**年中央“一號文件”提出了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的原則性意見，即“通過試點(diǎn)、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，切實(shí)轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)站所運(yùn)行機(jī)制，精簡機(jī)構(gòu)和人員，5年內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)編制只減不增。”“按照強(qiáng)化公共服務(wù)、嚴(yán)格依法辦事和提高行政效率的要求，認(rèn)真解決機(jī)構(gòu)和人員臃腫的問題，切實(shí)加強(qiáng)政府社會管理和公共服務(wù)的職能?！薄坝袟l件的地方可加快推進(jìn)‘省直管縣’財(cái)政管理體制和‘鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用’財(cái)政管理方式的改革。”

以中央文件精神為指導(dǎo)，結(jié)合上一篇文章的論述，我們對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的策略與戰(zhàn)略作出一些具體的思考。

第一，建設(shè)新農(nóng)村背景下基層政府的執(zhí)行力不能削弱。在征收農(nóng)業(yè)稅時代，稅費(fèi)的征收、計(jì)劃生育政策的強(qiáng)制執(zhí)行等成為基層政府的主要職責(zé)，而在后農(nóng)業(yè)稅時代，農(nóng)村的社會穩(wěn)定、農(nóng)村公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的供給、基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與維護(hù)等漸漸成為政府的主要職能?？偫碓?*年12月29日《關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的幾個問題》的講話中強(qiáng)調(diào):“鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)該履行的職能、該提供的服務(wù)，不僅不能削弱，還要逐步加強(qiáng)?！边@句話并不能理解為要增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)本身，而應(yīng)理解為提高基層政府的執(zhí)行力。

第二，轉(zhuǎn)變政府職能定位，進(jìn)一步規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)行為方式。目前，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作者將經(jīng)濟(jì)建設(shè)置于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能之首。通過對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能界定，我們已經(jīng)看到，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該把職能從經(jīng)濟(jì)發(fā)展調(diào)整到社會管理與公共服務(wù)上來。政府尤其不能直接干涉微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)政府即使具有促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的職能，它本身也不應(yīng)當(dāng)充當(dāng)經(jīng)濟(jì)活動主體，不能借用自身權(quán)威干預(yù)正常的市場活動，比如犧牲老百姓的利益搞招商引資。

實(shí)現(xiàn)基層政府職能定位的轉(zhuǎn)變需要觀念上的創(chuàng)新。其中一個重要方面就是樹立正確的政績觀，運(yùn)用正確的評估體系評價政府的績效，改變以往以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為主的政府考評指標(biāo)體系，建立服務(wù)型的、綜合型的政府考評指標(biāo)體系。

第三，增強(qiáng)縣級政府直接管理農(nóng)村社會的能力。前面我們已經(jīng)論證了基層政府職能界定目前只能以縣級政府為對象，這也表明縣級政府改革對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革具有重要意義。在這里，我們關(guān)注的是怎樣的縣級政府改革能夠給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能界定提供可能性。我們認(rèn)為這種改革就是增強(qiáng)縣級政府不通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而直接管理農(nóng)村社會的能力。浙江省長興縣設(shè)立專職駐村指導(dǎo)員的制度其實(shí)已經(jīng)反映出了這樣的走向，因?yàn)椴簧亳v村指導(dǎo)員來自縣政府各部門。如果增加縣級政府派出的駐村指導(dǎo)員的數(shù)量，賦予駐村指導(dǎo)員更多的權(quán)力，提高駐村指導(dǎo)員及其所在機(jī)構(gòu)的地位，通過駐村指導(dǎo)員切實(shí)實(shí)現(xiàn)溝通信息、宣傳政策、事務(wù)、協(xié)調(diào)糾紛等職能，那么縣級政府直接管理農(nóng)村的目標(biāo)就可能實(shí)現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)，應(yīng)酬，檢查

聽鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)談工作體會，很多人大發(fā)感慨：“會議多，文件多，匯報(bào)多，接待多，檢查多，常年累月窮于應(yīng)付，經(jīng)常感到忙得沒有頭緒”。本文把鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人談到的以上幾種經(jīng)常性活動統(tǒng)稱為“應(yīng)酬”。盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作有大量卓有成效的創(chuàng)造性業(yè)績，但是，諸如此類的“應(yīng)酬”確實(shí)構(gòu)成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府生活方式的重要側(cè)面。透視這個側(cè)面有利于加深對于這級政府的理解。

一、會議

參加縣里召集的各類會議是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人工作的重要形式。會議是接受任務(wù)和匯報(bào)工作的基本渠道。根據(jù)訪談估算，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)人參加縣（市）召開的會議，整體來說一年在60次左右，每周一或兩次。其中最少的每年30次，基本上每月兩次；最多一年80次，每月六七次。絕大部分會議都是半天。從會議安排的規(guī)律來看，首先是與工作周期有關(guān)，如年初部署安排和年末總結(jié)匯報(bào)；其次是與臨時部署的專項(xiàng)工作任務(wù)有關(guān)。

一個鄉(xiāng)黨委書記說，“我經(jīng)常到縣里開會，開會次數(shù)太多了，大會、小會、長會、短會，一個月至少四五次，有時候星期天開會，有時候晚上開會，有時候今天剛開完這個會，明天又開那個會。會議名目繁多，有政法會、組織會、基建會，有工業(yè)的、農(nóng)業(yè)的、水利的、通水泥路的、臨時安排的、迎接檢查的、布置工作的，什么會議都有?！庇袝r候縣委不同的領(lǐng)導(dǎo)同時開會，但是都要求一把手參加。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記說：“報(bào)紙電視上總說要精簡會議，我們好像也沒有感覺到有什么效果”。

