導(dǎo)語：如何才能寫好一篇農(nóng)民承包土地土地法，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地權(quán)益；存在問題；法律保障

中圖分類號(hào)：F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

《農(nóng)村土地承包法》是發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)和建設(shè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的重要法律，它能夠響應(yīng)黨在農(nóng)村的基本政策。我國農(nóng)村土地的基本經(jīng)營制度實(shí)行以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。這樣做有利于制度的長期穩(wěn)定，從根本上保護(hù)了農(nóng)民的利益。對(duì)于農(nóng)民來說，土地使用權(quán)是農(nóng)民最重要的土地權(quán)益，要想保護(hù)廣大農(nóng)民的根本利益，政府就應(yīng)該維護(hù)農(nóng)村土地承包當(dāng)事人的合法權(quán)益。加強(qiáng)農(nóng)村土地承包管理，保障農(nóng)民合法土地權(quán)益是維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的重要內(nèi)容。

1 土地承包管理中容易出現(xiàn)的問題

1.1 由于土地流轉(zhuǎn)的不規(guī)范引起的糾紛

在土地承包期間，農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)程序還不完備，不規(guī)范，從而引發(fā)土地承包糾紛。主要是轉(zhuǎn)包轉(zhuǎn)讓型、代耕代種型和流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范型三種。

1.2 由于人地不均產(chǎn)生的矛盾

由于增人少地或減人多地的現(xiàn)象存在導(dǎo)致問題的產(chǎn)生。比如有一些出嫁或離異后的婦女，并未取得新的土地承包權(quán)，在原土地承包合同還沒有到期的情況下，就被單方終止了合同，使得那些婦女喪失了土地承包權(quán)。

1.3 外出務(wù)工人員返鄉(xiāng)，要田種地

由于國家下達(dá)的一系列文件和出臺(tái)的惠民政策，許多外出務(wù)工人員都紛紛返鄉(xiāng)，要田種地。而農(nóng)民外出務(wù)工后，有的原承包土地被侵占，有的被村委會(huì)單方終止承包合同進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，從而喪失了土地承包經(jīng)營權(quán)。這就容易因要地而引發(fā)糾紛。馬上就要在全國范圍實(shí)施產(chǎn)權(quán)制度改革了，原來土地承包合同是否規(guī)范，關(guān)系著農(nóng)民的土地權(quán)利是否能夠明確。

1.4 由政府引發(fā)的糾紛

政府對(duì)農(nóng)民土地經(jīng)營權(quán)的過多干預(yù)和不規(guī)范行為等也容易引發(fā)糾紛。有些地方政府推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程心情迫切，為了開發(fā)項(xiàng)目忽略農(nóng)民的意愿強(qiáng)行征地，不惜犧牲被征地農(nóng)民利益。還有的為了追求土地財(cái)政，不僅越權(quán)處理土地承包合同，甚至在未到承包合同期限時(shí)就收回土地或另行發(fā)包。土地是農(nóng)民基本生活的保障，農(nóng)民為了維護(hù)土地，就由此引發(fā)了許多征地糾紛和矛盾，甚至是各類惡性事件。

2 保障農(nóng)民合法土地權(quán)益的法律政策

法律手段是解決當(dāng)前農(nóng)村土地承包糾紛不可缺少的手段。隨著我國一系列的惠農(nóng)政策出臺(tái)，隨著中國城市化城鎮(zhèn)化的高速推進(jìn)，農(nóng)村土地承包糾紛問題也逐日增加，土地承包糾紛問題能否妥善解決是發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的重要因素。

2002年《農(nóng)村土地承包法》的出臺(tái)，標(biāo)志著我國農(nóng)村土地制度已經(jīng)進(jìn)入了法制化建設(shè)的新時(shí)期?！掇r(nóng)村土地承包法》是維護(hù)農(nóng)民土地承包權(quán)益的根本法律依據(jù)。明確在土地承包方面的法律政策，無疑是提高農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和維持社會(huì)穩(wěn)定的重要內(nèi)容。這是從農(nóng)村改革的歷史經(jīng)驗(yàn)當(dāng)中總結(jié)而出的，它的出發(fā)點(diǎn)是尊重廣大農(nóng)民群眾的首創(chuàng)精神和維護(hù)農(nóng)民合法土地權(quán)益。

3 完善延長土地承包期后續(xù)工作

土地承包工作中，延包后續(xù)這一項(xiàng)一直是難度較大的工作，但也是黨和政府進(jìn)行加強(qiáng)農(nóng)村土地承包管理的首要任務(wù)。從2000年全國基本完成延長土地承包期工作以來，延包后續(xù)完善工作已經(jīng)有了很大的進(jìn)步，但是仍然存在一些問題需要解決，土地承包管理的相關(guān)政策還要繼續(xù)完善。我國產(chǎn)業(yè)工人當(dāng)中，大部分是農(nóng)民工，農(nóng)民工的土地承包權(quán)益直接影響到農(nóng)民工的切身利益。而維護(hù)農(nóng)民工的土地承包權(quán)益也是國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重大戰(zhàn)略性問題。要依照有關(guān)土地承包管理的法律做好農(nóng)民工承包土地確權(quán)發(fā)證、規(guī)范流轉(zhuǎn)和調(diào)解糾紛的工作。

做好延長土地承包期后續(xù)完善工作，要進(jìn)一步明確農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)，全面補(bǔ)充、完善延包后續(xù)工作，積極加強(qiáng)土地承包檔案的管理，并由專人專柜妥善保管土地承包方案、合同、證書和登記簿，力爭確保土地承包檔案與實(shí)際土地承包情況相一致。進(jìn)一步規(guī)范引導(dǎo)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，規(guī)范土地承包經(jīng)營權(quán)合理流轉(zhuǎn)制度，允許土地承包經(jīng)營權(quán)依法轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、互換、出租、退包。對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的操作程序予以規(guī)范完善并納入村務(wù)公開，指導(dǎo)農(nóng)民堅(jiān)持依法、自愿、有償?shù)脑瓌t進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，確保農(nóng)村土地規(guī)范有序流轉(zhuǎn)。

4 創(chuàng)辦多個(gè)土地承包糾紛仲裁試點(diǎn)

仲裁是解決人民商事糾紛的重要手段，它的特點(diǎn)在于程序簡便，費(fèi)用低廉，是群眾解決糾紛爭議的快捷途徑。創(chuàng)辦土地承包糾紛仲裁試點(diǎn)以來，受到農(nóng)民群眾的積極響應(yīng)，化解了部分農(nóng)村土地承包糾紛，維護(hù)了農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)。在試點(diǎn)受理的案件中，農(nóng)民群眾最關(guān)心的是土地承包30a不變和土地收益分配問題，最突出的問題是人口遷移后土地調(diào)整問題；土地征用補(bǔ)償費(fèi)分配問題；農(nóng)民外出務(wù)工后喪失了土地承包經(jīng)營權(quán)問題；土地流轉(zhuǎn)帶來的糾紛問題。

調(diào)解仲裁體系是土地承包糾紛仲裁工作的核心，《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》明確指出縣區(qū)應(yīng)成立并完善農(nóng)村土地承包仲裁委員會(huì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)成立農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解辦公室，村級(jí)的應(yīng)建立土地承包糾紛的仲裁小組，每一級(jí)都有相應(yīng)調(diào)節(jié)土地承包糾紛的仲裁體系。農(nóng)村土地承包仲裁試點(diǎn)參照法院的辦案模式開展仲裁工作。按照先調(diào)解后仲裁的原則，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村承包合同管理部門先進(jìn)行調(diào)解，在調(diào)解未果的情況下，再到縣區(qū)仲裁庭申請(qǐng)仲裁。對(duì)每個(gè)案件嚴(yán)格實(shí)行回訪制度。

創(chuàng)辦土地承包糾紛仲裁試點(diǎn)要做好以下幾項(xiàng)工作：

4.1 成立機(jī)構(gòu)

各縣區(qū)組建農(nóng)村土地承包糾紛仲裁委員會(huì)，設(shè)立農(nóng)村土地承包糾紛仲裁委員會(huì)辦公室和農(nóng)村土地承包糾紛仲裁委員會(huì)仲裁庭。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)也應(yīng)對(duì)應(yīng)成立農(nóng)村承包合同管理委員會(huì)，配備專兼職調(diào)解、仲裁人員。

4.2 建立健全制度，規(guī)范仲裁程序

參照訴訟法、仲裁法等法律法規(guī)，結(jié)合土地承包體制的特點(diǎn)，制定涉及仲裁程序、仲裁回避制度、仲裁員規(guī)則、職責(zé)仲裁規(guī)則流程、仲裁庭紀(jì)律、庭審規(guī)則、規(guī)范文書、檔案文書管理等一系列規(guī)章制度，確保糾紛仲裁工作規(guī)范有序地進(jìn)行。

4.3 強(qiáng)化對(duì)仲裁員的培訓(xùn)

強(qiáng)化仲裁人員的法律和政策知識(shí)的培訓(xùn)，努力搭建仲裁員實(shí)踐觀摩平臺(tái)，積累經(jīng)驗(yàn)，不斷提高仲裁員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和辦案水平，確保仲裁質(zhì)量。

4.4 落實(shí)辦案經(jīng)費(fèi)

辦理農(nóng)村土地承包糾紛案件，不好向農(nóng)民直接收取費(fèi)用，也沒有收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)可循。但辦理案件所需的調(diào)查差旅費(fèi)、文書材料費(fèi)、實(shí)地查證等費(fèi)用要有經(jīng)費(fèi)保障。

4.5 法律效力要給予保障

試點(diǎn)仲裁庭沒有執(zhí)行權(quán)力，仲裁、調(diào)解后的案件難以執(zhí)行，需要國家出臺(tái)系統(tǒng)的農(nóng)村土地承包糾紛仲裁辦法或?qū)嵤┘?xì)則。

4.6 加大宣傳力度

提高農(nóng)民群眾的法制意識(shí)，了解相應(yīng)的法律政策，以維護(hù)自己合法土地權(quán)益。政府部門要利用電視、廣播、宣傳欄、條幅等載體廣泛宣傳《調(diào)解仲裁法》，使得廣大的人民群眾了解這個(gè)機(jī)構(gòu)，支持依法行政，為農(nóng)村土地承包管理的工作提供便利。

5 結(jié)語

土地是農(nóng)民最重要的社會(huì)保障，也是農(nóng)民生存基本和發(fā)展的依靠。由于農(nóng)村土地直接關(guān)系到農(nóng)民的根本利益，與此相關(guān)的主體眾多，關(guān)系和情況就變得十分復(fù)雜。能夠順利解決農(nóng)村土地承包的問題和糾紛，是維護(hù)農(nóng)民土地承包權(quán)益的重要工作。農(nóng)民土地承包權(quán)益工作未來將會(huì)遇到更多復(fù)雜的利益主體和利益關(guān)系。因此，對(duì)于農(nóng)村土地承包問題的解決和農(nóng)民土地權(quán)益的維護(hù)，還需要經(jīng)過長期的認(rèn)識(shí)和重視，完善一系列的保障政策。

參考文獻(xiàn)

[1] 危朝安.進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村土地承包管理工作切實(shí)維護(hù)好農(nóng)民土地承包權(quán)益[J].農(nóng)村財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)，2006（11）.

[2] 王建華.加強(qiáng)農(nóng)村土地承包管理保障農(nóng)民合法土地權(quán)益[J].三農(nóng)視點(diǎn)，2012：295.

