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摘要：我國公職人員養(yǎng)老保險制度存在的主要問題是：養(yǎng)老金實報實銷，影響財政支出；養(yǎng)老金增長與經濟水平不協(xié)調；單位缺乏自我保障意識；本單位管理退休人員，影響行政效率；職工待遇水平不銜接，影響人員合理流動；保險金支付壓力大。我國公職人員養(yǎng)老保險制度改革的對策思路是：建立全國統(tǒng)一的、獨立于企事業(yè)單位之外的公職人員養(yǎng)老保險制度；按實際職責確定養(yǎng)老保險補貼辦法；建立合理的養(yǎng)老金計發(fā)方法與過渡銜接辦法；區(qū)分“老人”、“中人”、“新人”，確定不同的資金籌集方式；確定公職人員養(yǎng)老金替代率和附加養(yǎng)老保險類型，制定合理的公職人員養(yǎng)老金水平。

關鍵詞：公職人員，退休，養(yǎng)老保險制度改革

改革開放以來，我國社會保險制度有了迅速的發(fā)展，在1997年正式建立起了企業(yè)養(yǎng)老保險制度。但時至今日，國家機關和事業(yè)單位的養(yǎng)老保險還延續(xù)計劃經濟時期的模式，具體表現(xiàn)為：公職人員的現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度仍維持不變；全部由財政供款的事業(yè)單位，仍維持現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度；已改制為企業(yè)的，執(zhí)行現(xiàn)行企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度，并保持已退休人員基本養(yǎng)老金水平不變；由財政部分供款的事業(yè)單位的養(yǎng)老保險，在調查研究和試點的基礎上另行制定。這種由國家財政全權負責的養(yǎng)老方式不但不利于整個社會保險制度的建立，還會影響到人員之間的自由流動，并加劇國家財政困難。故建立相應的公職人員養(yǎng)老保險制度是整個社會的迫切要求。本文通過對中外公職人員的養(yǎng)老保險制度的比較，對我國公職人員的養(yǎng)老保險制度改革提出建議。

一、我國公職人員養(yǎng)老保險情況

(一)公職人員的界定

從法律角度講，我國公務員與我國的國家于部已不是同一口徑，“各級國家行政機關中(除工勤人員)的工作人員”以外的傳統(tǒng)國家干部稱為事業(yè)單位人員，諸如各種教育、科研、衛(wèi)生人員和軍人都未包括在公務員范圍內。政府公務員與其他干部在基本崗位、職務系列和各方面待遇上，均有法律規(guī)定的區(qū)別，這種情況使公務員和其他事業(yè)單位人員在養(yǎng)老保險立法與管理上有了自己的獨特性又有交叉性。故在本文中，將公職人員的概念定義為實行幾乎相同養(yǎng)老保險制度的國家機關及相關事業(yè)單位的工作人員，即公務員(含參照國家公務員制度管理的事業(yè)單位工作人員)和由國家財政全額供款的事業(yè)單位的工作人員。

(二)我國公職人員養(yǎng)老保險基本情況

1.公職人員養(yǎng)老保險現(xiàn)狀

(1)現(xiàn)行的退休規(guī)定

國家公務員的退休條件規(guī)定為：①男年滿60周歲，女年滿55周歲，或者喪失工作能力的，凡符合條件之一者應當退休；②男年滿55周歲，女年滿50周歲，且工作年限滿20年的，經批準可以提前退休；③工作年限滿30年，本人提出要求，經批準可以提前退休。

事業(yè)單位工作人員的退休條件規(guī)定為：①男年滿60周歲，女干部年滿55周歲、女工人年滿50周歲、工作年限滿10年的應當退休；②男年滿50周歲、女年滿45周歲、工作年限滿10年，經醫(yī)院證明完全喪失工作能力的，可以提前退休；③因工致殘，經過醫(yī)院證明完全喪失工作能力的，可以退休。