在參加上級召開的種種會議之外，本鄉(xiāng)鎮(zhèn)也召集村干部會議。與縣里不同的是，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)自己召集會議明顯減少。主要原因是現(xiàn)在召集村干部開會有一定難度，相當(dāng)部分村干部，特別是非主要干部對參加會議很消極。整體來看，這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)召集的村主要干部會議每年在20次以內(nèi)，不少只有十來次。取代會議部署工作的辦法通常是讓包村干部轉(zhuǎn)達(dá)和下發(fā)文件等。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是中國農(nóng)村地區(qū)的最低一級政府，公務(wù)員之家，全國公務(wù)員公同的天地代表國家直接面向農(nóng)民工作，是國家政策在農(nóng)村地區(qū)直接而具體的實(shí)施者，在一定程度上構(gòu)成了聯(lián)系國家和農(nóng)民的最主要的橋梁。由于農(nóng)村和農(nóng)民在中國的特殊地位，因而可以說鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是中國整個政府體系的基礎(chǔ)。但是，不幸的是，中國政府體系的這個基礎(chǔ)目前卻被嚴(yán)重的財(cái)政問題所困擾，步履蹣跚，舉步維艱。本文試圖在簡要介紹鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政問題現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，分析目前為解決農(nóng)村問題而與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政危機(jī)相關(guān)的幾種改革，提出自己對這個問題的一些看法和主張。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨的財(cái)政危機(jī)

自上個世紀(jì)年代改革開放以來，中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展日新月異，舉世矚目。但就在經(jīng)濟(jì)不斷騰飛的背景下，的許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府卻在近些年來陷入了越來越的財(cái)政危機(jī)。最近的許多統(tǒng)計(jì)和調(diào)查都表明，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政危機(jī)具有一定的普遍性和嚴(yán)重性。

如據(jù)對較早進(jìn)行農(nóng)村改革的安徽省的統(tǒng)計(jì)，截至年底，全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)總額為億元，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債萬元。該省宿州市甬橋區(qū)的資料表明，個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中有個負(fù)債，負(fù)債面達(dá)。到年稅費(fèi)改革前，該省太和縣僅一縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)累計(jì)負(fù)債就高達(dá)億元。另據(jù)湖南省農(nóng)辦、省財(cái)政廳的調(diào)查，全省多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)共負(fù)債億元，負(fù)債面高達(dá)，一些負(fù)債比較嚴(yán)重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至在年就吃完了××年的財(cái)政預(yù)算。該省芷江縣年全縣個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債總額萬元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均負(fù)債萬元，負(fù)債面。四川省農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)調(diào)查隊(duì)的調(diào)查研究表明，四川省近幾年鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債呈急劇上升趨勢，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)陷入了嚴(yán)重的財(cái)政危機(jī)。據(jù)該省仁壽縣財(cái)政局對個鄉(xiāng)鎮(zhèn)三年負(fù)債情況的清理，仁壽縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債總額由年的萬元上升到年的萬元，增長速度高達(dá)，至年平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債萬元。另據(jù)對四川省個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)查，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債由年的萬元上升到年的萬元，增長了。據(jù)陜西省農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)調(diào)查隊(duì)對個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)查，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年的財(cái)政收入已不足以支付教師和干部工資，拖欠工資相當(dāng)普遍，有的教師和干部已有好幾個月沒有發(fā)工資。由于多年積累，目前大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)都已背上了債務(wù)，有的高達(dá)數(shù)百萬之巨。河南省的情況最為嚴(yán)重，據(jù)河南省財(cái)政部門的統(tǒng)計(jì)，全省個鄉(xiāng)鎮(zhèn)目前總負(fù)債億元，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債萬元，全省以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有負(fù)債，其中負(fù)債萬元以上的有個。據(jù)資料披露，中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)在上個世紀(jì)共留下了億元的龐大債務(wù)，其中最嚴(yán)重的河南省為億元，占到了。由此看來，除少數(shù)東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)不存在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政危機(jī)問題外，中西部各省區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府普遍都存在較為嚴(yán)重的財(cái)政問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政危機(jī)確實(shí)既普遍又嚴(yán)重。

政府負(fù)債并不是什么新聞，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政危機(jī)具有不同于一般的政府負(fù)債的特點(diǎn)。一是負(fù)債面廣，很多省鄉(xiāng)鎮(zhèn)的負(fù)債面達(dá)到以上；二是負(fù)債額大，數(shù)百萬元的政府負(fù)債對于大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說實(shí)在是難以承受；第三是解決無望，目前很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)對于自己所擔(dān)負(fù)的巨額債務(wù)根本沒有能力償還，甚至看不到能夠任何償還的希望，只能借新債還舊債。前兩個特點(diǎn)都不是致命的，最后這個特點(diǎn)是最要命的，這三個特點(diǎn)疊加在一起就更要命了。

這至少會產(chǎn)生一明一暗兩個嚴(yán)重后果。所謂“一明”，是指已經(jīng)眾所周知的農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重的問題，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府解決財(cái)政狀況不佳的最方便的辦法便是向農(nóng)民轉(zhuǎn)移財(cái)政危機(jī)，加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)，造成了一系列政治和社會問題。所謂“一暗”，是指有可能由此產(chǎn)生的金融危機(jī)，因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)債的債主絕大多數(shù)為銀行金融機(jī)構(gòu)，如果長期無法償還，并且還不斷地繼續(xù)舉債，那么極有可能形成大量的呆賬、死賬。此外，如果說得嚴(yán)重一點(diǎn)，這對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身的直接影響可能需要更加引起關(guān)注，因?yàn)檫@極有可能造成大量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府癱瘓或崩潰。當(dāng)然，中央政府肯定會極力阻止這種現(xiàn)象的發(fā)生，但是財(cái)政的崩潰足以使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對任何政務(wù)都無能為力，如果不及早籌劃，恐怕后果將不堪設(shè)想。