篇2

第二十五條　被申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)自收到仲裁申請(qǐng)書副本之日起十日內(nèi)向農(nóng)村土地承包仲裁委員會(huì)提交答辯書：書面答辯確有困難的，可以口頭答辯，由農(nóng)村土地承包仲裁委員會(huì)記入筆錄，經(jīng)被申請(qǐng)人核實(shí)后由其簽名、蓋章或者按指印。農(nóng)村土地承包仲裁委員會(huì)應(yīng)當(dāng)自收到答辯書之日起五個(gè)工作日內(nèi)將答辯書副本送達(dá)申請(qǐng)人。被申請(qǐng)人未答辯的，不影響仲裁程序的進(jìn)行。

第二十六條　一方當(dāng)事人因另一方當(dāng)事人的行為或者其他原因，可能使裁決不能執(zhí)行或者難以執(zhí)行的，可以申請(qǐng)財(cái)產(chǎn)保全。

當(dāng)事人申請(qǐng)財(cái)產(chǎn)保全的，農(nóng)村土地承包仲裁委員會(huì)應(yīng)當(dāng)將當(dāng)事人的申請(qǐng)?zhí)峤槐簧暾?qǐng)人住所地或者財(cái)產(chǎn)所在地的基層人民法院。

申請(qǐng)有錯(cuò)誤的，申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)賠償被申請(qǐng)人因財(cái)產(chǎn)保全所遭受的損失。

第三節(jié)　仲裁庭的組成

第二十七條　仲裁庭由三名仲裁員組成，首席仲裁員由當(dāng)事人共同選定，其他二名仲裁員由當(dāng)事人各自選定：當(dāng)事人不能選定的，由農(nóng)村土地承包仲裁委員會(huì)主任指定。

事實(shí)清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、爭議不大的農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛，經(jīng)雙方當(dāng)事人同意，可以由一名仲裁員仲裁，仲裁員由當(dāng)事人共同選定或者由農(nóng)村土地承包仲裁委員會(huì)主任指定。

農(nóng)村土地承包仲裁委員會(huì)應(yīng)當(dāng)自仲裁庭組成之日起二個(gè)工作日內(nèi)將仲裁庭組成情況通知當(dāng)事人。

第二十八條　仲裁員有下列情形之一的，必須回避，當(dāng)事人也有權(quán)以口頭或者書面方式申請(qǐng)其回避：

(一)是本案當(dāng)事人或群當(dāng)事人、人的近親屬：

(二)與本案有利害關(guān)系：

(三)與本案當(dāng)事人、人有其他關(guān)系，可能影響公正仲裁：

(四)私自會(huì)見當(dāng)事人、人，或者接受當(dāng)事人、人的請(qǐng)客送禮。

當(dāng)事人提出回避申請(qǐng)，應(yīng)當(dāng)說明理由，在首次開庭前提出?；乇苁掠稍谑状伍_庭后知道的，可以在最后一次開庭終結(jié)前提出。

第二十九條　農(nóng)村土地承包仲裁委員會(huì)對(duì)回避申請(qǐng)應(yīng)當(dāng)及時(shí)作出決定，以口頭或者書面方式通知當(dāng)事人，并說明理由。

仲裁員是否回避，由農(nóng)村土地承包仲裁委員會(huì)主任決定：農(nóng)村土地承包仲裁委員會(huì)主任擔(dān)任仲裁員時(shí)，由農(nóng)村土地承包仲裁委員會(huì)集體決定。

仲裁員因回避或者其他原因不能履行職責(zé)的，應(yīng)當(dāng)依照本法規(guī)定重新選定或者指定仲裁員。

第四節(jié)　開庭和裁決

第三十條　農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁應(yīng)當(dāng)開庭進(jìn)行。

開庭可以在糾紛涉及的土地所在地的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))或者村進(jìn)行，也可以在農(nóng)村土地承包仲裁委員會(huì)所在地進(jìn)行。當(dāng)事人雙方要求在鄉(xiāng)(鎮(zhèn))或者村開庭的，應(yīng)當(dāng)在該鄉(xiāng)(鎮(zhèn))或者村開庭。

開庭應(yīng)當(dāng)公開，但涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私以及當(dāng)事人約定不公開的除外。

第三十一條　仲裁庭應(yīng)當(dāng)在開庭五個(gè)工作日前將開庭的時(shí)間、地點(diǎn)通知當(dāng)事人和其他仲裁參與人。

當(dāng)事人有正當(dāng)理由的，可以向仲裁庭請(qǐng)求變更開庭的時(shí)間、地點(diǎn)。是否變更，由仲裁庭決定。

第三十二條　當(dāng)事人申請(qǐng)仲裁后，可以自行和解。達(dá)成和解協(xié)議的，可以請(qǐng)求仲裁庭根據(jù)和解協(xié)議作出裁決書，也可以撤回仲裁申請(qǐng)。

第三十三條　申請(qǐng)人可以放棄或者變更仲裁請(qǐng)求，被申請(qǐng)人可以承認(rèn)或者反駁仲裁請(qǐng)求，有權(quán)提出反請(qǐng)求。

第三十四條　仲裁庭作出裁決前，申請(qǐng)人撤回仲裁申請(qǐng)的，除被申請(qǐng)人提出反請(qǐng)求的外，仲裁庭應(yīng)當(dāng)終止仲裁。

第三十五條　申請(qǐng)人經(jīng)書面通知，無正當(dāng)理由不到庭或者未經(jīng)仲裁庭許可中途退庭的，可以視為撤回仲裁申請(qǐng)。

被申請(qǐng)人經(jīng)書面通知，無正當(dāng)理由不到庭或者未經(jīng)仲裁庭許可中途退庭的，可以缺席裁決。

第三十六條　當(dāng)事人在開庭過程中有權(quán)發(fā)表意見、陳述事實(shí)和理由、提供證據(jù)、進(jìn)行質(zhì)證和辯論。對(duì)不通曉當(dāng)?shù)赝ㄓ谜Z言文字的當(dāng)事人，農(nóng)村土地承包仲裁委員會(huì)應(yīng)當(dāng)為其提供翻譯。

第三十七條　當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)對(duì)自己的主張?zhí)峁┳C據(jù)，與糾紛有關(guān)的證據(jù)由作為當(dāng)事人一方的發(fā)包方等掌握管理的，該當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)在仲裁庭指定的期限內(nèi)提供，逾期不提供的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)不利后果。

第三十八條　仲裁庭認(rèn)為有必要收集的汪據(jù)，可以自行收集。

篇3

中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)“農(nóng)村土地法律制度研究”課題組對(duì)農(nóng)村土地法律制度研究的田野調(diào)查成果以著作的形式———《農(nóng)村土地法律制度研究》今年初公開出版后，在學(xué)界內(nèi)外引起了強(qiáng)烈的反響。課題組一系列數(shù)據(jù)訪談筆錄和親歷的調(diào)研過程顯示，我國現(xiàn)行農(nóng)地制度無論在主體確定、權(quán)利歸屬、權(quán)利行使、權(quán)利流轉(zhuǎn)、權(quán)利實(shí)現(xiàn)、權(quán)利保障方面，還是在政府、集體和農(nóng)民三者私權(quán)關(guān)系的理順上，都存在著體系凌亂、顧此失彼之弊，實(shí)有改造的必要與可能。法律確認(rèn)的農(nóng)地制度與農(nóng)民和農(nóng)村基層干部的實(shí)際認(rèn)識(shí)、具體操作存在較大差距，他們不太滿意或全盤接受現(xiàn)行的農(nóng)地具體制度，有的法條形同虛設(shè)、效果不佳甚至適得其反。而各地農(nóng)民在實(shí)踐中創(chuàng)造的經(jīng)營模式也沒有被立法者充分認(rèn)知、接納和理解。

中國社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所民法室主任孫憲忠研究員評(píng)價(jià)說，農(nóng)民土地的法律制度建立比一般的民事權(quán)利制度的建立更為重要，因?yàn)槲覈谶^去實(shí)行城市與農(nóng)村的“二元化”結(jié)構(gòu)，農(nóng)民身份終生固定，無形中被排斥在城市化和現(xiàn)代化之外，數(shù)十年后的今天無論是從哪個(gè)方面看，他們已經(jīng)成為我國社會(huì)的弱勢群體。對(duì)這一弱勢群體基本權(quán)利的法律制度的建立，不論是立法者還是法律研究者，都應(yīng)該傾注更大的人文關(guān)懷。但是要關(guān)懷農(nóng)民，首先要知道農(nóng)民的要求，所以必須首先進(jìn)行這一方面的現(xiàn)實(shí)調(diào)查和分析，而我們現(xiàn)有的這一方面的研究成果是十分缺乏的。中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)“農(nóng)村土地法律制度研究”課題組利用田野調(diào)查素材對(duì)現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中的農(nóng)村土地法律制度實(shí)效的檢驗(yàn)，并間接地驗(yàn)證了規(guī)范研究成果的一些結(jié)論，尤其為當(dāng)前物權(quán)立法中如何積極克服現(xiàn)行土地法律制度的弊端，設(shè)計(jì)(農(nóng)村)土地物權(quán)制度提供了寶貴的素材。這種讓事實(shí)說話，不含功利色彩的嚴(yán)謹(jǐn)而務(wù)實(shí)的學(xué)風(fēng)，不僅體現(xiàn)了作為學(xué)者對(duì)中國農(nóng)民的一份責(zé)任和良知，也直接、生動(dòng)地反映出“法治是一種實(shí)踐的事業(yè)，而不是一種玄思的事業(yè)”(蘇力語)。

武漢大學(xué)法學(xué)院副院長、博士生導(dǎo)師溫世揚(yáng)教授認(rèn)為，農(nóng)村土地制度的研究在經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、社會(huì)學(xué)等學(xué)科中，早已得到開發(fā)，甚至是過度開發(fā)，但在法學(xué)領(lǐng)域，往往習(xí)慣于從概念到概念的思辨性研究，結(jié)果沒有太大的新意，也難為制度改良提供更有價(jià)值的材料?！稗r(nóng)村土地法律制度研究”課題組通過研究方法的變革，以田野調(diào)查的實(shí)證主義方式去努力推動(dòng)農(nóng)村土地法律問題的研究深入，為物權(quán)法理論在農(nóng)村的適用進(jìn)行基礎(chǔ)性的準(zhǔn)備。既契合了現(xiàn)行物權(quán)法研究的主旨，又抓住了“三農(nóng)”問題的要害。應(yīng)該意識(shí)到，“三農(nóng)”問題千頭萬緒，牽涉方方面面，而農(nóng)村土地制度無疑是各種問題節(jié)點(diǎn)，人地關(guān)系、稅費(fèi)改革、農(nóng)民負(fù)擔(dān)，勞動(dòng)力移轉(zhuǎn)、糧食生產(chǎn)安全、土地征用、社會(huì)保障、農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織與村民自治等無不與此關(guān)聯(lián)。

篇4

關(guān)鍵詞:集體土地所有制;土地流轉(zhuǎn);法律保障機(jī)制

中圖分類號(hào):DF454文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號(hào):1673-291X(2009)32-0029-03

一、新時(shí)期農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的政策依據(jù)

根據(jù)黨的十七屆三中全會(huì)《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題決定》的基本精神提出,建設(shè)有中國特色社會(huì)主義新農(nóng)村,到2020年,農(nóng)民的人均收入比2008年翻一番,絕對(duì)貧困現(xiàn)象基本消除,這是實(shí)現(xiàn)建設(shè)小康社會(huì)奮斗目標(biāo)的新要求?！稕Q定》同時(shí)指出,農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制更加完善,城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化機(jī)制基本建立,現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)建設(shè)取得顯著進(jìn)展,農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力顯著提高。今后要把國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展重點(diǎn)放在農(nóng)村,并確立了農(nóng)村改革發(fā)展的具體目標(biāo)。特別強(qiáng)調(diào),在新的形式下,用法律的形式規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的有序進(jìn)程,使之更加有利于農(nóng)村現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)建設(shè)。