此外，對高級公務員的退休年齡還有一些補充規(guī)定：一是對擔任省長、部長職務的，不分男女均規(guī)定為65周歲，二是對擔任副省長、副部長和正副司局長及相當職務的不分男女均規(guī)定為60周歲；三是對少數(shù)高級專家，經過主管機關批準，可以適當延長退休年齡。其中，副教授及相當這一職稱的最長不超過65周歲，教授及相當這一職稱的最長不超過70周歲。此外，對學術上造詣高深，在國內外有重大影響的杰出高級專家，可以暫緩退休。

(2)公職人員養(yǎng)老保險享受的條件和待遇

國家公務員退休后，其基礎工資和工齡工資按本人原標準的全額計發(fā)，職務工資和級別工資兩項之和按規(guī)定比例計發(fā)，工作年限滿35年的按88%計發(fā)，工作年滿30年不滿35年的按82%計發(fā)，工作年滿20年不滿30年的按75%計發(fā)，其中工作年滿10年不滿20年的按60%計發(fā)，工作年限不滿10年的按40%計發(fā)。

事業(yè)單位工作人員退休后，按本人職務工資和津貼之和的一定比例計發(fā)，其中工作年限滿35年的按90%計發(fā)，工作年限滿30年不滿35年的按85%計發(fā)，工作年限滿20年不滿30年的按80%計發(fā)，工作年限滿10年不滿20年的按70%計發(fā)。

2.現(xiàn)行制度的主要問題

這一制度的主要特征：(1)經費完全來源于財政，每年根據(jù)支付退休費的實際需要直接由國家財政預算列支。(2)待遇與工作年限掛鉤，以退休時工資為基數(shù)，按一定比例計發(fā)，并隨在職人員一起調整。(3)退休干部由原單位管理。

這一制度的主要弊?。?1)沒有基金積累。養(yǎng)老金由財政預算支出，與每年財政預算支出的分配比例有直接關聯(lián)，若增加退休費用，勢必減少國家對其他方面的投入。特別是在退休人員逐年增多、養(yǎng)老金費用劇增的情況下，沒有積累，實報實銷，其對財政支出的掣肘作用是顯而易見的，從而也直接影響國民經濟持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)展。(2)待遇給付不盡合理。養(yǎng)老金以退休時的工資為基礎，而這種“點”工資并不能合理體現(xiàn)實際貢獻，而且容易出現(xiàn)突擊提級、長工資等弊端。退休待遇隨在職人員一起調整，缺乏合適退休人員自身特點的科學正常的調節(jié)機制，沒有解決退休金增長與社會經濟水平相協(xié)調的問題。(3)缺乏自我保障意識。養(yǎng)老金由國家統(tǒng)包，助長了依靠國家養(yǎng)老的思想，只會造成“國家支付費用增多——人們的待遇要求愈高——財政負擔愈重”的惡性循環(huán)。(4)影響機關行政效率。機關、事業(yè)單位退休人員由本單位管理，每個單位都需配備專人專門從事退休管理工作，機構、人員和設備無法發(fā)揮其最佳效益。有的單位在職人員與離退休干部人數(shù)之比已達1：1，管理繁雜的退休人員隊伍，必然牽扯精力，也無益于退休人員的妥善管理。(5)影響各類人員之間的合理流動。由于機關事業(yè)單位職工與企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度分設，造成機關事業(yè)單位退休人員的待遇水平與企業(yè)退休人員的待遇水平難以銜接。在中國，國有企業(yè)職工遠比美國、日本等市場經濟國家國有企業(yè)的職工多，同時國有企業(yè)職工，特別是企業(yè)中高級管理人員同機關事業(yè)單位的人員相互流動較多，更有必要建立覆蓋城鎮(zhèn)所有職工的基本養(yǎng)老保險制度，防止機關事業(yè)單位只有人員的流進，而沒有人員流出的問題。(6)各類事業(yè)單位養(yǎng)老保險支付壓力大。由于各類事業(yè)單位是獨立的法人主體，在國家撥付的不同等級、數(shù)額的事業(yè)經費的基礎上，自行解決養(yǎng)老保險問題。但多數(shù)事業(yè)機關的國家事業(yè)費基本不增長，有些還大幅削減，而離退休人員的數(shù)量卻在不斷增長。因此，多數(shù)事業(yè)單位只能將服務性收入的一部分用于解決離退休人員的養(yǎng)老問題。這種以單位為基礎的養(yǎng)老保險方式，對事業(yè)單位經濟壓力很大，干部職工所承擔的風險則更大。特別是在改革進程中，政府機構合并撤銷，政府公務員的下崗分流將對這部分公職人員產生沖擊。