摘要:隨著我國政府職能轉(zhuǎn)變的逐步推進(jìn),我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已經(jīng)逐漸從市場上競爭性、盈利性的領(lǐng)域退出，但也因此斷絕了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從市場上獲得收入的渠道。并且伴隨我國政治經(jīng)濟(jì)體制不斷完善以及各項(xiàng)為維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的改革的進(jìn)行，進(jìn)一步造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府陷入了財(cái)政困境，這樣反而遏制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的徹底轉(zhuǎn)變，甚至出現(xiàn)了一些反彈現(xiàn)象。本文分別概述了轉(zhuǎn)型中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政狀況,對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出現(xiàn)財(cái)政困境的原因進(jìn)行了探析,并就如何使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府獲得強(qiáng)有力的財(cái)政來保障職能的成功轉(zhuǎn)變作了相關(guān)闡述。

關(guān)鍵詞：職能轉(zhuǎn)變稅收財(cái)政保障

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國政府機(jī)構(gòu)中最基層一級，是中央政策的最終執(zhí)行者。因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的轉(zhuǎn)變在歷史進(jìn)程中有著舉足輕重的地位。我國目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變緩慢，關(guān)鍵因素就是缺乏必要的財(cái)政保障。一系列維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的改革大大減少了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)源，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變所要求的提供公共產(chǎn)品和服務(wù)無疑加劇了政府的公共支出，這樣的矛盾局面必然制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的進(jìn)一步轉(zhuǎn)變。因此,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變必須有一個良好的財(cái)政條件作基礎(chǔ)。

一、轉(zhuǎn)型期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政狀況和原因分析

（一）轉(zhuǎn)型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政狀況

財(cái)政收入?yún)s呈下降趨勢。分稅制后，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切相關(guān)的主體稅種，諸如增值稅，所得稅，營業(yè)稅均成為中央和地方的共享稅，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政只剩下了一些零星小稅，且數(shù)額小、穩(wěn)定性差，征收難度大。再者，自2006年1月1日起全國正式取消了農(nóng)業(yè)稅，這樣就造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政收入不斷下降。非稅收收入大幅度減少。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制不斷完善，配套的政治體制改革已付諸于實(shí)施，依法行政的模式已初露雛形，中央加強(qiáng)對非稅收收入的規(guī)范管理，行政性收費(fèi)等非稅收收入大幅度減少。負(fù)債情況嚴(yán)重。據(jù)相關(guān)資料顯示，目前中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)將近5萬個，共負(fù)債務(wù)約為2000億元，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債400余萬元。當(dāng)然，各省、各地區(qū)的債務(wù)嚴(yán)重程度不一樣，如在經(jīng)濟(jì)條件比較好的浙江省，全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)只有36.4億；而在農(nóng)業(yè)大省如河南，全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)則高達(dá)95億，占了全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)總數(shù)的5%，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)近450萬元。個別地區(qū)更為嚴(yán)重，如湖南省津市市，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債竟有1024.4萬元。而且更為嚴(yán)峻的是中國目前的3000多個縣市中財(cái)政赤字縣市的比例已經(jīng)超過半數(shù)。

關(guān)鍵詞]鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)行政化壓力型體制

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是當(dāng)前中國農(nóng)村的基層政權(quán)組織，是地方各級人民政府中的最低層級，直接面向農(nóng)民工作，負(fù)責(zé)黨和國家政策、法律的貫徹與執(zhí)行，并以國家政權(quán)者的身份規(guī)劃和組織鄉(xiāng)村公共設(shè)施、公益事業(yè)的建設(shè)，為農(nóng)村提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。中國是農(nóng)村地區(qū)大、農(nóng)業(yè)人口多的農(nóng)業(yè)大國，因而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國家行政體系中的最低一級政權(quán)，卻承擔(dān)著重要責(zé)任，其履行職責(zé)狀況直接關(guān)系到農(nóng)村的穩(wěn)定和發(fā)展，對整個國家和社會有重大影響。但目前中國很多地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府卻存在著非常明顯的職能錯位現(xiàn)象，這種狀況極大地制約著這些農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會政治穩(wěn)定。

一、當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能錯位現(xiàn)象

按照現(xiàn)代政府理論，政權(quán)存在的理由和基礎(chǔ)就是運(yùn)用稅收等形式收取上來資金，為社會提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。一般說來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入由國家預(yù)算收入資金、預(yù)算外資金和自籌資金組成，其中來源于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的上繳利潤和管理費(fèi)、各種集資和罰款等的自籌資金是其主要收入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在財(cái)政上主要依賴于鄉(xiāng)村稅收。統(tǒng)計(jì)資料顯示，1986-1992年間的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入中，預(yù)算內(nèi)收入所占比重呈逐年下降趨勢，而預(yù)算外收入和自籌資金收入的比重則呈較快上升勢頭。其中，預(yù)算外收入占鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的比重上升了41.68%，自籌資金收入占鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的比重從11.72%上升到21.47%，增長了83.19%，增幅為預(yù)算外收入的1倍?？梢姡?986年-1992年我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的快速增長，由自籌資金收入拉動的特征尤為明顯，而這意味著農(nóng)民負(fù)擔(dān)的加重。公共財(cái)政原則要求"取之于民，用之于民"，但在現(xiàn)行行政體制下，很多地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要職責(zé)卻是收取稅費(fèi)和配合縣市政府開展工作，很少向鄉(xiāng)村提供公共服務(wù)。

