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關(guān)鍵詞:區(qū)域;經(jīng)濟(jì)一體化;國(guó)際財(cái)政

區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化作為二戰(zhàn)以來(lái)世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中一個(gè)十分突出的現(xiàn)象和趨勢(shì),對(duì)世界經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生著極其廣泛而深遠(yuǎn)的影響,也成為一個(gè)倍受關(guān)注的熱門話題。而伴隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展,區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中的財(cái)政問(wèn)題也不斷地凸顯出來(lái),并在一定程度上影響著區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的進(jìn)程。同時(shí),由于區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的不斷擴(kuò)展,傳統(tǒng)的國(guó)家財(cái)政理論分析框架已經(jīng)無(wú)法對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中的政府經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和經(jīng)濟(jì)行為作出合理的詮釋,這需要我們從一個(gè)新的視野和分析框架———國(guó)際財(cái)政的角度去展開(kāi)研究。因此,探討區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中的國(guó)際財(cái)政問(wèn)題,不僅是區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的客觀需要,也是財(cái)政理論研究和分析方法的深入和拓展。

一、區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的財(cái)政問(wèn)題

區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化是兩個(gè)或兩個(gè)以上的經(jīng)濟(jì)體,為了達(dá)到最佳配置生產(chǎn)要素的目的,以政府的名義通過(guò)談判協(xié)商實(shí)現(xiàn)成員之間互利互惠及經(jīng)濟(jì)整合的制度性安排。區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的不斷興起,其背后隱含著多種因素,有著眾多的目標(biāo),既有促進(jìn)貿(mào)易、收入和投資的需要,又有實(shí)現(xiàn)增長(zhǎng)和發(fā)展的要求;既有獲取市場(chǎng)準(zhǔn)入適應(yīng)區(qū)域與全球化的意圖,也有出于安全和民主的考慮。這種以政府為主體的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和經(jīng)濟(jì)行為,同時(shí)也是我們所討論的財(cái)政問(wèn)題?？梢?jiàn),區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的財(cái)政問(wèn)題,是和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化相伴而生并由區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的主體———政府的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和經(jīng)濟(jì)行為決定的。

遺憾的是,區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的理論模型中卻很少直接關(guān)注財(cái)政問(wèn)題。以被視為區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的理論核心的關(guān)稅同盟理論及其發(fā)展為例,維納(Viner1Jacob)及其后繼者們從貿(mào)易創(chuàng)造效應(yīng)、貿(mào)易轉(zhuǎn)移效應(yīng)、規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)、競(jìng)爭(zhēng)效應(yīng)、技術(shù)創(chuàng)新效應(yīng)和投資效應(yīng)等不同層面和角度,分析了區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化對(duì)成員體、非成員體乃至整個(gè)世界的生產(chǎn)、消費(fèi)、資源配置、收入分配、國(guó)際貿(mào)易、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等國(guó)民經(jīng)濟(jì)的各個(gè)方面的利益或損害。雖然該理論是從關(guān)稅及其效應(yīng)分析這一財(cái)政問(wèn)題出發(fā),而且后來(lái)約翰遜、庫(kù)珀和馬塞爾等人在1965年也直接將“公共產(chǎn)品”引入關(guān)稅同盟的福利效應(yīng)分析,并得出了關(guān)稅同盟更能滿足成員體政府對(duì)各種保護(hù)主義傾向的商業(yè)政策以及對(duì)工業(yè)化目標(biāo)的偏好的結(jié)論(田青,2005),但總體看來(lái),區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的理論模型基本上是在國(guó)際貿(mào)易和國(guó)際經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論分析框架下的闡述,很少直接關(guān)注到區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中的政府經(jīng)濟(jì)活動(dòng)及其對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的影響,也沒(méi)有對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化這一政府主導(dǎo)的利益追求和制度保障機(jī)制作出全面的闡述,并在一定程度上成為了區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的制約。

總之,區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的財(cái)政問(wèn)題,是由區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化本身所具有的政府主導(dǎo)性和政府經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和經(jīng)濟(jì)行為性這一特征決定的,是區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化產(chǎn)生和發(fā)展過(guò)程中的客觀存在,但卻不被區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化理論所關(guān)注的重要現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。它不僅涉及到區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的財(cái)政效應(yīng)這一基本問(wèn)題的分析,更重要的是對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中的政府經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和經(jīng)濟(jì)行為的系統(tǒng)闡述,是對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的各國(guó)財(cái)稅制度協(xié)調(diào)及發(fā)展的研究。也就是說(shuō),區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的財(cái)政問(wèn)題的提出和解決,不僅直接影響著參與區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的各國(guó)政府的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和經(jīng)濟(jì)行為本身,而且還關(guān)系著區(qū)域經(jīng)濟(jì)體各成員國(guó)之間乃至非成員國(guó)之間的財(cái)政利益和財(cái)政關(guān)系的協(xié)調(diào);同時(shí),將財(cái)政問(wèn)題作為重要的變量引入?yún)^(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的理論和實(shí)踐,還可以更好地從政府經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的角度闡明區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的政府主導(dǎo)性及其機(jī)制,不僅有助于豐富和發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的理論,而且將直接推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展。

二、國(guó)際財(cái)政的理論體系和分析框架

一般而言,國(guó)際財(cái)政是伴隨著國(guó)際經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的擴(kuò)展和國(guó)家間經(jīng)濟(jì)依賴的日益加強(qiáng)而在財(cái)政關(guān)系領(lǐng)域形成的一種國(guó)際經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象,是財(cái)政和國(guó)際經(jīng)濟(jì)相結(jié)合的產(chǎn)物。關(guān)于國(guó)際財(cái)政的定義(董勤發(fā),1997),理論界至少有兩種不同的觀點(diǎn):一種觀點(diǎn)是從世界或全球角度來(lái)看的財(cái)政,即世界財(cái)政或全球財(cái)政,是以世界性的公共權(quán)力機(jī)構(gòu)或世界政府為后盾的;另一種觀點(diǎn)是把國(guó)際財(cái)政看成是國(guó)際經(jīng)濟(jì)中的財(cái)政,是國(guó)家財(cái)政在國(guó)際經(jīng)濟(jì)中的延伸或變種,是國(guó)際經(jīng)濟(jì)中的國(guó)家財(cái)政活動(dòng),是不同國(guó)家的財(cái)政通過(guò)國(guó)際經(jīng)濟(jì)交往而相互聯(lián)系在一起所形成的國(guó)與國(guó)之間的財(cái)政關(guān)系。與國(guó)家財(cái)政相比,國(guó)際財(cái)政具有一般財(cái)政的普遍性特征,但又有其自身固有的特殊性,即國(guó)際性、整體性、復(fù)雜性和協(xié)調(diào)性等特點(diǎn)(林品章,1995)。雖然在歐盟的財(cái)

源籌集方式、國(guó)際稅收合作組織研究以及聯(lián)合國(guó)發(fā)展計(jì)劃署于1999年提出的對(duì)電子郵件開(kāi)征“比特稅”等中,我們可以看到一些世界財(cái)政或全球財(cái)政的影子,但在現(xiàn)代國(guó)家占據(jù)主導(dǎo)地位的時(shí)代,不存在也不可能存在一個(gè)超國(guó)家的全球權(quán)力機(jī)構(gòu)或世界政府,國(guó)際財(cái)政就只能是國(guó)際環(huán)境下財(cái)政的作用問(wèn)題。它主要表現(xiàn)為對(duì)國(guó)際經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的國(guó)家財(cái)稅制度協(xié)調(diào)和財(cái)政利益分配,是國(guó)家參與國(guó)際經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的一種資源配置方式,其本質(zhì)是國(guó)家間的財(cái)政關(guān)系。

在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中,國(guó)家財(cái)政存在的客觀前提在于國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的市場(chǎng)失靈。同樣,國(guó)際財(cái)政的產(chǎn)生和存在,也有其深刻的理論和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。首先,國(guó)際財(cái)政作為國(guó)際經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中財(cái)政問(wèn)題的國(guó)際化,其基礎(chǔ)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì);而由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)性和開(kāi)放性決定的國(guó)際市場(chǎng)失靈,就直接成為了國(guó)際財(cái)政存在的理論基礎(chǔ)(董勤發(fā),1997)。其次,基于不同的經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件和利益目標(biāo)追求,各國(guó)政府財(cái)稅制度和政策安排往往存在著巨大的差異,并直接構(gòu)成為各國(guó)政府參與國(guó)際經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的嚴(yán)重阻礙,因此,尋求和實(shí)現(xiàn)各國(guó)政府間的財(cái)政協(xié)調(diào)和合作,是國(guó)際財(cái)政存在的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

從國(guó)際財(cái)政產(chǎn)生和存在的理論和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)的角度出發(fā),國(guó)際財(cái)政存在的意義就是矯正國(guó)際市場(chǎng)的失靈和實(shí)現(xiàn)各國(guó)財(cái)政的協(xié)調(diào)和合作。同時(shí),又由于當(dāng)前并沒(méi)有一個(gè)真正有效的世界權(quán)力機(jī)構(gòu),也就不可能有一個(gè)制定、頒布和執(zhí)行國(guó)際課稅和支出方案的“國(guó)際財(cái)政當(dāng)局”,更不可能形成一個(gè)有效的世界范圍內(nèi)的全球財(cái)政制度。因此,國(guó)際財(cái)政只能采取多國(guó)財(cái)政合作的存在形式。根據(jù)合作的程度,國(guó)際上多國(guó)財(cái)政的合作方式大致分為財(cái)政協(xié)調(diào)(FiscalCoordina2tion)、財(cái)政同盟(FiscalUnion)和財(cái)政一體化(FiscalIntegration)。這三種基本合作方式既有聯(lián)系又有區(qū)別。其中,財(cái)政協(xié)調(diào)是以既有國(guó)家為基礎(chǔ)的國(guó)際財(cái)政合作形式,是國(guó)際財(cái)政合作最初也是最重要的形式,它強(qiáng)調(diào)財(cái)政合作的自愿性和協(xié)商性,如現(xiàn)有的各種國(guó)際稅收協(xié)定等;財(cái)政同盟更多地以部分國(guó)家的讓渡為前提,它強(qiáng)調(diào)財(cái)政合作的一致性和強(qiáng)制性,往往是區(qū)域經(jīng)濟(jì)共同體中較高級(jí)的合作形式,如歐盟內(nèi)部廢除關(guān)稅、統(tǒng)一增值稅等;財(cái)政一體化則以國(guó)家財(cái)政的完全讓渡或消失為條件,實(shí)行超國(guó)家財(cái)政干預(yù),它是最高級(jí)的財(cái)政合作形式,但由于其缺乏現(xiàn)實(shí)性,所以更多地成為了一種理想化的財(cái)政合作形式。而根據(jù)不同的國(guó)際經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和程度,國(guó)際財(cái)政研究在存在形式上又有著不同的側(cè)重點(diǎn)。一般而言,國(guó)際財(cái)政協(xié)調(diào)是當(dāng)前國(guó)際財(cái)政最重要的存在形式也是研究的核心內(nèi)容,國(guó)際財(cái)政研究的理論體系也主要是圍繞著國(guó)際財(cái)政協(xié)調(diào)來(lái)展開(kāi)。①

三、國(guó)際區(qū)域財(cái)政研究的基本框架

伴隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化而產(chǎn)生的財(cái)政問(wèn)題,是國(guó)際經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中政府經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和經(jīng)濟(jì)行為研究的范疇。而通過(guò)對(duì)國(guó)際財(cái)政的理論體系和框架的分析,我們找到了研究區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的財(cái)政問(wèn)題的理論基礎(chǔ)和分析框架。也就是說(shuō),區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的財(cái)政問(wèn)題實(shí)質(zhì)上就成了區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的國(guó)際財(cái)政問(wèn)題。因此,從區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的財(cái)政問(wèn)題和國(guó)際財(cái)政的理論體系相結(jié)合的角度,我們可以構(gòu)建區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的國(guó)際財(cái)政研究框架。

區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的國(guó)際財(cái)政研究框架,本質(zhì)上就是要詮釋區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中的政府主導(dǎo)性和政府經(jīng)濟(jì)活動(dòng)性的運(yùn)行機(jī)制及意義,通過(guò)推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)外各經(jīng)濟(jì)體的財(cái)政協(xié)調(diào)和財(cái)政合作,促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展和福利水平的提高。因此,循著從國(guó)家財(cái)政到國(guó)際財(cái)政的思路,借鑒馬斯格雷夫等人對(duì)國(guó)際財(cái)政的理論體系的闡述,通過(guò)在傳統(tǒng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的理論中引入政府及其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)———財(cái)政這一變量,一種解決區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的國(guó)際財(cái)政研究的新視角和分析方法———國(guó)際區(qū)域財(cái)政研究的基本框架浮出了水面,②它大致由國(guó)際區(qū)域財(cái)政導(dǎo)論、國(guó)際區(qū)域財(cái)政支出、國(guó)際區(qū)域財(cái)政收入和國(guó)際區(qū)域財(cái)政政策等四部分構(gòu)成。

國(guó)際區(qū)域財(cái)政導(dǎo)論主要闡述國(guó)際區(qū)域財(cái)政的含義、產(chǎn)生、研究范圍及方法等內(nèi)容。借鑒國(guó)際財(cái)政的定義,我們可以給國(guó)際區(qū)域財(cái)政做出這樣的界定:它是指區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化過(guò)程中的財(cái)政問(wèn)題,是國(guó)家財(cái)政在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中的延伸和發(fā)展。換言之,國(guó)際區(qū)域財(cái)政就是國(guó)際財(cái)政在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中的具體存在和表現(xiàn)形式,是區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中的國(guó)家和國(guó)家間的財(cái)政關(guān)系,是我們從區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的主體———政府經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和經(jīng)濟(jì)行為層面的一種視角和分析框架。國(guó)際區(qū)域財(cái)政的存在,也有著其深刻的理論和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化,本質(zhì)上是建立在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的一種資源配置方式和制度安排,而由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)性和開(kāi)放性導(dǎo)致的市場(chǎng)失靈即國(guó)際區(qū)域市場(chǎng)失靈,就成為了國(guó)際區(qū)域財(cái)政產(chǎn)生的理論基礎(chǔ)。由于各國(guó)政府財(cái)稅制度和政策安排的巨大差異而形成的參與區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的各經(jīng)濟(jì)體不斷尋求財(cái)政協(xié)調(diào)與合作的努力,現(xiàn)實(shí)地演繹了國(guó)際區(qū)域財(cái)

政的存在?？傮w看來(lái),國(guó)際區(qū)域財(cái)政研究的性質(zhì)依然是財(cái)政學(xué)和國(guó)際經(jīng)濟(jì)學(xué)的有機(jī)結(jié)合,研究范圍也包含著財(cái)政協(xié)調(diào)、財(cái)政同盟和財(cái)政一體化三種形式,且它們不同程度地在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中存在。在研究方法上,國(guó)際區(qū)域財(cái)政也應(yīng)遵循國(guó)際財(cái)政學(xué)的研究方法(董勤發(fā),1997),即國(guó)家主義分析方法與世界主義分析方法的有機(jī)結(jié)合。

國(guó)際區(qū)域財(cái)政支出主要探討國(guó)際區(qū)域財(cái)政支出的形式及其效應(yīng)。具體而言,國(guó)際投資和國(guó)際援助是其存在的基本表現(xiàn),前者類似于國(guó)家財(cái)政中的政府投資,后者則更多地具有政府轉(zhuǎn)移支出的性質(zhì)或類似于政府間轉(zhuǎn)移支付制度的意義。國(guó)際投資的基本理論和效應(yīng)分析,是國(guó)際經(jīng)濟(jì)學(xué)的重要研究?jī)?nèi)容之一。綜合國(guó)際經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域的國(guó)際投資和國(guó)家財(cái)政中的政府投資,我們可以得到一個(gè)基本的分析區(qū)域財(cái)政支出中國(guó)際投資的框架。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看,國(guó)際投資制度主要由各國(guó)家的投資制度、雙邊層次投資制度、區(qū)域?qū)哟蔚暮投噙厡哟蔚耐顿Y制度構(gòu)成,且它們都不同程度地存在著缺陷并成為國(guó)際投資的阻礙,因此,要從制定更權(quán)威的、高度自由化的投資制度和高標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)際投資保護(hù)制度及公正高效的爭(zhēng)端解決制度等幾個(gè)方面來(lái)進(jìn)行創(chuàng)新(柳劍平等,2005)。作為國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作的一種重要方式,國(guó)際援助在傳統(tǒng)的國(guó)家財(cái)政和國(guó)際經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的基本作用(鄖文聚,2000),主要是緩和國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)矛盾和促進(jìn)國(guó)際經(jīng)濟(jì)關(guān)系的協(xié)調(diào),更多地是作為一種短期性、政治性和經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性的支出形式而存在。目前,除歐盟法中的國(guó)家援助為區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的國(guó)家援助制度提供了基本法律框架外,國(guó)際援助特有的規(guī)律和運(yùn)行規(guī)則總體上與作為國(guó)際區(qū)域財(cái)政支出形式的內(nèi)容和要求是不相適應(yīng)的。因此,要實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中各經(jīng)濟(jì)體之間收入的公平分配和促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展,必須著力構(gòu)建一個(gè)能有效協(xié)調(diào)區(qū)域財(cái)政關(guān)系的經(jīng)?；?、制度化的國(guó)際援助制度。

國(guó)際區(qū)域財(cái)政收入主要研究國(guó)際稅收、國(guó)際債務(wù)和區(qū)域國(guó)際組織的會(huì)費(fèi)籌集等問(wèn)題及其經(jīng)濟(jì)影響。國(guó)際稅收是國(guó)際財(cái)政大廈相對(duì)獨(dú)立的體系和重要支撐,同樣也是國(guó)際區(qū)域財(cái)政收入中最主要的內(nèi)容。國(guó)際稅收的研究,不僅表現(xiàn)在早期對(duì)國(guó)際稅收學(xué)科理論體系的建立和完善,而且反映在當(dāng)前對(duì)國(guó)際稅收競(jìng)爭(zhēng)、國(guó)際稅收協(xié)調(diào)、國(guó)際稅收合作與國(guó)際稅收組織、貿(mào)易與稅收摩擦、反吸收調(diào)查等領(lǐng)域的深入研究和擴(kuò)展。由于受區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化不同發(fā)展水平和存在形式的制約,國(guó)際區(qū)域財(cái)政中的國(guó)際稅收除國(guó)際稅收協(xié)調(diào)這個(gè)核心以外,還涉及到國(guó)際稅收同盟和一體化等表現(xiàn)形式,這在歐盟的統(tǒng)一關(guān)稅、統(tǒng)一增值稅和“自有財(cái)源”中可以得到初步的例證。也就是說(shuō),國(guó)際區(qū)域財(cái)政研究的國(guó)際稅收,必須密切關(guān)注和分析研究區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化下國(guó)際稅收的各種具體形式和效應(yīng)。關(guān)于國(guó)際債務(wù)的理論研究,我們可以在國(guó)際金融研究和國(guó)家財(cái)政的債務(wù)分析中找到較為完整的內(nèi)容和體系。如何從現(xiàn)有的理論體系和框架出發(fā),立足于促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與發(fā)展,探討區(qū)域國(guó)際債務(wù)的規(guī)模及效應(yīng)和債務(wù)監(jiān)控體系,構(gòu)建一個(gè)與之相適應(yīng)的高效的國(guó)際債務(wù)運(yùn)行機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)防范體系,就成為了國(guó)際區(qū)域財(cái)政框架中的國(guó)際債務(wù)研究的主要內(nèi)容。此外,為了避免如聯(lián)合國(guó)財(cái)政危機(jī)中的會(huì)費(fèi)問(wèn)題的尷尬,還應(yīng)該積極研究關(guān)于區(qū)域國(guó)際組織的會(huì)費(fèi)籌集方式,使區(qū)域國(guó)際組織能夠高效正常運(yùn)轉(zhuǎn),確保其對(duì)區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的組織作用的發(fā)揮。

國(guó)際區(qū)域財(cái)政政策主要研究區(qū)域內(nèi)外財(cái)政政策協(xié)調(diào)機(jī)制及其實(shí)現(xiàn)。在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化過(guò)程中,經(jīng)濟(jì)政策的國(guó)際協(xié)調(diào)是十分必要的,它可以避免各國(guó)獨(dú)立分散決策的低效率,在不同程度上減低各國(guó)政策之間的相互沖突,共同應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的不良影響,穩(wěn)定各國(guó)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定運(yùn)行,獲得經(jīng)濟(jì)開(kāi)放帶來(lái)的多方面利益,只是這種協(xié)調(diào)要求在不同程度上限制各國(guó)政策的自主性。區(qū)域財(cái)政協(xié)調(diào)的理論分析指出,協(xié)調(diào)政策會(huì)減小針對(duì)繁榮或蕭條的財(cái)政擴(kuò)張或收縮的溢出效應(yīng);在協(xié)調(diào)計(jì)劃中,任何國(guó)家的財(cái)政擴(kuò)張或收縮都應(yīng)該考慮伙伴國(guó)的財(cái)政政策所導(dǎo)致的溢出效應(yīng),它要求伙伴國(guó)的財(cái)政政策取向相同。國(guó)際區(qū)域財(cái)政政策的協(xié)調(diào),又有廣義和狹義之分。廣義指的是既包括區(qū)域內(nèi)財(cái)政政策的協(xié)調(diào),又包括區(qū)域內(nèi)外財(cái)稅政策之間的協(xié)調(diào);而狹義主要是指區(qū)域內(nèi)財(cái)政政策的協(xié)調(diào),即各國(guó)在制定國(guó)內(nèi)政策的過(guò)程中,通過(guò)各國(guó)間的磋商等機(jī)制和方式來(lái)實(shí)現(xiàn)財(cái)政政策的協(xié)調(diào)。從政策協(xié)調(diào)的程度來(lái)看,又可以分為信息交換、危機(jī)管理、政策目標(biāo)和行動(dòng)的一致性協(xié)調(diào)、全面協(xié)調(diào)及聯(lián)合行動(dòng)等層次;從協(xié)調(diào)方式的角度,可以分為相機(jī)性協(xié)調(diào)和規(guī)則性協(xié)調(diào)兩種。還需指出的是,國(guó)際區(qū)域財(cái)政政策協(xié)調(diào)還涉及到區(qū)域財(cái)政政策與貨幣政策、匯率政策等的協(xié)調(diào),它們共同構(gòu)成區(qū)域宏觀政策協(xié)調(diào)的主要內(nèi)容。

總之,國(guó)際區(qū)域財(cái)政作為一種重要的區(qū)域性制度安排,對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展有著直接而深遠(yuǎn)的影響。而國(guó)際區(qū)域財(cái)政研究基本框架的構(gòu)建,不僅是這種區(qū)域性制度安排的重要內(nèi)容和表現(xiàn),而且還為區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中政府經(jīng)濟(jì)行為及

其效應(yīng)分析提供了較為完整的思路和方法。

注釋:

①馬斯格雷夫教授從財(cái)政的國(guó)際協(xié)調(diào)和發(fā)展財(cái)政兩個(gè)方面概括和總結(jié)了國(guó)際財(cái)政的基本內(nèi)容;而董勤發(fā)則是結(jié)合財(cái)政的經(jīng)濟(jì)職能從國(guó)際財(cái)政合作形式的角度來(lái)構(gòu)建國(guó)際財(cái)政的理論體系。

②區(qū)域有不同的層次劃分,區(qū)域財(cái)政也多以行政區(qū)劃確立的社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)區(qū)域?yàn)檠芯繉?duì)象,但本文所論之區(qū)域指的是國(guó)際區(qū)域,國(guó)際區(qū)域財(cái)政指區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的國(guó)際財(cái)政。

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篇2

國(guó)際貨幣基金組織在對(duì)《1986年政府則政統(tǒng)計(jì)手冊(cè)》進(jìn)行修門的過(guò)程中，遵循的是不僅僅要使新的體系與1993SNA統(tǒng)一的原則，同時(shí)還考慮到則政分析家不斷擴(kuò)大的需要、修改后的政府則政統(tǒng)計(jì)體系對(duì)《1986年政府則政統(tǒng)計(jì)手冊(cè)》介紹的體系做了大量更新和擴(kuò)展，其中主要修改的有以卜幾個(gè)方而:對(duì)政府則政統(tǒng)計(jì)體系記錄的單位和經(jīng)濟(jì)事件的范I、記錄經(jīng)濟(jì)事件的時(shí)間、定義、分類和平衡項(xiàng)日進(jìn)行了重大調(diào)整。中國(guó)

1.單位的范圍

在修改后的政府則政統(tǒng)計(jì)體系中，單位的范圍側(cè)重于《1993年國(guó)民帳戶體系》界定的廣義政府部門，其定義以機(jī)構(gòu)單位的概念為基礎(chǔ)。廣義政府部門包括全部居民政府的一位和由政府控制井主要由政府提供資金的全部居民非營(yíng)利機(jī)構(gòu)。1986年政府則政統(tǒng)計(jì)體系的范圍是在職能的基礎(chǔ)上界定的，它包括履行政府職能的全部單位。在原則上，只包括與政府職能自接有關(guān)那此交易。這意味著不包括那此不代表則政政策實(shí)行的交易，特別是，與貨幣當(dāng)局和其他存款金融機(jī)構(gòu)的職能有關(guān)的所有交易都不包括在內(nèi)。

另外由于修改前后的政府則政統(tǒng)計(jì)體系定義的基礎(chǔ)不同，從而兩者對(duì)超國(guó)家當(dāng)局的處理也存在著不同。在修改后的政府則政統(tǒng)計(jì)體系中，超國(guó)家當(dāng)局不包括在在何國(guó)家當(dāng)中;而在《1986年政府則政統(tǒng)計(jì)手冊(cè)》中，由超國(guó)家組織在一國(guó)履行政府職能帶來(lái)的交易包括在該國(guó)的統(tǒng)計(jì)數(shù)抓中。