二、外國公職人員養(yǎng)老保險制度概況

(一)幾個典型國家公職人員養(yǎng)老保險的享受條件和待遇

1.瑞士：公職人員的養(yǎng)老金由退休金、退休補貼、遺屬補助金三大部分構成。享受條件是以工齡、職級為依據(jù)：(1)一般公務員退休后每年可領取原工資40%—60%的退休金；(2)退休補貼依據(jù)公務員的工作時間長短領取不同標準的補貼額。補貼額從每年加發(fā)1／12年薪額至1／5年薪額不等；(3)一定數(shù)額的遺屬補貼。

2.英國：公職人員的退休金結構由三部分組成：(1)退休年金包括準退休年金，以最后一年工資×1／80×工齡計算；(2)一次性退休金補助，相當于上述年金的三倍；(3)其他優(yōu)惠福利。領取條件是工作年限及年齡。

3.日本：公職人員的退休待遇優(yōu)厚，主要體現(xiàn)在兩方面：一是本人繳納的養(yǎng)老保險少于雇主繳費。本人繳納的保險費為本人工資的5.15%，而所在單位為雇員繳納公務員工資總額的7.1%，國家負擔管理費的全部和15%的保險金補貼。二是為穩(wěn)定公職人員隊伍，日本公務員退休后，除退休年金外，國家還向退休者發(fā)放一次性退休補貼，所需費用全部由政府負擔，達到25年工齡可領取長期性退休補貼，補貼數(shù)額每年最高可達退休前最后月薪的257.5%。為使公職人員及時退休，防止公務員隊伍老化，服務年限超過30年的補貼比例又下降下來。

(二)公職人員養(yǎng)老金的籌集模式

在養(yǎng)老金具體籌集模式方面，有統(tǒng)籌基金部分積累制、個人帳戶完全積累制或財政現(xiàn)收現(xiàn)付制多種形式。在養(yǎng)老保險費用來源上，有的是國家(單位)和個人共同負擔，有的則是由國家(單位)統(tǒng)包，個人不繳納養(yǎng)老保險費。(1)由政府全部負擔。如德國公務員的養(yǎng)老金籌集依據(jù)德國《官員供養(yǎng)法》，其費用全部由政府負擔，列入財政預算。瑞典公務員除享受全民都統(tǒng)一享受的國民養(yǎng)老金計劃的有關待遇外，還有專門的公務員退休金計劃，凡達到65歲，工齡滿30年都可在退休時領取全部退休金，退休金的經費全部來源于政府撥款。(2)由雇主、雇員、國家共同負擔。如美國公務員退休制度是由1920年建立的公務員退休制度和1983年新建立的《聯(lián)邦公務員退休制度》構成。1920年的制度規(guī)定，費用來源是由用人單位和公務員本人各自籌集，各自繳納資金的50%；1983年《聯(lián)邦公務員退休制度》規(guī)定，經費來源是雇主和雇員分別按個人工資和工資總額的6%納稅。除上述兩種制度外，美國政府在《聯(lián)邦公務員退休制度》中還為公務員建立了個人帳戶儲蓄計劃。公務員按最高不超過工資10%的比例儲蓄，政府按一定比例為公務員個人儲蓄賬戶提供補貼，最高補貼到5%。奧地利公務員養(yǎng)老保險制度的資金來源為公務員繳納和政府財政補貼兩部分，公務員一般繳納工資額的10.25%，其余部分則由政府財政負擔。

