導(dǎo)語：立法體制的嬗變與改革一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

本文作者：劉鶴挺工作單位：中共陜西省委黨校,

立法權(quán)是國家權(quán)力的最重要表現(xiàn)形式,其設(shè)置是否科學(xué),行使程序是否公正以及運(yùn)行是否和諧順利,都直接關(guān)系到國家政治的穩(wěn)定與社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。特別是在中國這樣一個(gè)歷來實(shí)行成文立法的國度里,科學(xué)合理地劃分國家各機(jī)關(guān)的立法權(quán)限,健全立法程序,完善對立法的監(jiān)督,加強(qiáng)立法的科學(xué)化、規(guī)范化,提高立法質(zhì)量,維護(hù)國家法制的統(tǒng)一,都將顯得尤為重要。新中國成立后的50多年間,中國立法體制外向?qū)用嫔象w現(xiàn)在立法權(quán)限的劃分與立法主體的設(shè)置上,內(nèi)向?qū)用鎰t表現(xiàn)在不同時(shí)期國家立法功能的配置和法律體系結(jié)構(gòu)的規(guī)制。前者主要表現(xiàn)在中央與地方的立法權(quán)限的設(shè)置模式,后者則更深一層體現(xiàn)了對立法事項(xiàng)和法律體系建設(shè)的分工和限制。任何國家立法體制的形成都與本國政體形式不無關(guān)聯(lián),也受到本國政治、經(jīng)濟(jì)、文化、法制傳統(tǒng)等深層次因素的影響。在這當(dāng)中,一定立法理論的指導(dǎo)、立法制度保障和立法技術(shù)的規(guī)范,都會(huì)對一國立法體制的形成和完善起著相關(guān)的作用。50多年中國立法的歷程表明,在中國這樣一個(gè)缺少法治傳統(tǒng)的國家里,這些諸多因素的影響在不同的歷史階段,對中國立法體制運(yùn)行的影響力,顯得尤為突出。為了從宏觀上把握與分析中國立法體制的歷程,筆者以為,可以將其劃分為三個(gè)發(fā)展階段,這三個(gè)階段中又分別以一定的立法體制的修繕作補(bǔ)充來實(shí)現(xiàn)國家立法的功能。第一階段:1949年至1954年的憲法頒布;第二階段:1954年至1979年;第三階段:1979年至今。

一、1949年至1954年是立法權(quán)的相對分權(quán)體制時(shí)期

新中國人民政權(quán)的建立,為新中國人民立法工作帶來了曙光。然而,新中國的法制建設(shè)是在廢除舊法制的基礎(chǔ)上艱難邁步的,百廢待興的局面,尤其是建國初期政體的不完善(中央和地方普選制尚未形成),要使立法體制在短期內(nèi)確定其相應(yīng)模式,是有一定困難的。早在建國前夕,1949年9月召開的第一屆政治協(xié)商會(huì)議上就確定了新中國的第一個(gè)人民政權(quán)的代表機(jī)關(guān),通過了《共同綱領(lǐng)》。其綱領(lǐng)第12條明確規(guī)定:“中華人民共和國的國家政權(quán)屬于人民,人民行使國家政權(quán)的機(jī)關(guān)為各級人民代表大會(huì)和各級人民政府。”“國家最高政權(quán)機(jī)關(guān)為全國人民代表大會(huì),全國人民代表大會(huì)閉會(huì)期間,中央人民政府為行使國家政權(quán)的最高機(jī)關(guān)?！盵1]《共同綱領(lǐng)》中關(guān)于中央人民政府委員會(huì)行使的職權(quán)有:制定并解釋國家的法律、頒布法令,并監(jiān)督其執(zhí)行;規(guī)定國家施政方針,廢除或修改政務(wù)院與國家的法律、法令相抵觸的決議和命令,處理戰(zhàn)爭與和平問題,批準(zhǔn)或廢除或修改中華人民共和國與外國訂立的條約和協(xié)定等。同屆會(huì)議上通過的《中華人民共和國中央人民政府組織法》第四條還規(guī)定:中央人民政府委員會(huì)對外代表中華人民共和國,對內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)國家政權(quán)。由此可見,1949年10月1日至1954年9月20日期間,中央人民政府委員會(huì)是國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)。在這樣的政體形式下,當(dāng)時(shí)的立法體制深深烙上了歷史的痕跡。建國后,在1954年第一屆全國人民代表大會(huì)召開前的一段時(shí)期里,共和國的立法體制基本上是中央與地方相對分權(quán)的體制。