2.記錄經(jīng)濟(jì)事件的時(shí)間

在修改后的《政府則政統(tǒng)計(jì)手冊(cè)》中，記錄交易和其他經(jīng)濟(jì)流m:的時(shí)間由權(quán)責(zé)發(fā)生制原則確定。也就說(shuō)，流量在經(jīng)濟(jì)價(jià)格被創(chuàng)造、轉(zhuǎn)換、交換、轉(zhuǎn)移和消失時(shí)記錄。而在《1986年政府財(cái)政統(tǒng)計(jì)手冊(cè)》中，交易在收到和支出現(xiàn)金時(shí)記錄。相比而言，權(quán)責(zé)發(fā)生制的記錄時(shí)間與資源實(shí)際流動(dòng)的時(shí)間相符能夠很好反映政府收支情況;而現(xiàn)金收付制的記錄時(shí)間可能嚴(yán)重偏離有關(guān)經(jīng)濟(jì)話動(dòng)和交易的時(shí)間。另外修改后的政府則政統(tǒng)計(jì)體系之所以采用權(quán)責(zé)發(fā)生制的一個(gè)很重要的原因是為了與SNA1993保持一致，在SNA1993中記錄經(jīng)濟(jì)事件的時(shí)間也采用的是權(quán)責(zé)發(fā)生制原則。

3.事件的范圍

在修改后的政府則政統(tǒng)計(jì)體系中，事件的范圍比在《1986年政府則政統(tǒng)計(jì)手冊(cè)》中更為廣’泛，因?yàn)樾薷暮蟮捏w系包括影響資產(chǎn)、負(fù)債、收入或開(kāi)支的全部經(jīng)濟(jì)事件，而不是儀儀包括由現(xiàn)金交易代表的那此事件。例如，將易貨交易及商品和服務(wù)的贈(zèng)與包括在內(nèi)。《1986年政府則政統(tǒng)計(jì)手冊(cè)》儀有選擇地包括一此實(shí)物交易，并且是作為備忘項(xiàng)日。

修改后的《政府則政統(tǒng)計(jì)手冊(cè)》包括其他經(jīng)濟(jì)流量,所謂其他經(jīng)濟(jì)流量是指除交易外影響一個(gè)單位的資產(chǎn)、負(fù)債和凈值存量的所有流量。為了使會(huì)計(jì)期初的資產(chǎn)負(fù)債表與期末的資產(chǎn)負(fù)債表完全協(xié)調(diào)，必須包括其他經(jīng)濟(jì)流量。根據(jù)定義，其他經(jīng)濟(jì)流量是非現(xiàn)金事件，因此它們井不作為《1986年政府則政統(tǒng)計(jì)手冊(cè)》的組成部分進(jìn)行統(tǒng)計(jì)。

4.定值

在修改后的《政府則政統(tǒng)計(jì)手冊(cè)》中，資產(chǎn)和負(fù)債按當(dāng)前市場(chǎng)價(jià)格定值，包括可能具有不同名義價(jià)伯的債券。而貸款由于一般不進(jìn)行交易，因此不具有市場(chǎng)價(jià)伯，它們按名義價(jià)值記錄。在《1986年政府則政統(tǒng)計(jì)手冊(cè)》中，債券總是按債務(wù)到期時(shí)政府須支付的數(shù)額定值，這可能既不同于名義價(jià)值，也不同于當(dāng)前市場(chǎng)價(jià)值。修改后的《政府則政統(tǒng)計(jì)手冊(cè)》規(guī)定將債券的名義價(jià)值作為備忘項(xiàng)日記錄。

5.記錄流量的總額和凈額

關(guān)于流量是按總額表述還是按凈額表述，在修改后的《政府則政統(tǒng)計(jì)手冊(cè)》和《1986年政府則政統(tǒng)計(jì)手冊(cè)》中，大部分處理是相同的。主要不同在于市場(chǎng)基層單位的銷竹和開(kāi)支。在修改后的《政府則政統(tǒng)計(jì)手冊(cè)》中，市場(chǎng)基層單位的銷竹和生產(chǎn)成木按總額分別表示收入和開(kāi)支。在《1986年政府則政統(tǒng)計(jì)手冊(cè)》中，如果銷竹減去生產(chǎn)成木的凈額為正數(shù)，則作為收入記錄;如果為負(fù)數(shù)，則作為支出記錄。

6.流量和存量的統(tǒng)一

修改后的政府則政統(tǒng)計(jì)體系是完全統(tǒng)一的體系，因?yàn)榭梢詮臅?huì)計(jì)期初的存m:數(shù)抓與該期間發(fā)生的流量中得出會(huì)計(jì)期末的存量:數(shù)抓。由于這種統(tǒng)一，影響廣義政府部門的則務(wù)業(yè)績(jī)、則務(wù)狀況和流動(dòng)性狀的全部事件都包括在內(nèi)?！?986年政府則政統(tǒng)計(jì)手冊(cè)》所包括的存量數(shù)抓限于債務(wù)，債務(wù)存量的變化往往不能與所記錄的流量相互協(xié)調(diào)，需要提供補(bǔ)充性表格來(lái)說(shuō)明完成這種協(xié)調(diào)所需要的其他數(shù)抓。

7.定義

在修改后的政府則政統(tǒng)計(jì)體系中，收入是交易帶來(lái)的凈伯增加。因此，收入包括贈(zèng)與，但卻不包括來(lái)自處理非金融資產(chǎn)的所得。在《1986年政府則政統(tǒng)計(jì)手冊(cè)》中，收入定義為除贈(zèng)與外所有不需償付的款項(xiàng)。因此，收入包括來(lái)自處置非金融資產(chǎn)的所得。

類似地，在修改后的政府則政統(tǒng)計(jì)體系中，開(kāi)支是交易帶來(lái)的凈伯卜降。購(gòu)買非金融資產(chǎn)不影響凈信不視為開(kāi)支交易?！伴_(kāi)支”一詞取代了《1986年政府則政統(tǒng)計(jì)手冊(cè)》的“支出”，因?yàn)樗c權(quán)責(zé)發(fā)生制記錄的聯(lián)系更為密切，并表明非金融資產(chǎn)交易不包括在內(nèi)。《1986年政府則政統(tǒng)計(jì)手冊(cè)》將支出定義為所有不需償付的款項(xiàng)，包括購(gòu)買非金融資產(chǎn)。

8.分類

修改前后的政府則政統(tǒng)計(jì)體系對(duì)收入的分類有很大不同。在《1986年政府則政統(tǒng)計(jì)手冊(cè)》中，收入分為稅收入、非稅收入和資本收入，贈(zèng)與構(gòu)成單獨(dú)的非收入類。在修改后的《政府則政統(tǒng)計(jì)手冊(cè)》中，收入進(jìn)一步分為稅收、社會(huì)保險(xiǎn)交款、贈(zèng)與和其他收入。

在修改后的《政府則政統(tǒng)計(jì)手冊(cè)》和《1986年政府則政統(tǒng)計(jì)手冊(cè)》中，開(kāi)支/支出都按兩種方式分類:按職能和交易的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)。在兩個(gè)《手冊(cè)》中，按職能進(jìn)行的分類都采用聯(lián)合國(guó)頒布的《政府職能分類》。修改后的《政府則政統(tǒng)計(jì)手冊(cè)》對(duì)由交易帶來(lái)的非金融資產(chǎn)變化進(jìn)行了新的分類，因?yàn)樗鼈儾粍潪槭杖牖蜷_(kāi)支。新的分類采用《1993年國(guó)民帳戶體系》的相應(yīng)分類，以交易涉及的資產(chǎn)類別為基礎(chǔ)。

貸款減還款是《1986年政府財(cái)政統(tǒng)計(jì)手冊(cè)》中代表出于政策日的獲得的金融資產(chǎn)凈額的一個(gè)交易類別，與支出劃在一起以計(jì)算總額的一個(gè)交易類別，與支出劃在一起以計(jì)算總赤字/盈余。在修改后的《政府則政統(tǒng)計(jì)手冊(cè)》中，這此交易與其他金融資產(chǎn)交易劃在一起。

9.平衡項(xiàng)日

在《1986年政府則政統(tǒng)計(jì)手冊(cè)》中，盡昔規(guī)定了其他平衡項(xiàng)日，但是分析框架儀側(cè)重于一個(gè)平衡項(xiàng)日(總赤字/盈余)。修改后的《政府則政統(tǒng)計(jì)手冊(cè)》的分析框架以幾個(gè)平衡項(xiàng)日為特色，其中，《政府運(yùn)營(yíng)表》包括凈運(yùn)行余額(它定義為收入減開(kāi)支，代表交易帶來(lái)的凈伯變化)和凈貸款/借款(它定義為獲得的金融資產(chǎn)凈額減產(chǎn)生的負(fù)債凈額，獲凈運(yùn)行余額減獲得的非金融資產(chǎn)凈額);《現(xiàn)金來(lái)源和使用表》包括現(xiàn)金盈余/赤字，以反映政府運(yùn)營(yíng)表帶來(lái)的現(xiàn)金流量的余額以及獲得的非金融資產(chǎn)凈額。除了不剔除貸款和還款交易帶來(lái)的現(xiàn)金凈流出以外，它類似于((1986年政府則政統(tǒng)計(jì)手冊(cè)》中的總赤字/盈余。在修改后的《政府則政統(tǒng)計(jì)手冊(cè)》中，另一個(gè)平衡項(xiàng)日是總余額定義為因重新安排出于公共政策日的而進(jìn)行的資產(chǎn)和負(fù)債交易從而經(jīng)過(guò)調(diào)整的凈貸款/借款。伯得汁意的是，私有化的全部收入(包括固定資產(chǎn)出竹)。

中國(guó)作為金融項(xiàng)日包括在內(nèi);以貸款形式提供的補(bǔ)貼確定為開(kāi)支。它相當(dāng)于《1986年政府則政統(tǒng)計(jì)手冊(cè)》中的總赤字/盈余，但卻采用權(quán)責(zé)發(fā)生制確定。修改后的《政府則政統(tǒng)計(jì)手冊(cè)》的其他平衡項(xiàng)日包括凈伯、金融凈伯、基木余額和儲(chǔ)蓄，而在《1986年政府則政統(tǒng)計(jì)手冊(cè)》卻沒(méi)有類似的平衡項(xiàng)日。

10.與其他統(tǒng)計(jì)體系的協(xié)調(diào)

修改后的政府則政統(tǒng)計(jì)體系與其他國(guó)際宏觀經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)體系相互協(xié)調(diào)。也就是說(shuō)，在政府則政統(tǒng)計(jì)體系為則政分析服務(wù)這一日標(biāo)卜，基木概念、定義和管理.與其他宏觀經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)體系盡可能相同，與政府則政統(tǒng)計(jì)體系相互協(xié)調(diào)的其他統(tǒng)計(jì)手冊(cè)有《1993年國(guó)民帳戶體系》、基金組織《國(guó)際收支手冊(cè)》第五版和基金組織《貨幣與金融統(tǒng)計(jì)手冊(cè)》?！?986年政府則政統(tǒng)計(jì)手冊(cè)》主要遵循1968年《國(guó)民帳戶體系》，但是兩者協(xié)調(diào)的程度要低得多，主要是由于《1986年政府則政統(tǒng)計(jì)手冊(cè)》采用現(xiàn)金收付制記錄。

修改后的政府則政統(tǒng)計(jì)體系和與之相互協(xié)調(diào)的宏觀經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)體系之間的主要差異是它們所采用的分類以及隨之而來(lái)的平衡項(xiàng)日。例如，修改后的政府則政統(tǒng)計(jì)體系的稅收分類和《1993年國(guó)民帳戶體系》有較大的不同，但兩個(gè)體系的稅收定義相同。政府則政統(tǒng)計(jì)體系對(duì)退休計(jì)劃和外商自接投資收益再投資的處理不同于《1993年國(guó)民帳戶體系》的處理，結(jié)果，兩個(gè)體系中的凈貸款/借款不同。

此外，由于涵蓋范圍不同，但是，其內(nèi)涵在政府則政統(tǒng)計(jì)體系中比在《1993年國(guó)民帳戶體系》中要小

二、與1993年國(guó)民帳戶體系之間的差異

盡答國(guó)際貨幣基金組織在修門政府則政統(tǒng)計(jì)體系的過(guò)程中盡可能使其與1993SNA保持一致，但是不能否認(rèn)的是兩者還是存在著一此差異，其差異主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方而:

1.兩個(gè)體系對(duì)生產(chǎn)相關(guān)交易的登錄不同

政府則政統(tǒng)計(jì)體系不把中間消耗或產(chǎn)出作為開(kāi)支類別，但是在1993SNA中，卻把中間消耗或產(chǎn)出列為開(kāi)支以扣除、雖然政府則政統(tǒng)計(jì)支出類別“貨物和服務(wù)的用途”與1993SNA中的中間消費(fèi)最接近，但它與庫(kù)存的處理以及則政和保險(xiǎn)服務(wù)的消費(fèi)有根木的區(qū)別。此外，政府則政統(tǒng)計(jì)體系中對(duì)自給性資本形成的處理影響到對(duì)一此項(xiàng)日登錄的比較。1993SNA將自給性資本形成中的支出、固定資木消費(fèi)和雇員報(bào)酬登錄為中間消費(fèi)，而政府則政統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)則登錄為購(gòu)置固定資產(chǎn)。

2.兩個(gè)體系對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)的處理不同

在1993SNA中，社會(huì)保險(xiǎn)計(jì)劃收到的所有社會(huì)繳款都被視為經(jīng)常性流入(資源)，社會(huì)保險(xiǎn)計(jì)劃支付的所有社會(huì)福利都被視為經(jīng)常性流出(使用)，盡答提供退休福利的計(jì)劃的收支相當(dāng)于計(jì)劃的負(fù)債變化。在政府則政統(tǒng)計(jì)體系中，對(duì)提供退休福利的計(jì)劃的繳款和這此計(jì)劃支付的福利被視為是負(fù)債的變化，而不是收入和支出。此外，政府則政統(tǒng)計(jì)體系以同樣方式處理向政府雇員提供退休福利的無(wú)基金計(jì)劃和有基金計(jì)劃，確認(rèn)為米來(lái)提供福利所負(fù)的債務(wù)，而1993SNA不承認(rèn)這此債務(wù)。

3.兩個(gè)體系對(duì)數(shù)字是否合井匯編的處理也不同

1993SNA不把統(tǒng)計(jì)數(shù)字合井匯編，但政府則政統(tǒng)計(jì)體系把統(tǒng)計(jì)數(shù)字合井匯編。因此，在為各級(jí)政府匯編統(tǒng)計(jì)數(shù)字時(shí)，政府則政統(tǒng)計(jì)體系不開(kāi)列政府部國(guó)內(nèi)兩個(gè)機(jī)構(gòu)單位間的所有債務(wù)人一債權(quán)人的則務(wù)狀況和政府部門兩個(gè)機(jī)構(gòu)的-位間的所有交易，這樣從統(tǒng)計(jì)數(shù)字來(lái)看，似乎政府部門只有一個(gè)的一的機(jī)構(gòu)的位。因此，政府則政統(tǒng)計(jì)體系的收入、支出、資產(chǎn)和負(fù)債總額可能比1993SNA少得多，即使這兩個(gè)體系之間井沒(méi)有其他差異。

4.兩者在關(guān)鍵的平衡項(xiàng)上可能存在著不同

借出和借入凈額是政府則政統(tǒng)計(jì)體系和1993SNA中的一個(gè)關(guān)鍵的平衡項(xiàng)。但是由于對(duì)一此交易采取不同的處理辦法，主要是社會(huì)保險(xiǎn)繳款和退休計(jì)劃的福利，政府則政統(tǒng)計(jì)體系中這一平衡項(xiàng)的價(jià)伯與1993SNA中同名的平衡項(xiàng)也許不同。為了避免混淆不清，將《政府則政統(tǒng)計(jì)手冊(cè)》中的平衡項(xiàng)或分類類日標(biāo)明為「政府則政統(tǒng)計(jì)1，以顯示這此項(xiàng)日在政府則政統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)中與1993SNA中的項(xiàng)日名稱相同，但覆蓋的內(nèi)容不同。

三、我國(guó)與國(guó)際準(zhǔn)則的差距

1.政府則政統(tǒng)計(jì)內(nèi)容不夠完整

相比國(guó)際準(zhǔn)則以及其他國(guó)家而言，由于我國(guó)特殊的國(guó)情，我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)一自都存在著預(yù)算內(nèi)收支和預(yù)算外收支。預(yù)算內(nèi)收支和預(yù)算外收支都是政府則政收支，理應(yīng)全部納入政府則政統(tǒng)計(jì)的范圍，但是日前我國(guó)政府則政統(tǒng)計(jì)儀儀對(duì)政府預(yù)算內(nèi)收支進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，對(duì)預(yù)算外資金和社會(huì)保障資金收支數(shù)抓信息則是的獨(dú)另行收集整理分析的。大部分社會(huì)保障繳款收入和支出沒(méi)有反映在則政預(yù)算收支中，對(duì)其他社會(huì)保障的資金支出也分散在撫恤和社會(huì)保障救濟(jì)、社會(huì)保障補(bǔ)助支出等預(yù)算科日中。實(shí)行則政專戶管理的預(yù)算外資金也循環(huán)于國(guó)家預(yù)算之外，甚至由各自的主答部門自編核算，這使得國(guó)家各級(jí)政府的則政總收入和總支出情況無(wú)法準(zhǔn)確反映，對(duì)政府的則政業(yè)務(wù)話動(dòng)因指標(biāo)缺乏很難進(jìn)行完整精確計(jì)算。

2.分類標(biāo)準(zhǔn)不規(guī)范

按照CDDS建議的國(guó)際貨幣基金組織的政府則政統(tǒng)計(jì)分類方法，政府收入按收入性質(zhì)分類，政府支出按經(jīng)濟(jì)性質(zhì)和職能進(jìn)行分類。與之相比，我國(guó)政府則政統(tǒng)計(jì)分類不夠規(guī)范，未按收入性質(zhì)分為經(jīng)常性收入、資木性收入、轉(zhuǎn)移和贈(zèng)與收入;政府則政支出未能夠按照“經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類”和“政府職能分類”進(jìn)行分類，用來(lái)說(shuō)明政府資金的使用方向(如下資.答理費(fèi)用等)和所達(dá)到的目標(biāo)(如教育、科技等)。目前我國(guó)政府則政支出分類標(biāo)準(zhǔn)很不統(tǒng)一，部分支出按照功能分類，如行政管理.費(fèi)、公檢法司支出、外交外事支出等，部分支出按照經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類，如社會(huì)保證補(bǔ)助支出、國(guó)內(nèi)外債券付息支出等。由于收到統(tǒng)計(jì)范圍和統(tǒng)計(jì)指標(biāo)分類的影響，造成統(tǒng)計(jì)分類框架不清晰，內(nèi)容的協(xié)調(diào)，統(tǒng)計(jì)數(shù)抓質(zhì)量較差。

篇3

關(guān)鍵詞：國(guó)際投資保護(hù)；征收；管轄；補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；域外效力

雙邊投資保護(hù)協(xié)議是國(guó)際法中關(guān)于保護(hù)外國(guó)直接投資的基石。到2005年，各國(guó)簽訂的雙邊投資保護(hù)協(xié)議大約有2500個(gè)。根據(jù)聯(lián)合國(guó)貿(mào)發(fā)會(huì)的統(tǒng)計(jì)，已經(jīng)有177個(gè)國(guó)家簽署了雙邊協(xié)定。

幾乎所有的雙邊投資條約規(guī)定了有關(guān)征收和外國(guó)投資者的財(cái)產(chǎn)國(guó)有化。如果征收是為了公共利益，且它是以非歧視性的方式進(jìn)行及時(shí)、充分和有效的賠償(prompt，completeandeffectivecompensa-tion)并符合法律的正當(dāng)程序，那么它就被視為是合法的。在賠償問(wèn)題上，如何區(qū)分那些可以得到賠償?shù)恼魇蘸湍切┖侠淼?、不予賠償?shù)男姓胧?，?duì)仲裁員和國(guó)際法律學(xué)家來(lái)說(shuō)都是一個(gè)巨大的挑戰(zhàn)。不同的仲裁庭對(duì)這個(gè)問(wèn)題的看法角度各不相同，有的只專注于行政措施的后果，有的著重于措施的目的，而有的則在這兩種方法間采取折中的方法。就這個(gè)問(wèn)題而言，目前尚未有定論。

鑒于此，本文針對(duì)國(guó)際征收制度和國(guó)際投資保護(hù)的發(fā)展趨勢(shì)，在闡述雙邊投資保護(hù)條約和國(guó)際慣例法對(duì)國(guó)際投資所起作用的基礎(chǔ)上，著重通過(guò)分析歐美在國(guó)際征收問(wèn)題上的態(tài)度和通過(guò)司法判決來(lái)分析國(guó)際投資法在征收問(wèn)題上的發(fā)展。

一、有關(guān)國(guó)際財(cái)產(chǎn)征收的條約實(shí)踐

在國(guó)際投資保護(hù)問(wèn)題上，國(guó)內(nèi)法和國(guó)際法都會(huì)涉及到投資者的政治風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于東道國(guó)來(lái)說(shuō)，它可以進(jìn)行國(guó)內(nèi)立法對(duì)外資進(jìn)行保護(hù)；對(duì)于投資者來(lái)說(shuō)，可以選擇多邊投資擔(dān)保機(jī)構(gòu)如MIGA或母國(guó)的投資擔(dān)保機(jī)構(gòu)進(jìn)行保險(xiǎn)。構(gòu)成國(guó)際投資保護(hù)的法律淵源主要有條約、國(guó)際習(xí)慣法、一般法律原則以及司法判決。其中，雙邊投資保護(hù)條約為投資者提供了最主要的投資保護(hù)。在有關(guān)對(duì)外投資的法律中，尚未有真正意義上的國(guó)際條約，但是，存在著地區(qū)性的投資保護(hù)條約，如北美自由貿(mào)易協(xié)定第11章、東盟投資保護(hù)協(xié)議、已經(jīng)獲得52個(gè)國(guó)家批準(zhǔn)的能源條約，以及WTO關(guān)于貿(mào)易方面的有關(guān)投資保護(hù)規(guī)定。目前，有關(guān)投資保護(hù)的條約一般以雙邊投資條約為主。雙邊投資條約通常從一個(gè)意向聲明開(kāi)始，闡述了旨在保護(hù)和促進(jìn)相互投資，其次對(duì)條約中的某些重要詞句進(jìn)行定義。最重要的是，條約界定了投資者的類別和哪些投資需要得到保護(hù)。通常，這些定義的范圍都比較廣。一般來(lái)說(shuō)，雙邊投資協(xié)議并不規(guī)定接受投資的問(wèn)題。它通常取決于東道國(guó)關(guān)于資本進(jìn)入的法律(即外資的進(jìn)入并無(wú)絕對(duì)權(quán))。美國(guó)在這方面的條約實(shí)踐和其他國(guó)家的做法大大不同，因?yàn)槊绹?guó)雙邊投資協(xié)議在投資接受上明確要求實(shí)行國(guó)民待遇。另外，美國(guó)最近的條約還包含了禁止某些履行要求，并以之作為接受投資的前提。

關(guān)于投資的待遇問(wèn)題，不同形式的投資協(xié)議訂立的標(biāo)準(zhǔn)不盡相同。如中國(guó)與有關(guān)國(guó)家簽訂的投資保護(hù)協(xié)定，除了少數(shù)雙邊協(xié)定明確規(guī)定有國(guó)民待遇原則，大多采用最惠國(guó)待遇或公平待遇標(biāo)準(zhǔn)。目前在投資待遇方面的最重要標(biāo)準(zhǔn)就是“公平待遇”(fairandequitabletreatment)標(biāo)準(zhǔn)。公平待遇標(biāo)準(zhǔn)在確切含義上是有爭(zhēng)議的(顯然是由于這些標(biāo)準(zhǔn)的含糊不清造成的)。有關(guān)公平待遇標(biāo)準(zhǔn)所進(jìn)行討論在于它是否只是反映國(guó)際習(xí)慣法所認(rèn)為的保護(hù)或是否構(gòu)成了一個(gè)自治的標(biāo)準(zhǔn)而超越國(guó)際法上的最低標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)有關(guān)雙邊投資條約爭(zhēng)端的仲裁裁決顯示了把公平待遇標(biāo)準(zhǔn)看作是一個(gè)意思自治的標(biāo)準(zhǔn)，它的解釋取決于條約條文。Schreuer(2005)在對(duì)案例法的研究上，列舉了一系列適用公平待遇標(biāo)準(zhǔn)的條件。這些原則包括透明度和保護(hù)投資者的合法期望、免受脅迫和騷擾、恰當(dāng)?shù)某绦蚝驼?dāng)程序的標(biāo)準(zhǔn)以及善意原則。另外常用的待遇標(biāo)準(zhǔn)是“充分保護(hù)和安全”(fullprotectionandsecurity)條款。這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)涉及到東道國(guó)應(yīng)當(dāng)對(duì)別人提供的保護(hù)。實(shí)踐中，這項(xiàng)條文規(guī)定東道國(guó)應(yīng)恪盡職守保護(hù)外國(guó)投資者。其它條款主要是可以訴諸當(dāng)?shù)胤ㄔ?、同雙邊投資條約中的投資國(guó)的關(guān)系(保護(hù)條款)或投資者向母國(guó)匯回利潤(rùn)的形式以及爭(zhēng)端解決等。