土地是農(nóng)業(yè)的基本要素,黨的制定的土地承包制,是農(nóng)村改革的重大措施,改變了原來的集體勞動(dòng)、集體管理、吃大鍋飯、絕對(duì)平均的分配方式,在很大程度上調(diào)動(dòng)了農(nóng)民生產(chǎn)勞動(dòng)的積極性。隨著農(nóng)村改革深入發(fā)展,解放了農(nóng)村的勞動(dòng)力,大批農(nóng)民工進(jìn)入城市,不僅加速了工業(yè)化進(jìn)程,也促進(jìn)了農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)。土地流轉(zhuǎn)的出現(xiàn),正是現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)建設(shè)高速發(fā)展的必然過程。只有建立相應(yīng)的適合于土地流轉(zhuǎn)的法治環(huán)境,才能使土地流轉(zhuǎn)合理、合法、有序。因?yàn)樵缙趯?shí)行集體所有制的土地承包責(zé)任制,沒有更多的土地流轉(zhuǎn)的形式發(fā)生和需求,也就不會(huì)產(chǎn)生相關(guān)的法律、法規(guī)。一切法律、法規(guī)的產(chǎn)生皆來自社會(huì)發(fā)展的實(shí)際需要,兩千多年前的《淮南子》指出:“法生于義,義生于眾適,眾適合于人心”;“法者非天墜,非地生,發(fā)于人間而反以自正?！盵1]事實(shí)就是如此,一切法律的需求來自于社會(huì)實(shí)踐,又反過來作用于實(shí)踐,關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的法律、法規(guī),也只能是從社會(huì)實(shí)踐的需求中產(chǎn)生,又用于維護(hù)土地流轉(zhuǎn)的有序與合理,這是科學(xué)的結(jié)論。

二、農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的實(shí)體法律保障機(jī)制

根據(jù)我國土地法第10條、第14四條、第15條等的相關(guān)規(guī)定,確定了農(nóng)村土地集體所有權(quán)的法定概念。但是,從現(xiàn)實(shí)來看農(nóng)村集體一詞大致可以有三種范圍,一是村農(nóng)民集體;二是村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村經(jīng)濟(jì)集體組織;三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體。顯然這是三個(gè)不同級(jí)別的又不相統(tǒng)屬的集體概念,至少表現(xiàn)在集體所有權(quán)的土地方面是三種集體形式,即具有“村內(nèi)兩個(gè)以上集體”成員資格,還能夠具有“村集體”成員資格和同時(shí)具有鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體成員資格。

從我國《物權(quán)法》第60條①規(guī)定可以看出,這三種集體經(jīng)濟(jì)組織的土地所有權(quán)的歸屬并不能相互統(tǒng)轄,即村集體、村內(nèi)兩個(gè)以上集體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體,三者的集體所有的土地,各有歸屬,分別代表了三個(gè)(或三塊)不同范圍的土地。因此,集體成員資格的集體范圍也不相同[2]。

(一)關(guān)于取得集體所有制土地所有權(quán)的集體成員資格的法律規(guī)定

集體所有權(quán)土地的集體成員資格的獲得,從法律上主要有兩種途徑,一是具有血緣關(guān)系的生育,人口生育自然取得集體成員的資格;二是經(jīng)過法律程序的領(lǐng)養(yǎng)和結(jié)婚。其他方式如贈(zèng)與關(guān)系則不能取得農(nóng)村集體成員資格。另一種變通的取得該土地部分使用權(quán)的方式是經(jīng)過2/3以上村民或者村民代表同意,可以有償獲得一定時(shí)限承包、承租或者轉(zhuǎn)讓使用的權(quán)利,這在用益物權(quán)中具有相關(guān)的規(guī)定。但是,從法律上講,承租人、承包人、受讓人等一但具有該土地的占有、經(jīng)營、收益等權(quán)利,有可能成為“永久性”用益物權(quán),那么,取得該集體所有權(quán)土地屬于集體成員以外的人,他對(duì)該土地的使用權(quán)不再發(fā)生流轉(zhuǎn),就可以成為永久性用益物權(quán)的持有者。

(二)農(nóng)村集體土地的實(shí)體權(quán)利

1.根據(jù)法律規(guī)定,出現(xiàn)自動(dòng)取得土地的用益物權(quán)的條件

(1)婚姻。無論男女,只要合法成為土地承包責(zé)任制家庭的成員之一,盡管他(她)并不具備本集體所有土地成員資格,無論他(她)有無集體戶籍,只要該戶所承包土地仍在承包期內(nèi),就自然具備了該戶對(duì)所承包土地的占有、經(jīng)營、收益權(quán);(2)收養(yǎng)關(guān)系的合法成立;(3)合法的土地流轉(zhuǎn)獲得的該土地的用益物權(quán)?？梢?土地用益物權(quán)是可以無限制的重疊擁有和獲得,從本質(zhì)上不同于初始階段的土地承包到戶的土地承包制。

2.土地用益物權(quán)具有可繼承性

土地承包責(zé)任制是按農(nóng)戶為單位,以每戶人數(shù)為基本單位的承包制度?！段餀?quán)法》第117條規(guī)定,用益物權(quán)人對(duì)他人所有的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn),依法享有占有、使用和收益的權(quán)利。但是,該農(nóng)戶具體行使占有權(quán)的人,一般為該農(nóng)戶戶主或當(dāng)家人。戶主與當(dāng)家人的本質(zhì)不同,習(xí)慣上,戶主指家中長輩,而當(dāng)家人則不一定是長輩。兩者在法律上所處的地位是不同的,在土地承包期內(nèi),戶主與當(dāng)家人的繼承地位也是不同的。在當(dāng)前農(nóng)村土地承包責(zé)任制的狀況下,每戶成員的死亡或者身份變動(dòng),均可以形成互相繼承的平等權(quán)利。當(dāng)發(fā)生土地流轉(zhuǎn)時(shí),該戶的權(quán)利主張不因戶主或當(dāng)家人的變更而發(fā)生變化。

3.土地用益物權(quán)具有可轉(zhuǎn)讓性

在以每戶為單位的土地承包責(zé)任制時(shí),喪失土地所有權(quán)集體成員資格,有時(shí)并不能使已經(jīng)承包而且尚未完成一個(gè)承包期的土地承包權(quán)喪失,一農(nóng)戶于承包責(zé)任制實(shí)施之際,如為6口人之家,每人應(yīng)承包該集體土地一畝,期限為30年或更久。那么,承包責(zé)任生效以后,發(fā)生人員變化,該6口之家死亡1人,其土地承包期未滿,該戶原承包6畝土地?cái)?shù)并不發(fā)生改變。一人或幾個(gè)集體所有權(quán)的成員資格的變化,其用益物權(quán)的資格仍然在該家庭(戶),直至該土地承包期完成。

(三)農(nóng)村集體成員資格的喪失

《物權(quán)法》第59條規(guī)定,農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)屬于集體成員集體所有的原則,農(nóng)民集體所有權(quán)的土地為集體成員集體所有的概念,隨其集體所有權(quán)集體成員資格的喪失,也同時(shí)喪失了對(duì)該物權(quán)的集體所有權(quán)的資格。根據(jù)法律規(guī)定,農(nóng)民遇有下列情況之一時(shí),喪失農(nóng)村集體成員資格:

1.死亡;2.婚姻、收養(yǎng)等屬于法律程序允許的長久或終身脫離該集體時(shí);3.該集體土地全部喪失;4.該集體成員全部永久性遷移;5.經(jīng)過法定的轉(zhuǎn)讓程序之后。

以上諸改變,使集體所有權(quán)的兩個(gè)基本要素之一或全部發(fā)生缺失,所以,集體所有權(quán)成員資格也隨之喪失。但農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)在下列情況下,用益物權(quán)合法存在,即集體所有權(quán)的土地的承包權(quán)不伴隨集體成員資格的存在與消失而消失。

1.升學(xué)、參加工作(如公務(wù)員等);2.服刑;3.農(nóng)民進(jìn)城創(chuàng)業(yè),經(jīng)商,辦實(shí)業(yè)等;4.參軍;5.脫離本集體并從事本集體以外的農(nóng)村有償承包土地的耕作、占有、收益;6.從事國有土地的開發(fā)利用;7.喪失勞動(dòng)能力;8.其他原因脫離本集體的不定期因素。

三、農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)相關(guān)的程序法律保障機(jī)制

1999年1月施行的《中華人民共和國土地法》第二章規(guī)定了土地所有權(quán)和使用權(quán),其中第8條規(guī)定:“城市市區(qū)的土地屬于國家所有,農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地,除非法律規(guī)定屬于國家所有的以外,屬于農(nóng)村集體所有,宅基地、自留地屬于農(nóng)民集體所有?！?/p>

我國的土地所有權(quán)分為兩種,國家所有和農(nóng)村集體所有。所以,農(nóng)民和城市居民使用的任何土地,從法律上講,均為使用權(quán),而非所有權(quán)。使用權(quán)的獲得,必須經(jīng)過法律程序。即對(duì)國有土地,須經(jīng)國家相關(guān)法律程序批準(zhǔn),對(duì)農(nóng)村集體的所有的土地,必須經(jīng)過集體所有土地的集體成員通過并報(bào)上級(jí)批準(zhǔn)。這一結(jié)論,是從法律概念作出的。《土地法》第9條①、第10條②分別作出了具體規(guī)定。從規(guī)定可以看出,農(nóng)村土地流轉(zhuǎn),是指農(nóng)村集體所有的土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。《物權(quán)法》對(duì)此作出了更加明確的解釋和規(guī)定,《物權(quán)法》第59條規(guī)定:“農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn),屬于本集體成員所有。”從法律規(guī)定中可以理解為,集體所有制的所有權(quán)為集體成員平等占有,不記年齡、性別、地位、財(cái)產(chǎn)、階級(jí)以及加入本集體時(shí)間的長短,貢獻(xiàn)大小等等。而僅有的,也是必須的條件,就是戶籍的地域狀況,一個(gè)人只要出生在農(nóng)村某一自然村的農(nóng)戶家庭,又與該農(nóng)戶具有直接的血緣關(guān)系,就自然取得了其父母所在地域的農(nóng)村集體所有制的集體成員資格。但是,本集體以外的成員,想加入本集體,從而享有該集體成員的所有權(quán)的平均權(quán)利,就必須經(jīng)過相應(yīng)的法律程序,如婚娶、收養(yǎng)關(guān)系,以及其他法律程序等等。

我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)所涉及的法律問題,一是集體所有權(quán)成員資格問題;二是耕地不得擅自改作非耕地或者建設(shè)用地。這兩條是基本原則。流轉(zhuǎn)涉及本集體成員以外的人員欲承包或承租集體的土地,《土地法》中規(guī)定必須經(jīng)村委會(huì)會(huì)議2/3以上成員或者2/3以上村民代表同意。

四、目前我國農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)過程中存在的法律問題及其解決路徑

從當(dāng)前相關(guān)法律框架下的土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀可以發(fā)現(xiàn),土地承包責(zé)任制的承包期的長短,直接關(guān)系到農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展。30年不變,甚至70年或永久不變(這里講的是用益物權(quán)而非所有權(quán)),土地的所有權(quán)與用益物權(quán)有本質(zhì)上的區(qū)別,所有權(quán)是,即擁有該物的主管物權(quán),是該物的歸屬,所有權(quán)的性質(zhì)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制有關(guān)。