從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的實(shí)際運(yùn)行來看，相當(dāng)多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都把自己的工作重點(diǎn)放在上級派下來的硬指標(biāo)工作上，或僅僅限于上級派下來的工作上，如計(jì)劃生育和催糧派款等，甚至為迎合上級要求大搞所謂"政績工程"，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)的小城鎮(zhèn)草坪、廣場等招牌建筑，嚴(yán)重浪費(fèi)農(nóng)村有限的公共資源，造成農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在自身利益驅(qū)動下，忙于為上級政府服務(wù)時，對于自身應(yīng)該擔(dān)當(dāng)?shù)囊龑?dǎo)農(nóng)民發(fā)展經(jīng)濟(jì)、為農(nóng)民提供生產(chǎn)服務(wù)、管理社會治安、發(fā)展農(nóng)村教育文化事業(yè)、保護(hù)國土資源和生態(tài)環(huán)境等"軟工作"卻缺乏應(yīng)有的積極性，對農(nóng)民提出來的要求和需要解決的問題，更是無心理睬，致使農(nóng)民的社會治安、醫(yī)療衛(wèi)生、教育、交通道路、水利設(shè)施、環(huán)保等方面的基本需求無法滿足，農(nóng)民的生存環(huán)境不斷惡化?？梢哉f，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基本上處于一種被動運(yùn)作和職能錯位的狀態(tài)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府過分強(qiáng)調(diào)對上級政府的職能，致使其難以有效提供農(nóng)民需要的公共產(chǎn)品。但農(nóng)民也是理性的經(jīng)濟(jì)人，在他們的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)日益沉重而獲得的公共服務(wù)卻嚴(yán)重匱乏時，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的不滿情緒便日益高漲，產(chǎn)生了農(nóng)民和基層政權(quán)間的緊張和沖突。調(diào)查顯示，與80年代比較，90年代的鄉(xiāng)村沖突明顯增加，而最近兩三年，嚴(yán)重沖突事件比90年代末有所減少。但是，值得重視的問題是，在嚴(yán)重沖突事件有所減少的同時，基層政府和農(nóng)民的緊張關(guān)系卻明顯蔓延，緊張關(guān)系的主要特征是農(nóng)民對干部不信任、不接觸。可見，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府"對上服務(wù)、向下要錢"的職能錯位現(xiàn)象使其面臨著合法性危機(jī)。

當(dāng)前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革是人們在研究農(nóng)村基層政治問題時難以回避的重點(diǎn)問題。而人們研討鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革，其重心又傾向于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能轉(zhuǎn)變。固然，在一定意義上講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能轉(zhuǎn)變是當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的核心所在，它的進(jìn)展?fàn)顩r如何直接決定著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的成效；孰不知，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的履行同其身份定位也有相當(dāng)大的

關(guān)聯(lián)。

在我國當(dāng)前的政治生活中，政府不僅僅是政治實(shí)體，要履行基本的政治性公共服務(wù)職能，而且還因外在壓力和內(nèi)在動力要履行經(jīng)濟(jì)實(shí)體的職能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一身兼具“政治實(shí)體”和“經(jīng)濟(jì)實(shí)體”的雙重身份，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既不能成為真正的公共服務(wù)者，也不能成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有效推動者。因此，改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的雙重身份，無疑是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的重點(diǎn)。

雙重身份使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府難以成為公共服務(wù)型政府

建設(shè)公共服務(wù)型政府一直是我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的理想目標(biāo)。但是，雙重身份的特質(zhì)使得這個目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。進(jìn)入新世紀(jì)，面對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力的貧乏，以及農(nóng)民日益增強(qiáng)的自主性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府把“招商引資”當(dāng)作了自己的重要工作。（當(dāng)然，招商引資行為的發(fā)生與我國現(xiàn)行的縣鄉(xiāng)管理體制也有較大的關(guān)聯(lián)）。如果說在“招商引資”過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是真正運(yùn)用市場手段使然，也無可厚非。然而，現(xiàn)實(shí)并不如此。鄉(xiāng)政政府多是依靠自身“政治實(shí)體”的身份，制造人為的優(yōu)惠政策，如土地征用優(yōu)惠，稅收優(yōu)待等等。這樣一來，既嚴(yán)重破壞了公平自由競爭的市場秩序，浪費(fèi)公共資源，而且還會危害社會穩(wěn)定，使基層民眾能享受的公共服務(wù)蕩然無存。如湖北省的一個鄂皖邊陲鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在2007年三月頗費(fèi)周折的引來了一位浙江磚商?？陀^而言，這位客商的投資能為當(dāng)?shù)鼐用裉峁┵|(zhì)優(yōu)價廉的沙磚。事實(shí)也證明，該客商的沙磚很受當(dāng)?shù)鼐用竦臍g迎。投資開工后的第三個月，該客商很友好地準(zhǔn)備為其所在的村莊修建一條柏油馬路。然而，就在馬路工程動工的第一天，本地其它的沙磚老板共計(jì)10余人帶著工人前來鬧事。原來，他們并不只是氣憤浙江客商搶走了生意;更主要的是，他們認(rèn)為，在稅收征繳、土地使用、老板個人政治待遇等問題上，鎮(zhèn)政府對浙江老板過分關(guān)照，很不公平。（在他們眼里，給浙江老板的優(yōu)待完全是鎮(zhèn)政府所為。）事態(tài)發(fā)展到后來，當(dāng)?shù)卮u廠老板一齊來到鎮(zhèn)政府要求給予答復(fù)并處理。由于雙方無法達(dá)成統(tǒng)一意見，一磚廠叉斗車司機(jī)氣憤之際，開車把豎立在鎮(zhèn)政府門的上面標(biāo)有“黨委活起來，政府服務(wù)起來”的牌子推倒。更為嚴(yán)重的是，當(dāng)?shù)乩习迨潞蟾羧钗宓娜フ闵檀u廠鬧事。無奈之下，浙商一走了之。浙商走了，當(dāng)?shù)鼐用袷褂玫纳炒u又回復(fù)到先前的質(zhì)次價不廉的狀態(tài)。從這個案例，我們可以看到，雙重身份使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府根本無力也無心維護(hù)好公共秩序，公共服務(wù)的初衷因身份所限而無果而終。