在雙邊投資爭(zhēng)議解決方面，考慮到締約方之間(政府間糾紛，如關(guān)于條約解釋和適用發(fā)生的爭(zhēng)議)、投資者和東道國(guó)之間(投資者與國(guó)家之間的糾紛或投資糾紛，如國(guó)有化補(bǔ)償和政府管理行為引起的國(guó)際投資爭(zhēng)端)可能會(huì)產(chǎn)生糾紛，雙邊投資協(xié)定通常都規(guī)定將爭(zhēng)議提交仲裁。雖然這是政府之間糾紛案件的標(biāo)準(zhǔn)解決方法，值得注意的是，從國(guó)際法的角度來(lái)說(shuō)，私人當(dāng)事人可以根據(jù)基于國(guó)際法的政府間條約提起仲裁。由于投資者其實(shí)并不是條約的締約方，這種仲裁被稱為“無(wú)默契的仲裁”(arbitrationwithoutprivity)。對(duì)于投資者來(lái)說(shuō)，它的主要優(yōu)點(diǎn)在于他不再依賴本國(guó)的外交保護(hù)而采取法律行動(dòng)。在雙邊投資協(xié)議中有許多不同類型的仲裁規(guī)則。最常見(jiàn)的是在解決投資爭(zhēng)端國(guó)際中心(ICSID)框架下的仲裁。當(dāng)然，參照聯(lián)合國(guó)國(guó)際貿(mào)易仲裁(UNCITRAL)規(guī)則或其他形式的仲裁，以及兩者的組合也有可能的。因此，它取決于相關(guān)雙邊投資協(xié)議中關(guān)于投資者適用何種仲裁的表述。有些雙邊投資協(xié)議對(duì)提交仲裁明確設(shè)定了一些條件，比如事先用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)(priorexhaustionoflocalremedies)。

近年來(lái)投資者與投資國(guó)的仲裁案件不斷大幅增加。僅2005年，各爭(zhēng)端機(jī)構(gòu)至少受理了50宗新案件。在選擇仲裁方式上，最常見(jiàn)的是采用ICSID。根據(jù)聯(lián)合國(guó)貿(mào)易與發(fā)展委員會(huì)《2006年世界投資報(bào)告》，在226個(gè)基于條約的仲裁中，136個(gè)是在ICSID框架下解決的，而67個(gè)則是根據(jù)聯(lián)合國(guó)國(guó)際貿(mào)易仲裁法(UNCITRAL)規(guī)則、14個(gè)根據(jù)斯德哥爾摩商會(huì)(SCC)規(guī)則、4個(gè)根據(jù)國(guó)際商會(huì)(ICC)、4個(gè)利用特設(shè)仲裁(ad-hocarbitration)、其余案件則根據(jù)開(kāi)羅國(guó)際商業(yè)仲裁地區(qū)中心進(jìn)行仲裁。

目前已經(jīng)有170多個(gè)國(guó)家簽署了2500多個(gè)雙邊投資協(xié)議。問(wèn)題是，雙邊投資協(xié)議是否可以被引證為國(guó)際習(xí)慣法，即它們是否“適用于即便在條約未明確規(guī)定的情況或爭(zhēng)議”。對(duì)這個(gè)問(wèn)題沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的答案。有些學(xué)者不認(rèn)同雙邊投資協(xié)議代表習(xí)慣國(guó)際法，認(rèn)為雙邊投資協(xié)議僅構(gòu)成協(xié)議國(guó)之間的特別法。在此特別引述Sornarajah(2004年)文中的表述：“認(rèn)為條約可使國(guó)際習(xí)慣法穩(wěn)定的論斷是錯(cuò)誤的。如果認(rèn)為在此領(lǐng)域中確實(shí)存在習(xí)慣法的話，那么就很少需要這種大量的條約制定來(lái)保護(hù)投資活動(dòng)?！?/p>

二、國(guó)際財(cái)產(chǎn)征收和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)際法問(wèn)題

雙邊投資爭(zhēng)議是國(guó)際投資中所產(chǎn)生的與投資者利益攸關(guān)的糾紛。其中一種就是外國(guó)投資者與東道國(guó)之間由于國(guó)有化征收或者政府管理行為等有關(guān)投資保護(hù)問(wèn)題而發(fā)生的爭(zhēng)議。如前所述，雙邊投資保護(hù)協(xié)定中的保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)主要是針對(duì)國(guó)有化或征收問(wèn)題。一般情況下，東道國(guó)都保證不會(huì)實(shí)行國(guó)有化或征收。只有在特殊情況下，為了公共利益需要，可以對(duì)外資依照法律程序?qū)嵭姓魇?，但?yīng)當(dāng)給予相應(yīng)的或適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。

1．征收的條件

雙邊投資保護(hù)條約明確規(guī)定對(duì)外國(guó)人征收須滿足一定前提條件，即外國(guó)人法的最低標(biāo)準(zhǔn)，包括不得損害公共利益、不得具有歧視性、必須符合法律正當(dāng)程序以及必須給予補(bǔ)償?shù)取Ｍㄟ^(guò)國(guó)際法給予外國(guó)人特殊保護(hù)的理由在于外國(guó)人不同于征收國(guó)的國(guó)民。他們被排除在形成政治意志之外且不屬于國(guó)家“命運(yùn)共同體”，共同體應(yīng)當(dāng)享有實(shí)行征收的新經(jīng)濟(jì)體制優(yōu)勢(shì)同時(shí)承擔(dān)必要的風(fēng)險(xiǎn)。因此，只有當(dāng)征收為了公共利益之目的且不具有歧視性并附帶補(bǔ)償時(shí)，才可以允許對(duì)外國(guó)人的征收。

2．征收的補(bǔ)償義務(wù)和補(bǔ)償范圍

補(bǔ)償義務(wù)及補(bǔ)償范圍一直以來(lái)是國(guó)際征收法領(lǐng)域的熱點(diǎn)議題。

在補(bǔ)償義務(wù)方面，發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)掌中國(guó)家之間曾經(jīng)存在著極大的分歧。發(fā)達(dá)國(guó)家在起草條約和締約時(shí)都堅(jiān)持赫爾公式，即要求征收國(guó)對(duì)投資者予以及時(shí)、充分和有效的賠償，即便爭(zhēng)議雙方對(duì)確定具體賠償數(shù)額不透明。目前，仲裁法庭要處理的主要問(wèn)題是對(duì)間接征收的處理。間接征收，又稱為“蠶食性征收”(creepingexpropriation)，它指的是東道國(guó)通過(guò)行政手段來(lái)剝奪財(cái)產(chǎn)所有人的財(cái)產(chǎn)權(quán)。雙邊投資協(xié)議把這種“等同于”征收措施的危險(xiǎn)也考慮在內(nèi)，比如說(shuō)通過(guò)限制使用權(quán)(如指定財(cái)產(chǎn)管理人)或以有形手段將財(cái)產(chǎn)所有權(quán)人從所有人的地位上排擠掉并實(shí)質(zhì)性影響他的使用權(quán)(即所謂“蠶食性”征收)。這類事實(shí)征收的特征是它將支配權(quán)掏空而只剩下形式的外殼。伊朗一美國(guó)海牙仲裁庭在一個(gè)案件中接受了這種征收。該案中，以美國(guó)企業(yè)在其購(gòu)買的建筑用地上與伊朗方面合作建造住宅，而伊朗政府通過(guò)指定管理者排除了企業(yè)的項(xiàng)目管理權(quán)。

在補(bǔ)償范圍方面，北美自由貿(mào)易協(xié)定(第11章)也將各種等同于征收而受保護(hù)投資的措施(第110條：“ameasuretantamounttonationalizationorexpropriation”)歸于征收管轄的內(nèi)容。在現(xiàn)資保護(hù)雙邊協(xié)定的實(shí)踐中，這樣等同于征收的措施也和正式征收一樣是具有補(bǔ)償義務(wù)的。這導(dǎo)致東道國(guó)違背與投資國(guó)的約定使投資失去法律基礎(chǔ)或經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)時(shí)也負(fù)有補(bǔ)償義務(wù)。

當(dāng)實(shí)際上或僅僅名義上為了環(huán)保進(jìn)行的限制對(duì)投資項(xiàng)目產(chǎn)生消極影響時(shí)，實(shí)質(zhì)征收保護(hù)就引出了一個(gè)特殊問(wèn)題。不少評(píng)論家擔(dān)心國(guó)家因?yàn)楹ε卵a(bǔ)償義務(wù)而削弱環(huán)保力度。新的投資保護(hù)協(xié)約考慮到了這方面的擔(dān)憂。例如美國(guó)與烏拉圭的投資保護(hù)合同擯棄了有損法定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的投資鼓勵(lì)措施(第12條第1款)并承認(rèn)締約國(guó)有自由在遵守合同義務(wù)的前提下保證環(huán)境利益得到維護(hù)(第12條第2款)。在環(huán)保措施或者其他為了公益采取的措施中，常常很難區(qū)分事實(shí)征收(類征收措施)和為改進(jìn)國(guó)家制度功能而進(jìn)行的(無(wú)征收義務(wù)的)調(diào)整。對(duì)此，新的解決投資爭(zhēng)端的國(guó)際中心的裁判實(shí)踐以財(cái)產(chǎn)干預(yù)強(qiáng)度為標(biāo)準(zhǔn)。在西班牙Teemed公司對(duì)墨西哥案中，仲裁庭明確，即使是為了環(huán)?；蛘咂渌怖孢M(jìn)行的調(diào)整也不能表現(xiàn)為類征收措施。在考量規(guī)定之干涉作用的適當(dāng)性時(shí)，如何既考慮到國(guó)家利益又顧及財(cái)產(chǎn)所有權(quán)人的經(jīng)濟(jì)權(quán)利和合法預(yù)期，對(duì)此仲裁庭引用了歐洲人權(quán)法院關(guān)于歐洲保護(hù)人權(quán)公約第一個(gè)會(huì)議紀(jì)要第1條的判例。根據(jù)該判例，為政治目的反對(duì)一個(gè)項(xiàng)目并不構(gòu)成無(wú)償剝奪一項(xiàng)投資的經(jīng)濟(jì)價(jià)值的理由。

頗受爭(zhēng)議的是征收可以在多大程度上違背國(guó)家與外國(guó)企業(yè)間的民事合同。首先，國(guó)際法中的征收法并不保護(hù)外國(guó)債權(quán)人對(duì)國(guó)家的所有合同上的請(qǐng)求權(quán)。此外，一國(guó)違反其來(lái)自于供貨合同的給付義務(wù)都可能表現(xiàn)為征收。另一種情況是外國(guó)人出于對(duì)合同約定的信賴，在東道國(guó)安置了一定財(cái)產(chǎn)(如為合資企業(yè)建設(shè)設(shè)施)。根據(jù)美國(guó)學(xué)派的一個(gè)觀點(diǎn)，如果一國(guó)違反合同對(duì)外國(guó)債權(quán)人采取行動(dòng)且該行為具有歧視性或隨意性，那么該國(guó)違反了國(guó)際法。

如果某種征收外國(guó)人財(cái)產(chǎn)的行為無(wú)論是否給予補(bǔ)償均違反國(guó)際法(如行為歧視性地只針對(duì)某一國(guó)公民或者違反了國(guó)際法公約)，那么按照國(guó)際法關(guān)于國(guó)家責(zé)任的普遍原則該行為將導(dǎo)致?lián)p失賠償請(qǐng)求權(quán)。也就是說(shuō)責(zé)任國(guó)應(yīng)當(dāng)履行全面復(fù)原義務(wù)，恢復(fù)到違法行為發(fā)生前的狀態(tài)或者進(jìn)行經(jīng)濟(jì)賠償。該賠償責(zé)任不僅包括補(bǔ)償現(xiàn)實(shí)財(cái)產(chǎn)損失(dammumemergens)，還包括利潤(rùn)損失的補(bǔ)償(lucrumcessans)。在國(guó)際征收法中發(fā)生全面損失賠償責(zé)任的情況主要是一國(guó)違反投資保護(hù)協(xié)定或者違背與外國(guó)企業(yè)簽訂的在國(guó)際法上有約束力的特許協(xié)議。

3．補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

有關(guān)征收的補(bǔ)償數(shù)額是國(guó)際征收法中的一個(gè)重要議題。傳統(tǒng)國(guó)際法以“赫爾”公式(HullFormu—la)表達(dá)補(bǔ)償要求。按此公式補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)迅速、充分、有效(即以可兌換的貨幣進(jìn)行補(bǔ)償)(“prompt，ade—quateandeffective”)。19世紀(jì)末，阿根廷法學(xué)家卡爾沃提出了相反的觀點(diǎn)(CalvoDoctrine)。他認(rèn)為不必給予外國(guó)人及其財(cái)產(chǎn)比本國(guó)人更多的保護(hù)，因此未要求完全補(bǔ)償被國(guó)有化的外國(guó)財(cái)產(chǎn)而僅僅是適當(dāng)補(bǔ)償(“appropriatecompensation”)(第2條第2款c項(xiàng))，但該觀點(diǎn)未得到“西方”國(guó)際法學(xué)界的采納。二戰(zhàn)后，所謂的一次性補(bǔ)償協(xié)定(lumpsumagreement)在各國(guó)實(shí)踐中起到了相當(dāng)大的作用。該協(xié)定主要針對(duì)在多次征收后向受損失的外國(guó)人的本國(guó)進(jìn)行一次性補(bǔ)償?shù)膯?wèn)題。依協(xié)定，征收國(guó)的損失補(bǔ)償額大多在市值的20％至80％之間。過(guò)去，這類協(xié)定常被用來(lái)作為證據(jù)證明國(guó)際法不要求完全補(bǔ)償。然而，同時(shí)應(yīng)當(dāng)注意到的是這類協(xié)定具有相對(duì)性并包含從政治目的出發(fā)的考慮。許多這類約定中也包括了數(shù)十年前的征收行為和國(guó)家在革命中的征收行為。出于意識(shí)形態(tài)方面的原因，這類征收本來(lái)原則上不帶有賠償義務(wù)。

為了鼓勵(lì)外國(guó)投資和發(fā)展本國(guó)經(jīng)濟(jì)，發(fā)展中國(guó)家在賠償標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題上的立場(chǎng)也比以往靈活，不再堅(jiān)持卡爾沃學(xué)說(shuō)，而開(kāi)始接受國(guó)際習(xí)慣法中的完全征收補(bǔ)償原則。在伊朗一美國(guó)索賠法庭的仲裁裁決實(shí)踐中就采取了這個(gè)觀點(diǎn)，盡管附論部分還保留了個(gè)別觀點(diǎn)：對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)部門國(guó)有化的補(bǔ)償可低于完全標(biāo)準(zhǔn)。隨著國(guó)際投資對(duì)本國(guó)經(jīng)濟(jì)的促進(jìn)作用，對(duì)征收進(jìn)行完全補(bǔ)償?shù)挠^點(diǎn)也比上世紀(jì)70—80年代有更牢固的基礎(chǔ)。完全補(bǔ)償?shù)臄?shù)額原則上必須參照被征收財(cái)產(chǎn)的市值計(jì)算。如果企業(yè)積極參加經(jīng)濟(jì)事務(wù)，現(xiàn)代仲裁實(shí)踐傾向于以現(xiàn)實(shí)市場(chǎng)價(jià)值(如包括商譽(yù))而不是賬面凈值(netbookvalue，折舊后的投資價(jià)值)作為基礎(chǔ)。根據(jù)伊美海牙仲裁庭裁決，確定適當(dāng)?shù)氖袌?chǎng)價(jià)值的依據(jù)是一個(gè)有購(gòu)買意向且消息靈通的購(gòu)買者可能提出的價(jià)格，即“在買賣雙方均有充分信息，均希望將自己的經(jīng)濟(jì)獲益最大化并均未受強(qiáng)制或者強(qiáng)迫的情況下，有意向的購(gòu)買者向有意向的銷售者提供的價(jià)格”。評(píng)估運(yùn)營(yíng)中的康采恩時(shí)，除了現(xiàn)實(shí)財(cái)產(chǎn)價(jià)值還要加上未來(lái)預(yù)期利益。這樣，對(duì)運(yùn)營(yíng)中集團(tuán)的完全補(bǔ)償就接近于違法征收的賠償額，但后者還包括了損失的利潤(rùn)。在確定價(jià)值時(shí)，所謂的現(xiàn)金流貼現(xiàn)法起了重要作用。該方法以減去費(fèi)用和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)后的未來(lái)收益為依據(jù)。

我國(guó)目前基于本國(guó)國(guó)情和促進(jìn)外商投資的需要，通過(guò)同許多國(guó)家簽訂雙邊投資保護(hù)協(xié)定和國(guó)內(nèi)立法，在國(guó)有化和征收問(wèn)題上原則上保證對(duì)外資不實(shí)行國(guó)有化或征收。只有在根據(jù)公共利益的需要，按照法律程序，并在非歧視性的條件下才可以對(duì)外資財(cái)產(chǎn)采取征收或其他相同效果措施，同時(shí)完全、充分、及時(shí)地予以補(bǔ)償。

三、征收的域外效力

征收措施是一國(guó)之行為，國(guó)家可以通過(guò)立法剝奪或者限制各種財(cái)產(chǎn)權(quán)。對(duì)于國(guó)有化或征收措施是否及于外國(guó)人在本國(guó)的財(cái)產(chǎn)，以及國(guó)有化或征收措施是否有域外效力問(wèn)題，不同國(guó)家主張不盡相同。如果財(cái)產(chǎn)位于征收國(guó)內(nèi)時(shí)，該國(guó)的屬地管轄權(quán)包括對(duì)該財(cái)產(chǎn)的管轄。從國(guó)際法角度出發(fā)，征收作為一種國(guó)家行為具有域內(nèi)效力。在本國(guó)領(lǐng)土上，一國(guó)不僅可以調(diào)整財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓而且可以進(jìn)行有效的財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓。但如果被征收財(cái)產(chǎn)在外國(guó)，情況就不一樣了。比如：一批被征收的原油從近東運(yùn)往德國(guó)漢堡港。在那里，一家石油企業(yè)以所有人的身份要求提貨。這時(shí)，他國(guó)對(duì)征收行為的承認(rèn)就具有決定性作用。從一開(kāi)始起征收外國(guó)財(cái)產(chǎn)的效果就取決于在外國(guó)是否得到承認(rèn)，即征收行為的域外效力。例如征收企業(yè)在外國(guó)的財(cái)產(chǎn)就屬于這種情況。如果被征收企業(yè)的外國(guó)財(cái)產(chǎn)所在國(guó)拒絕承認(rèn)，那么征收將流于形式。

西方國(guó)家在原則承認(rèn)外國(guó)國(guó)家國(guó)有化和征收措施法律效力的基礎(chǔ)上，通常根據(jù)征收的性質(zhì)來(lái)決定征收措施的效力(特別是域外效力)，主要根據(jù)公共秩序保留、依據(jù)法院地法否認(rèn)無(wú)償征收或沒(méi)收(以“刑罰性處分”為由)、或是以“實(shí)際控制理論”為由否定外國(guó)征收的域外效力(即當(dāng)外國(guó)征收措施所根據(jù)的法令生效時(shí)，有關(guān)財(cái)產(chǎn)實(shí)際上已經(jīng)在該國(guó)之境外，法院可以以該外國(guó)法令對(duì)相關(guān)財(cái)產(chǎn)無(wú)實(shí)際控制力為由否認(rèn)其域外效力)。下文以德國(guó)法院的判決為例說(shuō)明德國(guó)對(duì)外國(guó)征收措施的域外效力承認(rèn)問(wèn)題。

1．積極屬地原則：對(duì)被運(yùn)往國(guó)外財(cái)產(chǎn)的處置

在國(guó)際私法中，被征收財(cái)產(chǎn)適用財(cái)產(chǎn)所在地法律，這一點(diǎn)體現(xiàn)了“積極屬地原則”。根據(jù)“積極屬地原則”，如果被征收財(cái)產(chǎn)位于征收國(guó)，外國(guó)原則上會(huì)承認(rèn)該征收行為。在征收完成后并且相關(guān)財(cái)產(chǎn)被運(yùn)往國(guó)外，按照上述原則，如果外國(guó)承認(rèn)征收，原所有者無(wú)法再在國(guó)外要求提取被征收物。問(wèn)題是，如果征收違反國(guó)際法，比如具有歧視性或者未進(jìn)行規(guī)定的補(bǔ)償，按照國(guó)際法各國(guó)可自己決定是否承認(rèn)該違法征收以及是否拒絕執(zhí)行違反國(guó)際法的征收。

在是否承認(rèn)和執(zhí)行國(guó)外的征收問(wèn)題上，德國(guó)的司法判決值得參考。例如，德國(guó)法院只有當(dāng)征收與聯(lián)邦德國(guó)有屬人或者屬物上的聯(lián)系時(shí)才審查他國(guó)征收措施是否違反國(guó)際法。比如，當(dāng)外國(guó)對(duì)德國(guó)人征收時(shí)，該行為就會(huì)產(chǎn)生這樣的“本國(guó)及當(dāng)前聯(lián)系”。在此前提條件下，是否審查外國(guó)征收行為的標(biāo)準(zhǔn)是德國(guó)的公共秩序，這是德國(guó)法律體系的主要原則的總稱(《德國(guó)民法典》總則第6條)。德國(guó)的公共秩序在很大程度上受到國(guó)際法普遍原則的影響(《德國(guó)基本法》第25條)。這樣，如果外國(guó)征收違反國(guó)際法且與德國(guó)有足夠的本國(guó)聯(lián)系，那么德國(guó)當(dāng)局及法院拒不承認(rèn)該征收。在“智利銅爭(zhēng)端”案例中，美國(guó)企業(yè)的所有銅礦被智利政府征收。當(dāng)該銅礦的銅被運(yùn)往漢堡的德國(guó)企業(yè)時(shí)，一家美國(guó)企業(yè)要求以原所有人的身份占有該銅。它提出的理由是智利政府拒絕向其補(bǔ)償。漢堡地方法院首先認(rèn)為征收在征收國(guó)的財(cái)產(chǎn)是有效的。因?yàn)楸景概c本國(guó)無(wú)重大關(guān)聯(lián)，法院拒絕裁定征收無(wú)效。即使該行為可能違背國(guó)際法及其中的公共秩序原則。僅僅將無(wú)償征收物帶往德國(guó)不足以產(chǎn)生本國(guó)聯(lián)系。在這一觀點(diǎn)后暗含的是對(duì)政治經(jīng)濟(jì)糾紛的擔(dān)憂。法院更多的考慮到了否認(rèn)征收有效性將會(huì)給貿(mào)易帶來(lái)不確定性的后果。

在美國(guó)，雖然國(guó)家行為主義在很大范圍內(nèi)使他國(guó)行為免受美國(guó)法院就其是否符合國(guó)際法進(jìn)行審查，但是這種特權(quán)也有例外，即違反國(guó)際法的征收行為，除非總統(tǒng)做出不同決定。

2．消極屬地原則：對(duì)外國(guó)財(cái)產(chǎn)的直接和間接征收

根據(jù)“消極屬地原則”，各國(guó)一般拒絕承認(rèn)外國(guó)對(duì)其領(lǐng)土內(nèi)財(cái)產(chǎn)的征收行為。將征收擴(kuò)張到征收時(shí)在外國(guó)的財(cái)產(chǎn)就不具有“域外效力”。當(dāng)征收國(guó)基于屬人管轄權(quán)將本國(guó)公民或本國(guó)企業(yè)，的境外財(cái)產(chǎn)國(guó)有化時(shí)，征收的效力取決于被征收財(cái)產(chǎn)所在國(guó)是否承認(rèn)征收。根據(jù)德國(guó)聯(lián)邦法院的判決，他國(guó)征收企業(yè)的效力也不得及于德國(guó)境內(nèi)的財(cái)產(chǎn)。當(dāng)外國(guó)企業(yè)被母國(guó)解散又同時(shí)牽涉到征收時(shí)，出現(xiàn)的問(wèn)題是在德國(guó)的企業(yè)財(cái)產(chǎn)此時(shí)屬于誰(shuí)。關(guān)于將外國(guó)征收措施擴(kuò)張到在德國(guó)財(cái)產(chǎn)的問(wèn)題，還應(yīng)考慮到一個(gè)重要的涉及憲法權(quán)利的方面：保護(hù)財(cái)產(chǎn)所有人來(lái)自于基本法第14條的基本權(quán)利。因此，在德國(guó)直接征收本國(guó)財(cái)產(chǎn)的前提是有相應(yīng)的德國(guó)法律和符合基本法第14條第3款要求的補(bǔ)償規(guī)定。