這在當(dāng)時(shí)的歷史條件下不僅是可行的,也是必須的,它與我們黨在戰(zhàn)爭年代尚未取得全國政權(quán)的條件下,為政權(quán)建設(shè)習(xí)慣采用的施政方式有直接關(guān)系。早在1931年,在江西瑞金召開的中華蘇維埃第一次全國代表大會(huì)上通過的《中華蘇維埃共和國憲法大綱》中已有規(guī)定:中華蘇維埃共和國之最高政權(quán)為全國工農(nóng)兵會(huì)議(蘇維埃)大會(huì),在大會(huì)閉會(huì)期間,全國蘇維埃臨時(shí)中央執(zhí)行委員會(huì)為最高政權(quán)機(jī)關(guān),在中央執(zhí)行委員會(huì)下組織人民委員會(huì)處理日常政務(wù),一切法令和決議案。1949年2月,中共中央的《關(guān)于廢除國民黨的六法全書與確定解放區(qū)司法原則的指示》一文中指出,司法機(jī)關(guān)辦事原則應(yīng)該是:有綱領(lǐng)、法律、命令、條例、決議之規(guī)定者,從綱領(lǐng)、法律、命令、條例、決議之規(guī)定;無綱領(lǐng)、法律、命令、條例、決議之規(guī)定者,從新民主主義政策。第一屆中國人民政治協(xié)商會(huì)議全體會(huì)議通過的《共同綱領(lǐng)》和《中央人民政府組織法》,作為建國初期兩項(xiàng)重要的憲法性文件,基本上奠定了建國初期共和國立法體制的雛形。但其中卻存在不完善的地方,在實(shí)踐中也造成了一定的消極影響,從而也從一定程度上違背了立法活動(dòng)的規(guī)律性。在中央,政協(xié)全體會(huì)議立法活動(dòng)除只在1949年9月召開的第一屆全體會(huì)議上通過了《共同綱領(lǐng)》和幾個(gè)法律外便告結(jié)束。政務(wù)院作為國家政務(wù)的最高執(zhí)行機(jī)關(guān),《共同綱領(lǐng)》和《中央人民政府組織法》沒有規(guī)定政務(wù)院享有立法權(quán),但為了貫徹執(zhí)行《共同綱領(lǐng)》和國家法律法令和執(zhí)行中央人民政府的施政方針,政務(wù)院卻行使著頒布決議和命令,廢除或修改各委、部、會(huì)、院、署、行和各級政府與國家法律、法令和政務(wù)院的決議、命令相抵觸的決議和命令,以及向中央人民委員會(huì)提出議案的職權(quán)。在這期間,事實(shí)上政務(wù)院制定和頒布的規(guī)范性文件被當(dāng)作法,并且還批準(zhǔn)了許多地方性的法令、條例和法規(guī)。在地方,也普遍存在地方立法的事實(shí)。在一般地方,根據(jù)1949年12月政務(wù)院通過的《大行政區(qū)人民政府組織通則》,大行政區(qū)、省、市、縣的政府有權(quán)擬定與地方政務(wù)有關(guān)的暫行法令和條例,報(bào)政務(wù)院批準(zhǔn)或備案。例如,各省有權(quán)擬定與省政府有關(guān)的暫行法令條例,報(bào)告主管大行政區(qū)人民政府轉(zhuǎn)政務(wù)院批準(zhǔn)或備案,并可廢除或修改所轄人民代表會(huì)議和人民政府與上級人民政府決議、命令相抵觸的決議和命令。在民族自治地方,根據(jù)1952年政務(wù)院125次政務(wù)會(huì)議通過的《民族區(qū)域自治實(shí)施綱要》第23條規(guī)定:各民族自治區(qū)自治機(jī)關(guān)在中央政府和上級政府法令所規(guī)定的范圍內(nèi),依其自治權(quán)限,得制定本自治區(qū)單行法規(guī),呈報(bào)上兩級人民政府核準(zhǔn)。其說明從基層的民族自治鄉(xiāng)以上,各級民族自治機(jī)關(guān)都有權(quán)制定單行法規(guī)。建國初期形成的共和國相對分權(quán)的立法體制的狀況,不難判斷它帶有深刻的歷史原因,但它對鞏固新生的人民政權(quán),發(fā)展經(jīng)濟(jì),曾經(jīng)起到過十分重要的作用,奠定了新中國法制建設(shè)的初步基礎(chǔ)。然而,從立法學(xué)的角度講,還不能說是一個(gè)成熟的立法體制,因?yàn)樗黠@地帶有過渡時(shí)期的特點(diǎn),同時(shí),它在當(dāng)時(shí)也還未形成自己成熟的立法觀念和立法制度。假如僅靠政策性的治國手段,在國家立法權(quán)的運(yùn)作上就不可能找到法律的穩(wěn)定性和連續(xù)性,以致在1954年使共和國立法體制發(fā)生了從分權(quán)朝集權(quán)體制跳躍性的變化。