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn),是集體所有制的土地的用益物權(quán)的改變,從根本上不會(huì)損害該集體所有權(quán)的集體成員的利益,而集體成員資格的取得是以自然的地域條件為基礎(chǔ)的時(shí)限性所決定的,而取得其用益物權(quán)的資格與所有權(quán)集體成員資格相同。但是,與所有權(quán)不同的是用益物權(quán)可以經(jīng)過2/3以上村民或村民代表的同意,即有償?shù)墨@得以轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)租等方式的該土地的用益物權(quán),使用年限為該承包期以內(nèi),如果承包期無限制延長,即屬于永久性,那么,該土地用益物權(quán)即為永久性的屬于非本集體成員所有。實(shí)質(zhì)上,該土地轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)租或受讓者即成為該土地集體成員。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)村現(xiàn)代化的快速發(fā)展,將有一半甚至更多的原農(nóng)村人口轉(zhuǎn)入城市,就可能發(fā)生大量的土地流轉(zhuǎn),該集體所有權(quán)土地的集體成員也將發(fā)生變化,甚至可能成為某幾個(gè)或僅一家一戶所有,是否仍為原集體成員已無法預(yù)定。因?yàn)橥恋氐默F(xiàn)代化設(shè)施以及標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)模式的建設(shè),長期性的或永久性的占有、經(jīng)營、收益是相關(guān)設(shè)施投資的基礎(chǔ)。土地用益物權(quán)的長期性、永久性,將有利于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展,也是城鎮(zhèn)一體化經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要。

集體所有土地用益物權(quán)的獲得者,在土地承包期無限制的延長之后,其用益物權(quán)也隨之延長。只有出現(xiàn)下列情況下,在自愿的基礎(chǔ)上,才能喪失永久性的用益物權(quán)。一是死亡;二是轉(zhuǎn)讓。

轉(zhuǎn)讓非轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)租、合作入股等性質(zhì),轉(zhuǎn)讓是土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓,是承包人、發(fā)包人的土地承包關(guān)系的終止。轉(zhuǎn)讓者也不再享有該土地承包經(jīng)營權(quán),實(shí)質(zhì)上該集體土地所有權(quán)的集體成員資格也隨之消失。所以轉(zhuǎn)讓者應(yīng)具備以下條件,才能夠通過法律程序。

1.轉(zhuǎn)讓人具有穩(wěn)定的非農(nóng)業(yè)職業(yè)收入;2.自愿;3.合法[2]260。

非農(nóng)業(yè)職業(yè)收入穩(wěn)定,是指其收入來源非農(nóng)業(yè)基本穩(wěn)定,如公務(wù)員身份等狀態(tài)下。才可以具備轉(zhuǎn)讓土地承包權(quán)的條件,這正是為保障農(nóng)民生活的基本利益出發(fā)。即承包人失去生活保障之后,能夠保障其生活來源。因此,必須取得發(fā)包方的批準(zhǔn),才能解除原承包人的土地承包關(guān)系的資格。由此可以看出,《物權(quán)法》第128條規(guī)定:“土地承包經(jīng)營權(quán)人依照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定,有權(quán)將土地承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)。流轉(zhuǎn)的期限不得超過承包期的剩余期限。未經(jīng)依法批準(zhǔn),不得將承包地用于非農(nóng)建設(shè)。”正是根據(jù)此規(guī)定,轉(zhuǎn)包出租等不發(fā)生權(quán)利主體的更換,原有的土地發(fā)包承包關(guān)系不發(fā)生變化,即承包人仍享有原來的土地承包經(jīng)營權(quán)。所以,在法律上規(guī)定,轉(zhuǎn)讓所承包的土地經(jīng)營權(quán),必須有變更登記過程。

由于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化體制建設(shè),農(nóng)民轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)后,并具備了相對(duì)穩(wěn)定的非農(nóng)業(yè)職業(yè)的經(jīng)濟(jì)收入,身份與城市居民同等,當(dāng)其對(duì)原有土地的用益物權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)時(shí),毫無疑問的取得一份該土地用益物權(quán)流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)利益,這一過程是法定的合法程序。但是,與原來的城鎮(zhèn)居民包括工人等非農(nóng)業(yè)人口相比,具有明顯不同,與留在農(nóng)村仍以農(nóng)業(yè)為生活來源的農(nóng)民相比,也具有明顯的優(yōu)勢。維護(hù)用益物權(quán)的同時(shí),卻出現(xiàn)了不平等而合法的現(xiàn)象。

2/3以上村民或2/3以上村民代表同意由非本集體成員承包等方式獲取農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán),有可能在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中導(dǎo)致集體成員資格的集體喪失,最終使該集體所有的土地,被一位或幾位承包者占有全部的用益物權(quán)。當(dāng)承包期無限制延長時(shí),造成該土地占有、收益的高度集中。從而導(dǎo)致土地資源被少數(shù)人控制的現(xiàn)象而使更多的農(nóng)民失去基本生活保障,增加社會(huì)的負(fù)擔(dān)。

尤其抵押權(quán)的使用,也使農(nóng)村集體所有制土地的使用權(quán)發(fā)生復(fù)雜的歸屬變化,因?yàn)榈盅簷?quán)仍為有諸多不確定因素。[2]349

關(guān)于農(nóng)村集體、村內(nèi)兩個(gè)以上集體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體三個(gè)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的集體土地所有權(quán),在土地流轉(zhuǎn)過程中也出現(xiàn)集體成員資格的歸屬問題,不僅是用益物權(quán)的歸屬。對(duì)這種集體所有權(quán)的土地歸屬有兩種情況,一種是在國家實(shí)施農(nóng)村土地承包制,承包到戶的時(shí)期,村民集體所有制的土地按村民人口平均分配,然后以戶人口數(shù)為計(jì)算標(biāo)準(zhǔn),將全村土地全部承包到戶,在本屆承包完成之后,各戶人口數(shù)的變動(dòng),不再受承包土地計(jì)算的影響,即承包程序過程規(guī)定的時(shí)間為計(jì)算人口的截止日期,過此日期,各戶均遵守“增人不增地,減人不減地”的原則,直至本屆承包期30年期滿,再行承包計(jì)算人口與土地。所以,鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、村內(nèi)兩個(gè)以上集體經(jīng)濟(jì)組織,除了集體所有制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、村內(nèi)該集體經(jīng)濟(jì)組織所辦企業(yè)之外,無集體耕地。這種完全承包的現(xiàn)象比較少,其原因是,當(dāng)廢除、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)三級(jí)核算時(shí),改為鄉(xiāng)鎮(zhèn),生產(chǎn)大隊(duì)改為村,生產(chǎn)隊(duì)改為村民小組。為了解決農(nóng)民的基本生活,而承包到戶的土地是這三種集體所有權(quán)的一種方式,正如《土地法》中規(guī)定的,農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村民集體所有,由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營、管理;已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織所有的,由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營管理;已屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體所有的,由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營管理。除了已經(jīng)承包到戶部分耕地之外,還有一部分是原于以上三種不同形式的集體用益物權(quán),并未承包到戶,這一部分的土地使用權(quán)(用益物權(quán))為集體所有。即由該集體的代表村委會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)該集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人及村民小組長掌控。這是第二種情況,這一部分用益物權(quán)的流轉(zhuǎn)方式,由依法代行用益物權(quán)的方式由村民各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行,接受村民監(jiān)督。

可見,以上三種不同級(jí)別和范圍的集體成員的用益物權(quán)的使用,其法律地位是相同的。但是,明顯的不符合法律邏輯概念。所以,這三種農(nóng)民集體所有權(quán)土地的歸屬及其用益物權(quán)的分配、使用等從法律地位等方面,尚需進(jìn)一步完善,對(duì)土地流轉(zhuǎn)的年限規(guī)定,也應(yīng)當(dāng)作出更科學(xué)的調(diào)整,從而保障農(nóng)民最基本的生活,即對(duì)土地的用益物權(quán)的穩(wěn)定。

參考文獻(xiàn):

篇5

一、農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度的不足

農(nóng)村土地承包制度本身存在著歷史的局限性，并非是改變一兩個(gè)抽象的法律術(shù)語就能彌補(bǔ)的，具體表現(xiàn)有：

（一）最根本的缺陷是沒有準(zhǔn)確體現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平，因而不能充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，不能最大限度地提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。農(nóng)村土地承包是按照農(nóng)業(yè)人口分配的，而不是按照生產(chǎn)能力分配的，在實(shí)行土地承包經(jīng)營之初，由于生產(chǎn)力水平普遍較低，這種“耕者有其田”的制度有利于每一塊土地的效益得到充分開發(fā)和利用，也有利于解除農(nóng)民的后顧之憂，起到了社保的作用，有其必然性和積極的意義。然而，經(jīng)過近30年的發(fā)展，在東部乃至中部的部分省份，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平已經(jīng)比較發(fā)達(dá)，但這種現(xiàn)代化的生產(chǎn)力水平卻因?yàn)橥恋氐臈l塊分割而得不到充分發(fā)揮，不能發(fā)揮社會(huì)化的大生產(chǎn)（部分農(nóng)場除外）的效率，雖然已有農(nóng)民自發(fā)的互助合作形式出現(xiàn)，但效果有限。即使在生產(chǎn)力相對(duì)落后的西部，土地的條塊分割也嚴(yán)重影響了生產(chǎn)效率的提高。

（二）制度設(shè)計(jì)已經(jīng)不能全面反映農(nóng)民的利益要求，土地利益分配不公。現(xiàn)有制度的重心在于維護(hù)以國家、社會(huì)為本位的秩序，而不是以農(nóng)民為本的利益，特別是沒有關(guān)懷農(nóng)民的發(fā)展要求，農(nóng)民基本上是一種客體性存在。在利益分配上，盡管現(xiàn)行政策已免除了農(nóng)業(yè)稅，但各種依附在土地上的“農(nóng)改費(fèi)”、“集資款”和各種名目的費(fèi)用壓得農(nóng)民緩不過氣來，更重要的是，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大多數(shù)沒有實(shí)現(xiàn)市場化、產(chǎn)業(yè)化，生產(chǎn)所獲的收益因信息不對(duì)稱而為中間商所得，農(nóng)業(yè)基本上處于虧損狀態(tài)。再從中、西部省份的現(xiàn)實(shí)生活來看，當(dāng)前留守在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的多為老、弱、病、殘，生產(chǎn)的基本目的也只是為了自給自足，能超越這一目的的人都進(jìn)城務(wù)工了，土地上已經(jīng)留不住人，特別是人才。

（三）缺乏醫(yī)療、養(yǎng)老、保險(xiǎn)等社會(huì)保障制度的配套運(yùn)行，使土地承載的社會(huì)保障壓力過大，影響、甚至阻礙土地資源的市場化。盡管我國土地承包法、物權(quán)法均已規(guī)定了土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其它方式流轉(zhuǎn)，但事實(shí)上有幾個(gè)農(nóng)民敢這么做呢？隨著城市化進(jìn)程的加快，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的收入已經(jīng)不能滿足家庭的日常開支，特別在是承擔(dān)高昂的教育費(fèi)和醫(yī)療費(fèi)方面更是捉襟見肘，在這種情況下，農(nóng)民的生老病死更沒保障，就更不敢把土地承包經(jīng)營權(quán)用于流轉(zhuǎn)了，這就使得土地的效用得不到充分發(fā)揮。

（四）缺乏對(duì)家庭內(nèi)部土地法律關(guān)系的調(diào)整。由于在土地承包中是以家庭為單位進(jìn)行的，政策上又實(shí)行所謂“增人不增地，減人不減地”，當(dāng)一個(gè)家庭因生育、死亡、婚姻以及分家等而導(dǎo)致人口變化時(shí)，必然涉及到家庭內(nèi)部的土地分配問題。由于法律對(duì)家庭內(nèi)部的土地分配缺乏調(diào)整，傳統(tǒng)的宗法制度在農(nóng)村還有很大的影響力，導(dǎo)致家庭弱勢成員土地權(quán)利被嚴(yán)重侵害，特別是離婚婦女被限制、剝奪土地承包經(jīng)營權(quán)的情況極為普遍，因?yàn)殡x婚婦女往往因失去原來所在家庭成員的身份而被“當(dāng)然”地剝奪了土地承包經(jīng)營權(quán)。雖然《土地承包經(jīng)營法》規(guī)定了集體預(yù)留機(jī)動(dòng)地、新墾地、承包戶退回的土地應(yīng)當(dāng)用于調(diào)整承包土地或承包給新增人口，但這些土地都是相對(duì)貧瘠、零碎的，對(duì)承包人來說也不太公平。另外，由于以家庭為單位的戶是相對(duì)穩(wěn)定的，而人口卻是不穩(wěn)定的，這就導(dǎo)致了同一個(gè)村或組的農(nóng)民個(gè)人承包的土地?cái)?shù)量上有很大差距，顯得極不公平，使土地糾紛、矛盾增多?？梢?，以家庭為單位的土地承包確實(shí)有著明顯的內(nèi)在缺陷和不穩(wěn)定性。