此外，當(dāng)企業(yè)在外國(guó)享有財(cái)產(chǎn)時(shí)，一國(guó)可嘗試以“間接”方式取得該財(cái)產(chǎn)。此時(shí)，被征收的不是企業(yè)而是股東。國(guó)家通過(guò)征收股份獲得對(duì)企業(yè)的控制并直接控制企業(yè)財(cái)產(chǎn)。企業(yè)的“空殼”仍然保留。財(cái)產(chǎn)歸屬于存續(xù)的企業(yè)的表象不變，但現(xiàn)在企業(yè)已在國(guó)家手中。這樣國(guó)家通過(guò)企業(yè)控制機(jī)制取得對(duì)企業(yè)財(cái)產(chǎn)的支配權(quán)，其中包括在外國(guó)的財(cái)產(chǎn)。德國(guó)聯(lián)邦法院基本上以與對(duì)待直接征收相同的方式審理外國(guó)通過(guò)企業(yè)法獲得在德國(guó)的財(cái)產(chǎn)的行為。也就是說(shuō)，外國(guó)不得通過(guò)征收股份間接獲得對(duì)外國(guó)財(cái)產(chǎn)的控制。當(dāng)外國(guó)通過(guò)對(duì)外國(guó)人征收進(jìn)而控制法人時(shí)，無(wú)論如何都應(yīng)適用屬地原則。關(guān)于他國(guó)征收企業(yè)股份的問(wèn)題，德國(guó)聯(lián)邦法院發(fā)展了所謂的“分離理論”，以排除對(duì)企業(yè)在德國(guó)財(cái)產(chǎn)征收的域外效力。按照該理論，這類企業(yè)的本國(guó)財(cái)產(chǎn)應(yīng)歸屬于一個(gè)分離出來(lái)的新企業(yè)。通過(guò)這樣一個(gè)“分離企業(yè)”(Spaltge-sellschaft)的存續(xù)，被他國(guó)征收的企業(yè)股東得直接保留在德國(guó)的財(cái)產(chǎn)。德國(guó)的分離理論一直受到人們的批判，因?yàn)樘摌?gòu)的“分離企業(yè)”(虛擬企業(yè))的存在打破了企業(yè)在經(jīng)濟(jì)、法律上的整體性。首先要顧及的問(wèn)題是剝奪企業(yè)股份時(shí)，單單以屬地理論無(wú)法完整回答其關(guān)于外國(guó)財(cái)產(chǎn)的效果問(wèn)題。因?yàn)榉ㄈ说摹澳竾?guó)”(住所地國(guó)或者設(shè)立地國(guó))可以為自己辯護(hù)說(shuō)企業(yè)的股份在其領(lǐng)土內(nèi)。在這個(gè)意義上，“母國(guó)”的屬地管轄權(quán)包括了征收股權(quán)。這樣看來(lái)他國(guó)對(duì)征收外國(guó)財(cái)產(chǎn)的承認(rèn)并非具有決定性作用，因?yàn)椤澳竾?guó)”能夠自己完成對(duì)本國(guó)領(lǐng)土內(nèi)股份的征收。如果一個(gè)人的企業(yè)住所地在外國(guó)或者依外國(guó)法成立企業(yè)或者在外國(guó)獲得股份，他／她就不能期望能由于企業(yè)財(cái)產(chǎn)在他國(guó)，該國(guó)就會(huì)為他／她免除征收風(fēng)險(xiǎn)。歸根結(jié)底，這了關(guān)系到企業(yè)“母國(guó)”和其財(cái)產(chǎn)所在國(guó)的管轄權(quán)沖突。此外，完全否認(rèn)外國(guó)對(duì)本國(guó)財(cái)產(chǎn)的征收可能給本國(guó)與征收國(guó)的關(guān)系蒙上陰影。基于這方面考慮出現(xiàn)了一個(gè)利益平衡模式。該模式較極端的“分離理論”靈活，并采取了兩項(xiàng)指標(biāo)：(1)補(bǔ)償數(shù)額，(2)公司股份是否主要在實(shí)行征收的企業(yè)“母國(guó)”的公民手中。德國(guó)聯(lián)邦法院只有在無(wú)償征收(沒(méi)收)或者被征收股份大部分在外國(guó)人手中的情況下才適用“分離理論”。此外，從德國(guó)憲法角度來(lái)看，應(yīng)當(dāng)注意的是外國(guó)征收企業(yè)股份時(shí)，德國(guó)是否承認(rèn)其對(duì)本國(guó)財(cái)產(chǎn)的征收也應(yīng)依基本法第14條判定。從嚴(yán)格意義上講，德國(guó)基本法第14條要求承認(rèn)征收的前提是有法律基礎(chǔ)和補(bǔ)償(依基本法第4條第3款的意思)。但與此相反的是，更寬容的觀點(diǎn)更具有說(shuō)服力。不同于直接征收外國(guó)財(cái)產(chǎn)，企業(yè)“母國(guó)”可以自己在本國(guó)領(lǐng)土“完成”征收股份。以基本法第13條第3款作為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，只有當(dāng)補(bǔ)償超過(guò)市值的一半時(shí)，才完全承認(rèn)通過(guò)剝奪股份而直接征收本國(guó)財(cái)產(chǎn)的效果。在企業(yè)“母國(guó)”股權(quán)的地域化和因此而合理的征收風(fēng)險(xiǎn)降低了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)然，國(guó)際法中有利于外國(guó)人的補(bǔ)償規(guī)定并不受此影響。同最初的“分離理論”相比，后來(lái)的司法判決相對(duì)比較靈活，并采取了利益平衡原則。

四、結(jié)語(yǔ)

篇4

關(guān)鍵詞：行政裁量立法控制行政控制司法控制

一、行政裁量概念的解析

行政裁量是行政權(quán)的重要內(nèi)容，是其最顯著，最獨(dú)特的部分，廣泛存在于幾乎所有行政領(lǐng)域。但目前不少專著或論文中都比較廣泛地使用“行政自由裁量”的概念，尤其強(qiáng)調(diào)“自由”二字。其實(shí)這兩個(gè)概念是有區(qū)別的，對(duì)這兩個(gè)概念的混同會(huì)導(dǎo)致在認(rèn)識(shí)上存在諸多偏頗。

在德國(guó)，行政裁量是指行政機(jī)關(guān)經(jīng)由法律的授權(quán)，在法律規(guī)定的構(gòu)成要件實(shí)現(xiàn)時(shí)，可以決定是否使相應(yīng)的法律效果產(chǎn)生，或者產(chǎn)生何種法律效果。[1]德國(guó)法學(xué)界對(duì)“自由裁量”概念的使用是非常謹(jǐn)慎的，只在非常狹窄的范圍內(nèi)使用“自由裁量”。日本與臺(tái)灣行政法學(xué)界對(duì)行政裁量的界定與德國(guó)大體相同。與此相對(duì)應(yīng)，英美法系國(guó)家行政法學(xué)界多是對(duì)行政裁量進(jìn)行描述，很少給它一個(gè)確切界定，而且在更寬的范圍內(nèi)較多使用“自由裁量”的概念。如王名揚(yáng)先生在《美國(guó)行政法》中就使用的是“自由裁量”的概念：“自由裁量是指行政機(jī)關(guān)對(duì)于做出任何決定有很大的自由，可以在各種可能采取的行動(dòng)方針中進(jìn)行選擇，根據(jù)行政機(jī)關(guān)的判斷采取某種行動(dòng)，或不采取某種行動(dòng)。行政機(jī)關(guān)自由選擇的范圍不限于決定的內(nèi)容，也可能是執(zhí)行任務(wù)的方法、時(shí)間、地點(diǎn)或側(cè)重面，包括不采取行動(dòng)的決定在內(nèi)?！盵2]相對(duì)于大陸法系國(guó)家，英美法系國(guó)家把行政裁量置于更寬廣的范圍來(lái)加以研究，而大陸法系國(guó)家傳統(tǒng)上更突出從行政行為角度來(lái)分析行政裁量。此外，英美法系更側(cè)重于從程序角度對(duì)行政裁量進(jìn)行分析，而大陸法系多重視行政裁量的實(shí)體方面。而我國(guó)學(xué)者對(duì)行政裁量相關(guān)概念的使用較為混亂，在概念上更多借鑒大陸法系對(duì)于行政裁量的界定，卻在使用上似乎又向英美法系那樣在更寬的范圍內(nèi)使用行政自由裁量。筆者認(rèn)為，對(duì)兩個(gè)概念的界定是十分必要的。

行政裁量與行政自由裁量的關(guān)系，我們可以從行政行為的分類來(lái)入手。行政行為根據(jù)受法律拘束的程度不同可以分為羈束行為和裁量行為。羈束行為是指其要件和內(nèi)容都有法律規(guī)范具體而嚴(yán)格的加以規(guī)定，行政主體在處理行政事項(xiàng)作出判斷時(shí)，只能因循規(guī)定，不承認(rèn)行政主體裁量余地的行為[3]。裁量行為是指行政主體及其工作人員根據(jù)法律規(guī)范所設(shè)定的范圍，限度，標(biāo)準(zhǔn)或者原則，按照自己的理解作出判斷和處置的行為[4]。通說(shuō)又把裁量行為分為羈束裁量行為和自由裁量行為。羈束裁量行為是指法律規(guī)范只對(duì)某種行為的內(nèi)容，方式，和程序作了一定范圍和幅度的規(guī)定，允許行政主體在法定的范圍和幅度內(nèi)，憑借自身的判斷進(jìn)行裁量的行為。如《中華人民共和國(guó)道路交通管理?xiàng)l例》第74條規(guī)定：對(duì)醉酒駕車的，行政機(jī)關(guān)可以在1—200元的范圍內(nèi)課以罰款。所謂自由裁量行為，是指法律規(guī)范只規(guī)定了原則，授權(quán)行政主體在符合立法目的和法的原則的前提下，自主采取相應(yīng)的措施，作出裁斷的行為。這種裁量多用于行政主體對(duì)不適合按照客觀的法則進(jìn)行法律判斷的政治性政策性事項(xiàng)，以及基于高度專門性，技術(shù)性知識(shí)所做出的判斷。但這種劃分不是絕對(duì)的，自由裁量行為與羈束裁量行為相比，只是受拘束的程度不同而已。根據(jù)德國(guó)學(xué)者的觀點(diǎn)，其實(shí)這兩種裁量都屬于選擇裁量，即在不同的法定措施中，行政機(jī)關(guān)根據(jù)案件的具體情況選擇哪一個(gè)[5]。因?yàn)閮煞N情況下行政機(jī)關(guān)都有選擇行為方式的余地，只是選擇范圍不同罷了。與此對(duì)應(yīng)，德國(guó)學(xué)者的另一種分類則是決定裁量，即行政機(jī)關(guān)只能決定是否采取某個(gè)法定措施[6]。而且在有些情況下，兩種裁量是行政機(jī)關(guān)采取措施的不同步驟，如警察面臨治安危險(xiǎn)時(shí)，首先要決定是否決定干涉，其次是如果決定干涉，將采取什么措施。

通過(guò)上述的分析，我們可以看出“行政自由裁量”相對(duì)于“行政裁量”只是其中的一個(gè)分類，二者不宜混同。

二、行政裁量的兩重性

行政裁量權(quán)在現(xiàn)代行政領(lǐng)域的發(fā)展空間的拓寬是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程。當(dāng)行政權(quán)涉及范圍較窄時(shí)，行政權(quán)的運(yùn)用也只能遵循“無(wú)法律即無(wú)行政”的嚴(yán)格法治主義。但隨著現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展，行政涉及的領(lǐng)域也不斷擴(kuò)大，完全遵循嚴(yán)格法治主義理念將無(wú)法應(yīng)對(duì)紛繁復(fù)雜的行政管理事項(xiàng)。于是行政裁量權(quán)得以承認(rèn)并充分發(fā)展。

行政裁量權(quán)的存在對(duì)于彌補(bǔ)立法的不足，促進(jìn)行政管理效率的提高，調(diào)動(dòng)行政主體的主觀能動(dòng)性方面都有積極的意義。但行政裁量權(quán)的濫用也存在極大的可能性：從權(quán)力本身性質(zhì)來(lái)看，任何一項(xiàng)權(quán)力都有腐蝕性和侵犯性，總是趨于濫用，由于裁量權(quán)的靈活性又決定了他更易于被濫用。行政裁量權(quán)尤其是自由裁量權(quán)的濫用構(gòu)成的違法往往是隱蔽的，不易為人們所識(shí)破。在實(shí)際操作中，由于執(zhí)法人員千差萬(wàn)別，個(gè)人素質(zhì)和價(jià)值取向的不同將會(huì)導(dǎo)致對(duì)法律規(guī)范的理解不同，從而也會(huì)產(chǎn)生行政裁量權(quán)的濫用。更有甚者，行政機(jī)關(guān)工作人員出于本機(jī)關(guān)和自身利益出發(fā)會(huì)選擇那種最有利于他們自己的做法，而不是選擇最有利于公共利益的那種做法。濫用裁量權(quán)的形態(tài)主要包括：裁量逾越，即沒(méi)有選擇裁量規(guī)定的法律后果；處于不正當(dāng)?shù)哪康?；考慮錯(cuò)誤的和不相干的原因；遺忘了其它有關(guān)事項(xiàng)；不作為或遲延；背離了既定的判例和習(xí)慣等。

行政裁量權(quán)的存在是必然的，但同時(shí)我們也必須對(duì)其進(jìn)行控制，避免行政裁量權(quán)的濫用和因此而產(chǎn)生的腐敗，并進(jìn)一步避免濫用行政裁量權(quán)對(duì)公平正義和法治造成威脅。對(duì)行政裁量權(quán)的控制是一個(gè)復(fù)雜的問(wèn)題，因?yàn)榭刂频耐瑫r(shí)也關(guān)系行政裁量權(quán)本身運(yùn)用的效率及靈活度，可以說(shuō)是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要多方面的努力。本文就從立法，行政，司法三個(gè)方面闡述對(duì)行政裁量權(quán)的控制。

三、行政裁量權(quán)的立法監(jiān)控

本文這里所說(shuō)的立法，既包括立法機(jī)關(guān)制定的法律，地方性法規(guī)，也包括行政機(jī)關(guān)制定的行政法規(guī)和規(guī)章。通過(guò)立法可以從以下幾個(gè)方面對(duì)行政裁量權(quán)加以控制：

（一）縮小行政裁量的范圍。立法賦予行政裁量權(quán)時(shí)應(yīng)慎重，不要輕易賦予行政機(jī)關(guān)裁量權(quán)，同時(shí)通過(guò)修改現(xiàn)行法律法規(guī)逐漸縮小行政裁量的范圍。這種方式在實(shí)際中確實(shí)存在很大的困難，但我們可以在立法技術(shù)上進(jìn)行改變。如在行政管理的具體規(guī)范中盡量避免用詞的模糊性，而使用較為確定的概念，從而相對(duì)地縮小自由裁量的領(lǐng)域，變自由裁量為羈束裁量，甚至變?yōu)闆Q定裁量。立法宜粗不宜細(xì)的時(shí)代已經(jīng)成為歷史，從立法上控制行政裁量范圍在一定程度上還是可以實(shí)現(xiàn)的。

（二）加強(qiáng)行政程序立法。在具有寬泛的行政裁量權(quán)的情況下，越需要嚴(yán)格的行政程序加以控制，通過(guò)程序的公開(kāi)和公平原則將法律規(guī)范所設(shè)定的適當(dāng)程序適用于行政裁量之中。世界上沒(méi)有一個(gè)國(guó)家制定出統(tǒng)一的行政實(shí)體法典，而多數(shù)國(guó)家都擁有統(tǒng)一規(guī)范的行政程序法典或各種單行的行政程序法。我國(guó)也應(yīng)借鑒國(guó)外行政程序立法經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)嚴(yán)格明確的行政程序法規(guī)定來(lái)控制行政裁量權(quán)的運(yùn)用。

（三）通過(guò)立法完善行政訴訟制度。應(yīng)擴(kuò)大行政訴訟受案范圍，把抽象行政行為納入到司法審查的范圍當(dāng)中。抽象行政行為量上劇增，自由度過(guò)大的違法問(wèn)題日趨嚴(yán)重，而且抽象行政行為一旦被濫用，它在更大范圍內(nèi)多次適用，比具體行政行為更具有危險(xiǎn)性和破壞力?！缎姓?fù)議法》規(guī)定了對(duì)部分抽象行政行為的審查，奠定了司法審查的技術(shù)基礎(chǔ)，我們目前也可將對(duì)抽象行政行為的司法審查范圍局限于行政法規(guī)規(guī)章之外的其他規(guī)范性文件。

（四）立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)法律的解釋工作，防止并克服對(duì)不確定法律概念解釋的隨意擴(kuò)大和縮小。尤其是行政機(jī)關(guān)制定例如實(shí)施細(xì)則的行政法規(guī)和規(guī)章時(shí)，應(yīng)對(duì)不夠確定的概念、對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)、幅度、范圍及裁量權(quán)的行使方式，程序作出進(jìn)一步合理規(guī)范。因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)這種準(zhǔn)立法不僅具有時(shí)間和區(qū)域、行業(yè)的相對(duì)穩(wěn)定性，并且還有專門人員，技術(shù)熟悉的優(yōu)勢(shì)，在合理規(guī)范行政裁量方面可以發(fā)揮更大的作用。

四、行政裁量的行政自控

行政主體自身理性認(rèn)識(shí)的提高是對(duì)行政裁量權(quán)良好控制的組成部分。對(duì)行政裁量的行政自控可以從多方面考慮：

（一）通過(guò)行政規(guī)范性文件使行政裁量權(quán)的行使規(guī)范化。行政法規(guī)和規(guī)章的制定主體僅限于少數(shù)行政機(jī)關(guān)，但所有的行政機(jī)關(guān)無(wú)時(shí)無(wú)刻不在著行政規(guī)范性文件，并且這些規(guī)范性文件的規(guī)定更加明確，更加細(xì)化，可以盡可能縮小過(guò)寬的行政裁量權(quán)的空間。

（二）在完善行政程序立法的同時(shí)，行政主體必須嚴(yán)格按照程序的規(guī)定行使行政裁量權(quán)。如按照規(guī)定舉行聽(tīng)證會(huì)，行政處罰中堅(jiān)持審裁分離，作出決定的同時(shí)要告知當(dāng)事人理由及復(fù)議和訴訟事項(xiàng)。

（三）發(fā)揮行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，尤其是行政監(jiān)察和行政復(fù)議制度的作用來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)行政裁量權(quán)的控制。相比于對(duì)行政行為的司法審查實(shí)行有限性原則，行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督無(wú)論從廣度還是深度都更有利于制止行政裁量權(quán)的逾越或?yàn)E用。行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督范圍不僅包括具體行政行為還包括抽象行政行為；不僅審查行政行為的合法性還要審查其合理性，這是目前的司法審查難以做到的。尤其是內(nèi)部糾錯(cuò)的行政復(fù)議制度，復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)及本機(jī)關(guān)的行政行為進(jìn)行全面審查，有利于全面及時(shí)地糾正錯(cuò)誤，保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政。從專業(yè)性和技術(shù)性的角度來(lái)看，復(fù)議機(jī)制與其他監(jiān)督機(jī)制相比，更具有效性。

（四）建立行政裁量的自我拘束機(jī)制。行政主體如果曾經(jīng)在某個(gè)案件中做出一定內(nèi)容的決定或采取一定的措施，那么在其后的所有同類案件中，行政主體都應(yīng)受其前面所做出的決定或采取的措施的拘束，對(duì)有關(guān)行政相對(duì)人做出相同的決定或采取相同的措施。有人會(huì)質(zhì)疑這是否有損于行政裁量的靈活性，筆者認(rèn)為對(duì)行政裁量自我拘束原則不可機(jī)械地理解：社會(huì)是復(fù)雜多變的，每個(gè)個(gè)案的具體情況都不完全相同，行政自我拘束是一種原則，我們應(yīng)靈活把握。如當(dāng)行政機(jī)關(guān)出現(xiàn)反復(fù)無(wú)常，在同等情況下不同等對(duì)待或不同等情況下同等對(duì)待，我們就可以認(rèn)為行政主體有違反自我拘束原則的嫌疑。

（五）建立嚴(yán)格的行政責(zé)任追究制度。采用嚴(yán)格的行政責(zé)任追究制度并形成既定的成文規(guī)范，明確獎(jiǎng)懲標(biāo)準(zhǔn)和有關(guān)程序，可以使行政權(quán)的享有者和實(shí)施者不敢濫用裁量權(quán)，而有助于促進(jìn)其合法、有效地行使行政裁量權(quán)。其本質(zhì)是變職權(quán)為職責(zé)，以責(zé)任制約權(quán)力，體現(xiàn)了權(quán)力與責(zé)任的統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)了權(quán)力本位向責(zé)任本位的轉(zhuǎn)變。

（六）提高行政人員的素質(zhì)。行政是人的活動(dòng)，行政裁量權(quán)的運(yùn)用也是通過(guò)行政機(jī)關(guān)工作人員的行為來(lái)直接實(shí)現(xiàn)的。公務(wù)員實(shí)施裁量權(quán)的行政行為在很大程度上依賴于公務(wù)員自身對(duì)國(guó)家法律法規(guī)和政策的理解，依賴于公務(wù)員主觀能動(dòng)性的發(fā)揮，具有較大的靈活性，伸縮性。因此對(duì)公務(wù)員的選拔要嚴(yán)格把關(guān)，并要對(duì)公務(wù)員進(jìn)行定期培訓(xùn)，不斷提高公務(wù)員的素質(zhì)，包括文化素質(zhì)，工作能力，思想品質(zhì)等，使其能主動(dòng)地服從法律，自覺(jué)服務(wù)于人民。

行政裁量的行政自控意味著行政機(jī)關(guān)對(duì)自身的行為進(jìn)行審查，監(jiān)督和矯正，畢竟是對(duì)自己的違法與不當(dāng)?shù)淖晕壹m正。這不僅需要勇氣還需要一定水準(zhǔn)的能力，故不難理解其往往不能達(dá)到令人滿意的程度。因此內(nèi)部自控與外部監(jiān)督相結(jié)合才能充分發(fā)揮作用。

五、行政裁量的司法控制

筆者認(rèn)為作為最后救濟(jì)手段的司法審查是對(duì)行政裁量最有效的監(jiān)督制約手段，但目前我國(guó)的司法審查體制還需進(jìn)一步加以完善。

（一）突破現(xiàn)有的司法審查有限性原則?，F(xiàn)有的有限司法審查原則體現(xiàn)了現(xiàn)代國(guó)家行政權(quán)和司法權(quán)的一種配置方式。立法者在規(guī)定對(duì)行政行為的司法審查的同時(shí)，遵循了司法權(quán)有限的基本規(guī)律，賦予了行政機(jī)關(guān)以積極，能動(dòng)地推進(jìn)各種事業(yè)所必需的基本的自由空間。出于對(duì)行政裁量的尊重，才決定了司法審查的有限性。但是，由于現(xiàn)代行政的擴(kuò)張導(dǎo)致行政裁量范圍的擴(kuò)大，行政相對(duì)人受行政裁量不法侵害的可能性也會(huì)增大；如果相應(yīng)的司法救濟(jì)的廣度與深度不隨之增加，那么相對(duì)人的合法權(quán)益難以得到充分保障。行政裁量廣泛存在于各種行政領(lǐng)域，并不限于具體行政行為，如抽象行為中濫用裁量權(quán)造成的危害可能更大。因此擴(kuò)大行政訴訟受案范圍刻不容緩，要把一切對(duì)公民合法權(quán)益造成危害的行政行為都納入到行政訴訟當(dāng)中來(lái)，接受司法審查。不少學(xué)者已對(duì)擴(kuò)大行政訴訟受案范圍的可行性進(jìn)行了論證，有人就主張可以先將對(duì)抽象行政行為的司法審查限于行政法規(guī)規(guī)章以下的其他規(guī)范性文件，這樣也可將《行政復(fù)議法》與《行政訴訟法》相銜接起來(lái)。

除司法審查的范圍外，我們還要加大司法審查的深度，即進(jìn)行合理性審查。傳統(tǒng)上，各國(guó)對(duì)行政行為的司法審查主要采用合法性標(biāo)準(zhǔn)，拒絕對(duì)行政行為進(jìn)行合理性審查。但是，隨著各國(guó)行政自由裁量權(quán)的不斷擴(kuò)張，合法性標(biāo)準(zhǔn)對(duì)行政裁量權(quán)的控制已顯得軟弱無(wú)力。在這種新的情況下，必須有一種新的控制標(biāo)準(zhǔn)來(lái)防止行政裁量權(quán)的行使給行政相對(duì)人造成不適當(dāng)?shù)膿p失。由此，合理性標(biāo)準(zhǔn)便應(yīng)運(yùn)而生。在現(xiàn)實(shí)中，由于行政裁量存在廣泛的自由空間，行政主體在不構(gòu)成行政裁量權(quán)的濫用與逾越的情況下仍然可能造成對(duì)公民合法權(quán)益的損害，而且這種侵害更具隱蔽性，而且還往往披著合法的外衣。有時(shí)這種侵害并不一定是執(zhí)法人員主觀上故意的，但由于行政活動(dòng)的日趨復(fù)雜，行政主體及其工作人員難免在執(zhí)法活動(dòng)中出現(xiàn)錯(cuò)誤，雖然不違法，卻給公民合法權(quán)益造成了損害。如果在這種情況下不給公民提供司法救濟(jì)的手段，顯然不利于公民權(quán)益的保護(hù)，也不利于督促行政機(jī)關(guān)合法行政，合理行政。長(zhǎng)期以來(lái)各國(guó)都通過(guò)對(duì)濫用自由裁量權(quán)或的擴(kuò)張性解釋，不斷擴(kuò)大合理性標(biāo)準(zhǔn)的適用范圍：英國(guó)的不合理、不相關(guān)的考慮、不適當(dāng)?shù)膭?dòng)機(jī)等[7]；美國(guó)的目的不當(dāng)、專斷與反復(fù)無(wú)常、考慮了不相關(guān)的因素和未考慮相關(guān)的因素、不作為和遲延等[8]；德國(guó)的違反合理性原則、不正確的目的、不相關(guān)的因素、違反客觀性、違反平等對(duì)待等[9]，都屬合理性審查的標(biāo)準(zhǔn)。而我國(guó)法律規(guī)定的合理性審查標(biāo)準(zhǔn)僅局限于行政處罰中的顯示公正，范圍顯然過(guò)于狹窄。我們應(yīng)借鑒其他國(guó)家的理論，逐步加大合理性審查標(biāo)準(zhǔn)的范圍。但同時(shí)我們也要明確法院對(duì)行政行為合理性的判斷標(biāo)準(zhǔn)不等同于行政主體做出行政行為時(shí)的合理性考慮的標(biāo)準(zhǔn)，即法院不能代替行政主體以同一標(biāo)準(zhǔn)判斷行政行為的合理性?！胺ㄔ翰荒苡米约旱呐袛啻嫘姓C(jī)關(guān)的判斷，法院只審查行政機(jī)關(guān)的判斷是否合理和公平。即使對(duì)于同一證據(jù)事實(shí)，法院自己作出判斷時(shí)得出的結(jié)論和行政機(jī)關(guān)不同，只要行政機(jī)關(guān)的判斷合理，法院仍然應(yīng)當(dāng)尊重行政機(jī)關(guān)的判斷?！盵10]因?yàn)楝F(xiàn)代行政的復(fù)雜性，個(gè)別問(wèn)題的專業(yè)性技術(shù)性不可能使法官對(duì)所有行政行為的合理性做出準(zhǔn)確判斷。因此，司法審查中應(yīng)確立多層次，多維度的判斷基準(zhǔn)，如有學(xué)者主張將爭(zhēng)議分為事實(shí)問(wèn)題和法律問(wèn)題而采用不同的審查標(biāo)準(zhǔn)[11]，相關(guān)問(wèn)題本文不再贅述。