二、1954年至1979年是立法權(quán)的相對集權(quán)體制時(shí)期

1954年9月,第一屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議的召開和第一部憲法的通過,標(biāo)志著全國人民代表大會(huì)作為新中國的立法載體被載入史冊。在立法體制方面,《憲法》第22條規(guī)定:全國人民代表大會(huì)是行使國家立法權(quán)的唯一機(jī)關(guān)。第27條規(guī)定:全國人大有權(quán)修改憲法,制定法律。全國人大常委會(huì)有權(quán)解釋法律,制定法令,撤銷國務(wù)院的同憲法、法律和法令相抵觸的決議和命令,改變或者撤銷省、自治區(qū)、直轄市國家權(quán)力機(jī)關(guān)的不適當(dāng)?shù)臎Q議。從這些規(guī)定中可以看出,當(dāng)時(shí)我國的立法體制是一種相對集權(quán)的立法體制。這雖然在當(dāng)時(shí)是為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)建設(shè),需要加強(qiáng)中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),但是實(shí)行過分集權(quán)原則,不可避免地會(huì)帶來權(quán)力過分集中的嚴(yán)重弊端。后來,由于客觀形勢的發(fā)展,隨著社會(huì)主義改造和建設(shè)的需要,急需制定各種法律,為—97—了加強(qiáng)中央立法工作,1955年7月,第一屆全國人大第二次會(huì)議通過了《關(guān)于授權(quán)常務(wù)委員會(huì)制定單行法規(guī)的決議》,并授權(quán)全國人大常委會(huì)依據(jù)憲法的精神,根據(jù)實(shí)際需要適時(shí)地制定部分性質(zhì)的法律的權(quán)力,即單行法規(guī)。同時(shí),憲法只規(guī)定國務(wù)院有權(quán)向全國人大及其常委會(huì)提出議案,沒有其立法權(quán),但規(guī)定國務(wù)院有權(quán)根據(jù)憲法和法律規(guī)定行使行政措施,決議和命令。這在當(dāng)時(shí)國家立法形式尚無明確規(guī)定的情況下,國務(wù)院作為全國最高行政機(jī)關(guān)的行政措施決議,在實(shí)際上起著國家法規(guī)的作用。按照1954年《憲法》第49條的規(guī)定:國務(wù)院的職權(quán)只有根據(jù)憲法、法律和法令,規(guī)定行政措施,決議和命令,并且審查這些決議和命令的實(shí)施情況。這說明國務(wù)院及其所屬部委并不享有國家立法權(quán)或行政法規(guī)的立法權(quán),但在這一階段,國務(wù)院及其所屬部委依然在規(guī)范性文件,這些規(guī)范性文件無論在理論上或在法律上都不屬于法的范圍,這種活動(dòng)也不能稱之為立法活動(dòng)。然而,在實(shí)踐中,這些規(guī)范性文件被當(dāng)作國家的法律規(guī)范,不僅被《中華人民共和國法規(guī)匯編》收錄其中,而且被當(dāng)作這一階段的立法資料來研究。第一次全國人民代表大會(huì)還通過《關(guān)于中華人民共和國現(xiàn)行法律、法令繼續(xù)有效的決議》,規(guī)定自從1949年10月1日中華人民共和國建國以來,由中央人民政府制定批準(zhǔn)的現(xiàn)行法律、法令,除了同憲法相抵觸以外,一律繼續(xù)有效。實(shí)際上賦予了中央人民政府委員會(huì)頒布的法令具有立法性質(zhì)的規(guī)范性文件的效力。在地方,1954年憲法取消了一般地方享有法令條例或單行法規(guī)的擬定權(quán),實(shí)際上從立法上表明一般地方立法權(quán)不存在。在1954年的《憲法》第70條中,規(guī)定了民族自治地方的區(qū)、州、縣的自治機(jī)關(guān)有權(quán)制定自治條例、單行條例,但當(dāng)時(shí)民族自治地方同一般地方一樣,僅有人大而沒有常設(shè)的機(jī)關(guān),不可能完全有效地行使自治條例和單行條例的擬定權(quán)。在這期間,特別值得注意的是,1957年至“”結(jié)束,在長達(dá)20年的時(shí)間里,中央和地方的立法幾乎廢止,全國人大作為享有國家立法權(quán)的唯一機(jī)關(guān),除了通過了《1958年至1967年全國農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》和1975年《憲法》外,再?zèng)]有制定一個(gè)法律。