（五）農(nóng)民土地權(quán)利制度殘留著身份制法的不少特征。從現(xiàn)有農(nóng)民土地法律規(guī)定來看，身份特征極為明顯?！锻恋爻邪?jīng)營法》規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)依法承包由本集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的農(nóng)村土地。任何組織和個(gè)人不得剝奪和非法限制農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員承包土地的權(quán)利”；“承包期內(nèi)，承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)當(dāng)將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。承包方不交回的，發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地”。《土地管理法》則規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人承包經(jīng)營的，必須經(jīng)村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)”。上述規(guī)定表明，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)與農(nóng)村戶籍有著密切的聯(lián)系，其他非農(nóng)單位和個(gè)人只有經(jīng)過農(nóng)民集體同意和國家批準(zhǔn)的情況下才能承包土地，農(nóng)民一旦失去農(nóng)業(yè)戶口也必然失去土地的承包經(jīng)營權(quán)。而實(shí)際生活中由于土地對(duì)農(nóng)民的社保功能，要想農(nóng)民集體同意將土地承包給“本集體經(jīng)濟(jì)組織”以外的單位或者個(gè)人經(jīng)營幾乎是不可能的。這就導(dǎo)致“農(nóng)民”成為一個(gè)靜止性概念，農(nóng)民永遠(yuǎn)是農(nóng)民，始終依附于土地，而城市的資金、技術(shù)、信息、人才卻不能順利進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率一直不能提高，城鄉(xiāng)差別越來越大。

二、造成制度缺陷的原因概括

概而言之，造成我國土地承包經(jīng)營制度上述缺陷的主要原因中，首要的是農(nóng)村土地所有權(quán)制度本身不完善，存在主體虛化、公權(quán)擴(kuò)張等問題；第二是物盡其用沒有真正成為物權(quán)立法的目標(biāo)；第三是“債權(quán)說”與“物權(quán)說”的長期困惑；第四是立法技術(shù)的局限與法律本身的滯后。

三、現(xiàn)有土地承包經(jīng)營制度的改革建議

土地承包經(jīng)營制度的修改和完善直接涉及農(nóng)民的切身利益，必須結(jié)合土地承包經(jīng)營制度實(shí)施的現(xiàn)狀，充分尊重農(nóng)民的意愿，并考慮到農(nóng)民本身的法律意識(shí)水平等進(jìn)行綜合設(shè)計(jì)。同時(shí)，既然土地承包經(jīng)營權(quán)已被納入用益物權(quán)的范疇，有關(guān)土地承包經(jīng)營權(quán)的修改和完善也應(yīng)追求和體現(xiàn)物盡其用的物權(quán)立法目標(biāo)。

（一）改家庭聯(lián)產(chǎn)承包為個(gè)人聯(lián)產(chǎn)承包，突出個(gè)人的主體性存在。家庭既不是自然人，又不是法人，也不是非法人組織，以家庭（戶）為單位承包土地，它作為承包主體在法理上很尷尬。而且，在法律對(duì)承包期限作出長期不變的規(guī)定后，家庭作為承包主體正是家庭中強(qiáng)勢成員剝奪和限制弱勢成員特別是進(jìn)出家庭的婦女成員土地權(quán)利的借口和原因。將其改為個(gè)人聯(lián)產(chǎn)承包后，每個(gè)人的權(quán)利是獨(dú)立完整的，不受他人影響和制約，也不影響家庭成員事實(shí)上進(jìn)行合并經(jīng)營；離開某個(gè)家庭的成員在獲得新的承包地之前，原有的承包地有權(quán)繼續(xù)承包和經(jīng)營，避免了對(duì)家庭流動(dòng)人口，特別是出嫁女和離婚婦女的權(quán)利損害；某個(gè)承包人死亡后其承包地在原承包期限內(nèi)可以被繼承，期限屆滿后自動(dòng)收歸集體，用于給新增人口發(fā)包土地，這樣可以緩沖過去有的家庭土地“過?！倍械娜丝嗟榷嗄陞s承包不到土地的矛盾，盡量使物盡其用。

（二）允許經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民集體決定不實(shí)行分散承包，而搞社會(huì)化程度較高的集體生產(chǎn)，或?qū)⑼恋刂苯蛹谐邪o少數(shù)經(jīng)營能力較強(qiáng)的人，其他人通過分紅的方式間接獲取土地利益。這樣不但可以充分發(fā)揮農(nóng)村現(xiàn)有最高的生產(chǎn)能力，又兼顧到每個(gè)農(nóng)民的實(shí)際利益，而且還可以使過多的農(nóng)村勞動(dòng)力適度有序地退出土地和農(nóng)村，使勞動(dòng)力資源得到充分利用，促進(jìn)農(nóng)村集約化生產(chǎn)，也使城鎮(zhèn)高效生產(chǎn)力有機(jī)會(huì)進(jìn)軍農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，市民可以下鄉(xiāng)就業(yè)，農(nóng)民可以進(jìn)城進(jìn)崗，做到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，促進(jìn)整個(gè)國家的工農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)。

（三）將土地承包經(jīng)營權(quán)區(qū)別為承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)兩種物權(quán)分別調(diào)整。土地承包經(jīng)營權(quán)，從嚴(yán)格意義上說不是法學(xué)術(shù)語，屬于經(jīng)濟(jì)學(xué)專用術(shù)語，所以筆者主張將土地承包經(jīng)營權(quán)分化為土地承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)。土地承包權(quán)為土地經(jīng)營權(quán)的取得資格，土地經(jīng)營權(quán)則是在承包土地后實(shí)際使用的權(quán)利。為此。承包權(quán)應(yīng)設(shè)計(jì)為一種抽象的、人人平等的資格性權(quán)利，它不再與農(nóng)村戶口掛鉤，只要依法從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的，都可以以農(nóng)民身份取得該項(xiàng)權(quán)利。但考慮到現(xiàn)有農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)條件、科學(xué)文化素質(zhì)和生產(chǎn)生活技能都比較差，對(duì)土地又有依賴慣性，土地的第一次承包可以優(yōu)先滿足本社區(qū)農(nóng)民的需要，這也是農(nóng)民社員權(quán)或成員權(quán)的體現(xiàn)；經(jīng)營權(quán)則應(yīng)包括直接利用土地生產(chǎn)并取得收益，也包括間接使用土地并獲取相關(guān)收益。經(jīng)營權(quán)屬于用益物權(quán)，除受規(guī)劃、用途等限制外，經(jīng)營權(quán)應(yīng)當(dāng)允許自由流轉(zhuǎn)。

篇6

一、“外部承包”之特征

農(nóng)村土地“外部承包”針對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或個(gè)人，也即非農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員。《土地管理法》中雖有提及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，卻無農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的規(guī)定，《農(nóng)村土地承包法》中雖有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的規(guī)定，卻并不具體明確。司法實(shí)踐中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定常有分歧，大致存在戶籍說，居住說和折衷說三種觀點(diǎn)，其中折衷說更合理：“確定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格應(yīng)當(dāng)以是否具有依法登記的集體經(jīng)濟(jì)組織所在地常住戶口為確定原則，以長期居住在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所在地生產(chǎn)、生活并以農(nóng)村土地為基本生活保障且能盡到其他村民相同義務(wù)為標(biāo)準(zhǔn)，以習(xí)慣為例外，相互結(jié)合，共同來確定?！蓖ǔ２痪邆滢r(nóng)村戶口的人和其他單位承包農(nóng)村集體所有的土地就是“外部承包”。而按照《農(nóng)村土地承包法》，“外部承包”一般采取“其他方式承包”的形式。耕地不僅是國家“糧食安全”的支柱，也對(duì)我國農(nóng)民有突出的社會(huì)保障作用，而以“四荒”為代表的土地資源在這方面的功能要小得多，且此類土地資源在我國農(nóng)村非常豐富，開發(fā)潛力巨大，因此政策上比耕地更為靈活?！芭c蘊(yùn)含福利和社會(huì)保障功能的家庭承包不同，其他方式承包是通過市場化方式獲得的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)，客體主要是“四荒地”等未利用地，主要目的是提高廣大農(nóng)村“未利用地”的利用效率，改善生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展?！币虼朔稍试S承包對(duì)象不限于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員。

二、“外部承包”的法律風(fēng)險(xiǎn)

農(nóng)村發(fā)展需要社會(huì)資金的參與，然而由于現(xiàn)行土地法律制度的復(fù)雜性、局限性、滯后性，轉(zhuǎn)型時(shí)期國家和地方政策的多樣性、多變性和模糊性，使得“外部承包者”參與農(nóng)村土地承包及經(jīng)營過程中，難以正確把握相關(guān)國家政策，理解并遵守法律，因而常觸及諸多法律限制。司法實(shí)踐中，“外部承包者”違法承包農(nóng)用地，違反土地用途管制，侵犯集體和農(nóng)民權(quán)益，破壞耕地等問題大量存在，常置身于法律風(fēng)險(xiǎn)之中。不但嚴(yán)重危及承包經(jīng)營和未來收益，也挫傷了其他將參與農(nóng)村改革的投資者的信心和熱情。

（一）超出法律規(guī)定的范圍承包的風(fēng)險(xiǎn)

我國《土地管理法》第 15 條雖規(guī)定農(nóng)民集體所有的土地，可以“外部承包”，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)，但并沒有具體規(guī)定可以對(duì)外承包的土地種類，目前只能從《農(nóng)村土地承包法》中“其他方式承包”的內(nèi)容來確定“外部承包”的土地范圍，即只能是 “四荒”等農(nóng)村土地。事實(shí)上，《農(nóng)村土地承包法》對(duì) “外部承包”的農(nóng)村土地的范圍的規(guī)定也并不明確。除了四荒地之外，還有哪些農(nóng)村土地可以“外部承包”，缺失法律規(guī)定。根據(jù)我國農(nóng)地立法意旨，“外部承包”農(nóng)村土地，不能包括耕地、林地、草地等農(nóng)用地。另外，《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)，其中，只有出租可以針對(duì)集體外的人員和組織?，F(xiàn)實(shí)中，無論是發(fā)包方還是“外部承包者”，不僅不知承包的真正含義，對(duì)這些流轉(zhuǎn)形式也分辨不清，常認(rèn)為一紙承包、轉(zhuǎn)包或轉(zhuǎn)讓合同就可進(jìn)行耕地、林地、草地等所有農(nóng)村土地的承包。非農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員超越范圍承包或者流轉(zhuǎn)土地違反了“農(nóng)地農(nóng)用、農(nóng)地農(nóng)民用”的國家基本政策，也為現(xiàn)行法律法規(guī)所禁止，面臨巨大風(fēng)險(xiǎn)。

（二）對(duì)土地用途管制認(rèn)識(shí)不足的風(fēng)險(xiǎn)