（二）加強(qiáng)對(duì)行政程序中裁量的司法審查。對(duì)行政行為的程序性監(jiān)控也是司法審查的內(nèi)容之一，而且相對(duì)較為容易判斷。程序的不公正就難以使他人信賴其結(jié)論或內(nèi)容的正確性。因此，法院應(yīng)嚴(yán)格審查行政主體在程序問(wèn)題上的裁量是否存在著違法或不當(dāng)。我國(guó)現(xiàn)行法律目前只規(guī)定以法定程序作為行政行為司法審查的程序性標(biāo)準(zhǔn)，致使司法審查的程序標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于狹窄。筆者認(rèn)為即使在沒(méi)有法定程序?yàn)橐罁?jù)的情況下，法院也可根據(jù)相關(guān)行政程序法律規(guī)范規(guī)定的一般程序規(guī)則，或借鑒國(guó)外司法審查程序性標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)驗(yàn)，引入正當(dāng)程序標(biāo)準(zhǔn)，來(lái)判斷行政主體對(duì)程序的裁量是否足以保障通過(guò)該程序作出的行政行為的合法性與合理性。

（三）在司法審查中引進(jìn)判例制?，F(xiàn)代成文法國(guó)家與判例法國(guó)家都在借鑒對(duì)方的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，呈現(xiàn)兩大法系融合的趨勢(shì)。作為典型的成文法國(guó)家，法國(guó)的行政法卻是由判例法發(fā)展起來(lái)的，這的確值得我們思考與借鑒。行政判例的編纂可由最高院來(lái)進(jìn)行，選擇判例的重點(diǎn)在于行政自由裁量案件。我國(guó)的最高人民法院近年來(lái)一直在進(jìn)行案例選編，但這畢竟不同于判例制的建立。判例是法律的淵源之一，且具有拘束力，而這些特征都是案例所不具備的。筆者認(rèn)為我國(guó)的司法解釋制度倒與判例制有幾分相似，都是從審判實(shí)踐中總結(jié)出來(lái)一定的經(jīng)驗(yàn)，使之制度化并賦予其約束力來(lái)指導(dǎo)法院的審判工作。但判例制更具體，更細(xì)化，更有利于法院應(yīng)對(duì)復(fù)雜多變的現(xiàn)實(shí)生活。同時(shí)，行政機(jī)關(guān)通過(guò)對(duì)行政判例的學(xué)習(xí)研究，也會(huì)增強(qiáng)其對(duì)行政裁量權(quán)自我約束的自覺(jué)性。

（四）借鑒國(guó)外的陪審團(tuán)制度。陪審團(tuán)是在審查證據(jù)的基礎(chǔ)上，對(duì)有爭(zhēng)議的事實(shí)做出決定，并用以作為法官判決的基礎(chǔ)。我國(guó)目前的人民陪審制并不是真正意義上的陪審制。筆者認(rèn)為在行政裁量案件中建立陪審團(tuán)制度是有其合理性的：因?yàn)閷?duì)行政行為進(jìn)行合理性審查更多涉及的是事實(shí)性問(wèn)題，這正是行政審判中陪審團(tuán)制度存在的基礎(chǔ)。尤其是在現(xiàn)代行政中，許多問(wèn)題都與一定的的專門性，技術(shù)性問(wèn)題相關(guān)，而法官并不是所有問(wèn)題的專家。如在環(huán)境污染測(cè)定與處罰的行政訴訟中，可以請(qǐng)若干環(huán)保問(wèn)題的專家組成陪審團(tuán)對(duì)事實(shí)問(wèn)題進(jìn)行審查，這樣才能對(duì)行政裁量行為的合法性與合理性問(wèn)題做出更為準(zhǔn)確的判斷，有利于法官適用法律做出公正合理的判決。

結(jié)語(yǔ)

現(xiàn)代國(guó)家需要行政裁量，建設(shè)法治國(guó)家又必須對(duì)行政裁量權(quán)進(jìn)行控制，由此而帶來(lái)的各種相關(guān)制度相互作用。但任何制度的變革都要注意與其他制度的協(xié)調(diào)，同時(shí)也需要我們大膽發(fā)揮一些想象力。無(wú)論任何制度的變革都不應(yīng)該是扼殺行政裁量權(quán)，而應(yīng)是有利于行政裁量權(quán)在法治原則下正常運(yùn)作，有利于合理配置權(quán)力，有利于提高現(xiàn)代國(guó)家實(shí)現(xiàn)政府職能的效率和水準(zhǔn)。

參考資料：

［1］參見(jiàn)[德]毛雷爾：《行政法學(xué)總論》，高家偉譯，法律出版社2000年版，第124頁(yè)以下。

［2］王名揚(yáng)：《美國(guó)行政法》，中國(guó)法制出版社1995年版，第545頁(yè)。

［3］楊建順，《行政裁量的運(yùn)作及其監(jiān)督》，載于《法學(xué)研究》2004年第1期。

［4］楊建順，《行政裁量的運(yùn)作及其監(jiān)督》，載于《法學(xué)研究》2004年第1期。

［5］[德]毛雷爾：《行政法學(xué)總論》，高家偉譯，法律出版社2000年版，第125頁(yè)。

［6］[德]毛雷爾：《行政法學(xué)總論》，高家偉譯，法律出版社2000年版，第125頁(yè)。

［7］姜明安《外國(guó)行政法教程》，法律出版社1993年版，第158-160頁(yè)。.

［8］王名揚(yáng)：《美國(guó)行政法》，中國(guó)法制出版社1995年版，第678-679頁(yè)。

［9］姜明安《外國(guó)行政法教程》，法律出版社1993年版，第132-135頁(yè)。

［10］皮純協(xié)，胡錦光《行政訴訟法教程》，中國(guó)人民大學(xué)出版社1993年版，235頁(yè)。

［11］王學(xué)棟，馮洪革《論行政行為司法審查的標(biāo)準(zhǔn)》，載于《石油大學(xué)學(xué)報(bào)》（社科版）2004年第2期。

［12］[德]毛雷爾著,高家偉譯.行政法學(xué)總論[M].北京法律出版社,2000,124-125.

［13］王名揚(yáng).美國(guó)行政法[M].北京.中國(guó)法制出版社,1995年版,545,678-679.

［14］楊建順.行政裁量的運(yùn)作及其監(jiān)督[J].法學(xué)研究,2004,(1):3-17.

［15］皮純協(xié),胡錦光.行政訴訟法教程[M].北京.中國(guó)人民大學(xué)出版社,1993,235.

篇5

首先，物價(jià)總水平仍在低位徘徊，通貨緊縮趨勢(shì)尚未消除。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)，從去年11月份以來(lái)，全國(guó)居民消費(fèi)價(jià)格總水平開(kāi)始出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)。今年1—6月各月，居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)同比分別下降了1．0％、0.0％、0．8％、1．3％、1．1％和0．8％，上半年累計(jì)同比下降0．8％，其中，食品價(jià)格下降了0．9％，衣著、家庭用品、醫(yī)療保健及個(gè)人用品、交通和通信價(jià)格下降1．1—2．4％之間。7月份，物價(jià)下降的趨勢(shì)仍在繼續(xù)，居民消費(fèi)價(jià)格總水平比去年同月下降了0．9％，其中，食品價(jià)格下降0．9％，衣著類價(jià)格下降2．4％。生產(chǎn)資料產(chǎn)品出廠價(jià)格從去年6月以來(lái)就持續(xù)走低，至今沒(méi)有回升的跡象。據(jù)統(tǒng)計(jì)，今年1—6月各月，生產(chǎn)資料價(jià)格與去年同月相比分別下降6．3％、5．4％、4．7％、4．4％、3．8％和2．6％。這些指標(biāo)都表明：生產(chǎn)和消費(fèi)兩不旺，通貨緊縮壓力仍然存在。這種情況不利于消費(fèi)需求的增長(zhǎng)，不利于企業(yè)效益和農(nóng)民收入的提高，也不利于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的正常投資和經(jīng)營(yíng)。我們認(rèn)為，只要通貨緊縮趨勢(shì)存在，就應(yīng)該繼續(xù)實(shí)施積極的財(cái)政政策，通過(guò)發(fā)行長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債，帶動(dòng)投資需求和消費(fèi)需求，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速、健康發(fā)展。

其次，有效需求不足的矛盾依然存在。—方面，消費(fèi)需求增長(zhǎng)的后勁不足。特別是今年以來(lái)，消費(fèi)增長(zhǎng)勢(shì)頭明顯疲軟，上半年，我國(guó)GDP實(shí)現(xiàn)7．8％的增長(zhǎng)率，投資和出口分別增長(zhǎng)21．5％和14．1％，而占最終消費(fèi)較大比例的消費(fèi)品零售額，今年1—7月僅增長(zhǎng)了8．6％，增幅分別比2000年和2001年同期降低1．4和1．6個(gè)百分點(diǎn)。居民儲(chǔ)蓄率仍居高位，有關(guān)資料顯示，到今年7月末，城鄉(xiāng)居民儲(chǔ)蓄存款余額已突破8．3萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)18．4％。盡管實(shí)施積極財(cái)政政策以來(lái)，總體上消費(fèi)需求有所回升，但主要靠的是政策拉動(dòng)，在目前居民對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)預(yù)期并未實(shí)現(xiàn)根本好轉(zhuǎn)、農(nóng)民收入增長(zhǎng)緩慢、新的消費(fèi)增長(zhǎng)點(diǎn)尚未最終形成的情況下，如果立即取消政策支持，消費(fèi)需求則很難保持繼續(xù)增長(zhǎng)。應(yīng)當(dāng)看到，這幾年我們實(shí)施的積極財(cái)政政策，發(fā)行長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債，使投資保持了一定幅度的增長(zhǎng)，成為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要力量。其中，國(guó)債投資一直是社會(huì)投資的主體，政府投資對(duì)民間投資的帶動(dòng)效應(yīng)仍有待提高。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2001年，全社會(huì)固定資產(chǎn)投資增長(zhǎng)12．1％，其中，國(guó)有經(jīng)濟(jì)的投資增長(zhǎng)為12．8％，占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資總額的71．55％，集體經(jīng)濟(jì)和個(gè)體經(jīng)濟(jì)的投資增長(zhǎng)分別為8．1％和12．7％，僅占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資總額的28．45％。今年上半年，固定資產(chǎn)投資增勢(shì)仍然強(qiáng)勁，全社會(huì)固定資產(chǎn)投資實(shí)現(xiàn)1．45萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)21．5％，其中，國(guó)有及其他經(jīng)濟(jì)類型投資增長(zhǎng)24．4％，集體投資增長(zhǎng)15．8％，個(gè)體投資增長(zhǎng)19．4％。國(guó)有投資仍是今年投資增速上升的主要力量，而城鄉(xiāng)集體、個(gè)體投資對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的支持作用十分有限。究其原因，主要是由于我國(guó)國(guó)有企業(yè)改革、投融資體制改革和金融體制改革相對(duì)滯后，資本市場(chǎng)發(fā)展不力，致使貨幣傳導(dǎo)機(jī)制近期內(nèi)還不能有效發(fā)揮作用，不但國(guó)有經(jīng)濟(jì)沒(méi)有進(jìn)一步擴(kuò)大投資的能力和動(dòng)力，民營(yíng)中小企業(yè)投資也得不到必要的金融支持。在缺乏有效引導(dǎo)機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制和相應(yīng)體制環(huán)境的情況下，投資的自發(fā)增長(zhǎng)動(dòng)力明顯不足。因此，現(xiàn)在如果停止實(shí)施的積極財(cái)政政策，社會(huì)投資總量可能會(huì)變得起伏不定，甚至迅速下滑。在這些涉及體制、結(jié)構(gòu)等深層次的問(wèn)題得到有效解決之前，難以形成經(jīng)濟(jì)發(fā)展的自主動(dòng)力，積極的財(cái)政政策也就不能中止。

第三，我國(guó)財(cái)政狀況仍然可以承受。雖然1998年至今，我國(guó)累計(jì)發(fā)行了6600億元長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債，財(cái)政赤字有所增加，但據(jù)統(tǒng)計(jì)，都在安全線以內(nèi)。從我國(guó)今年1—7月份的情況看，國(guó)家財(cái)政收入1．03萬(wàn)億元，增長(zhǎng)10．6％，預(yù)計(jì)全年財(cái)政收入將增長(zhǎng)10％以上。盡管這一數(shù)字與前兩年相比有明顯回落，但仍高于GDP增長(zhǎng)率，只要適當(dāng)控制財(cái)政支出，估計(jì)今年財(cái)政赤字可能略超過(guò)但不會(huì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)3％的警戒線。更何況，可以用來(lái)衡量一國(guó)資金供給能力的國(guó)民儲(chǔ)蓄率在我國(guó)長(zhǎng)期保持40％左右的高水平，相當(dāng)于世界平均水平的2倍，這意味著我國(guó)可動(dòng)員的信貸資金相當(dāng)充裕，承受赤字和債務(wù)的潛力較大，略高于3％的財(cái)政赤字率完全可以承受。在具備一定承受力的前提下，為了避免經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)停滯，政府主動(dòng)承擔(dān)適當(dāng)?shù)慕Y(jié)構(gòu)性赤字，反而有利于避免將來(lái)發(fā)生更為龐大的周期性赤字，從而維持相對(duì)穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。因此，目前國(guó)債發(fā)行還有一定的政策空間，實(shí)施積極財(cái)政政策的中長(zhǎng)期化是必要的，也是可能的。

上述分析可知，目前我國(guó)物價(jià)低位運(yùn)行，內(nèi)需自主擴(kuò)張動(dòng)力不足，經(jīng)濟(jì)回升的基礎(chǔ)并不穩(wěn)固，通貨緊縮仍是當(dāng)前和未來(lái)一段時(shí)間我國(guó)經(jīng)濟(jì)工作面臨的問(wèn)題。這些問(wèn)題在得不到有效解決的情況下就退出積極的財(cái)政政策，勢(shì)必影響今后國(guó)民經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，甚至可能影響社會(huì)穩(wěn)定。特別是目前我國(guó)正處于改革開(kāi)放不斷深化的關(guān)鍵時(shí)期，保持合理的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度，是促進(jìn)各項(xiàng)事業(yè)健康發(fā)展和改革開(kāi)放順利推進(jìn)的基本前提。我國(guó)GDP增長(zhǎng)率已從幾年前的10％左右下降到目前的7％左右，一旦落入“低增長(zhǎng)循環(huán)陷阱”，再恢復(fù)快速增長(zhǎng)必然要花費(fèi)更大的成本，我們改革開(kāi)放所取得的巨大成就也將受到損失。因此，繼續(xù)實(shí)施積極的財(cái)政政策、保持一定的政府支出規(guī)模成為當(dāng)前最現(xiàn)實(shí)的選擇。況且，目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、實(shí)施科教興國(guó)戰(zhàn)略、西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略、改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件、繼續(xù)推進(jìn)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)步伐、擴(kuò)大就業(yè)和再就業(yè)、完善社會(huì)保障制度以及保證國(guó)家安全等，還都需要進(jìn)一步增加財(cái)政支持的力度；另外，銀行的不良資產(chǎn)，企業(yè)的虧損掛賬，社保欠賬，在現(xiàn)階段也只能靠財(cái)政解決。

目前，我們選擇積極的財(cái)政政策，不僅是出于啟動(dòng)國(guó)內(nèi)需求的需要，也是為了保證合理經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度、維持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展等多方面需要，而最終得出的結(jié)論。從這個(gè)角度上講，在我國(guó)所處的特殊經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，只有繼續(xù)實(shí)施積極的財(cái)政政策，才能保證政策的連續(xù)性及其成效。因此，目前還不是探討積極的財(cái)政政策是否應(yīng)該淡出這一問(wèn)題的時(shí)候，當(dāng)務(wù)之急，要認(rèn)真研究如何通過(guò)調(diào)整其形式和內(nèi)容，進(jìn)一步豐富、完善積極財(cái)政政策的內(nèi)涵，使其在我國(guó)全面建設(shè)小康社會(huì)、加快推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的新的發(fā)展階段中，繼續(xù)發(fā)揮積極的作用。為此，要從原來(lái)將積極財(cái)政政策作為應(yīng)急的、短期的政策選擇，逐步轉(zhuǎn)向以啟動(dòng)經(jīng)濟(jì)內(nèi)生增長(zhǎng)動(dòng)力為主要目標(biāo)的中長(zhǎng)期政策，把著力點(diǎn)放在解決有關(guān)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的重大問(wèn)題上，在降低積極財(cái)政政策中長(zhǎng)期化會(huì)引發(fā)的負(fù)面效應(yīng)的同時(shí)，力求保持我國(guó)經(jīng)濟(jì)和財(cái)政的可持續(xù)發(fā)展。

1．繼續(xù)發(fā)行一定數(shù)目的國(guó)債，把握國(guó)債投向；強(qiáng)化國(guó)債管理，提高國(guó)債的使用效率。在國(guó)債發(fā)行數(shù)量上，一方面，為鞏固前期政策效果，促進(jìn)長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展，必須繼續(xù)實(shí)施以發(fā)行國(guó)債、擴(kuò)大內(nèi)需為主要內(nèi)容的積極的財(cái)政政策；另一方面，又要適度控制國(guó)債發(fā)行規(guī)模和增長(zhǎng)速度，2002年維持1500億元，2003年可以繼續(xù)發(fā)行建設(shè)國(guó)債，但規(guī)模不宜擴(kuò)大。

在國(guó)債投向方面，增發(fā)的國(guó)債首先必須用來(lái)保證在建項(xiàng)目如期竣工投產(chǎn)，嚴(yán)格杜絕“半拉子”工程。其次，要用好中央支持西部大開(kāi)發(fā)的專項(xiàng)國(guó)債，建設(shè)好西氣東輸、西電東送、南水北調(diào)、青藏鐵路等重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目。第三，為了配合國(guó)企改革并更直接地拉動(dòng)內(nèi)需，可以適當(dāng)增加國(guó)債對(duì)企業(yè)技術(shù)改造投資的貼息規(guī)模、擴(kuò)大貼息范圍，加強(qiáng)對(duì)科技發(fā)展的支持。特別是要增加對(duì)國(guó)有企業(yè)技術(shù)改造和符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策、具有市場(chǎng)潛力和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的新產(chǎn)品研究開(kāi)發(fā)投人，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的質(zhì)量。

在國(guó)債管理方面，不但要加強(qiáng)對(duì)國(guó)債資金的監(jiān)管，保證?？顚Ｓ?，堅(jiān)決防止重復(fù)建設(shè)，而且要通過(guò)不斷完善工程招標(biāo)監(jiān)理制度和完工審計(jì)程序，切實(shí)提高國(guó)債資金的效益；對(duì)用于技改的項(xiàng)目也必須合理選擇、科學(xué)論證、謹(jǐn)慎決策。除此之外，國(guó)債的使用方式也可根據(jù)需要適當(dāng)做出調(diào)整。比如，可以適當(dāng)加大國(guó)債投資資金中轉(zhuǎn)貸給地方使用的比例，使地方獨(dú)立地對(duì)自己的負(fù)債行為承擔(dān)責(zé)任。這樣不但能夠減輕中央的財(cái)政負(fù)擔(dān)，而且有利于提高國(guó)債資金使用效益，逐步發(fā)揮其對(duì)社會(huì)投資的基礎(chǔ)性、帶動(dòng)性和引導(dǎo)性作用。

2．不斷完善積極財(cái)政政策的運(yùn)作方式，切實(shí)擴(kuò)大政策實(shí)施效果。根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和國(guó)際治理通縮的經(jīng)驗(yàn)，積極財(cái)政政策的運(yùn)作方式有兩種：擴(kuò)大支出和減稅。要進(jìn)一步提高積極財(cái)政政策的實(shí)施效果，也應(yīng)該從以下兩個(gè)方面下工夫。

一要調(diào)整政府支出范圍，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)。為了提高積極財(cái)政政策的效率，增強(qiáng)財(cái)政的調(diào)控能力，政府財(cái)政支出既不能缺位，也不能越位。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立與發(fā)展，為使積極的財(cái)政政策與市場(chǎng)化改革和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整結(jié)合起來(lái)，必須盡快改變競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域政府行政性配置資源的體制，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用，政府主要運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段、法律手段和必要的行政手段搞好經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控，以便從體制上和制度上解決長(zhǎng)期以來(lái)困擾我們的重復(fù)建設(shè)和損失浪費(fèi)的問(wèn)題。政府的宏觀資源主要用于增加基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)保障、科學(xué)教育、環(huán)境保護(hù)、國(guó)防等方面的支出，為經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，同時(shí)通過(guò)支持財(cái)政貼息、稅費(fèi)改革以及其他必要的優(yōu)惠性措施，切實(shí)改善企業(yè)經(jīng)營(yíng)環(huán)境，減輕社會(huì)負(fù)擔(dān)，為優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、增強(qiáng)企業(yè)活力并調(diào)動(dòng)民間投資的積極性創(chuàng)造條件。在此基礎(chǔ)上，還要進(jìn)一步規(guī)范部門預(yù)算制度、財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付管理制度和政府采購(gòu)制度，切實(shí)提高財(cái)政支出的效益。

二要靈活運(yùn)用稅收杠桿，有效啟動(dòng)投資和消費(fèi)，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。在當(dāng)前國(guó)內(nèi)需求不振的形勢(shì)下，運(yùn)用稅收杠桿調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為積極財(cái)政政策進(jìn)行戰(zhàn)略性調(diào)整的必然走向。由于目前我國(guó)稅負(fù)水平并不高，稅收占GDP比重這一指標(biāo)與國(guó)際相比是偏低的，而增支的壓力卻很大，因此，我們不具備全面的減稅條件。但是，我們完全可以通過(guò)有針對(duì)性地調(diào)整稅收結(jié)構(gòu)和不斷完善稅收制度，努力培育和擴(kuò)大稅源，在不至于大幅增加財(cái)政赤字的同時(shí)，切實(shí)擴(kuò)大積極財(cái)政政策的實(shí)施效果。為此，首先要對(duì)目前不合理的稅制結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，或者根據(jù)需要，進(jìn)行局部減稅。其中，包括將生產(chǎn)型增值稅改為消費(fèi)型增值稅，以增強(qiáng)企業(yè)的活力，并調(diào)動(dòng)投資、生產(chǎn)的積極性；統(tǒng)一內(nèi)外企業(yè)所得稅，形成公平的稅負(fù)，激發(fā)國(guó)內(nèi)企業(yè)的投資熱情；完善個(gè)人所得稅，建立綜合匯總征收制度，同時(shí)改革稅扣標(biāo)準(zhǔn)，加大對(duì)高收入階層的征收力度，促進(jìn)收入分配趨向公平；按照不同領(lǐng)域稅負(fù)水平有增有減的原則，對(duì)環(huán)境污染等存在外部負(fù)效應(yīng)的行為需要加征重稅；盡快解決目前企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅中對(duì)股息紅利所得的重復(fù)課征問(wèn)題。其次，要加強(qiáng)稅收征管工作，一方面，要嚴(yán)厲打擊各種走私活動(dòng)，嚴(yán)格杜絕偷稅、漏稅、騙稅現(xiàn)象的發(fā)生；另一方面，要通過(guò)各種渠道提高納稅人的納稅意識(shí)，變被動(dòng)納稅為主動(dòng)納稅，使稅收征管走上法制化軌道。第三，加快各項(xiàng)稅費(fèi)改革的步伐，取締不合理、不合法的收費(fèi)，減輕社會(huì)負(fù)擔(dān)，以求擴(kuò)大和培育國(guó)內(nèi)需求。

3．調(diào)整收入分配制度，增加城鄉(xiāng)居民特別是低收入群體的收入，不斷縮小收入差距。當(dāng)前，制約經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要問(wèn)題仍然是有效需求不足。據(jù)國(guó)家經(jīng)貿(mào)委今年上半年對(duì)600種商品供求情況的調(diào)查，供過(guò)于求的商品占86．3％，供求基本平衡的占13．7％，沒(méi)有供不應(yīng)求的商品。要緩解需求不足，必須在提高居民收入上下工夫。目前，社會(huì)低收入階層在不斷擴(kuò)大，城市貧困線以下的人口在增加，農(nóng)民收入增長(zhǎng)也十分緩慢。在這樣的情況下，要想有效啟動(dòng)居民消費(fèi)，有必要進(jìn)一步集中財(cái)政資金，用于提高居民收入水平，縮小城鄉(xiāng)和東西部地區(qū)收入差距，以及在完善社會(huì)保障制度上，從治本的角度改善居民的預(yù)期消費(fèi)需求，達(dá)到拉動(dòng)消費(fèi)的目的。為此，第一，繼續(xù)適當(dāng)增加機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工的工資，為下一步啟動(dòng)消費(fèi)創(chuàng)造必要的條件。第二，政府應(yīng)通過(guò)落實(shí)有關(guān)就業(yè)優(yōu)惠政策、結(jié)合結(jié)構(gòu)調(diào)整廣開(kāi)就業(yè)門路、強(qiáng)化職業(yè)培訓(xùn)和再就業(yè)培訓(xùn)等措施，力爭(zhēng)解決好當(dāng)前就業(yè)和再就業(yè)問(wèn)題，從根本上增加居民收入、提高居民的消費(fèi)能力。第三，繼續(xù)加大對(duì)中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支持力度，制定各種優(yōu)惠政策，促進(jìn)中西部地區(qū)就業(yè)和居民收入的增長(zhǎng)。第四，增加對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)村教育的投入，支持農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，加快農(nóng)村稅費(fèi)改革步伐，促進(jìn)農(nóng)民增收減負(fù)。