根據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計(jì),享有法令制定權(quán)和單行法規(guī)制定權(quán)的也僅有10個(gè)全國人大常委會(huì)自行通過的條例、辦法。另外,還有為數(shù)不多的全國人大常委會(huì)作出的決議、決定的批復(fù)。而地方立法權(quán)的運(yùn)行,除民族自治地方外,其他地方機(jī)關(guān)均無立法權(quán),由于“”的興起,民族自治地方的立法實(shí)際上也被擱置一邊。在這種狀態(tài)下,無法可依的局面是顯而易見的。

三、1979年至今,是中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和一定程度分權(quán)、多級并存、多類結(jié)合的立法體制時(shí)期

1979年《地方各級人民代表大會(huì)和地方各級人民政府組織法》的頒布,規(guī)定了省級人大及其常委會(huì)享有地方性法規(guī)制定權(quán),揭開了中國立法體制改革的序幕。該法第6條規(guī)定:省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要,在不同國家的憲法、法律、政策、法令、政令相抵觸的前提下,可以制定和頒布地方性法規(guī),并報(bào)全國人大常委會(huì)和國務(wù)院備案。在該法第27條中同樣規(guī)定了省、自治區(qū)、直轄市的人大常委會(huì)有權(quán)制定地方性法規(guī),從法律上明確規(guī)定了省級地方權(quán)力機(jī)關(guān)有權(quán)制定地方性法規(guī),這是中國立法體制上的重大突破。在1982年的《憲法》第58條中,還確定了全國人大及其常委會(huì)共同行使國家立法權(quán),第89條第一款規(guī)定了國務(wù)院行使行政法規(guī)制定權(quán),并確定了國家立法權(quán)、行政法規(guī)制定權(quán)、地方性法規(guī)制定權(quán)、自治條例和單行條例制定權(quán)的劃分、歸屬及其相互關(guān)系。根據(jù)1982年憲法的規(guī)定,全國人大及其常委會(huì),都是行使國家立法權(quán)的機(jī)關(guān),都可以制定法律。全國人大常委會(huì)有權(quán)制定和修改應(yīng)當(dāng)由全國人大制定的法律以外的其他法律,在全國人大閉會(huì)期間,有權(quán)對全國人大制定的基本法律進(jìn)行部分補(bǔ)充和修改,但不得與該法律的基本原則相抵觸。這是我國立法體制的一項(xiàng)重要改革,它對完備立法,加強(qiáng)民主法制建設(shè),依法治國,促進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展,具有重大意義。憲法還規(guī)定了國務(wù)院享有行政法規(guī)的制定權(quán),可以依法行使授權(quán)立法權(quán),即由全國人大及其常委會(huì)根據(jù)需要,授權(quán)國務(wù)院對某項(xiàng)經(jīng)過批準(zhǔn)頒布的法規(guī)進(jìn)行部分修改、補(bǔ)充,可以制定有關(guān)條例,并以草案形式試行。這些暫行條例和規(guī)定,經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)后,一旦條件成熟時(shí),即可由全國人大和全國人大常委會(huì)制定為法律。必須注意的是,國務(wù)院依法行使行政法規(guī)制定權(quán),這為加強(qiáng)國家行政立法,完備政府法制,開拓了廣闊的前景。根據(jù)在中央領(lǐng)導(dǎo)下適當(dāng)擴(kuò)大地方權(quán)力的原則,1982年和1986年兩次修改《地方組織法》,把地方性法規(guī)制定權(quán)逐步擴(kuò)大到省級政府所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大市的人大及其常委會(huì),它們在不同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的前提下,可以制定和適用于本地區(qū)的地方性法規(guī),并報(bào)全國人大常委會(huì)和國務(wù)院備案。