土地用途管制制度是土地管理制度的核心。為了維護(hù)國家糧食安全、社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，我國實(shí)行嚴(yán)格的耕地保護(hù)和土地用途管制制度，嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)。土地用途管制要求土地利用必須符合規(guī)劃，農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地必須經(jīng)過嚴(yán)格的審批程序，不符合土地利用規(guī)劃進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)的行為被國家嚴(yán)令禁止。實(shí)踐中，農(nóng)村土地“外部承包者”往往對(duì)這一最重要的制度缺乏足夠認(rèn)識(shí)，違反“農(nóng)地農(nóng)用、農(nóng)地農(nóng)民用”的基本原則。很多投資者承包農(nóng)村集體土地并非進(jìn)行農(nóng)業(yè)經(jīng)營，而是非農(nóng)建設(shè)，有的甚至用來開發(fā)小產(chǎn)權(quán)房等商業(yè)住宅。農(nóng)村土地“外部承包者”應(yīng)認(rèn)識(shí)到：盡管國家正大力推動(dòng)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，鼓勵(lì)和支持設(shè)施農(nóng)業(yè)等多種經(jīng)營，但國家允許農(nóng)村土地“對(duì)外承包”的宗旨依然是農(nóng)業(yè)開發(fā)和土地資源保護(hù)，若隨意更改土地用途進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)必將導(dǎo)致法律風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)，面臨行政甚至刑事處罰。

（三）土地使用權(quán)權(quán)屬不明的風(fēng)險(xiǎn)

現(xiàn)實(shí)中，經(jīng)常發(fā)生村社組織或者村社組織負(fù)責(zé)人擅自將農(nóng)戶的家庭承包地收回，與“外部承包者”重新簽訂承包合同的事例?！斑@些隨意流轉(zhuǎn)土地的行為，常引發(fā)諸多承包戶主張土地承包經(jīng)營權(quán)或合同違約之訴。”由于《農(nóng)村土地承包法》嚴(yán)格限制農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織調(diào)整或收回農(nóng)戶的承包地，調(diào)整或收回必須符合法定原因并履行一定程序，因而上述行為屬于侵權(quán)的越權(quán)發(fā)包。這種發(fā)包往往是村干部、謀取私利的個(gè)人行為，即使已由“外部承包者”向原權(quán)利人即農(nóng)戶支付一定價(jià)款，經(jīng)其默認(rèn)或明確認(rèn)可，也常會(huì)因?yàn)楹髞淼貎r(jià)上漲或國家征收補(bǔ)償而產(chǎn)生糾紛。雖然“外部承包者”持有土地承包合同，但由于承包程序存在瑕疵，事實(shí)上難以得到法律有效保護(hù)。因此，對(duì)于“外部承包”，承包前首先須盡到必要的注意義務(wù)，審核所承包土地的性質(zhì)和權(quán)屬，確定擬取得土地范圍的權(quán)利主體以及相關(guān)權(quán)利人（比如承包人、租賃人或者其他權(quán)利人），清楚發(fā)包人有無權(quán)利發(fā)包，避免因土地權(quán)屬不明，范圍不清而侵犯他人權(quán)益的風(fēng)險(xiǎn)。

（四）土地承包合同無效等合同風(fēng)險(xiǎn)

對(duì)于“外部承包”而言，承包人通常會(huì)簽訂承包合同。盡管農(nóng)村土地承包合同一直存在“行政合同說”和“民事合同說”的爭議，但隨著《物權(quán)法》的頒布，其“民事合同”性質(zhì)逐漸得到廣泛認(rèn)同，“總之，盡管農(nóng)村土地承包合同的法律性質(zhì)在我國立法中還不十分明晰，在理論上也存在爭議，但從總體上而言，應(yīng)當(dāng)將其定位為民事合同，并以民事合同的基本理論和規(guī)則，針對(duì)其特殊性設(shè)計(jì)相應(yīng)的法律規(guī)范。”“農(nóng)村集體與非內(nèi)部成員之間簽訂的合同，如果符合平等地位的要求，則屬于民事合同。”在審判實(shí)務(wù)中，非農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)成員訂立的農(nóng)地承包合同也通常以《合同法》為適用依據(jù)?！笆聦?shí)上，在承包合同關(guān)系發(fā)生糾紛后，法院都是根據(jù)合同法的基本原則和基本原理加以處理的，合同法是保障承包經(jīng)營權(quán)人的權(quán)利的基本法律?！卑凑铡掇r(nóng)村土地承包法》，其他方式的承包，承包方應(yīng)同發(fā)包方訂立承包合同，在不違反法律和行政法規(guī)強(qiáng)制性規(guī)定的條件下，雙方的權(quán)利義務(wù)可以自由協(xié)商確定。實(shí)踐中，承包人非常注重簽訂承包合同，有些甚至在訂立書面合同后進(jìn)行法律見證或者進(jìn)行合同公證。然而，由于我國農(nóng)地承包制度的復(fù)雜性，農(nóng)村土地承包合同事實(shí)上也具有行政合同的某些成分，農(nóng)村土地承包合同在合同法調(diào)整之外，仍必須符合特定法律法規(guī)的特殊規(guī)定。但是，發(fā)包方和“外部承包者”常把農(nóng)村土地承包合同等同于一般民事合同，隨意約定，導(dǎo)致合同內(nèi)容違法，面臨著合同無效、變更撤銷和解除的風(fēng)險(xiǎn)。

“外部承包”土地承包合同常因違反《合同法》之第52條規(guī)定，被判決無效。其中，因“違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定”而被判決無效的占絕大多數(shù)。實(shí)踐中，因違反土地外部承包決策程序強(qiáng)制性規(guī)定而導(dǎo)致合同無效尤其突出。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第48條及《土地管理法》第15條第2款，集體外人員和組織承包農(nóng)村集體土地，必須遵循嚴(yán)格的民主議定程序，即“農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人承包經(jīng)營的，必須經(jīng)村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)。”這一規(guī)定為強(qiáng)制性規(guī)定?，F(xiàn)實(shí)中，“外部承包”往往既未履行民主議定程序，也未經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府批準(zhǔn)。由于違反法律和行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，這些承包合同往往被法院判決無效，即使最終未確認(rèn)無效，也極大影響到承包者的利益。此外，由于最高人民法院《關(guān)于審理農(nóng)業(yè)承包合同糾紛案件若干問題的規(guī)定（試行）》的司法解釋已廢止，違反民主議定原則但實(shí)際履行的農(nóng)地承包合同已得不到司法支持。

因《合同法》52條“惡意串通，損害集體或者第三人利益”而導(dǎo)致土地承包合同無效的也很普遍。“外部承包者”往往通過村組干部承包土地，常未與群眾充分協(xié)商，農(nóng)戶往往會(huì)提出“外部承包者”和村干部在承包過程中暗箱操作，惡意串通，侵犯集體和農(nóng)戶利益，訴諸法院請(qǐng)求承包合同無效。由于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員主要由戶籍判定，農(nóng)村仍舊是傳統(tǒng)的“熟人社會(huì)”，“外部承包者”并不被農(nóng)民接納和認(rèn)可，而是受到天然的排斥。實(shí)踐中，“外部承包者”與農(nóng)戶常常對(duì)立，特別是當(dāng)“外部承包者”承包的土地被國家征收時(shí)，農(nóng)戶往往會(huì)聯(lián)合起來采取訴訟、上訪等手段阻止其獲得補(bǔ)償?！皩?duì)于土地流轉(zhuǎn)及一些地區(qū)引進(jìn)外來戶承包或進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營等引起的原承包戶與現(xiàn)種植戶之間如何進(jìn)行補(bǔ)償分配缺乏明確的規(guī)定，常引起補(bǔ)償分配爭議?！彪m然承包的是農(nóng)村集體所有未承包給農(nóng)戶的土地，“外部承包”所構(gòu)建的承包關(guān)系，依然不只是簡單的雙方合同關(guān)系，而存在三個(gè)利益相關(guān)方；“外部承包者”不只與虛化的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村委會(huì)打交道，更要面對(duì)農(nóng)戶，擅長處理與農(nóng)戶的關(guān)系。隨著農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織日漸虛化式微，農(nóng)戶的群體性力量正日益彰顯，農(nóng)民的權(quán)利保護(hù)意識(shí)也越來越強(qiáng)，他們常常既懷疑由他們自己構(gòu)成的那個(gè)“集體”的代表人，也對(duì)任何來自集體外部的“利益侵奪者”有著敵意。這種先驗(yàn)認(rèn)識(shí)和防御心理經(jīng)常會(huì)導(dǎo)致這樣的結(jié)果：群體成員一致認(rèn)為自己的土地權(quán)益正遭受集體和“外部承包者”的合謀侵害。農(nóng)戶與“外部承包者”的天然對(duì)立所引起的信任危機(jī)使得“外部承包”常面臨很大風(fēng)險(xiǎn)。

“外部承包”土地承包合同也常面臨被撤銷或解除的風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)《合同法》第54條和《物權(quán)法》第63條，實(shí)踐中，不乏“外部承包者”因違反以上法律規(guī)定而被撤銷農(nóng)村土地承包合同的案例。此外，“在實(shí)踐中，也常發(fā)生發(fā)包方以合同約定的承包費(fèi)偏低和其他原因?yàn)橛梢蠼獬邪贤?，新任村委干部?duì)前任村委干部與他人訂立的土地承包合同拒不認(rèn)可，對(duì)未到期的承包經(jīng)營合同單方解除后另行發(fā)包給他人。”

（五）未進(jìn)行物權(quán)登記的風(fēng)險(xiǎn)

《農(nóng)村土地承包法》第三章“其他方式的承包”第49條規(guī)定：“通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包農(nóng)村土地，經(jīng)依法登記取得土地承包經(jīng)營權(quán)證或者林權(quán)證等證書的”，承包方取得物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán)?！案鶕?jù)《農(nóng)村土地承包法》的法律規(guī)范之性質(zhì)和內(nèi)容分析，該法對(duì)“其他方式承包”的土地主要實(shí)行債權(quán)保護(hù)，只有進(jìn)行依法登記，承包方才取得土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)屬性”“至于其他形式的承包，如果當(dāng)事人愿意使其承包經(jīng)營權(quán)成為長期穩(wěn)定的物權(quán)，當(dāng)事人可以通過登記的方式設(shè)定物權(quán)。如果當(dāng)事人不愿意設(shè)定物權(quán)的，則只發(fā)生債的效力?！眱H有承包合同，在當(dāng)事人之間僅能產(chǎn)生債權(quán)的效力，即使取得了政府頒發(fā)的某種憑證也不能認(rèn)為其為物權(quán)。《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第二十條規(guī)定：“發(fā)包方就同一土地簽訂兩個(gè)以上承包合同，承包方均主張取得土地承包經(jīng)營權(quán)的，按照下列情形，分別處理：（一）已經(jīng)依法登記的承包方，取得土地承包經(jīng)營權(quán)；（二）均未依法登記的，生效在先合同的承包方取得土地承包經(jīng)營權(quán)；（三）依前兩項(xiàng)規(guī)定無法確定的，已經(jīng)根據(jù)承包合同合法占有使用承包地的人取得土地承包經(jīng)營權(quán)，但爭議發(fā)生后一方強(qiáng)行先占承包地的行為和事實(shí)，不得作為確定土地承包經(jīng)營權(quán)的依據(jù)。”該解釋表明，承包一方只有依法登記，才享有物權(quán)性質(zhì)的土地承包使用權(quán)，其他未依法登記的僅為債權(quán)性的土地承包使用權(quán)。

現(xiàn)實(shí)中，農(nóng)村土地重復(fù)發(fā)包的情形較為常見，多數(shù)發(fā)生在“外部承包”中?！巴獠砍邪摺痹诤炗喅邪贤?，如果未進(jìn)行登記，取得土地承包證或者林權(quán)證，就只能得到債權(quán)保護(hù)，無法有效應(yīng)對(duì)發(fā)包方重復(fù)發(fā)包行為，若遭受侵害只能對(duì)合同相對(duì)人即發(fā)包方主張違約責(zé)任。另外，根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》，以其他方式承包農(nóng)村土地，經(jīng)依法登記取得土地承包經(jīng)營權(quán)證等證書的，其土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押或者其他方式流轉(zhuǎn)，據(jù)此，“外部承包”未依法登記流轉(zhuǎn)無效。司法解釋也規(guī)定：“承包方未依法登記取得土地承包經(jīng)營權(quán)證等證書，即以轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押等方式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)包方請(qǐng)求確認(rèn)該流轉(zhuǎn)無效的，應(yīng)予支持。但非因承包方原因未登記取得土地承包經(jīng)營權(quán)證等證書的除外”。