雙重身份使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在發(fā)展經(jīng)濟(jì)中經(jīng)常錯位

村現(xiàn)行的行政管理體制是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基本沿襲了改革開放前的行政管理體系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府產(chǎn)生的直接動因是為了保證催耕催種計(jì)劃的落實(shí)和因?yàn)楫?dāng)時交通和通訊不發(fā)達(dá)，行政輻射的面積有限，需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行面對面的管理。但是，在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制不斷發(fā)展完善的今天，其生存環(huán)境發(fā)生了巨大的變化，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)原有的管理體制、運(yùn)行機(jī)制和組織整體架構(gòu)卻沒有作相應(yīng)的調(diào)整和變革。隨著我國經(jīng)濟(jì)實(shí)力的不斷增強(qiáng)和生產(chǎn)力的高速發(fā)展，如何調(diào)整生產(chǎn)關(guān)系以適應(yīng)生產(chǎn)力的發(fā)展成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的緊迫課題，筆者就某縣的調(diào)查情況，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府角色定位的角度出發(fā)，淺析鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制創(chuàng)新。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)狀分析

改革開放以來，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革不斷深化，而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革方面卻沒有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，從調(diào)查的情況來看，存在以下幾個方面的問題：

1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所處的地位決定了其“角色”難當(dāng)

一是從黨、政、人大機(jī)構(gòu)的設(shè)置來看。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、黨委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大按其職級來說，都是同等職級的。但從工作實(shí)際看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既要接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的領(lǐng)導(dǎo)，也要執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的各項(xiàng)決議。從決策的機(jī)制看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的決策主體，它決定著鄉(xiāng)鎮(zhèn)的重大問題(如人員分工、人事安排、中心工作)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)重大決策一般通過兩大會議作出，一是黨委會議，凡屬黨內(nèi)兼職的行政干部以黨委副書記和黨委委員的身份參加會議，然后以行政干部的身份落實(shí)黨委會的決定；其二是黨政聯(lián)席會議，黨政會議表面上由黨政干部聯(lián)合作出的決定，由于交叉任職，這個會議實(shí)際上可以看作是黨委擴(kuò)大會議。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會是權(quán)力機(jī)關(guān)，但它只能是通過一年一次的代表大會參與決策。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的執(zhí)行機(jī)關(guān)，根據(jù)組織法，行政組織沒有全體會議和黨務(wù)會議這種權(quán)威決策形式，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長會一般是布置具體工作的。

二是從行使的職能來看。根據(jù)《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大有13項(xiàng)職權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有7項(xiàng)職權(quán)(并實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長負(fù)責(zé)制)。按照《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委有6項(xiàng)主要職能。而在職能的實(shí)際行使當(dāng)中問題不少，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一方面是職能行使的越位；另一方面是職能行使的缺位；再一方面就是職能行使的錯位。究其原因，主要有三點(diǎn)：一是職能界定模糊不清；二是黨政職責(zé)不分；三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大地位不高。

一、政府職能與職責(zé)的反差

由于改革的局部化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能弱化與職責(zé)全面化之間的矛盾日益突出。稅費(fèi)改革后，特別是農(nóng)業(yè)稅免征后，這種矛盾已逐漸表現(xiàn)出三大反差。

（一）機(jī)構(gòu)增多，而管理權(quán)限越來越小

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國最基層的一級政府。由于規(guī)模小、結(jié)構(gòu)簡單，且直接面向和聯(lián)系農(nóng)村，過去一直屬“萬金油型”。凡境內(nèi)之事無論大小、不分內(nèi)外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都要去管。政府機(jī)關(guān)干部把大量的時間和精力投入到一些日?，嵤轮校龑?dǎo)農(nóng)民致富、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)等主要職責(zé)則無暇顧及。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的手段之一就是對政府職能進(jìn)行劃分，而其結(jié)果都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)增設(shè)機(jī)構(gòu)，政府權(quán)利上繳。為了征收農(nóng)業(yè)稅就成立財(cái)政所（農(nóng)稅所），為了計(jì)劃生育就成立計(jì)生服務(wù)站（政府內(nèi)部還有計(jì)生辦），為了社會治安管理就成立公安派出所（政府內(nèi)部還有綜治辦），為了發(fā)展林業(yè)就成立林管站，為了加強(qiáng)國土管理就成立國土所，為了發(fā)展工商業(yè)就成立工商所，還有農(nóng)機(jī)站、農(nóng)技站、水管站、畜牧水產(chǎn)站、企業(yè)辦、勞動管理站、文化站、廣播站，再加上原本就有的中小學(xué)校、衛(wèi)生院、糧站、供銷社等等，真可謂單位繁雜、站所林立。該減的未減，不該加的變相在加。有些雖然合并了，但實(shí)質(zhì)上卻未并攏，還使得一系列的人員、債務(wù)問題無法處理。設(shè)立這些機(jī)構(gòu)的目的本是為了進(jìn)一步明確政府職能，減輕政府負(fù)擔(dān)?？善浣Y(jié)果卻是上面各級各部門將一些權(quán)力大、利益多、具有較強(qiáng)經(jīng)濟(jì)職能的機(jī)構(gòu)和單位逐步上收，實(shí)行所謂的“條管”。對有些地方性強(qiáng)、管理較麻煩的單位和機(jī)構(gòu)則實(shí)行“雙重管理”，其實(shí)就是經(jīng)營、管理由部門掌握，問題、麻煩由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)。此外對那些缺乏資金來源的自收自支單位，則根據(jù)各地的經(jīng)濟(jì)狀況而采用不同的管理形式。有錢的收上去實(shí)行“條管”或“雙管”，無錢的留給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，成為“無人管”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)龐大，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的真正管理權(quán)限卻很小。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府名義上要對轄區(qū)機(jī)構(gòu)的工作進(jìn)行指導(dǎo)和管理，可囿于權(quán)限又管理不到位。對有些“條管”和“雙管”單位，召集其有關(guān)人員開會，可以不參加；安排他們工作，可以不執(zhí)行；批評他們的錯誤，可以不理睬。有些單位的主要負(fù)責(zé)人可以從不與鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)謀面，工作兩三年，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要負(fù)責(zé)人竟然素不相識。