省、自治區(qū)人民政府所在的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì),也可以制定地方性法規(guī),經(jīng)省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后施行,并由省、自治區(qū)的人大常委會(huì)報(bào)全國人大常委會(huì)和國務(wù)院備案。省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府,可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī),制定地方政府規(guī)章。根據(jù)憲法、組織法和民族區(qū)域自治法的規(guī)定,民族自治地方的自治條例和單行條例有權(quán)根據(jù)當(dāng)?shù)卣巍⒔?jīng)濟(jì)、文化的特點(diǎn),制定自治條例和單行條例。自治區(qū)人民代表大會(huì)制定的自治條例,報(bào)全國人大常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后生效;自治州、縣人大制定自治條例和單行條例,報(bào)自治區(qū)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后生效。1997年和1999年香港、澳門相繼回歸祖國,按《特別行政區(qū)基本法》的規(guī)定,特別行政區(qū)的有關(guān)機(jī)關(guān)在不同《特別行政區(qū)基本法》相抵觸的前提下,享有獨(dú)立的立法權(quán),可以根據(jù)特別行政區(qū)基本法的規(guī)定和法定程序制定、修改和廢除法律。特別行政區(qū)的立法機(jī)關(guān)制定的法律須報(bào)全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案,備案不影響該法律的生效。即除有關(guān)國防、外交和其他按照基本法的有關(guān)規(guī)定不屬于特別行政區(qū)自治范圍的法律之外,特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)可以制定任何其他有權(quán)制定的法律,包括民法、刑法、訴訟法、商法等。只要特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)制定的法律符合基本法中關(guān)于中央管理的事務(wù)和中央與特別行政區(qū)關(guān)系的條款,符合法定程序,就可以在特別行政區(qū)生效。否則,全國人大常委會(huì)在征詢特別行政區(qū)基本法委員會(huì)后,可將有關(guān)法律收回。兩個(gè)特別行政區(qū)的立法權(quán)又使現(xiàn)行中國立法體制增添了新的內(nèi)容?，F(xiàn)今的中國立法權(quán)限劃分體制包括國家立法權(quán)、行政法規(guī)立法權(quán)、地方性法規(guī)立法權(quán)、自治條例和單行條例的立法權(quán)、授權(quán)立法權(quán)、特別行政區(qū)立法權(quán)等,從而構(gòu)成了一個(gè)統(tǒng)一、完整、協(xié)調(diào)、實(shí)用的現(xiàn)行國家立法體制。2000年《立法法》的頒布,更具有里程碑的作用,一個(gè)由中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和一定程度分權(quán)的、多級并存、多類結(jié)合的立法權(quán)限劃分體制已經(jīng)形成。總而言之,從新中國建國50多年的立法經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn),至2000年3月第九屆全國人大第三次會(huì)議專門針對立法問題而頒布的《立法法》的出臺(tái),對新中國的立法體制可以說是作為一個(gè)階段上的總結(jié)。在新中國立法體制的發(fā)展進(jìn)程中,走過一段從相對分權(quán)到相對集權(quán),再到分權(quán)的歷史進(jìn)程,這不是簡單的分權(quán)和集權(quán),而是帶有深厚的歷史原因和制度的創(chuàng)新,在不同時(shí)期又各具特點(diǎn),尤其是1982年第二次中央與地方的分權(quán)體制,不僅昭示著國家立法權(quán)運(yùn)行的多樣性與復(fù)雜性,而且還顯示了新中國立法活動(dòng)在新的起點(diǎn)上確立了較為成熟和固定的立法體制,這對中國法制建設(shè)最終走上良性發(fā)展的道路無疑是一件幸事。