三、“外部承包”法律風(fēng)險(xiǎn)之防范

“我國正處于農(nóng)地保障功能向資本功能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時(shí)期”，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和“外部承包”越來越普遍，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革，也促使越來越多的社會(huì)資本參與農(nóng)村土地承包經(jīng)營。地方政府為了加快土地流轉(zhuǎn)，也制定了許多政策。然而，由于農(nóng)村土地法律制度并未發(fā)生根本改變，土地政策常存在模糊不清及和法律“打架”等情形，這可能對(duì)農(nóng)村土地“外部承包者”造成巨大的風(fēng)險(xiǎn)。加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是大勢所趨，法官和法院固然會(huì)依據(jù)《合同法》保護(hù)“外部承包者”的利益，但也肩負(fù)著維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的政治使命，常會(huì)選擇依據(jù)國家政策及《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》等法律“平衡”農(nóng)民與“外部承包者”的土地利益，事實(shí)上，這也增加了巨大的不確定性。在此背景下，“外部承包者”嚴(yán)格遵守現(xiàn)行法律尤為重要。

農(nóng)村土地“外部承包”程序非常關(guān)鍵，常常成為農(nóng)民質(zhì)疑的焦點(diǎn)。發(fā)包方和“外部承包者”不注重程序，農(nóng)民自身也對(duì)程序缺乏認(rèn)識(shí)，甚至國家更在追求土地流轉(zhuǎn)與土地流轉(zhuǎn)違法違規(guī)的現(xiàn)實(shí)困境中矛盾糾結(jié)。整個(gè)社會(huì)對(duì)于程序的漠視在很大程度上造成土地流轉(zhuǎn)秩序的混亂，很多土地承包糾紛由此引發(fā)。各方對(duì)農(nóng)村土地“外部承包”程序的不重視，最后損害的往往不僅是文化水平不高，法律意識(shí)不強(qiáng)的農(nóng)民的利益，“外部承包者”的利益也同時(shí)難以保障。

農(nóng)村土地承包法定程序往往是防止農(nóng)民利益受損的關(guān)鍵屏障，更是我國土地制度及農(nóng)村土地法律制度的精髓和要義所在：國家希望土地能夠順暢流轉(zhuǎn)，同時(shí)憑借嚴(yán)格的程序保護(hù)農(nóng)民利益，使得農(nóng)村既要發(fā)展又要穩(wěn)定。同時(shí)，農(nóng)村土地承包法定程序更成為保障“外部承包者”土地承包利益的“防火墻”。因此，掌握法律規(guī)定，嚴(yán)格遵守農(nóng)村土地“外部承包”程序，對(duì)于防范農(nóng)村土地承包經(jīng)營中的法律風(fēng)險(xiǎn)至關(guān)重要。然而，依靠承包者自身有限的法律知識(shí)，不僅不能掌握“外部承包”法律規(guī)則和法律程序，更不可能精通到足以防范法律風(fēng)險(xiǎn)，而法律專業(yè)人士則可在承包者參與“外部承包”的不同階段提供專業(yè)的法律意見，為其合法有效地實(shí)施承包經(jīng)營提供有力保障。

首先，“外部承包者”在承包農(nóng)村土地前應(yīng)當(dāng)委托法律專業(yè)人士進(jìn)行調(diào)查，確定將要承包土地的性質(zhì)、范圍；明確將要承包土地的權(quán)屬，搞清楚是否已發(fā)包給農(nóng)戶，避免侵權(quán)；查詢土地利用總體規(guī)劃及城鄉(xiāng)規(guī)劃，以確定投資項(xiàng)目是否符合土地用途管制的要求。

其次，“外部承包者”應(yīng)在法律專業(yè)人士的協(xié)助下簽訂承包合同，避免口頭協(xié)議或者約定不清的承包協(xié)議。對(duì)于可能被征用、拆遷的土地，應(yīng)當(dāng)在合同中明確征用補(bǔ)償?shù)姆峙湓瓌t，但不得違反法律法規(guī)禁止性規(guī)定。簽訂合同前按照法律規(guī)定履行土地流轉(zhuǎn)決策程序，參與村民會(huì)議或村民代表會(huì)議，并取得簽約主體資格的村民會(huì)議決議或者村民授權(quán)證明材料。取得鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府及縣級(jí)農(nóng)業(yè)主管部門批準(zhǔn)的證明材料。

第三，土地承包合同簽訂后，應(yīng)盡快將土地承包合同向政府有關(guān)部門備案，對(duì)合同簽訂的真實(shí)性、合法性進(jìn)行鑒證或者公證，盡快持土地承包合同向政府有關(guān)部門辦理土地流轉(zhuǎn)變更登記，取得土地承包經(jīng)營權(quán)證或林權(quán)證等。

最后，“外部承包者”應(yīng)當(dāng)按照合同約定及時(shí)全面履行義務(wù)，不拖欠承包費(fèi)，擅自改變土地用途等，處理好與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶的關(guān)系，不侵犯集體或他人的權(quán)益。

篇7

一、指導(dǎo)思想

以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，采取有效措施，遏制耕地拋荒現(xiàn)象的發(fā)生，切實(shí)提高土地利用率和綜合效益，促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

二、目標(biāo)任務(wù)

通過采取綜合治理措施，大力發(fā)展拋荒耕地農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，努力減少耕地季節(jié)性拋荒，堅(jiān)決制止多年性拋荒，確保耕地不拋荒。

三、工作措施

（一）建立健全土地流轉(zhuǎn)機(jī)制。一是完善土地經(jīng)營制度，強(qiáng)化集體的土地所有權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)和使用權(quán)，加快土地流轉(zhuǎn)。對(duì)常年性拋荒耕地可由鄉(xiāng)村組集體經(jīng)濟(jì)組織按照有關(guān)的政策法規(guī)的規(guī)定，收回其承包經(jīng)營權(quán)，重新進(jìn)行發(fā)包或租賃。鼓勵(lì)和支持企事業(yè)單位、個(gè)體工商戶租賃拋荒耕地從事農(nóng)業(yè)開發(fā)，發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。鼓勵(lì)農(nóng)戶通過轉(zhuǎn)包、租賃、轉(zhuǎn)讓、入股、互換等方式進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)土地向種植大戶和經(jīng)濟(jì)能人集中，實(shí)現(xiàn)土地規(guī)?；⒓s化經(jīng)營。二是圍繞做大做強(qiáng)超級(jí)稻等農(nóng)業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程，促進(jìn)土地規(guī)模經(jīng)營和土地流轉(zhuǎn)。

（二）建立拋荒耕地約束機(jī)制。對(duì)棄耕拋荒的嚴(yán)格按照《土地法》、《基本農(nóng)田保護(hù)條例》等法律法規(guī)和政策的規(guī)定，由發(fā)包單位終止承包合同，收回發(fā)包的基本農(nóng)田，并組織恢復(fù)耕種。嚴(yán)格執(zhí)行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策。水稻良種補(bǔ)助、糧食直補(bǔ)、農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼及其他綜合補(bǔ)貼必須依法依規(guī)補(bǔ)貼給直接經(jīng)營者，不得發(fā)放給土地承包者。

（三）抓好拋荒耕地農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。對(duì)具備生產(chǎn)條件的拋荒耕地要結(jié)合秋冬季農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，指導(dǎo)農(nóng)戶改種或搶種玉米、馬鈴薯、紅薯、大豆等旱糧作物和蔬菜，提高土地復(fù)種指數(shù)和經(jīng)營效益。對(duì)因地下開采、干旱缺水和洪災(zāi)損毀而拋荒的耕地要采取加強(qiáng)耕地質(zhì)量建設(shè)、完善農(nóng)田水利設(shè)施、土地整理，大力改善生產(chǎn)條件，積極發(fā)展糧食、蔬菜、水果等農(nóng)作物。

（四）建立目標(biāo)管理責(zé)任制。鄉(xiāng)黨委、政府將拋荒耕地治理工作納入全鄉(xiāng)目標(biāo)管理考核的一項(xiàng)重要內(nèi)容，建立目標(biāo)管理責(zé)任制，實(shí)行鄉(xiāng)干部包村、村干部包組、組干部包戶的責(zé)任體系，強(qiáng)化工作責(zé)任，嚴(yán)格考核評(píng)比，對(duì)治理工作任務(wù)完成不好的將追究有關(guān)人員的責(zé)任。

四、工作要求

（一）廣泛宣傳，提高認(rèn)識(shí)。各村、鄉(xiāng)直有關(guān)單位要大力宣傳《土地法》、《基本農(nóng)田保護(hù)條例》等法律法規(guī)和土地流轉(zhuǎn)政策，以及制止耕地拋荒的重要意義，切實(shí)增強(qiáng)全鄉(xiāng)廣大干部群眾抓好拋荒耕地治理工作的責(zé)任感和緊迫感。

篇8

工作；更要結(jié)合縣局開展的“雙學(xué)、雙提、雙強(qiáng)化”和韓店分局開展的“矛盾糾紛排查年”等一系列活動(dòng)，積極作為、科學(xué)實(shí)干、主動(dòng)服務(wù)，將“三優(yōu)三滿意”活動(dòng)的理論知識(shí)運(yùn)用踐行到實(shí)際工作之中，即在轉(zhuǎn)變部門做風(fēng)、促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村中以優(yōu)良的作風(fēng)、優(yōu)質(zhì)的服務(wù)、優(yōu)秀的業(yè)績，達(dá)到群眾滿意、企業(yè)滿意、組織滿意的目標(biāo)，為此，我打算從自己的本職工作做起、從點(diǎn)滴的小事做起，甘當(dāng)基層國土管理的“五員”。

首先是當(dāng)好農(nóng)民群眾矛盾的“調(diào)解排查員”。結(jié)合韓店分局開展的“矛盾糾紛排查年”活動(dòng)的開展，我發(fā)現(xiàn)有的農(nóng)民建房時(shí)崇信迷信，建房時(shí)認(rèn)為房屋高人家一點(diǎn)就高人一頭；同時(shí)建房過程因通風(fēng)、采光、行人車輛出行以及宅基地四至不清、權(quán)屬不詳，爭吵不休，引發(fā)矛盾，甚至大打出手，矛盾升級(jí)釀成悲劇。對(duì)此，基層國土員在下村入戶巡查中，對(duì)農(nóng)村土地糾紛早發(fā)現(xiàn)、早處理，主動(dòng)排查各種潛在的矛盾和問題。同時(shí)對(duì)鄰里建房矛盾糾紛調(diào)處時(shí)，學(xué)會(huì)藝術(shù)調(diào)解，努力把矛盾消滅在萌芽之中，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。目前，農(nóng)村村民建房用地歸屬兩部門，國土所和鎮(zhèn)村建辦管理，新一輪土地利用總體規(guī)劃修編及農(nóng)村中心村建設(shè)規(guī)劃未出臺(tái)，基層國土所人員要從農(nóng)民利益出發(fā)，設(shè)身處地為他們著想，并做好群眾思想說服工作。