（二）職能削弱，而工作責(zé)任越來越大

從前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能是模糊而又全能的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)的政治經(jīng)濟(jì)、工農(nóng)商學(xué)、修路架橋、扶困濟(jì)貧等大事小事、實(shí)事虛事都是政府的事。改革開放后，隨著政府體制改革的不斷深化，政府職能逐漸明確化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一部分職能被劃分出來，由一些部門站所和二級機(jī)構(gòu)承擔(dān)。計(jì)劃生育有計(jì)生服務(wù)站，征收稅費(fèi)有財(cái)政所、地稅所、國稅所，維護(hù)社會治安有派出所、司法所。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能削弱后，作為基層政府，老百姓有困難，首先想到的還是找村委會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。上級黨委、政府或各部門幾乎把凡屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的一切工作，如，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、安全穩(wěn)定、計(jì)生綜治等等都納入對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的考核范疇，并且動輒就是“一票否決”，實(shí)行“摘帽子”、“敲飯碗”。這種權(quán)責(zé)分離的現(xiàn)象使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部干起工作來左右為難。鄉(xiāng)干部們感慨：“現(xiàn)在我們的政府‘四不像’：一不像政府，二不像派出機(jī)構(gòu)，三不像綜合管理部門，四不像慈善、服務(wù)機(jī)構(gòu)”。

隨著改革開放的不斷深入和社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,在貧困地區(qū)，面對農(nóng)村人口素質(zhì)低，自然環(huán)境惡劣的現(xiàn)狀，如何按照“三個代表”重要思想要求，加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變是全體鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部共同關(guān)注，且需要深入思考并用實(shí)際行動予以回答的問題?，F(xiàn)結(jié)合隴南市委黨校為期一周的學(xué)習(xí)、交流和本人在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的親身體驗(yàn)，就如何轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能,,淺談一點(diǎn)感受和認(rèn)識。

一、加強(qiáng)理論學(xué)習(xí)，不斷提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊(duì)伍素質(zhì)

在當(dāng)前社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制不斷完善的過程中，仍有部分干部思想保守、觀念陳舊，缺乏開拓創(chuàng)新的精神，與新形勢的發(fā)展的要求格格不入；也有部分干部法制意識淡薄，工作方法簡單粗暴，破壞了干群關(guān)系，影響了黨和政府的形象，引起了農(nóng)民群眾的強(qiáng)烈不滿；還有一些干部刻舟求劍，受諸多法律法規(guī)的威懾，過于小心謹(jǐn)慎，工作瞻前顧后，畏首畏尾，舉步艱難。同時，由于部分群眾目光短淺，片面追求自身利益，對法律、政策斷章取義，向政府提出一些不切實(shí)際的要求，大大挫傷了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工作積極性，動搖了干部執(zhí)行政策的決心和信心，嚴(yán)重影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的順利開展。以上這些問題的存在，在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)差，教育文化落后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)尤為突出。究其原因，就是因?yàn)槲覀冟l(xiāng)鎮(zhèn)干部對法律、政策學(xué)習(xí)不夠深入，理解不夠透徹。為此，我們必須不斷加強(qiáng)理論學(xué)習(xí)，提高理論水平。

具體來講，一是要加強(qiáng)對“中國特色社會主義理論體系”的學(xué)習(xí)，深刻理解領(lǐng)會十七大精神，牢固掌握現(xiàn)階段黨在農(nóng)村的各項(xiàng)大政方針，提高執(zhí)行黨在農(nóng)村各項(xiàng)方針、政策、路線的能力和水平。二是要學(xué)習(xí)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作密切相關(guān)的法律、法規(guī)知識。同時，還要善于運(yùn)用法律，堅(jiān)持依法行政，使自己的行政行為和所開展的工作保持在法律、法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)。尤其對一些疑難問題，更應(yīng)該運(yùn)用法律手段，加以妥善解決。三是要努力學(xué)習(xí)市場經(jīng)濟(jì)知識，自覺遵循市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，正確引導(dǎo)廣大群眾進(jìn)一步解放思想，順應(yīng)時代潮流，消除觀望等待思想，積極參與市場競爭。四是要注重調(diào)查研究，充分了解本區(qū)域的市場動向，及時掌握周邊區(qū)域的市場行情，盡最大可能將組織意圖、市場導(dǎo)向和群眾的意愿有機(jī)結(jié)合起來。四是要根據(jù)所需，認(rèn)真學(xué)習(xí)專業(yè)技術(shù)知識，力盡做到學(xué)有所長，專職專干。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，每天面對的都是農(nóng)民群眾，這就還需要我們掌握大量有關(guān)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、種植、養(yǎng)殖等方面的知識。五是要學(xué)習(xí)借鑒其它兄弟鄉(xiāng)鎮(zhèn)的成功經(jīng)驗(yàn)和辦法，以此指導(dǎo)和促進(jìn)本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作。

