國農(nóng)業(yè)金融的轉(zhuǎn)型及其特點》，載《福建論壇（人文社會科學(xué)版）》2008年第1期；龔關(guān)《中國農(nóng)民銀行辦理土地金融探析》，載《中國農(nóng)史》2009年第4期；石攀峰《抗戰(zhàn)時期中國農(nóng)民銀行土地金融活動考察》，載《暨南學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2015年第4期；繆德剛《民國時期農(nóng)村土地金融：思想、運作與績效———基于中國農(nóng)民銀行土地金融業(yè)務(wù)的研究（1941~1948）》，載《貴州社會科學(xué)》2018年第3期，等等。②關(guān)于中國近代農(nóng)民貧苦的多種原因及其影響，參見李金錚的《題同釋異：中國近代農(nóng)民何以貧困》，載《江海學(xué)刊》2013年第2期。③即用和平方式對地主土地進(jìn)行征稅或是購買其土地，然后再給予或是低價售給自耕農(nóng)耕作（國家貸款扶植），以此實現(xiàn)“耕者有其田”。④當(dāng)時，許多人指出此一時期的農(nóng)村危機(jī)緣于農(nóng)村的資金匱乏、金融枯竭。于是，眾多商業(yè)銀行積極地將資金大量投向農(nóng)村，在社會上興起了一股“資金歸農(nóng)”的熱潮，但這些資金幾乎并未投資到農(nóng)村土地上，而是為解救農(nóng)村的燃眉之急。因此，這對解決農(nóng)村中最根本的土地問題難以發(fā)揮作用，也更非土地金融制度。參見宮玉松《三十年代農(nóng)村金融危機(jī)述論》，載《中國經(jīng)濟(jì)史研究》1995年第12期；許永峰《20世紀(jì)30年代中國“商資歸農(nóng)”現(xiàn)象發(fā)生的多重原因》，載《中北大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2011年第8期；尹紅群《應(yīng)對危機(jī)：二十世紀(jì)二三十年代國民政府救濟(jì)農(nóng)村的財稅政策》，載《湖南社會科學(xué)》2012年第11期；方英、王強(qiáng)《“資金歸農(nóng)”:略論20世紀(jì)30年代我國商業(yè)銀行的農(nóng)貸及其成效》，載《中國農(nóng)史》2014年第4期，等等。⑤盡管早期有農(nóng)工銀行和部分商業(yè)銀行投資農(nóng)村，但并非土地金融貸款，只是普通農(nóng)貸。中農(nóng)行南昌分行在1936年試辦土地抵押貸款，重點為救濟(jì)自耕農(nóng)，規(guī)定放款期限只有5年，后限于銀行資力，放款以中短期為主，該種土地抵押放款也并未延續(xù)下來。⑥土地金融機(jī)關(guān)最主要的業(yè)務(wù)包括兩部分，一是發(fā)行土地債券籌集放款資金；二是對不同對象進(jìn)行多種類型的放款（此處主要有五種），即為推行“平均地權(quán)”政策提供資金。⑦黃通，民國時期著名的經(jīng)濟(jì)金融家，日本早稻田大學(xué)畢業(yè)，曾在牛津大學(xué)、德國波恩大學(xué)進(jìn)修，具有扎實的經(jīng)濟(jì)學(xué)、金融學(xué)理論知識，編寫了《農(nóng)業(yè)金融論》《土地金融論》等多部著作。具體參見崔之清《當(dāng)代臺灣人物辭典》，河南人民出版社1994年版,第162頁。

作者:楊清泉