篇6

行政處罰是國(guó)家特定行政機(jī)關(guān)依法懲戒違反行政管理秩序的個(gè)人、組織的一種行政行為，屬行政制裁范疇。行政處罰行為一種法律制裁，是對(duì)違反行政管理法規(guī)的行政相對(duì)人的一種懲戒、教育手段，目的是使相對(duì)人今后不再犯同一違法行為。因?yàn)樾姓幜P本身所具有的強(qiáng)制力，直接影響相對(duì)人權(quán)利義務(wù)，對(duì)相對(duì)人的聲譽(yù)、財(cái)產(chǎn)、行為甚至人身自由產(chǎn)生不利后果的特點(diǎn)，使得行政處罰嚴(yán)格依法設(shè)定、執(zhí)行、監(jiān)督與救濟(jì)，并遵守法定的行政處罰原則與適用原則。“一事不再罰”原則是行政處罰適用原則中重要的一項(xiàng)原則，定義在我國(guó)《行政處罰法》第二十四條為“對(duì)違法當(dāng)事人的同一違法行為，不得給予兩次經(jīng)上行政罰款的行政處罰”。這一原則的規(guī)定主要是為了防止處罰機(jī)關(guān)對(duì)相對(duì)人同一違法行為的同一事實(shí)理由處以兩次行政處罰，以獲得不當(dāng)利益，同時(shí)也是為了保障處于被管理地位的相對(duì)人法定權(quán)益不受違法的行政侵犯，使一定的違反行政管理法律法規(guī)的行為與一定的法律任相互掛鉤，進(jìn)而體現(xiàn)法律制度與行政管理的可預(yù)見(jiàn)性與穩(wěn)定性價(jià)值。在行政的具體實(shí)施過(guò)程中，由于對(duì)這一原則的理解不盡相同，有的不屬于“一事不再罰”的情形，有的存在重復(fù)處罰、多頭處罰的情形。因此，明確這一原則，即明確對(duì)行政相對(duì)人的同一個(gè)違法的行為不得再罰，既是為了保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益，理是為了體現(xiàn)公正。

關(guān)鍵詞：行政行為一事不再罰行罰處罰行政相對(duì)人

一、關(guān)于“一事不再罰”原則的基本含義及其分析

所謂一事不再罰原則是指對(duì)當(dāng)事人的同一個(gè)違法行為不得基于同樣的事實(shí)和理由給予兩次或兩次以上的行政處罰。當(dāng)前我國(guó)行政法學(xué)界關(guān)于這一原則具體含義在理解上有以下四種觀點(diǎn)：

第一種觀點(diǎn)：認(rèn)為違法的某一違法行為，不管有幾個(gè)法規(guī)、規(guī)章對(duì)同一行為規(guī)定了多少不同的處罰，違法人只能承擔(dān)一次法律責(zé)任。

第二種觀點(diǎn)：認(rèn)為一事不再罰系指同行政機(jī)關(guān)（含共同行政機(jī)關(guān)），對(duì)同一違法行為只能實(shí)施一次處罰，不得重復(fù)處罰。即一事不再罰原則只禁止同一行政機(jī)關(guān)對(duì)同一違法行為進(jìn)行兩次以上的處罰，如果同一行政機(jī)關(guān)遇有行為人兩個(gè)以上違法行為的，可以處罰兩次或者兩次以上；兩個(gè)以上行政機(jī)關(guān)對(duì)同一速法行為觸犯多種行政法律規(guī)范的，可以給予不同的處罰；某一違法行為觸犯刑法而受刑罰并不排除違法者還應(yīng)承擔(dān)行政處罰責(zé)任。

第三種觀點(diǎn)：認(rèn)為對(duì)相對(duì)人的一個(gè)違法事實(shí)只作一次行政處罰，已經(jīng)作過(guò)行政處罰的，不應(yīng)再實(shí)施行政處罰。一個(gè)違法事實(shí)分別觸犯了幾個(gè)行政法規(guī)，構(gòu)成了幾種違法名稱，可以分別有幾個(gè)行政機(jī)關(guān)來(lái)處罰，其中一個(gè)行政機(jī)關(guān)處罰了，別的行政機(jī)關(guān)不應(yīng)該再處罰，即“先罰有效，后罰無(wú)效”。

第四種觀點(diǎn)：對(duì)同一違法行為，一個(gè)機(jī)關(guān)已經(jīng)給予處罰的，其它機(jī)關(guān)不應(yīng)再次給予相同的處罰，否則就違背了過(guò)罰相當(dāng)?shù)脑瓌t。至于已經(jīng)給予其它種類的處罰，則需要根據(jù)實(shí)際情況區(qū)別對(duì)待。

對(duì)以上觀點(diǎn)的簡(jiǎn)要分析。

觀點(diǎn)一：將“一事不再罰”絕對(duì)化，在實(shí)際執(zhí)法過(guò)程中無(wú)法解決一種行為在違法行政法律規(guī)范同時(shí)又觸犯了刑律的情況。若按照這一解釋，某一行為在違反了行政法律規(guī)范同時(shí)又觸犯了刑律的，將“重罰吸收輕罰”規(guī)律加以運(yùn)用，則其就不在追究當(dāng)事人的行政違法責(zé)任。這也與行政處罰法總則中的“一種法律不能代替另一種法律責(zé)任”原則相抵觸。觀點(diǎn)二：雖然沒(méi)有抵觸相應(yīng)原則，但在實(shí)際中容易造成多頭處罰、多頭罰款的現(xiàn)象，那么，隨著我國(guó)法制的日益完善，行政法律規(guī)范數(shù)量的增多，同一行為被處罰的現(xiàn)象及次數(shù)將不斷增多，會(huì)造成行政相對(duì)人不堪重負(fù)，而且，不同行政機(jī)關(guān)的多頭處罰也會(huì)必然縮小市場(chǎng)主體的活動(dòng)范圍，不利于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康、持續(xù)及穩(wěn)定發(fā)展。觀點(diǎn)三：考慮到“同一違法事實(shí)”“同一理由”的違反同一法律規(guī)范和實(shí)施處罰的主體，有其合理的之處，但其忽視而了不同行政機(jī)關(guān)可否基于同一事實(shí)，但不同理由（不同的行政法律規(guī)范）予以分頭處罰的現(xiàn)象。觀點(diǎn)四：則沒(méi)有注意到違法當(dāng)事人的一個(gè)行為可能違反多種行政法律規(guī)范，引起了多個(gè)違法事實(shí)的現(xiàn)象。

綜上分析各家觀點(diǎn)，則學(xué)者們的爭(zhēng)論主要在以下三個(gè)問(wèn)題：1．何謂“同一違法行為”，即對(duì)“一事”的認(rèn)定；2．什么樣的情況下，對(duì)于同一違法行為，不得實(shí)施兩次以上的行政處罰；3．在什么樣的情況下，對(duì)于同一違法行為，可以由不同的行政主體實(shí)施兩次以上的行政處罰。通過(guò)對(duì)這三個(gè)爭(zhēng)論點(diǎn)的進(jìn)一步論述，不僅能夠明確一事不再罰原則的適用范圍，也能更清晰的了解這一原則的內(nèi)涵所在。

二、關(guān)于“一事不再罰”原則的適用范圍問(wèn)題

其一，關(guān)于行政違法行為與同一違法行為的認(rèn)定。行政違法行為是指違反行政法律規(guī)范的行為。從我國(guó)有關(guān)行政管理方面的單行法律、法規(guī)及行政規(guī)章對(duì)行政違法的規(guī)定看，對(duì)于行政違法的標(biāo)準(zhǔn)，在不同法律、法規(guī)及行政規(guī)章中規(guī)定極不一致。有的規(guī)定相對(duì)人在客觀上有違法行為即可以處罰；有的除違法行為外，其行為還必須達(dá)到一定程度才能進(jìn)行處罰，有的規(guī)定除有違法行為外，相對(duì)人在行為時(shí)，主觀上還須有故意等?？傊?，單行法律、法規(guī)及行政規(guī)章對(duì)于什么是應(yīng)當(dāng)行政處罰的違法行為并沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，而是需要按照規(guī)范這一違法行為的單行法律、法規(guī)及行政規(guī)章的具體規(guī)定，去判斷是否構(gòu)成了違法行為。

同一違法行為是指同一行為主體基于同一事實(shí)和理由實(shí)施的一次。在這里，同一個(gè)違法行為即同一個(gè)違法事實(shí)，它既包括一個(gè)行為（或事實(shí)）違反一個(gè)法律，法規(guī)規(guī)定的情況（即同一性質(zhì)的一個(gè)違法行為），也包括一個(gè)行為違反幾個(gè)法律，法規(guī)規(guī)定的情況（即不同性質(zhì)的一個(gè)違法行為），而不包括多個(gè)違法行為。從法律后果上看，同一違法行為有四種形式：1．一行為違反一個(gè)法律規(guī)范，由一個(gè)行政主體實(shí)施處罰；2．一行為違反法律規(guī)范，由兩個(gè)以上行政主體實(shí)施處罰；3．一行為違反兩個(gè)以上法律規(guī)范，由一個(gè)行政主體實(shí)施處罰；4．一行為違反兩個(gè)以上法律規(guī)范，由兩個(gè)以上行政主體實(shí)施處罰。前兩種情況稱之為純單項(xiàng)違法行為，后兩種情況可稱之為同一多項(xiàng)違法行為。一事不再罰原則僅適用純單項(xiàng)違法行為，后兩種情況可稱之為同一多項(xiàng)違法行為。一事不再罰原則僅適用純單項(xiàng)違法行為，不應(yīng)適用于同一多項(xiàng)違法行為。純單項(xiàng)違法行為因其行為只觸犯某一法律規(guī)定，故只能受一次行政處罰，無(wú)論是單處還是并處。當(dāng)前，對(duì)同一違法行為，數(shù)個(gè)行政機(jī)關(guān)分別處罰的情況較多，不利于依法保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益，有導(dǎo)致濫施處罰可能。正確適用一事不再罰原則，一般情況下，一個(gè)違法行為，則只能由一個(gè)行政機(jī)關(guān)處罰。

一事不再罰原則并不適用于同一多項(xiàng)違法行為。即這一情況是同一違法行為違反兩個(gè)以上法律規(guī)范，由一個(gè)行政主體實(shí)施處罰，也就是規(guī)范競(jìng)合。這種情況由于立法的統(tǒng)一性不夠造成的。隨著行政管理的科學(xué)化程度和立法質(zhì)量的提高，這種現(xiàn)象應(yīng)當(dāng)避免。至于根據(jù)哪個(gè)法律規(guī)范，給予怎么樣的處罰，應(yīng)該按以下規(guī)則辦理：

1．特別法優(yōu)于普通法。二者關(guān)系所反映法律規(guī)范規(guī)定不同受罰行為構(gòu)成要件之間邏輯對(duì)比關(guān)系。重法優(yōu)于輕法為例外，即當(dāng)特別法在處罰上輕于普通法時(shí)，應(yīng)適用普通法，這樣有利于實(shí)現(xiàn)行政處罰目地，體現(xiàn)違法行為與處罰相適應(yīng)的原則。

2．新法優(yōu)于舊法。當(dāng)行為所違反的兩個(gè)以上的法律規(guī)范屬于同一個(gè)效力等級(jí)，或者這些法律規(guī)范在規(guī)定受處罰行為構(gòu)成上不存在屬種關(guān)系時(shí)，行政主體根據(jù)新法優(yōu)于舊法的原則，適用新法對(duì)違法行為予以處罰。另一種情況是對(duì)同一違法行為違反兩個(gè)以上法律規(guī)范，由兩個(gè)以上行政主體實(shí)施處罰。如違反許可法律規(guī)范的行為人，一個(gè)行為往往觸犯數(shù)個(gè)法律規(guī)范，應(yīng)由不同的主管部門分別處罰。為保護(hù)當(dāng)事人的利益，唯一限制是，兩個(gè)以上行政機(jī)關(guān)不得同時(shí)進(jìn)行罰款處罰。除此之外，可以進(jìn)行其他的行政處罰。

其二，違法行為是否受到行政處罰的認(rèn)定?！耙皇虏辉倭P”原則適用根本在于某個(gè)違法行為是否受到行政處罰。最終如何認(rèn)定，可區(qū)分為兩種情況：一是該行為只能由一個(gè)行政機(jī)關(guān)實(shí)施處罰的，該機(jī)關(guān)不得以任何理由給予當(dāng)事人兩次以上的處罰。這種情況下，行政機(jī)關(guān)對(duì)于當(dāng)事人的違法行為是否被查處是很清楚的。如果要排除曾被查處的可能，舉證責(zé)任在該行政機(jī)關(guān)；二是該行為可由兩個(gè)或兩個(gè)以上行政機(jī)關(guān)查處，那么甲機(jī)關(guān)是否給予了處罰？給予了何種處罰？乙機(jī)關(guān)則可能不知道。而一個(gè)違法行為是否受到過(guò)處罰，是當(dāng)事人免除部分或全部責(zé)任的有利證據(jù)，若行政機(jī)關(guān)實(shí)施處罰階段進(jìn)行了告知，違法行為人應(yīng)及時(shí)進(jìn)行陳述和申辯，并出具相關(guān)證據(jù)材料，如果當(dāng)事人不就違法行為是否受到行政處罰進(jìn)行陳述和申辯，或陳述和申辯的理由不能成立，應(yīng)視為當(dāng)事人的該違法行為未曾受到過(guò)行政處罰。這個(gè)問(wèn)題如果在行政訴訟階段當(dāng)事人提出的話，舉證責(zé)任應(yīng)在當(dāng)事人，而不在行政機(jī)關(guān)。

其三，關(guān)于兩次處罰的理由和種類。產(chǎn)生一事再罰的原因是多方面的，其中大量的一事再罰都由各行政主體自身違法引起。比如，某一行政主體在已經(jīng)對(duì)相對(duì)人的同一個(gè)違法行為作出處罰的前提下再次為某種目的違法作出第二次處罰。再如，一行政主體已對(duì)相對(duì)人的某一個(gè)違法行為作出處罰，另一個(gè)行政主體基于錯(cuò)誤的管轄再對(duì)該相對(duì)人作出處罰。這些出于行政主體自身違法引起的再罰直接違背處罰法定原則。純正的一事不再罰源于立法上的策略和法理上的考量，其中因法條競(jìng)合引起的一事再罰是相當(dāng)?shù)湫偷男螒B(tài)。法條競(jìng)合是指同一行政違法行為因行政方面的立法對(duì)法條的錯(cuò)綜規(guī)定，出現(xiàn)數(shù)個(gè)法條所規(guī)定的構(gòu)成要件在其內(nèi)容上具有從屬、交叉，甚至完全重疊的關(guān)系，而這些法條往往賦予同一、同類或不同的行政主體行使行政處罰權(quán)的情形。如婦女屢教不改尚不夠刑事處分的行為，既違反《中華人民共和國(guó)治安管理處罰條例》構(gòu)成治安違反，又違反國(guó)務(wù)院教養(yǎng)的有關(guān)規(guī)定構(gòu)成違法，對(duì)此，公安機(jī)關(guān)和勞動(dòng)教養(yǎng)委員會(huì)都有處罰權(quán)。所以行政權(quán)力的交疊，同一違法行為往往會(huì)因?yàn)椴煌睦碛墒艿絻蓚€(gè)或兩個(gè)以上行政機(jī)關(guān)的處罰。即如前所述的同一多項(xiàng)違法行為，而這些情形則不應(yīng)視為違反了一事不再罰原則。我國(guó)《行政處罰法》規(guī)定的罰種有7種，其中罰款是各行政執(zhí)法機(jī)關(guān)所公有的權(quán)力，也是在實(shí)踐中使用最多的，為了防止重復(fù)處罰和多頭罰款，一事不再罰原則在適用上僅限于罰款。該法所以對(duì)其他罰種不作規(guī)定主要是因?yàn)槠渌P種不太可能在適用上出現(xiàn)重復(fù)，或即使出現(xiàn)重復(fù)也不太可能對(duì)當(dāng)事人產(chǎn)生實(shí)際上的意義，如警告。

三、關(guān)于一事不再罰原則的例外情形

1．重新作出的行政處罰決定，如行政機(jī)關(guān)認(rèn)為原行政處罰不當(dāng)，撤銷了原行政處罰決定；行政處罰被上的行政機(jī)關(guān)或者人民法院撤銷并責(zé)令重新作出具體行政行為，行政主體據(jù)此重新作出行政處罰決定，不違反一事不再罰。

2．行政處罰的并處。行為人的一個(gè)行為，違反了一個(gè)法規(guī)規(guī)定，該法規(guī)規(guī)定同時(shí)施國(guó)主體可以并處兩種處罰，如可以沒(méi)收并罰款，罰款并吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照等，這種并處亦不違背一事不再罰原則。

3．行政處罰的轉(zhuǎn)處（換罰或易科）。在一些具體的行政法律規(guī)范中，規(guī)定了行政主體對(duì)行為人給予一種處罰后，處罰難以執(zhí)行，行政主體可以改施另一種形式的行政處罰，這種轉(zhuǎn)處的情況也不屬于一事不再罰的范疇。

4．執(zhí)行罰與行政處罰的并處。執(zhí)行罰是對(duì)拒不履行法定義務(wù)的人，由主管行政主體采取連續(xù)罰款的方式促使其履行義務(wù)的一種強(qiáng)制手段。這時(shí)的罰款是一種強(qiáng)制執(zhí)行的方式，目的在于促使義務(wù)人履行義務(wù)，不在于懲罰違法者，可以與對(duì)違法者的行政處罰一并適用，而是這種罰款還可以連續(xù)多次適用，直到義務(wù)人履行義務(wù)為止。

5．行政處罰中的專屬管轄。行政處罰中的有些處罰種類專屬于某特定行政主體，如吊銷企業(yè)執(zhí)照專屬于工商部門，行政拘留專屬于公安部門，則對(duì)當(dāng)事人的同一違法行為在有關(guān)部門處理后，還需要作出專屬于特定行政主體的行政處罰種類的，則可根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，由享有專屬管轄權(quán)的行政主體再次處罰。

6．一個(gè)行為同時(shí)違反了行政法規(guī)范和其他法律規(guī)范的，由有權(quán)機(jī)關(guān)依據(jù)各自的法律規(guī)定實(shí)行多重性質(zhì)不同的法律制裁，不受一事不再罰的限制。對(duì)此，筆者前文已作論述。

7．多個(gè)不同的違法行為違反同一種行政法規(guī)范的，可以由行政主體分別裁決，合并執(zhí)行。每一種違法行為均應(yīng)依法給予一次處罰，不適用一事不再罰。超級(jí)秘書(shū)網(wǎng)

四、結(jié)語(yǔ)

對(duì)相對(duì)人的同一違法行為不得再罰，既是為了保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益，更是為了體現(xiàn)公平、公正。相對(duì)人實(shí)施了一個(gè)違法行為，如果可以反復(fù)多次地進(jìn)行行政處罰，即可以多次追究相對(duì)人的法律責(zé)任，對(duì)相對(duì)人是不公平的，法律制裁也缺乏嚴(yán)肅性和確定性。筆者認(rèn)為，在《行政處罰法》立法過(guò)程中提出“一事不再罰”原則的動(dòng)機(jī)是為了消除不同行政機(jī)關(guān)對(duì)同一違法行為重復(fù)處罰的現(xiàn)象，而沒(méi)有考慮到這種重復(fù)處罰背后的不重復(fù)性、復(fù)雜性。所以理論上對(duì)一事不再罰的理解的不統(tǒng)一，實(shí)際執(zhí)法部門在實(shí)踐中也感到困惑，為了使行政處罰法的精神能在執(zhí)法實(shí)踐中得到真正徹底的貫徹，盡快統(tǒng)一關(guān)于這一原則的理解和認(rèn)識(shí)，是非常必要的。

參考文獻(xiàn)資料：

1楊解君肖澤晟《行政法學(xué)》，法律出版社，2000年版

2羅豪才《行政法學(xué)》，中國(guó)政法大學(xué)出版社，1999年版

3盧順珍《論一事不再罰原則的適用》，福建政治管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2002年第1期

4吳祖謀葛文珠《試述一事不再罰原則》，《法學(xué)評(píng)論》，1993年第5期

5胡錦光《行政法與行政訴訟法》，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2000年版

6楊解君《行政法學(xué)》，中國(guó)方正出版社，2002年版

7朱新力《論一事不再罰原則》，《法學(xué)》，2001年第11期

篇7

人民法院的行政裁判文書(shū)，是具有法律效力的法律文件，它關(guān)系到國(guó)家法律、法規(guī)的具體實(shí)施，關(guān)系到當(dāng)事人的訴訟權(quán)利與合法權(quán)益的保護(hù)，也關(guān)系到人民法院實(shí)事求是、依法辦案、秉公執(zhí)法、剛正不阿的形象。它不僅記錄了審判權(quán)的運(yùn)用，更重要的是表明權(quán)力運(yùn)用的公正。是訴訟價(jià)值的最終體現(xiàn)。但在審判實(shí)踐中，大量的行政裁判文書(shū)不援引法律條文，僅僅敘述案件事實(shí)，然后根據(jù)“訴訟法”進(jìn)行裁判。這樣的裁判文書(shū)讓當(dāng)事人看不到裁判結(jié)果的由來(lái)，對(duì)裁判結(jié)果不信服，從而對(duì)法院裁判的公正性表示懷疑。這是職權(quán)主義審判模式的產(chǎn)物。根據(jù)“公開(kāi)、公正、公平原則”和WTO的“法律透明度原則”，我們應(yīng)該在裁判文書(shū)中援引法律、法規(guī)和規(guī)章原文，闡明裁判結(jié)果的由來(lái)，讓當(dāng)事人明白贏在哪里、輸在何處，對(duì)裁判結(jié)果心服口服，從而減少上訴、申訴，減輕訟累。最高人民法院院長(zhǎng)肖揚(yáng)曾指出：“要做到裁判文書(shū)無(wú)懈可擊，使裁判文書(shū)成為向社會(huì)公眾展示法院文明、公正司法形象的載體，真正具有司法權(quán)威?！?/p>

1、從法理角度看。審判實(shí)際上是一個(gè)歸責(zé)的過(guò)程，即由國(guó)家審判機(jī)關(guān)依法對(duì)行為人的法律責(zé)任進(jìn)行判斷和確認(rèn)。歸責(zé)是一個(gè)復(fù)雜的過(guò)程，責(zé)任是歸責(zé)的結(jié)果，但歸責(zé)并不必然導(dǎo)致責(zé)任的產(chǎn)生。因?yàn)椤皻w責(zé)”有一個(gè)重要原則，即責(zé)任法定原則——責(zé)任作為一種否定的法律后果，應(yīng)當(dāng)由法律規(guī)范預(yù)先約定，包括在法律規(guī)范的邏輯結(jié)構(gòu)之中，當(dāng)出現(xiàn)了違法行為或法定事由的時(shí)候，按照預(yù)先約定的責(zé)任性質(zhì)、責(zé)任范圍、責(zé)任方式追究行為人的責(zé)任。因而承擔(dān)法律責(zé)任的最終依據(jù)是法律、法規(guī)、規(guī)章和司法解釋。審判作為一個(gè)歸責(zé)的過(guò)程，裁判結(jié)果的得出，法律責(zé)任的承擔(dān)，是適用上述依據(jù)的結(jié)果，因而裁判文書(shū)作為法的適用結(jié)果的文書(shū)，必須援引。

2、從行政審判的特點(diǎn)看。行政審判是對(duì)具體行政行為的合法性進(jìn)行審查。國(guó)家基于保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益，確保行政管理的合法性和有效性，將具體行政行為納入審判權(quán)的監(jiān)督和審查范圍之內(nèi)。但這是一種有限的審查，僅是對(duì)具體行政行為的合法性進(jìn)行審查，即對(duì)具體行政行為的事實(shí)、程序、適用法律法規(guī)和是否具有作出具體行政行為的管理權(quán)進(jìn)行審查。而行政機(jī)關(guān)在事實(shí)、程序和適用法律上是否合法，是否有管理權(quán)，必須以法律、法規(guī)和規(guī)章為基礎(chǔ)，因而裁判文書(shū)中必須將適用的法律、法規(guī)、規(guī)章和司法解釋予以援引，從而做到“證據(jù)清、道理明、判決公和人心服。”

3、從法律、法規(guī)、規(guī)章和司法解釋的廣泛性看。由于行政管理領(lǐng)域的廣泛性，行政法律、法規(guī)和規(guī)章大量存在。據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅2002年至2003年上半年，報(bào)送國(guó)務(wù)院法制辦備案登記的各地、各部門制訂的法規(guī)規(guī)章就達(dá)2440余件。當(dāng)事人無(wú)法一一讀遍，因而如果不引用法律法規(guī)和規(guī)章的原文，那么很容易讓當(dāng)事人摸不清審判結(jié)果的由來(lái)，從而輸了官司的、贏了官司的都糊涂。而且我國(guó)行政審判所適用的一般性法律規(guī)范有《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》、《中華人民共和國(guó)行政許可法》、《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》、《中華人民共和國(guó)行政處罰法》、《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法》、《中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法》和《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》等。這些法律條文具有針對(duì)性，審理具體行政管理領(lǐng)域的案件，我們適用這些專門的法律條文，如果援引，則能清楚的闡明裁判結(jié)果的由來(lái)。