二、理清工作思路，加快科學(xué)發(fā)展

常言道，思路決定出路。能否確立正確的發(fā)展思路，事關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的全局。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作涉及面廣，內(nèi)容豐富，黨在農(nóng)村的各項(xiàng)政策，地方部門的各項(xiàng)任務(wù)，都要通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級來體現(xiàn)和落實(shí)。“上面千條線，下面一根針”，面對千頭萬緒的工作，我們必須立足鄉(xiāng)情，統(tǒng)籌兼顧，分清主次，突出重點(diǎn)，制定切實(shí)可行的發(fā)展思路（包括近期和遠(yuǎn)期），從而防止盲目亂干，顧此失彼，徒勞無功，確保目標(biāo)明確，行動有序，科學(xué)發(fā)展。一是要堅(jiān)決貫徹落實(shí)黨在農(nóng)村的各項(xiàng)路線、方針和政策，這既是鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的基本任務(wù)，又是鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展各項(xiàng)工作的前提和基礎(chǔ)。二是要堅(jiān)持實(shí)事求是，正確認(rèn)識當(dāng)前形勢，一切從實(shí)際出發(fā)。既考慮鄉(xiāng)村的客觀條件和發(fā)展現(xiàn)狀，又要順應(yīng)自然規(guī)律和市場規(guī)律的要求。三是要廣納賢言，集思廣益，在確定思路時積極征求社會各界的意見和建議，博采眾長，從而增強(qiáng)思路的全面性和科學(xué)性。四是要突出重點(diǎn)，遠(yuǎn)近結(jié)合，把影響長遠(yuǎn)發(fā)展的核心問題和本鄉(xiāng)鎮(zhèn)當(dāng)前工作統(tǒng)籌計(jì)劃，分步實(shí)施。我們江口鄉(xiāng)在歷屆黨政班子和廣大人民群眾的共同努力下，農(nóng)村面貌逐步得到改善，農(nóng)民生活水平不斷提高，廣大農(nóng)戶已基本脫貧。在今后的工作中，我們將繼續(xù)以改變貧困面貌，增加農(nóng)民收入為目標(biāo)，以項(xiàng)目建設(shè)為綱，以農(nóng)田水利、鄉(xiāng)村道路、學(xué)校危房改造、小城鎮(zhèn)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和特色產(chǎn)業(yè)開發(fā)為重點(diǎn)，以優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為主線，繼續(xù)堅(jiān)持“重農(nóng)興林帶蔬菜，興水修路輸勞務(wù)，科技管理增效益，黨的建設(shè)作保障”的發(fā)展思路，按照川壩河谷和半山干旱區(qū)分類指導(dǎo)原則，最終形成“山頂核桃戴帽子，山腰花椒系帶子，川壩蔬菜蓋被子”的特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局，走“川壩蔬菜創(chuàng)萬元，半山花椒爭雙千，間作洋芋適種藥”的特色經(jīng)濟(jì)發(fā)展之路。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作是黨和政府在農(nóng)村工作的基石。鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能作用發(fā)揮得好壞，直接關(guān)系到農(nóng)村社會的穩(wěn)定與發(fā)展。當(dāng)前的農(nóng)村改革處于一個富民為本、縱深推進(jìn)的關(guān)鍵時期。主要表現(xiàn)在：一是扶農(nóng)政策含金量高。*年以來，中央相繼出臺三個一號文件，實(shí)施了退耕、糧補(bǔ)、免稅、新農(nóng)村建設(shè)等一系列扶農(nóng)惠農(nóng)政策，使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)迎來自改革開放后的又一個最佳發(fā)展時期，農(nóng)民真正得到了實(shí)惠。二是農(nóng)村管理四輪驅(qū)動。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)行性管理形成的思維慣性，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展與管理正處于自治、法治、經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、行政干預(yù)四輪驅(qū)動之中，農(nóng)村市場發(fā)育滯后，農(nóng)村干部的經(jīng)營理念淡薄，農(nóng)村工作尚處于一個探索期。三是發(fā)展矛盾集中凸現(xiàn)。當(dāng)前是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的轉(zhuǎn)軌過渡期，也是各種矛盾集中并發(fā)期。對此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部一是要堅(jiān)持科學(xué)的發(fā)展觀，既要主動化解舊的問題，又要通過轉(zhuǎn)變職能，防止新的矛盾發(fā)生。二是要加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)科技、市場經(jīng)營、改革政策、法律法規(guī)和社會管理等方面知識的學(xué)習(xí)，不斷提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的執(zhí)政能力和履職水平。三是要深入調(diào)查研究，全面了解群眾的呼聲和要求，準(zhǔn)確把握鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的切入點(diǎn)和側(cè)重點(diǎn)，做到工作有進(jìn)有退，有所為有所不為。四是堅(jiān)持科學(xué)行政、依法行政、民主行政，進(jìn)一步創(chuàng)新工作方式。