(三)上述幾國養(yǎng)老保險存在的主要問題

1.由于就業(yè)模式的變化，上述幾國傳統(tǒng)的公職人員終身雇傭制近些年被靈活的雇傭方式代替，不同的雇傭方式要求在養(yǎng)老保險方面也要有所區(qū)別，從而傳統(tǒng)的公職人員養(yǎng)老金制度面臨著適應新情況的改革任務。

2.國外公職人員養(yǎng)老金籌集也同樣面臨財政危機。雖然上述幾國屬于富裕的發(fā)達國家，但由于近年來養(yǎng)老金支付水平不斷提高以及國內經濟增長緩慢，不少國家面臨財政困難。

3.國外基本養(yǎng)老金制度面臨著制度模式、條件環(huán)境等重大變革，這些變革對原有養(yǎng)老保險制度的正常運行產生了影響和沖擊，引發(fā)公職人員養(yǎng)老金保險制度實行必要的改革[3]83。

(四)中外公職人員養(yǎng)老保險情況比較

1.在養(yǎng)老金的籌集支付上，世界各國都是政府承擔主要責任，個人承擔小部分責任甚至不承擔責任，故各國政府都面臨著養(yǎng)老金財政支付困難的問題，相繼通過降低替代率和延遲退休年齡來降低財政的負擔。

2.在養(yǎng)老金的替代率上，各國都采取與工作年限和退休年齡相關的政策，降低政府負擔的替代率，通過個人的養(yǎng)老計劃，來滿足原來的生活需求。但我國公職人員養(yǎng)老金的替代率處于較高水平，在近幾年達到100%還有增長的趨勢。

3.在退休年齡問題上，世界各國都開始將退休年齡向后推移，而且男女同年齡退休已成為一種趨勢。而我國還在堅持建國之初設立的退休年齡，甚至有很多人還提前退休，有的40多一點就退休在家，增加了退休金的支付時間和財政對養(yǎng)老金的給付數(shù)量，造成財政困難的局面。

4.我國社會保障的支出中，公職人員的養(yǎng)老福利保險支出比例過高，不利于社會的公正和穩(wěn)定。從圖1和圖2可發(fā)現(xiàn)：公職人員的退休金占到了總支出的90%，其他保險支出只有10%，而美國在1995年就將此比例控制在45%以下。當今的中國仍需要通過不斷的改革來達到1995年美國當時的比例水平。

三、改革并完善我國公職人員養(yǎng)老保險制度的方向與措施

總體上，國家公務員、事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險方案設計有兩大選擇方式：(1)兩大群體各自單獨設計自己獨立的養(yǎng)老保險方案；(2)在國家基本養(yǎng)老保險制度的基礎上，分別解決公務員、事業(yè)單位工作人員各自群體的單獨補充辦法。針對我國現(xiàn)行公職人員養(yǎng)老金制度中存在的問題，并結合國外公職人員養(yǎng)老保險的實施情況，本文提出以下改革并完善我國公職人員養(yǎng)老保險制度的思路。

(一)改革的方向

第一、框架設計必須與全國社會保障體系的大框架相協(xié)調。我國社會養(yǎng)老保險改革的目標是向全國統(tǒng)一、規(guī)范和完善的獨立于企業(yè)、事業(yè)之外的社會保障系統(tǒng)發(fā)展。由于全國統(tǒng)一的獨立于企業(yè)、事業(yè)單位之外的社會保障體系的大框架還在探索之中，因此，政府公務員、事業(yè)單位工作人員的養(yǎng)老保險的框架設計必須與全國統(tǒng)一的獨立于企業(yè)、事業(yè)單位之外的社會保障體系相協(xié)調。

第二、在籌資方式上，除國家公務員外，建議事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險亦與企業(yè)相同，由國家、用人單位和個人共同負擔。

第三、在制度模式問題上，向企業(yè)和全國統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險制度靠攏，也實行社會統(tǒng)籌和個人帳戶相結合的基本模式。

第四、在管理問題上，應向簡化管理機構與管理層次方向發(fā)展。在國家基本養(yǎng)老保險上，事業(yè)與企業(yè)的基本養(yǎng)老金應實行統(tǒng)一核算、統(tǒng)一管理；公務員、事業(yè)單位與企業(yè)職工的養(yǎng)老金發(fā)放，都應全部向社會化、社區(qū)服務化方向發(fā)展。