4、從訴訟的性質(zhì)看。訴訟的性質(zhì)總是要求一方勝訴，另一方敗訴，所以法官的裁判總是會(huì)不利于一方而有利于另一方，法律無(wú)法以一種完美無(wú)缺的公平方法適用于一切情況。因而為了法院公正裁判的結(jié)果能夠得到當(dāng)事人的認(rèn)同，更好的樹(shù)立法院、法官形象，我們應(yīng)當(dāng)將行政裁判文書(shū)中用于支撐判決結(jié)果的法律條文，全部展示給當(dāng)事人，不論認(rèn)定事實(shí)、認(rèn)定證據(jù)，還是確認(rèn)行政機(jī)關(guān)具體行政行為是否符合法定程序、有無(wú)管理職權(quán)。從而起到審結(jié)一案、教育一片的作用，使審判的社會(huì)效果、法律效果有機(jī)統(tǒng)一。

二、事實(shí)部分應(yīng)詳敘主要事實(shí)。

行政裁判文書(shū)的理由部分是行政裁判文書(shū)的重心，當(dāng)事人是否理解法院的裁判，關(guān)鍵在于這里。因而裁判的理由部分必須寫好。事實(shí)部分是理由這個(gè)重心的鋪墊，只有先寫好事實(shí)部分，理由部分才能精彩。

1、維持判決，包括（1）證據(jù)確鑿，（2）適用法律法規(guī)正確，（3）符合法定程序，三種情況。應(yīng)當(dāng)寫明：“被訴具體行政行為確認(rèn)的事實(shí)均有相應(yīng)的證據(jù)證明；各項(xiàng)證據(jù)均真實(shí)可靠，并且合法；各項(xiàng)證據(jù)對(duì)待證事實(shí)有證明力，并與待證事實(shí)之間具有關(guān)聯(lián)性；各項(xiàng)證據(jù)相互協(xié)調(diào)一致；對(duì)整個(gè)案件的事實(shí)構(gòu)成完整的證明，并能經(jīng)受住反證的反駁；被訴具體行政行為所依據(jù)的事實(shí)，必須滿足法律預(yù)先設(shè)定的事實(shí)要件。具體行政行為所基于的事實(shí)的性質(zhì)的認(rèn)定正確；對(duì)相應(yīng)的事實(shí)選擇適用的法律、法規(guī)及具體規(guī)范正確，其法律依據(jù)與更高層次的法律文件不相抵觸。根據(jù)相應(yīng)事實(shí)所具有的情節(jié)，全面適用法律、法規(guī)。符合法定方式、符合法定形式、符合法定手續(xù)、符合法定步驟、符合法定時(shí)限”等事實(shí)。

2、撤銷判決，（1）、主要證據(jù)不足的，應(yīng)當(dāng)寫明具體行政行為缺乏根據(jù)的事實(shí)；（2）、適用法律法規(guī)錯(cuò)誤的，要寫明“應(yīng)當(dāng)適用甲法卻適用了乙法，應(yīng)當(dāng)適用甲法的某些條款，卻適用了甲法的其他條款；應(yīng)當(dāng)同時(shí)適用兩個(gè)以上的法律法規(guī)，僅適用了一個(gè)法律法規(guī)，應(yīng)當(dāng)同時(shí)適用法律法規(guī)的兩個(gè)以上條款，僅適用了一個(gè)條款；適用了尚未生效的、已經(jīng)失效的或者無(wú)效的法律法規(guī)；應(yīng)當(dāng)適用特別法，卻適用了普通法”等事實(shí)。（3）、違反法定程序的，應(yīng)當(dāng)寫明違反了法律法規(guī)規(guī)定的“方式、形式、手續(xù)、步驟、時(shí)限”等事實(shí)。（4）、超越職權(quán)的，應(yīng)寫明“甲行政機(jī)關(guān)行使了應(yīng)當(dāng)由乙行政機(jī)關(guān)行使的職權(quán)；下級(jí)行政機(jī)關(guān)行使了應(yīng)當(dāng)由上級(jí)行政機(jī)關(guān)行使的職權(quán)；內(nèi)部行政機(jī)關(guān)行使了應(yīng)當(dāng)由外部行政機(jī)關(guān)行使的職權(quán)；行政機(jī)關(guān)超出其行政轄區(qū)行使職權(quán)”等事實(shí)。（5）、的，應(yīng)當(dāng)寫明“主觀動(dòng)機(jī)不良，明知違法，卻基于個(gè)人利益、單位利益，假公濟(jì)私或者，作出極不合理的具體行政行為；不考慮應(yīng)當(dāng)考慮的因素；考慮了不應(yīng)當(dāng)考慮的因素”等事實(shí)。

3、限期履行判決，應(yīng)寫明“符合法定條件，向被告申請(qǐng)頒發(fā)許可證，被告拒絕頒發(fā)或不予答復(fù)的；被告沒(méi)有依法發(fā)給撫恤金的；申請(qǐng)被告履行保護(hù)人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的法定職責(zé)，被告拒絕履行或不予答復(fù)”等事實(shí)。

4、變更判決，應(yīng)主要寫明“畸輕畸重、同樣情況不同樣對(duì)待或不同情況同樣對(duì)待、反復(fù)無(wú)?！钡仁聦?shí)。

5、確認(rèn)判決，確認(rèn)判決除能夠作為當(dāng)事人提起行政賠償?shù)母鶕?jù)外，還用來(lái)解決某種法律事實(shí)是否存在，某種行政行為對(duì)過(guò)去、現(xiàn)在或者將來(lái)的事實(shí)是否具有效力，某種行政法律關(guān)系是否存在、是否合法，關(guān)系雙方當(dāng)事人在此種關(guān)系中有什么權(quán)利、義務(wù)等法律問(wèn)題。因而應(yīng)當(dāng)寫明“被告改變具體行政行為，原告不撤訴，經(jīng)人民法院審查原具體行政行為違法；被訴具體行政行為合法，但不適宜判決維持或者判決駁回訴訟請(qǐng)求的；被告不履行法定職責(zé)，但判決責(zé)令其履行法定職責(zé)已無(wú)實(shí)際意義的；被訴具體行政行為違法，但不具有可撤銷內(nèi)容的；被訴具體行政行為依法不成立或者無(wú)效的，但撤銷該具體行政行為將會(huì)給國(guó)家利益或者公共利益造成重大損失”等事實(shí)。

行政裁定書(shū)包括以下幾種裁定：1、不予受理；2、駁回；3、訴訟期間停止具體行政行為的執(zhí)行，或者駁回停止執(zhí)行的申請(qǐng)；4、財(cái)產(chǎn)保全和先行給付；5、準(zhǔn)許或者不準(zhǔn)許撤訴；6、中止或者終結(jié)訴訟；7、補(bǔ)正判決書(shū)中的筆誤；8、中止或者終結(jié)執(zhí)行；9、其他事項(xiàng)的裁定。正文部分要寫清所依據(jù)的法律條款，要寫清裁定所依據(jù)的主要事實(shí)。

三、理由部分應(yīng)首先援引所適用的法律、法規(guī)和規(guī)章，然后簡(jiǎn)潔概括主要事實(shí)，形成三段論推理。

1、關(guān)于三段論推理

推理是從已知判斷，推出新判斷的思維形式，由兩個(gè)部分組成的，即前提和結(jié)論。前提是已知的判斷，是整個(gè)推理的出發(fā)點(diǎn)，通常叫做推理的根據(jù)或理由。結(jié)論是推出的新判斷，是推理的結(jié)果。

三段論是間接推理。它是由一般到特殊的推理，即根據(jù)一般性知識(shí)，推出關(guān)于特殊性的知識(shí)。它的結(jié)論寓于前提之中，只要前提真實(shí)，結(jié)論必然真實(shí)，是一種必然性的推理。

三段論由三個(gè)直言判斷組成，所以稱之為“三段論”。前兩個(gè)直言判斷是前提，最后一個(gè)判斷是結(jié)論。在兩個(gè)前提中有一個(gè)共同的概念，它把兩個(gè)前提中另外兩個(gè)概念聯(lián)結(jié)起來(lái)，是借助一個(gè)共同的概念推出結(jié)論的推理形式。

法庭審判就是三段論推理的運(yùn)用。我國(guó)審判工作的基本原則是“以事實(shí)為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩?！边@個(gè)原則大體上規(guī)定了審判工作的三段論推理過(guò)程。這里的“法律”相當(dāng)于大前提中的一般原則，“事實(shí)”相當(dāng)于小前提中的特殊情況，就是已經(jīng)查證落實(shí)的具體案情。整個(gè)審判工作集中到一點(diǎn)，就是把一般的法律規(guī)定和具體的案件事實(shí)聯(lián)結(jié)起來(lái)，從而得出相應(yīng)的審判結(jié)論。

例1、如“某公民訴鎮(zhèn)政府土地處理決定案”。由于鎮(zhèn)政府提供的證據(jù)，均不符合法律規(guī)定，因而主要證據(jù)不足，具體行政行為被法院撤銷。

法院判決的理由部分是這樣寫的：本院認(rèn)為，《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》第五十七條（九）項(xiàng)規(guī)定，不具有合法性和真實(shí)性的證據(jù)材料不能作為定案依據(jù)。被告提供的2002年10月對(duì)兩家住宅用地進(jìn)行測(cè)量制作的繪圖，沒(méi)有相關(guān)人員的簽名和蓋章；且對(duì)兩家住宅用地的測(cè)量不準(zhǔn)確。此份證據(jù)不具有合法性和真實(shí)性，因而不具有證據(jù)效力?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》第七十一條（六）項(xiàng)規(guī)定：經(jīng)一方當(dāng)事人或他人改動(dòng)，對(duì)方當(dāng)事人不予認(rèn)可的證據(jù)材料，不能單獨(dú)作為定案依據(jù)。被告提供的1998年10月測(cè)量填報(bào)的“土地登記申請(qǐng)書(shū)”，申報(bào)面積被改動(dòng)，且原告對(duì)此提出異議。因而此份證據(jù)在上一份證據(jù)不具有證據(jù)效力的情況下，不能單獨(dú)作為定案依據(jù)，也沒(méi)有證據(jù)效力。綜上，被告所提供的兩份證據(jù)，均不具有證據(jù)效力，而被告鎮(zhèn)政府正是以這兩份證據(jù)為依據(jù)，作出的土地處理決定，顯然被告具體行政行為主要證據(jù)不足，應(yīng)予撤銷。

這個(gè)判決的理由部分，連用了兩個(gè)三段論推理，分別都是由“司法解釋”和簡(jiǎn)潔的事實(shí)構(gòu)成的。由于裁判文書(shū)應(yīng)援引司法解釋，《行政訴訟法》已有規(guī)定，所以本文沒(méi)有贅述。

例2、某公民訴房產(chǎn)管理局房屋行政登記案。因被告適用法律法規(guī)錯(cuò)誤，具體行政行為被撤銷。

法院判決的理由部分是這樣寫的：《城市私有房屋管理?xiàng)l例》第九條規(guī)定：買賣城市私有房屋，賣方須持房屋所有權(quán)證和身份證明，買方須持購(gòu)買房屋證明信和身份證明，到房屋所在地的房管機(jī)關(guān)辦理手續(xù)。任何單位和個(gè)人不得私買私賣城市私有房屋。現(xiàn)買方（第三人）、賣方（原告）沒(méi)有到被告處辦理房屋產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移手續(xù)，僅買方前妻一人，持偽造的房屋買賣契約和買方、賣方身份證復(fù)印件前去辦理，被告即將買方、賣方的房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移，頒發(fā)了產(chǎn)權(quán)人為買方的房屋所有權(quán)證書(shū)。被告具體行政行為適用法律法規(guī)錯(cuò)誤，應(yīng)予撤銷。

這兩個(gè)判決的理由部分，以援引的法律法規(guī)為大前提，以簡(jiǎn)潔概括的主要事實(shí)為小前提，形成三段論推理，非常自然推導(dǎo)出撤銷被告具體行政行為的結(jié)論。判決結(jié)果，另當(dāng)事人心服口服。

四、行政裁判文書(shū)中不應(yīng)違反的形式邏輯的基本規(guī)律。

形式邏輯是研究思維的形式結(jié)構(gòu)及其規(guī)律的科學(xué)。各種思維形式的具體規(guī)則是不相同的，但是它們都有著共同的規(guī)律，這就是形式邏輯的基本規(guī)律。形式邏輯的基本規(guī)律是指“同一律、矛盾律、排中律和充足理由律”。這些邏輯規(guī)律貫穿在形式邏輯的各種思維形式之中，從始至終它們都在發(fā)生作用。

1、同一律：關(guān)于任一對(duì)象的思想的外延和內(nèi)涵，在對(duì)該對(duì)象進(jìn)行論斷的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格確定和始終不變。同一律要求我們?cè)谡撟C過(guò)程中應(yīng)保持概念自身的同一。在裁判文書(shū)中，避免出現(xiàn)混淆概念、偷換概念、偷換論題、轉(zhuǎn)移論點(diǎn)等問(wèn)題。

2、矛盾律：在對(duì)任何一個(gè)特定對(duì)象的論斷過(guò)程中，不能對(duì)其同一方面既肯定什么后否定什么，否則，這兩個(gè)判斷不能同真，其中必有一假。裁判文書(shū)中不能出現(xiàn)自相矛盾的說(shuō)法，如果出現(xiàn)互相矛盾的材料，說(shuō)明案件事實(shí)不清。

3、排中律：對(duì)同一對(duì)象作出兩個(gè)具有矛盾關(guān)系的不能同假，其中必有一真，即排除第三種可能。排中律只適用于矛盾判斷。表現(xiàn)在裁判文書(shū)中，就是司法人員必須有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)。判決用語(yǔ)不能含糊其辭，模棱兩可。

4、充足理由律：在思維過(guò)程中，任何一個(gè)被確定為真的論斷，必須有充足的理由。論斷的充足理由要求，不僅內(nèi)容必須是真實(shí)的，而且還必須同論斷之間有正確的邏輯聯(lián)系，即從這些理由能夠合乎邏輯的推出該論斷。國(guó)家的法律法規(guī)可以充當(dāng)充足理由的真判斷。體現(xiàn)在判決書(shū)中，要求判決書(shū)必須證據(jù)充分。

參考資料：

1、《行政法與行政訴訟法》

2、《行政裁判文書(shū)改革與實(shí)例評(píng)析》

2001年5月人民法院出版社

3、《法律邏輯學(xué)》

2004年2月群眾出版社

篇8

關(guān)鍵詞：企業(yè)并購(gòu)財(cái)務(wù)整合財(cái)務(wù)管理

0引言

企業(yè)并購(gòu)后進(jìn)行有效的財(cái)務(wù)整合，不僅關(guān)系到一次并購(gòu)活動(dòng)的成功與否，也關(guān)系到企業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展和企業(yè)價(jià)值最大化。但是，在眾多企業(yè)并購(gòu)案中真正成功的卻寥寥無(wú)幾，究其原因沒(méi)有做好企業(yè)并購(gòu)后的財(cái)務(wù)整合，最終導(dǎo)致企業(yè)并購(gòu)的失敗。本人在前人的研究基礎(chǔ)上，結(jié)合自己在長(zhǎng)豐集團(tuán)聯(lián)合新華聯(lián)并購(gòu)中銀揚(yáng)子財(cái)務(wù)整合的一點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)企業(yè)并購(gòu)后財(cái)務(wù)整合應(yīng)該注意的問(wèn)題進(jìn)行探討。

1企業(yè)并購(gòu)財(cái)務(wù)整合應(yīng)該注意的問(wèn)題

1.1明確企業(yè)并購(gòu)的戰(zhàn)略目標(biāo)

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化步伐的加快，越來(lái)越多的企業(yè)將直接參與到國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中，原來(lái)那種純粹以完成兼并政治任務(wù)或獲取資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓差價(jià)為目的的兼并行為將不再成為企業(yè)兼并行為的主流，取而代之的是以追求企業(yè)經(jīng)濟(jì)規(guī)?；?zhàn)略多元化為目的的兼并，為使企業(yè)能夠健康地進(jìn)行可持續(xù)發(fā)展，明確企業(yè)的兼并戰(zhàn)略目標(biāo)，為企業(yè)有效地制定及實(shí)施財(cái)務(wù)資源的整合確定明確的目標(biāo)，成為企業(yè)在兼并后首先應(yīng)采取的措施，為企業(yè)有效實(shí)施兼并后的財(cái)務(wù)整合指明方向。企業(yè)在兼并必須克服一味追求規(guī)模，盲目“做大”的非經(jīng)濟(jì)傾向。企業(yè)在選擇兼并作為擴(kuò)張方式時(shí)，必須有一個(gè)核心指導(dǎo)思想，擴(kuò)張的規(guī)模必須以規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益為原則，以有利于發(fā)展核心競(jìng)爭(zhēng)力為原則。企業(yè)兼并提高了企業(yè)規(guī)模，但不一定就能實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益。

1.2并購(gòu)后的財(cái)務(wù)管理采取整體性和實(shí)用性

企業(yè)并購(gòu)的目的在于追求1+1>2，因此，對(duì)于不協(xié)調(diào)的資產(chǎn)業(yè)務(wù)要及時(shí)進(jìn)行處理，停止獲利能力低的生產(chǎn)線，對(duì)不良債務(wù)及時(shí)通過(guò)各種方式進(jìn)行重組。并購(gòu)企業(yè)不僅對(duì)被并購(gòu)企業(yè)進(jìn)行管理，而且對(duì)自身也要勇于優(yōu)化管理，從而發(fā)揮集團(tuán)的整體協(xié)同效應(yīng)。

在并購(gòu)后財(cái)務(wù)管理時(shí)，應(yīng)對(duì)集團(tuán)資產(chǎn)全面進(jìn)行定性分析，對(duì)并購(gòu)后集團(tuán)無(wú)法利用或生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中不需要的資產(chǎn)及時(shí)轉(zhuǎn)售出去，以便凈化集團(tuán)資產(chǎn)，從而提高資產(chǎn)收益率和集團(tuán)內(nèi)在價(jià)值。因此，在資產(chǎn)整合過(guò)程中，應(yīng)將目前不具有可用性的資產(chǎn)及時(shí)出售，以便快速回收部分資金，并將所回收的資金投入到企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)當(dāng)中，對(duì)于那些在將來(lái)可能具有可用性的資產(chǎn)，也可以考慮暫時(shí)轉(zhuǎn)售出去。這不僅是因?yàn)橘Y產(chǎn)變現(xiàn)后可將所獲得的資金及時(shí)再投入使用，變沉淀資金為運(yùn)營(yíng)資金，而且因?yàn)殚e置資產(chǎn)通常會(huì)發(fā)生自然損耗和無(wú)形損耗，并需支付一定數(shù)額的資產(chǎn)儲(chǔ)存保管費(fèi)用。此外，還應(yīng)充分利用并購(gòu)后企業(yè)的現(xiàn)有資產(chǎn)，發(fā)揮其潛在的效用。

1.3財(cái)務(wù)整合過(guò)程中要注意文化的融合

企業(yè)要致力于建立與戰(zhàn)略、財(cái)務(wù)協(xié)同的強(qiáng)勢(shì)企業(yè)文化模式，重點(diǎn)培養(yǎng)忠誠(chéng)于企業(yè)哲學(xué)并能夠系統(tǒng)思考、執(zhí)行的具有領(lǐng)導(dǎo)才能的人才。文化整合模式具有多樣性，并購(gòu)企業(yè)如何選擇適合自己的文化整合模式呢？一般來(lái)講，并購(gòu)企業(yè)選擇文化整合模式需要考慮兩個(gè)主要因素：企業(yè)并購(gòu)戰(zhàn)略和企業(yè)原有文化。

企業(yè)并購(gòu)戰(zhàn)略指并購(gòu)的目的及該目的的實(shí)現(xiàn)途徑，內(nèi)容包括確定并購(gòu)目的、選擇并購(gòu)對(duì)象等。并購(gòu)目標(biāo)直接影響文化整合模式的選擇，例如以追求企業(yè)在財(cái)務(wù)、經(jīng)營(yíng)和管理上的協(xié)同效應(yīng)為目標(biāo)的企業(yè)并購(gòu)，在文化整合時(shí)顯然與僅僅以財(cái)務(wù)協(xié)同為目標(biāo)的兼并不同。在前一種戰(zhàn)略目標(biāo)下，并購(gòu)方會(huì)更多地干預(yù)被兼并企業(yè)，并且對(duì)它進(jìn)行更多的調(diào)整。并購(gòu)戰(zhàn)略類型對(duì)文化整合模式有影響力。在橫向兼并戰(zhàn)略中，并購(gòu)方往往會(huì)將自己部分或全部的文化注入被兼并企業(yè)以尋求經(jīng)營(yíng)協(xié)同效應(yīng)；而在縱向一體化兼并戰(zhàn)略和多元化兼并戰(zhàn)略下，兼并方對(duì)被兼并方的干涉大為減少。因此，在橫向兼并時(shí)，兼并方常常會(huì)選擇吸納式或滲透式文化整合模式，而在縱向兼并和多元化兼并時(shí)，選擇分離式的可能性較大。企業(yè)原有文化對(duì)于文化整合模式選擇的影響主要表現(xiàn)在并購(gòu)方對(duì)多元文化的容忍度。根據(jù)企業(yè)對(duì)于文化差異的包容性，企業(yè)文化有單一文化和多元文化兩種類型。單一文化的企業(yè)力求文化的統(tǒng)一性，多元文化的企業(yè)不但容許多元文化存在，還對(duì)此十分贊同，甚至加以鼓勵(lì)與培養(yǎng)。因此，一個(gè)多元文化的并購(gòu)企業(yè)視多元文化為企業(yè)的一項(xiàng)財(cái)富，往往允許被并購(gòu)者保留其自身文化；與之相反，單一文化企業(yè)強(qiáng)調(diào)目標(biāo)、戰(zhàn)略和管理經(jīng)營(yíng)的統(tǒng)一性，不愿意被并購(gòu)企業(yè)擁有與之不同的文化。由此可見(jiàn)，處理好新舊文化的關(guān)系其重要性顯而易見(jiàn)。

搞好理財(cái)文化的整合，使被并企業(yè)與兼并企業(yè)的理財(cái)觀念、財(cái)務(wù)管理思維模式、價(jià)值理念等融為一體，形成與兼并后的企業(yè)戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)相一致的理財(cái)文化。唯有在被兼并企業(yè)中成功實(shí)行了理財(cái)文化的整合，才能使得其他財(cái)務(wù)資源的整合得以順利實(shí)施并取得成效。

1.4規(guī)范并購(gòu)企業(yè)的法人治理結(jié)構(gòu)

實(shí)現(xiàn)集團(tuán)財(cái)務(wù)控制在現(xiàn)代企業(yè)制度下，并購(gòu)方母公司與被并購(gòu)方子公司的關(guān)系是資產(chǎn)紐帶關(guān)系，并購(gòu)方的意志應(yīng)通過(guò)對(duì)資金、財(cái)務(wù)活動(dòng)的調(diào)控從而在被并購(gòu)方得到完全的體現(xiàn)，以確保投資回報(bào)這個(gè)終極目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。這就決定了并購(gòu)方集團(tuán)公司財(cái)務(wù)組織的設(shè)置模式，對(duì)于規(guī)模較大的企業(yè)集團(tuán)，可在總部分別設(shè)置兩個(gè)管理部門，一是主管總部財(cái)務(wù)的財(cái)務(wù)管理部門，二是主管對(duì)被并購(gòu)子公司進(jìn)行投資與權(quán)益管理的投資管理部門，這兩個(gè)部門各司其職,職責(zé)分明。對(duì)于規(guī)模很大的企業(yè)集團(tuán)，除了前述的兩個(gè)部門外，還可以考慮在集團(tuán)內(nèi)部設(shè)置第三個(gè)部門，即信貸管理部，專門從事企業(yè)集團(tuán)內(nèi)部各成員企業(yè)的資金融通。

1.5對(duì)并購(gòu)方案進(jìn)行成本-效益分析

企業(yè)并購(gòu)的成本-收益決策分析，就是將并購(gòu)計(jì)劃的收益和成本進(jìn)行比較，評(píng)價(jià)并購(gòu)計(jì)劃是否可行的過(guò)程。其決策原則是：如果并購(gòu)計(jì)劃的收益不能夠彌補(bǔ)成本或者不足以產(chǎn)生以差異化為基礎(chǔ)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，那么并購(gòu)計(jì)劃就是不可行的；相反就是可行的，企業(yè)進(jìn)行并購(gòu)活動(dòng)需要付出成本，它由并購(gòu)方企業(yè)購(gòu)買目標(biāo)企業(yè)的成本以及企業(yè)并購(gòu)后進(jìn)行整合管理的成本組成。整合管理成本既包括并購(gòu)方企業(yè)設(shè)計(jì)、制定、實(shí)施和評(píng)估整合計(jì)劃所支付的顯性成本，也包括由于整合進(jìn)程滯后或整合效果不理想而造成的企業(yè)管理摩擦、人力資源利用效率下降造成的隱性成本。企業(yè)并購(gòu)的收益具有不確定性，分析企業(yè)并購(gòu)的收益，應(yīng)該從以下幾個(gè)方面進(jìn)行：優(yōu)化資源配置、節(jié)約成本、有效突破進(jìn)入新領(lǐng)域的壁壘、合理避稅、形成競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