根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和深化農(nóng)村改革的趨勢，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的總體要求是，以促進(jìn)農(nóng)民增收、農(nóng)村發(fā)展為中心，堅(jiān)持以人為本、執(zhí)政為民的施政理念，努力構(gòu)建“小政府、大服務(wù)，小政府、大社會”的工作新格局，建立與“三個文明”協(xié)調(diào)發(fā)展、與社會主義和諧社會相適應(yīng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體系和運(yùn)行機(jī)制。著重應(yīng)突出做好以下四個方面：

明確三個定位，推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。一是明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能和職責(zé)定位。新形勢下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能和職責(zé)就是要由過去的催種催收、大包大攬轉(zhuǎn)到加強(qiáng)引導(dǎo)、提供公共服務(wù)和發(fā)展社會事業(yè)上來，由“全能政府”向“有限政府”轉(zhuǎn)變，把公益事業(yè)、公共服務(wù)、社會保障、發(fā)展環(huán)境等政府該管的事管好，把不該由政府直接管的事交給企業(yè)、社會和市場去經(jīng)營。二是明確村級組織的職能和職責(zé)定位。村級組織要以促進(jìn)農(nóng)民增收為根本，組織農(nóng)民發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，搞好新農(nóng)村建設(shè)，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)，維護(hù)社會穩(wěn)定。三是明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的職能和職責(zé)定位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)處于農(nóng)村改革的前沿，必須順應(yīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的要求，調(diào)整領(lǐng)導(dǎo)方式和方法，從傳統(tǒng)工作模式中走出來，加強(qiáng)政策引導(dǎo)，搞好信息服務(wù)，抓好組織協(xié)調(diào)。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)導(dǎo)方式上堅(jiān)持放手放權(quán)，把產(chǎn)業(yè)經(jīng)營讓位于龍頭企業(yè)，把產(chǎn)業(yè)管理讓位于產(chǎn)業(yè)協(xié)會等中介組織，把技術(shù)服務(wù)讓位于經(jīng)營性服務(wù)組織。

盤活三大資源，整合農(nóng)業(yè)發(fā)展資本。一是盤活自然資源。重新整合優(yōu)勢資源，用新的機(jī)制開發(fā)資源，以優(yōu)化的環(huán)境實(shí)施招商，創(chuàng)新經(jīng)營體制，搞好資源流轉(zhuǎn)，努力實(shí)現(xiàn)自然資源向經(jīng)營資本轉(zhuǎn)變。二是盤活勞力資源。著力抓好農(nóng)村勞動力培訓(xùn)和有組織的勞務(wù)輸出，健全勞務(wù)輸出組織服務(wù)體系，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場，維護(hù)在外務(wù)工人員的合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村勞動力由自發(fā)無序就業(yè)向有組織的市場就業(yè)轉(zhuǎn)變。三是要盤活干部資源。將“閑置”的干部人力資源重新“洗牌”編組，用責(zé)任管理和利益驅(qū)動優(yōu)化干部配置。結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，有效實(shí)施干部分流；結(jié)合政府職能轉(zhuǎn)變，合理劃分崗位責(zé)任。按職能需要，采取競爭上崗、量化管理的辦法推進(jìn)干部管理機(jī)制改革，促進(jìn)干部向由被動應(yīng)付型向主動服務(wù)型轉(zhuǎn)變。

抓好三大重點(diǎn)，提升產(chǎn)業(yè)化水平。一是抓好示范帶動。抓好新農(nóng)村建設(shè)示范點(diǎn)，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的切入點(diǎn)，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)創(chuàng)新工作方式的具體體現(xiàn)。重點(diǎn)是因地制宜建設(shè)特色村，發(fā)揮示范帶動效應(yīng)，引導(dǎo)和促進(jìn)農(nóng)業(yè)向集約型、規(guī)?；l(fā)展。二是抓好服務(wù)體系建設(shè)。大力發(fā)展產(chǎn)業(yè)協(xié)會，提高農(nóng)民組織化程度；鼓勵組建經(jīng)營性社會中介組織，積極推行技術(shù)服務(wù)承包型、股份聯(lián)營型經(jīng)濟(jì)發(fā)展新模式，著力解決好一家一戶不能解決的問題，努力實(shí)現(xiàn)服務(wù)體系網(wǎng)絡(luò)化。三是抓好龍頭企業(yè)建設(shè)。龍頭企業(yè)是發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的關(guān)鍵。在龍頭企業(yè)建設(shè)上，重點(diǎn)是農(nóng)副產(chǎn)品的深加工，關(guān)鍵是外聯(lián)大市場，核心是品牌優(yōu)勢的打造。按照“企業(yè)+協(xié)會+農(nóng)戶”的模式，疏通產(chǎn)銷渠道，壯大龍頭企業(yè)規(guī)模。

實(shí)施三大工程，推進(jìn)基層組織建設(shè)。上面千條線，下面一根針，農(nóng)村基層黨組織是黨在農(nóng)村的各項(xiàng)方針政策的最終執(zhí)行者，要切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)，真正依靠基層組織加快建設(shè)社會主義新農(nóng)村。一是加快素質(zhì)工程建設(shè)，突出培訓(xùn)與選拔能人，培訓(xùn)上突出市場意識、科技意識、法制意識。二是加快陣地工程建設(shè)，采取政府劃撥、改擴(kuò)建、新建等方式，不斷完善村級辦公室、活動室等，健全村干部工作制度，使村干部有地方理事，村民有事能找到干部。三是加快民心工程建設(shè)，每村每年確定3－5件群眾關(guān)心的實(shí)事難事，向群眾承諾，實(shí)行責(zé)任制管理和考核獎懲制度。