(二)對不同類型人員養(yǎng)老保險的補貼辦法

新舊社會養(yǎng)老保險制度轉軌是在政府機構和事業(yè)單位改革基礎上進行的。2000年地方政府機構進行大的改革，相當數(shù)量的公務員分流到事業(yè)單位和企業(yè)，而事業(yè)單位也進行大的改革，其單位性質和隸屬關系發(fā)生了很大變化。政府不可能對3200萬政府機關和事業(yè)單位人員的社會養(yǎng)老保險采取相同的補貼政策，只能根據(jù)不同類型機構的性質和不同政策定位決定其養(yǎng)老保險的政策。如果我國的社會組織仍然采取兩分法的基本結構，建議適當放寬事業(yè)單位參照公務員的范圍，保證公益性事業(yè)單位人員的社會保險保障。公職人員養(yǎng)老保險制度在范圍劃分上，應當從實際職責上認真研究，避免簡單按公務員條例的界定范圍確定公職人員的養(yǎng)老保險范圍。

從國外情況看，公務員和公職人員在人員界定上并不完全一致。在養(yǎng)老保險制度上，一些國家享受公職人員養(yǎng)老保險的范圍大于公務員范圍，這樣也有利于公職人員養(yǎng)老保險的管理?？刹扇煞N辦法：一是將兩者一并劃入公職人員養(yǎng)老保險辦法。二是采用補貼性補助辦法。德國采用了第二種辦法。在德國，對于那些在公共服務機構中工作，但本人又不是公務員、法官或軍人的人員，基本上是參加法定養(yǎng)老保險。所以，這些人員的社會保險屬法定養(yǎng)老保險的范疇。他們養(yǎng)老金的最高額略低于公務員的養(yǎng)老金水平。但在不少情況下，就工作內容來說，公務員與非公務員完成的是相同的工作，采取的是同樣的行動，于是，產生了養(yǎng)老保險應不留差異、趨同一致的需要。為了實現(xiàn)這個目標，德國的各級政府建立了相應的福利機構，設立了補充性養(yǎng)老保險和遺屬福利制度。通過這種形式，起到了類似于企業(yè)養(yǎng)老金法中的企業(yè)補充保險的作用。

(三)計發(fā)方式與過渡銜接辦法

目前企業(yè)養(yǎng)老保險制度的養(yǎng)老金計發(fā)方式與政府機構、事業(yè)單位離退休費計發(fā)方式差別較大。如果按照統(tǒng)一的社會養(yǎng)老保險標準計發(fā)機關、事業(yè)單位養(yǎng)老金，主要問題有兩個：

一是存在新舊制度計發(fā)標準的差額問題。如果以現(xiàn)行的企業(yè)職工養(yǎng)老保險為標準，統(tǒng)一全社會的養(yǎng)老保險計發(fā)標準，那么新制度實施后的機關、事業(yè)單位領取基本養(yǎng)老金的數(shù)額要低于以前離、退休制度的標準，這種差別不予考慮或處理不當，會引起執(zhí)行中的困難，影響社會穩(wěn)定。

二是政府機構、事業(yè)單位的現(xiàn)行基本工資收入標準是全國統(tǒng)一的，社會養(yǎng)老保險則按屬地化原則管理，養(yǎng)老金籌集以個人工資為基數(shù)計算，計發(fā)時按當?shù)厣鐣骄べY為基數(shù)計算。由于我國各地區(qū)經濟發(fā)展差異很大，中央政府分駐各地的公務員如國稅系統(tǒng)、海關系統(tǒng)及各省市的政府公，務員在繳納基本相同的養(yǎng)老保險費后，退休后養(yǎng)老保險待遇會有較大差別。為了鼓勵科技、醫(yī)務、教學人員到貧困地區(qū)工作，國家曾經有各種鼓勵政策，包括工資地區(qū)差別，在實行屬地化的統(tǒng)一社會養(yǎng)老保險制度后，貧困地區(qū)的教師、醫(yī)務人員、技術人員按個人工資計算的繳費額可能高于(至少相當于)發(fā)達地區(qū)，而退休收入將低于發(fā)達地區(qū)，由此產生的政策性影響將可能嚴重阻礙中西部的發(fā)展，這些都需要研究解決。