篇9

1．有利于節(jié)約資金，緩解縣級(jí)財(cái)政困難。實(shí)行公共財(cái)政是緩解當(dāng)前縣級(jí)財(cái)政領(lǐng)域出現(xiàn)的突出矛盾，切實(shí)解決縣鄉(xiāng)難題，確?？h鄉(xiāng)財(cái)政正常運(yùn)行的根本出路，而推行政府采購(gòu)恰恰可以成為一個(gè)突破口?？h級(jí)財(cái)政收支矛盾一直比較尖銳，而在財(cái)源的培植和拓寬上又無(wú)法在短期內(nèi)見(jiàn)效，所以就要在“節(jié)支”上下功夫。從我國(guó)各省推行政府采購(gòu)的實(shí)踐看，節(jié)支率一般在10%左右，縣級(jí)政府采購(gòu)因?yàn)閯倓偲鸩?，?jié)資的空間應(yīng)該更大一些。在全社會(huì)建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的今天，對(duì)財(cái)力有限的縣級(jí)財(cái)政來(lái)講，財(cái)政扶貧資金、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)專項(xiàng)資金都是政府采購(gòu)的范圍，對(duì)這些項(xiàng)目實(shí)施政府采購(gòu)將會(huì)節(jié)約大量資金，從而緩解縣級(jí)財(cái)政困難的現(xiàn)狀。

2．有利于增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。政府采購(gòu)是一個(gè)大的消費(fèi)市場(chǎng)，不容忽視。政府通過(guò)公開(kāi)、公正、公平的原則來(lái)采購(gòu)價(jià)格低、質(zhì)量高的產(chǎn)品，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為了進(jìn)入政府采購(gòu)市場(chǎng)，就必然會(huì)在降低產(chǎn)品成本、規(guī)范經(jīng)營(yíng)管理、提高產(chǎn)品質(zhì)量以及完善服務(wù)上下功夫，這一過(guò)程就增強(qiáng)了企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力。通過(guò)政府采購(gòu)有意識(shí)地引導(dǎo)他們經(jīng)受市場(chǎng)的考驗(yàn)，并通過(guò)調(diào)整政府采購(gòu)規(guī)模來(lái)直接或間接地促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略調(diào)整，提升產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，增加就業(yè)機(jī)會(huì)，激發(fā)縣域經(jīng)濟(jì)的活躍程度，推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展。

3．可以抑制腐敗，促進(jìn)縣級(jí)政府建立反腐倡廉機(jī)制。采購(gòu)過(guò)程中沒(méi)有有力的監(jiān)督措施，容易出現(xiàn)有意采購(gòu)價(jià)格高的商品，拿提成回扣的腐敗現(xiàn)象,使本來(lái)就有限的財(cái)力更加困難。政府采購(gòu)作為“陽(yáng)光采購(gòu)”，它以公開(kāi)投標(biāo)為主要形式，并依托法制來(lái)提高采購(gòu)過(guò)程的嚴(yán)密性和公正性，避免了“暗箱操作”和由個(gè)人說(shuō)了算帶來(lái)的尋租行為。通過(guò)制定規(guī)范來(lái)約束政府行為，提升基層政府依法行政的意識(shí)和高效廉潔的運(yùn)作機(jī)制。

二、縣級(jí)政府采購(gòu)中存在的問(wèn)題

1．思想認(rèn)識(shí)上有偏差，推行政府采購(gòu)工作困難。一是有些人認(rèn)為縣鄉(xiāng)實(shí)行政府采購(gòu)沒(méi)有必要。政府采購(gòu)就是財(cái)政拿出資金來(lái)購(gòu)買產(chǎn)品，縣級(jí)財(cái)政大部分處于“吃飯財(cái)政”的局面，只能暫保人頭費(fèi)，而不能保證公用經(jīng)費(fèi)的支出。既然政府拿不出錢來(lái)，各單位購(gòu)買的物品，大都是本單位自己的錢，也就用不著政府采購(gòu)了。二是認(rèn)為縣級(jí)開(kāi)展政府采購(gòu)不大可能。因?yàn)榭h級(jí)政府采購(gòu)規(guī)模不大，價(jià)格就難以下降，不但達(dá)不到節(jié)約的目的，反而要政府或各單位拿出資金來(lái)供養(yǎng)采購(gòu)機(jī)構(gòu)的人員，增加了成本，失去政府采購(gòu)的意義。正是這些認(rèn)識(shí)上的偏差，導(dǎo)致縣級(jí)政府采購(gòu)工作難以深入開(kāi)展。

2．市場(chǎng)發(fā)育不規(guī)范，具體操作規(guī)則滯后?！墩少?gòu)法》的實(shí)施促進(jìn)了我國(guó)政府采購(gòu)工作規(guī)范化的進(jìn)程，但政府采購(gòu)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，它依賴于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展程度。地方經(jīng)濟(jì)條件發(fā)達(dá)，市場(chǎng)發(fā)育相對(duì)健全，政府采購(gòu)工作就可以順利推行，反之，地方經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，市場(chǎng)發(fā)育相對(duì)滯后，政府采購(gòu)工作就難以開(kāi)展。對(duì)于供應(yīng)商來(lái)說(shuō)，由于縣級(jí)采購(gòu)規(guī)模比較小，又零星分散，再加上政府采購(gòu)本身要求價(jià)格較低，除去成本無(wú)利可圖。所以縣級(jí)政府采購(gòu)市場(chǎng)很難吸引較多供應(yīng)商，尤其是資質(zhì)好、業(yè)務(wù)大的企業(yè)，某些項(xiàng)目的采購(gòu)供應(yīng)商還達(dá)不到法定的三家，無(wú)法建立起一套功能齊全、信息暢通、運(yùn)作規(guī)范的政府采購(gòu)機(jī)制。另外由于政府采購(gòu)實(shí)施細(xì)則程序滯后，政府采購(gòu)法對(duì)縣級(jí)沒(méi)有明確的規(guī)定，縣級(jí)采購(gòu)還沒(méi)有可遵循的規(guī)范或可推廣的成功模式，直接影響了政府采購(gòu)工作的深入開(kāi)展。

3．機(jī)構(gòu)設(shè)置不明、工作職責(zé)不清。根據(jù)《政府采購(gòu)法》的要求，縣級(jí)財(cái)政應(yīng)設(shè)立政府采購(gòu)辦公室，行使監(jiān)督管理職能，政府采購(gòu)中心可根據(jù)各地的實(shí)際情況而定，有條件的可脫離于財(cái)政部門，單獨(dú)設(shè)立，無(wú)條件的可委托上一級(jí)采購(gòu)中心執(zhí)行采購(gòu)業(yè)務(wù)。但是，實(shí)際上，大部分縣采購(gòu)辦是掛靠在財(cái)政局某個(gè)科室，而成立采購(gòu)中心來(lái)實(shí)際履行集中采購(gòu)任務(wù)，并規(guī)范、制定各種制度，建立信息庫(kù)、專家?guī)?，?fù)責(zé)采購(gòu)的監(jiān)督管理職責(zé)；有的縣采購(gòu)中心和采購(gòu)辦一套人馬兩塊牌子，既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員。因?yàn)闄C(jī)構(gòu)設(shè)置不合法、不規(guī)范，也就失去了開(kāi)展政府采購(gòu)的意義，不能體現(xiàn)政府采購(gòu)的目的和優(yōu)勢(shì)，采購(gòu)單位不理解，采購(gòu)人不接受，從而制約了采購(gòu)工作的深入開(kāi)展。

4．采購(gòu)方式單一，采購(gòu)程序不規(guī)范。受財(cái)力和采購(gòu)規(guī)模的限制，縣級(jí)政府采購(gòu)主要以詢價(jià)采購(gòu)和邀請(qǐng)招標(biāo)采購(gòu)為主，公開(kāi)招標(biāo)采購(gòu)因要采購(gòu)信息，增加費(fèi)用且時(shí)間較長(zhǎng)而采用不多。這雖然節(jié)約了時(shí)間和費(fèi)用，但不能形成規(guī)范效益，也有悖于《政府采購(gòu)法》中“以公開(kāi)招標(biāo)為主，其它方式為主輔”的要求。在具體采購(gòu)操作中，也是由采購(gòu)單位向采購(gòu)中心報(bào)采購(gòu)計(jì)劃，由采購(gòu)中心來(lái)確定采購(gòu)方式，并具體實(shí)施采購(gòu)行為。由于沒(méi)有形成規(guī)范的運(yùn)行機(jī)制，采購(gòu)沒(méi)有計(jì)劃，形成采購(gòu)中心坐等采購(gòu)單位報(bào)來(lái)臨時(shí)采購(gòu)計(jì)劃的現(xiàn)象，造成了采購(gòu)活動(dòng)的盲目性和無(wú)序性。

5．發(fā)展不平衡，工作人員素質(zhì)不高。由于政府采購(gòu)是新生事物，政策性強(qiáng)，涉及面廣，不僅涉及到財(cái)政、財(cái)務(wù)管理知識(shí)，還涉及到商品質(zhì)量鑒定，招、投標(biāo)等知識(shí)，專業(yè)性很強(qiáng)，特別對(duì)于科技含量高、技術(shù)要求強(qiáng)的采購(gòu)項(xiàng)目，更是陌生?？h級(jí)采購(gòu)中心一般只設(shè)3－5人，且都是從財(cái)政內(nèi)部其它科室抽調(diào)去的，對(duì)于市場(chǎng)知識(shí)、法制知識(shí)以及政府采購(gòu)知識(shí)懂得不多，對(duì)于一些本應(yīng)納入政府采購(gòu)目錄的采購(gòu)因?yàn)槿狈ο鄳?yīng)的知識(shí)而未納入政府采購(gòu)，例如：一些專用醫(yī)療設(shè)備、建筑材料、水利防洪工程、交通工程、綠化工程等。由些就大大縮小了政府采購(gòu)的范圍，也為采購(gòu)單位不進(jìn)行集中采購(gòu)找到了借口，不利于財(cái)政部門加強(qiáng)管理。

6．監(jiān)督力量不足，監(jiān)督力度不夠?？h級(jí)財(cái)政由于編制不足，采購(gòu)辦單獨(dú)設(shè)立的很少，采購(gòu)中心既要組織采購(gòu)活動(dòng)，完善手續(xù)、程序，又要抽出力量配合監(jiān)督科室對(duì)各采購(gòu)單位政府采購(gòu)執(zhí)行情況檢查，力量明顯不足。由于財(cái)政部門內(nèi)部對(duì)政府采購(gòu)的職能設(shè)置不明確，手續(xù)程序不夠規(guī)范，對(duì)違紀(jì)問(wèn)題的查處力度明顯不夠。例如，對(duì)應(yīng)該納入集中采購(gòu)的，由于年初沒(méi)有采購(gòu)預(yù)算，也沒(méi)有有效的運(yùn)行機(jī)制，預(yù)算科或國(guó)庫(kù)科將資金直接撥入單位在集中支付的賬戶而不撥入政府采購(gòu)賬戶，單位自行采購(gòu)后，在報(bào)銷票據(jù)或檢查時(shí)作為問(wèn)題提出時(shí)，單位振振有詞，認(rèn)為財(cái)政將資金撥入集中支付賬戶，單位認(rèn)為就可以自行采購(gòu)，致使采購(gòu)工作始終處于被動(dòng)，缺乏有效的、全方位的監(jiān)督機(jī)制。

三、推進(jìn)縣級(jí)政府采購(gòu)工作的對(duì)策

針對(duì)縣級(jí)政府采購(gòu)制度實(shí)施中存在的問(wèn)題，要結(jié)合縣級(jí)的實(shí)際情況和特點(diǎn)，從基礎(chǔ)工作入手，建立科學(xué)規(guī)范的縣級(jí)政府采購(gòu)制度，使《政府采購(gòu)法》真正落到實(shí)處。

1．全面推行綜合預(yù)算，為縣級(jí)政府采購(gòu)營(yíng)造有利的外部環(huán)境。縣級(jí)的采購(gòu)資金十分有限，不能只在預(yù)算內(nèi)資金上做文章，更需要加強(qiáng)對(duì)預(yù)算外資金的管理，將政府采購(gòu)工作與實(shí)行預(yù)算外資金管理結(jié)合起來(lái)?，F(xiàn)在的預(yù)算外資金管理還停滯在簡(jiǎn)單粗糙的將資金入財(cái)政籠子，在支出時(shí)各單位認(rèn)為是自己的錢，財(cái)政無(wú)權(quán)干涉，正因?yàn)樨?cái)政對(duì)他們的支出沒(méi)有進(jìn)行深入管理及有效的控制，造成政府采購(gòu)時(shí)沒(méi)有足夠的資金，而預(yù)算外資金成了部門資金，改變了資金的性質(zhì)，使推行政府采購(gòu)沒(méi)有了基礎(chǔ)，也導(dǎo)致了人們認(rèn)識(shí)上的偏差。

2．制定實(shí)施細(xì)則規(guī)范管理，推動(dòng)縣級(jí)政府采購(gòu)工作。針對(duì)縣級(jí)政府采購(gòu)資金量少、規(guī)模小的特點(diǎn)，上級(jí)主管部門要盡快制定出切合縣級(jí)實(shí)際的政府采購(gòu)實(shí)施細(xì)則，來(lái)規(guī)范和推動(dòng)縣級(jí)政府采購(gòu)工作。制定政府采購(gòu)目錄要結(jié)合各縣的經(jīng)濟(jì)狀況，認(rèn)真篩選政府采購(gòu)商品的范圍，既不能項(xiàng)目過(guò)于瑣細(xì)而難以操作，也要防止項(xiàng)目過(guò)于簡(jiǎn)單而使采購(gòu)單位有空子可鉆。實(shí)際操作中可以選擇幾個(gè)比較容易的項(xiàng)目進(jìn)行采購(gòu)，取得經(jīng)驗(yàn)，待時(shí)機(jī)成熟后，以點(diǎn)帶面，全面鋪開(kāi)。

3．明確機(jī)構(gòu)設(shè)置，建立有效的運(yùn)行機(jī)制?？h級(jí)政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)設(shè)置可根據(jù)各地的實(shí)際情況，因地制宜。既要保證縣級(jí)政府采購(gòu)活動(dòng)規(guī)范運(yùn)作，又要考慮政府采購(gòu)規(guī)模的大小及采購(gòu)成本、機(jī)構(gòu)人員編制等客觀因素。筆者認(rèn)為縣級(jí)政府采購(gòu)設(shè)立采購(gòu)辦是非常必要的，主要負(fù)責(zé)履行監(jiān)督管理職能，即編制、審批政府采購(gòu)預(yù)算，制定政府采購(gòu)計(jì)劃，制定政府采購(gòu)制度、程序、手續(xù)，確定政府采購(gòu)方式，批準(zhǔn)采購(gòu)資金的支付，保存?zhèn)浒傅牟少?gòu)文件，履行對(duì)供應(yīng)商和采購(gòu)中心以及采購(gòu)單位的監(jiān)督檢查，受理投訴和質(zhì)疑?？h級(jí)是否設(shè)置采購(gòu)中心，應(yīng)以當(dāng)?shù)氐恼少?gòu)規(guī)模作為重要的判斷標(biāo)準(zhǔn)，并采取多樣化的形式。對(duì)于一些集中采購(gòu)程度高、規(guī)模大任務(wù)重的縣可設(shè)置獨(dú)立的集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)；其它一些采購(gòu)規(guī)模較小的地方，不必縣縣建機(jī)構(gòu)，這些縣區(qū)的一般性采購(gòu)項(xiàng)目可在政府采購(gòu)管理部門的監(jiān)督下，實(shí)行部門采購(gòu)或區(qū)域聯(lián)合采購(gòu)，對(duì)于一些大型或比較復(fù)雜的采購(gòu)項(xiàng)目，可以委托上一級(jí)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)和其它機(jī)構(gòu)采購(gòu)。但縣級(jí)政府采購(gòu)的機(jī)構(gòu)無(wú)論是設(shè)還是不設(shè)，都要在管理與執(zhí)行上形成制約機(jī)制，也要在管理機(jī)制和程序上與執(zhí)行的運(yùn)作機(jī)制和程序上形成制約機(jī)制。因此研究制定縣級(jí)政府采購(gòu)管理機(jī)構(gòu)內(nèi)部制約機(jī)制是當(dāng)務(wù)之急。

4．創(chuàng)新采購(gòu)模式，擴(kuò)大采購(gòu)范圍。針對(duì)縣域市場(chǎng)狹窄、選擇余地小的劣勢(shì)，可以采取橫向聯(lián)合采購(gòu)和縱向委托采購(gòu)的辦法。橫向聯(lián)合采購(gòu)即臨近的縣之間互通采購(gòu)信息，對(duì)相同或類似的采購(gòu)項(xiàng)目，自愿聯(lián)合組織實(shí)施采購(gòu)，建立起縣際之間的協(xié)作制度?？v向委托采購(gòu)即縣級(jí)政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)根據(jù)當(dāng)年的政府采購(gòu)預(yù)算和計(jì)劃，向市級(jí)政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)報(bào)送，委托市級(jí)采購(gòu)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一集中采購(gòu)，對(duì)個(gè)別技術(shù)含量高的大宗商品，還可由省級(jí)政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)采購(gòu)。針對(duì)縣級(jí)政府采購(gòu)資金量小，規(guī)模相對(duì)較小、采購(gòu)零散的特點(diǎn)，打破縣、市區(qū)界限，建立以經(jīng)濟(jì)區(qū)為特點(diǎn)的聯(lián)合政府采購(gòu)體系。對(duì)零散的采購(gòu)項(xiàng)目，包括一些辦公用品、電腦設(shè)備、較小的建筑工程、醫(yī)藥藥品等采購(gòu)項(xiàng)目，可以由市級(jí)政府采購(gòu)部門組織縣級(jí)采購(gòu)部門，推行跨區(qū)域聯(lián)合采購(gòu)，提高采購(gòu)規(guī)模和采購(gòu)資金量，節(jié)約采購(gòu)成本，提高采購(gòu)資金節(jié)約率。對(duì)小宗的、經(jīng)常性的采購(gòu)項(xiàng)目，要注重發(fā)揮市級(jí)政府采購(gòu)規(guī)模大、成本低的優(yōu)勢(shì)。縣級(jí)采購(gòu)部門可以委托市級(jí)政府采購(gòu)部門進(jìn)行采購(gòu)，以最大限度地提高資金節(jié)約率，擴(kuò)大政府采購(gòu)的規(guī)模和影響，不斷拓寬政府采購(gòu)的領(lǐng)域。

篇10

隨著中國(guó)加入WTO及資本市場(chǎng)的逐步規(guī)范化和全球化，越來(lái)越多的企業(yè)在不斷發(fā)展壯大的過(guò)程中走向了集團(tuán)化發(fā)展之路。而財(cái)務(wù)控制體系作為企業(yè)集團(tuán)的“神經(jīng)”，其運(yùn)作是否健康有效不僅關(guān)系到企業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略和短期效益目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，在一定的經(jīng)濟(jì)環(huán)境背景下，事關(guān)企業(yè)集團(tuán)的生死存亡。

一、企業(yè)集團(tuán)有效財(cái)務(wù)控制的基礎(chǔ)條件

1、各成員企業(yè)必須建立和完善各自的內(nèi)部控制體系。構(gòu)建系統(tǒng)、嚴(yán)密、完善的內(nèi)部控制體系，是現(xiàn)代企業(yè)必須遵循的基本管理法則，更是企業(yè)提高防范風(fēng)險(xiǎn)能力和經(jīng)營(yíng)管理水平的內(nèi)在要求。

2、建立與公司法擬合的公司治理機(jī)制。建立與公司法相關(guān)規(guī)定基本一致的管理層、股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)體系，并保證各機(jī)構(gòu)自身的規(guī)范化動(dòng)作和各治理機(jī)構(gòu)相互間的銜接協(xié)調(diào)和相互制約，是企業(yè)行為理性化的基礎(chǔ)。

3、建立必要的集團(tuán)內(nèi)部審計(jì)體系。集團(tuán)總部必須建立起必要的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)和對(duì)各成員企業(yè)的內(nèi)部審計(jì)制度，對(duì)各成員企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理進(jìn)行全面但有重點(diǎn)的審計(jì)。

二、企業(yè)集團(tuán)建立財(cái)務(wù)控制體系應(yīng)考慮的因素

1、集團(tuán)層次結(jié)構(gòu)的影響。從集團(tuán)總部擁有下屬子公司的股權(quán)比率來(lái)看，集團(tuán)下面有全資子公司、非全資控股子公司和參股子公司三大類型。將集權(quán)與分權(quán)合理結(jié)合，把對(duì)整個(gè)集團(tuán)有重大影響的理財(cái)權(quán)集中到集團(tuán)公司，一些日常財(cái)務(wù)決策權(quán)則應(yīng)由企業(yè)自己做主。對(duì)于參股子公司，一般可考慮通過(guò)委派到子公司的董事來(lái)實(shí)現(xiàn)其決策和控制意圖。而對(duì)于與集團(tuán)公司保持一般協(xié)作關(guān)系及財(cái)務(wù)上的資金借貸關(guān)系的關(guān)聯(lián)公司，則應(yīng)采用完全分權(quán)的方式。

2、成員企業(yè)重要性程度的影響。對(duì)集團(tuán)具有重要影響的成員企業(yè)，集團(tuán)總部必須保持高度的控制權(quán)和管理權(quán)；對(duì)于那些與集團(tuán)發(fā)展戰(zhàn)略、核心競(jìng)爭(zhēng)能力影響不大的成員企業(yè)，即使是控股的子公司，從提高管理效率角度著想，則采用分權(quán)型的管理體制較適合。

3、企業(yè)集團(tuán)不同發(fā)展階段的影響。從一些企業(yè)集團(tuán)管理體制的演變過(guò)程可以發(fā)現(xiàn)，初創(chuàng)階段的企業(yè)集團(tuán)傾向于集權(quán)管理，而成熟的企業(yè)集團(tuán)大多傾向于分權(quán)管理。

4、東、西方管理文化差異的影響。西方文化的價(jià)值觀及社會(huì)意識(shí)，使西方企業(yè)集團(tuán)更易于采用分權(quán)制，在東方文化結(jié)構(gòu)趨于集中統(tǒng)一的社會(huì)意識(shí)背景下，東方企業(yè)集團(tuán)在管理上更易于采用集權(quán)管理。

三、企業(yè)集團(tuán)的財(cái)務(wù)控制體系類型

1、強(qiáng)有力的集權(quán)體系。這種體系常見(jiàn)于一些以核心產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)為母公司而向外擴(kuò)張所形成的企業(yè)集團(tuán)，其子公司大多是為母公司提供輔助產(chǎn)品或零部件的生產(chǎn)單位。實(shí)行這種體系需要具備一定的前提條件：（1）對(duì)子公司財(cái)務(wù)部門的集中控制。（2）統(tǒng)一財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度。

2、有效監(jiān)管、控制的分權(quán)體系。這種體系控制的主要特點(diǎn)是：（1）投資控制。集團(tuán)的投資規(guī)模和投資方向在很大程度上影響到集團(tuán)公司的發(fā)展，因此，集團(tuán)投資管理傾向于采用集中管理。（2）利潤(rùn)分配控制。母子公司以控股方式形成，對(duì)應(yīng)的是按股份分紅的利潤(rùn)分配方式，集團(tuán)公司要對(duì)分公司、全資子公司、控制企業(yè)等形成針對(duì)其不同特點(diǎn)的適宜的分配政策。

3、參與監(jiān)管、及時(shí)傳遞重要信息的監(jiān)督體系。集團(tuán)委派人員進(jìn)入成員企業(yè)董事、監(jiān)事層或委派非總監(jiān)類財(cái)務(wù)人員入駐成員企業(yè)，實(shí)現(xiàn)參與和影響企業(yè)的經(jīng)營(yíng)決策，同時(shí)及時(shí)向集團(tuán)公司傳遞成員企業(yè)的重要財(cái)務(wù)信息的一種控制模式。

四、實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)控制的常見(jiàn)措施。

在企業(yè)集團(tuán)現(xiàn)財(cái)務(wù)控制的過(guò)程中，不同的企業(yè)集團(tuán)財(cái)務(wù)控制目標(biāo)的差異導(dǎo)致了組建控制體系和實(shí)際控制措施的差異。歸納起來(lái)，主要有以下類別的一些控制措施。

1、實(shí)現(xiàn)總會(huì)計(jì)師委派制。集團(tuán)公司制定成員企業(yè)總會(huì)計(jì)師委派管理辦法，并賦予總會(huì)計(jì)師組織實(shí)施各成員企業(yè)內(nèi)部控制的權(quán)力和責(zé)任，代表企業(yè)行使監(jiān)控職能，保持控制力度，確保成員企業(yè)內(nèi)部控制行之有效。集團(tuán)各成員企業(yè)總會(huì)計(jì)師接受集團(tuán)財(cái)務(wù)總監(jiān)的指導(dǎo)和監(jiān)督，以保持派駐各成員企業(yè)的總會(huì)計(jì)師的履行財(cái)務(wù)控制職能過(guò)程的客觀性、公正性。

2、推進(jìn)財(cái)務(wù)信息化，實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)程跟蹤和實(shí)時(shí)監(jiān)控。隨著企業(yè)集團(tuán)規(guī)模的擴(kuò)大，地域性和時(shí)間性的影響將會(huì)使企業(yè)集團(tuán)會(huì)計(jì)信息質(zhì)量隨之下降。通過(guò)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)推進(jìn)財(cái)務(wù)信息化，各成員企業(yè)實(shí)行相對(duì)一致的財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)政策，建立涵蓋各員企業(yè)的會(huì)計(jì)信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)成員企業(yè)與集團(tuán)的財(cái)務(wù)信息即時(shí)共享。

3、實(shí)行資金集中管理，強(qiáng)化資金控制。資金流是企業(yè)內(nèi)部控制的核心。組建內(nèi)部銀行或企業(yè)集團(tuán)財(cái)務(wù)公司是集團(tuán)公司實(shí)現(xiàn)資金集中管理的主要方法，個(gè)別企業(yè)集團(tuán)對(duì)下屬控股子公司實(shí)行收支兩條線的管理制度，以調(diào)節(jié)資金余缺，提高資金使用效率，控制資金流出量，節(jié)約資金成本，從整體上防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。