(四)資金籌集方式問題

我國現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度已從現(xiàn)收現(xiàn)付體制改革為基金預籌積累的社會統(tǒng)籌與個人帳戶相結合的制度。對新參加工作的職工而言，進行養(yǎng)老金籌集是沒有問題的。目前已經離退休的國家機關和事業(yè)單位的職工沒有養(yǎng)老金積累；目前在職、但在實施新制度之前參加工作的老職工在過去的工作年限中也沒有養(yǎng)老金積累，而他們的養(yǎng)老問題必須予以保證。因為按照舊體制下低工資、高福利政策，他們的養(yǎng)老金已經通過“預先扣除”轉化為過去的政府收入凝固在國有資產中，政府則承擔他們的養(yǎng)老保障義務，目前國家財力有限，新舊社會養(yǎng)老保障制度轉換過程中新基金的籌集矛盾十分突出。因此，必須在如下問題上進行決策：(1)對老體制下的事業(yè)單位等公職人員養(yǎng)老金隱性負債的總值進行估算，并做出相應的解決方案。建議此部分隱性養(yǎng)老金債務由國家財政單獨籌集，不與改革新出臺的制度混在一起。／2)改革實施后新參加工作的事業(yè)單位人員，其籌資按基礎養(yǎng)老金和個人帳戶養(yǎng)老金兩部分籌集。(3)事業(yè)單位“中人”的過渡問題。實施改革后“老人”待遇不變，“新人”向企業(yè)或公務員制度并軌。而“中人”的平穩(wěn)過渡辦法可采用過渡性養(yǎng)老金計發(fā)系數(shù)方法單獨補貼一塊，以不降低事業(yè)單位的總體待遇水平。具體辦法可在企業(yè)現(xiàn)行1.0-I.4基礎上適當加大系數(shù)值，以解決事業(yè)單位90%與企業(yè)單位80%的待遇差距問題。

(五)養(yǎng)老金水平問題

首先要確定公職人員養(yǎng)老金替代率問題。目前我國企業(yè)養(yǎng)老金的替代率在1999年是77.30%，2000年是71.20%，2001年是63.15%，2002年是63.43%，而同期公職人員的養(yǎng)老金從接近100%增加到2002年的106.43%，和企業(yè)形成了鮮明的對比。從國際慣例來看，根據(jù)專門的統(tǒng)計和測算，退休金總的替代率在70%已經足夠了Iql89-190，而基本養(yǎng)老金則在40%左右，剩余部分就通過附加養(yǎng)老金來解決。

附加養(yǎng)老保險采取待遇確定型還是繳費確定型，這是目前機關事業(yè)單位職工養(yǎng)老保險制度改革的一個核心問題。采取待遇確定型的好處可能很多，比如，公務員退休后的職業(yè)年金是確定的，并能根據(jù)實施這項制度以后自己的工作年限和工資等因素，把未來的領取額大致算出來；各級財政不必為此安排更多的預算資金，因為在職業(yè)年金制度實施的初期，領取人數(shù)不會很多。但是，這樣的制度設計是不是最優(yōu)的，需要進一步研究。

公職人員無論在職的還是退休的都靠財政供養(yǎng)，但是附加養(yǎng)老保險采取哪種類型，從長期看國家的責任和負擔是不一樣的。實行待遇確定型，財政每年為此安排多少資金，取決于以下變量：實施職業(yè)年金制度后退休公務員人數(shù)，這些人退休前的工資水平，他們的平均余命?？梢钥隙ǖ卣f，這些變量都會逐年增大而不會縮小，國家的責任是無限的。但是，實行繳費確定型，財政每年為此安排多少資金是確定的，因為只需要按照固定的比例為在職公務員供款，這樣不僅便于預算安排，而且國家的責任也是有限的。