二是當(dāng)好村民建房用地的“指導(dǎo)員”。中央提出建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推動(dòng)全民創(chuàng)業(yè)，描繪了構(gòu)建和諧社會(huì)的美好圖景。在農(nóng)村，富裕后的農(nóng)民建房舍得花錢，但農(nóng)民建房是件大事、喜事，卻辦成了急事。有的未經(jīng)批準(zhǔn)占地建房，是“處處點(diǎn)火，四處冒煙”。另外農(nóng)民建房時(shí)不按規(guī)劃建設(shè)，張家承襲傳統(tǒng)，李家追趕新潮，新屋犬牙交錯(cuò)，新舊參雜是“滿眼新屋不見新村”。農(nóng)民建房布局雜、亂、差，不僅浪費(fèi)了土地資源，客觀上不利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，同時(shí)也給國土部門管理帶來棘手的問題。對(duì)此，基層國土員要當(dāng)好農(nóng)民群眾建房用地的指導(dǎo)員，在新農(nóng)村建設(shè)中以規(guī)劃先行，節(jié)約集約土地，大力推行新農(nóng)村示范村和農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，將四干會(huì)上王傳民書記講的關(guān)于全縣開展“環(huán)境優(yōu)化年”中農(nóng)村建設(shè)的有關(guān)精神傳達(dá)下去，達(dá)到“標(biāo)準(zhǔn)不高水平高，造價(jià)不高質(zhì)量高，面積不大功能全，占地不多環(huán)境優(yōu)?！?/p>

三是要當(dāng)好土地法律法規(guī)政策的“宣傳員”。我在從事基層土地執(zhí)法監(jiān)察過程中，發(fā)現(xiàn)不少農(nóng)民群眾在建房用地上存在誤區(qū)，不少農(nóng)民群眾對(duì)土地法律政策知之不多，這其中原因與土地政策法律宣傳不夠有關(guān)。有的農(nóng)民建房時(shí)誤認(rèn)為只有在耕地上建房才打報(bào)告，而不知在原宅基地上拆舊建新同樣要打報(bào)告，要經(jīng)過審批；有的認(rèn)為承包地是自己的“私有財(cái)產(chǎn)”，擅自在耕地建房、挖田養(yǎng)魚、種樹等毀壞農(nóng)田；有的農(nóng)民自認(rèn)為建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村村民建房是特事特辦，建房時(shí)未經(jīng)基層國土、村鎮(zhèn)建設(shè)部門勘察放樣，“不打票就上車”。基層國土所工作人員要針對(duì)農(nóng)民群眾文化特點(diǎn)，當(dāng)好土地法律法規(guī)的宣傳員，開展形式多樣的宣傳，將土地法律政策送達(dá)到農(nóng)民心坎上，把耕地保護(hù)重要性講明白，把節(jié)約集約用地道理講清楚，讓群眾心中有數(shù)，教育農(nóng)民惜地如金。同時(shí)加大違法占地典型的查處，公開曝光。

篇9

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；土地流轉(zhuǎn)；關(guān)鍵問題

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，從嚴(yán)格意義上講即農(nóng)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，土地的流轉(zhuǎn)本質(zhì)上是農(nóng)戶對(duì)所擁有的集體土地承包經(jīng)營權(quán)的交易。

1.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的前提條件

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是一個(gè)漸進(jìn)的過程，不能冒進(jìn)，更不能不考慮中國實(shí)際盲目推進(jìn)，急于求成，應(yīng)在進(jìn)一步完善政策法規(guī)，堅(jiān)守基本條件的前提下，逐步實(shí)施。

1.1把保護(hù)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)放在首位

一旦農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)放活之后，城市資本允許進(jìn)入農(nóng)村土地，掌握大量資本的城市居民可以擁有幾千畝、甚至上萬畝的土地，他自己不耕作，雇傭原地居民耕作，這樣就可能出現(xiàn)農(nóng)民將大量土地賣給城市居民的現(xiàn)象，當(dāng)然這只是一種假設(shè)。如果政府不采取措施強(qiáng)制規(guī)定，就會(huì)有一些地方政府為了推行所謂的“規(guī)模經(jīng)營”，通過各級(jí)政府的權(quán)力，很有可能將大片土地轉(zhuǎn)讓到城市居民手中，導(dǎo)致出現(xiàn)城里的所謂“大地主”。而這不是我國推進(jìn)農(nóng)業(yè)“適度規(guī)模經(jīng)營”的初衷。因此，有必要采取一定措施，對(duì)相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行修訂完善。此外，鑒于現(xiàn)階段農(nóng)村土地的社會(huì)保障功能，如果不把保護(hù)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)放在首位，對(duì)個(gè)人最高農(nóng)地?fù)碛辛窟M(jìn)行限制，則很有可能出現(xiàn)一邊超大規(guī)模的“地主”，一邊無地農(nóng)民的情況，導(dǎo)致農(nóng)村兩級(jí)分化，影響社會(huì)穩(wěn)定。

1.2堅(jiān)持守住18億畝耕地這條紅線

土地制度是農(nóng)村和我國的基礎(chǔ)制度。按照中央農(nóng)村土地管理制度，允許土地流轉(zhuǎn)的前提是堅(jiān)持守住18億畝耕地這條紅線，劃定永久基本農(nóng)田，確?；巨r(nóng)田總量不減、用途不變。

1.3保證土地的使用效率

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的出發(fā)點(diǎn)是要合理配置土地資源，確保土地的使用效率，實(shí)現(xiàn)土地適度規(guī)模經(jīng)營。從目前農(nóng)村土地利用情況看，“”，經(jīng)營規(guī)模過小，增加了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的管理成本，從而難以形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益，難以形成有效競爭，也不利于農(nóng)業(yè)科技水平的提高。這阻礙了土地利用效率的提高，造成土地資源的浪費(fèi)。因此，今后必須改變這種狀況，一方面，加大先進(jìn)科技成果的應(yīng)用推廣，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，調(diào)動(dòng)農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，通過規(guī)范土地合理流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)土地適度規(guī)模經(jīng)營，防止出現(xiàn)土地拋荒現(xiàn)象。另一方面，改變現(xiàn)有農(nóng)戶家庭半自給性、小規(guī)模土地承包經(jīng)營基礎(chǔ)上的農(nóng)民兼業(yè)化，追求土地經(jīng)營目標(biāo)投入產(chǎn)出收益的最大化，提高土地配置效率。

2.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)后的合理使用

2.1嚴(yán)格按照相關(guān)政策法規(guī)進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，確保土地農(nóng)業(yè)用途不變

當(dāng)前，我國仍是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國，而且土地資源十分有限，耕地?cái)?shù)量更是有限，無論從土地作為農(nóng)民的社會(huì)保障角度來講，還是從糧食安全角度考慮，嚴(yán)禁借用土地流轉(zhuǎn)之際隨意改變土地農(nóng)業(yè)用途就顯得格外重要。因此，有必要按照產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴(yán)格管理的原則，不斷完善農(nóng)村土地管理制度，堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)及流轉(zhuǎn)后的使用。

2.2加大土地流轉(zhuǎn)宣傳力度

加大土地流轉(zhuǎn)的宣傳，提高農(nóng)民“土地是財(cái)富之母”的意識(shí)，特別要讓農(nóng)民了解土地流轉(zhuǎn)的前提條件和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)應(yīng)遵循的基本原則，熟悉土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)政策法規(guī)；同時(shí)，還應(yīng)讓農(nóng)民知道，土地不僅僅是就業(yè)和生存的手段，更是一筆龐大的資產(chǎn)，加快土地流轉(zhuǎn)正是合理利用這一資產(chǎn)、增加要素收入的有效途徑，因此，一定要規(guī)范土地流轉(zhuǎn)，確保土地性質(zhì)和用途不變。此外，還可通過板報(bào)、村民廣播等載體，讓農(nóng)民了解到除國家建設(shè)依法征用集體土地外，村集體無權(quán)在承包期內(nèi)單方面不簽合同、不發(fā)證書、解除承包合同、強(qiáng)行收回和調(diào)整農(nóng)民承包地，進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，確保土地合理使用。

2.3加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管，規(guī)范土地農(nóng)業(yè)用途

當(dāng)前，各級(jí)國土資源部門一定要加強(qiáng)流轉(zhuǎn)土地用途的監(jiān)管，堅(jiān)決禁止以土地流轉(zhuǎn)為名改變農(nóng)用地用途特別是基本農(nóng)田用途的違法行為。同時(shí)，要建立健全全國各地農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場體系，培育土地流轉(zhuǎn)主體，加強(qiáng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的管理和服務(wù)，鼓勵(lì)引導(dǎo)專業(yè)大戶、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等主體，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營，鼓勵(lì)引導(dǎo)農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，防止出現(xiàn)土地撂荒和粗放經(jīng)營等現(xiàn)象。此外，應(yīng)全面規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同，使用統(tǒng)一規(guī)范的合同文本，并指導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)雙方簽訂合同，及時(shí)辦理土地流轉(zhuǎn)當(dāng)事人提出的簽證申請(qǐng)，糾正土地流轉(zhuǎn)雙方違反有關(guān)土地管理法律、法規(guī)和政策方面的約定，確保流轉(zhuǎn)后的土地農(nóng)業(yè)用途不變。

3.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的產(chǎn)權(quán)主體

當(dāng)前，我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在由于土地權(quán)屬不明而導(dǎo)致的流轉(zhuǎn)混亂、效率低下等問題，相關(guān)法律法規(guī)對(duì)土地所有權(quán)主體的經(jīng)濟(jì)地位、法律地位、財(cái)產(chǎn)地位及其職能范圍、行為方式等沒有明確規(guī)定，這不利于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的有序健康進(jìn)行。

3.1健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法規(guī)政策，明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度

土地是農(nóng)民的基本生產(chǎn)資料，農(nóng)民對(duì)土地的依賴性很強(qiáng)。因此，有關(guān)部門應(yīng)重視對(duì)《農(nóng)村土地承包法》的修訂和完善，切實(shí)解決當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)過程中的產(chǎn)權(quán)主體不清的問題。同時(shí)，還應(yīng)進(jìn)一步建立和完善土地流轉(zhuǎn)的其他政策法規(guī)，尤其是土地分配政策，應(yīng)適當(dāng)體現(xiàn)均衡原則，即實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的動(dòng)態(tài)監(jiān)管和分配。區(qū)分情況收回符合條件成員的承包權(quán)并再流轉(zhuǎn)或承包給新增人員。具體做法建議將其寫入相關(guān)規(guī)定中，制定成《農(nóng)村土地承包細(xì)則》，使其具有很強(qiáng)的可操作性。

3.2嚴(yán)格執(zhí)行土地法律法規(guī)，完善土地承包手續(xù)

要求出讓方和受讓方必須根據(jù)（（中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》、《中華人民共和國合同法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》及其有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，并簽訂合同。在合同中雙方應(yīng)明確土地流轉(zhuǎn)的方式、流轉(zhuǎn)土地的用途、土地流轉(zhuǎn)的時(shí)限、土地流轉(zhuǎn)的數(shù)量及費(fèi)用、土地流轉(zhuǎn)的類型、面積和質(zhì)量，雙方的權(quán)利和義務(wù)、合同的變更與解除及其他約定等內(nèi)容。同時(shí)，還應(yīng)進(jìn)一步完善土地承包手續(xù)，避免或減少不必要的糾紛。

4.土地流轉(zhuǎn)的價(jià)格機(jī)制形成

篇10

1.土地流轉(zhuǎn)是對(duì)傳統(tǒng)土地制度的改革和完善。傳統(tǒng)的家庭聯(lián)產(chǎn)承包制在實(shí)行中出現(xiàn)了一些弊端，比如，其土地使用權(quán)內(nèi)涵模糊，缺乏有效的法律保護(hù)；容易造成土地集中所有和農(nóng)戶承包權(quán)之間的矛盾，容易造成土地的細(xì)碎化經(jīng)營等，這些弊端已導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)增長效率低，農(nóng)村現(xiàn)代化步伐明顯減慢，加劇了農(nóng)村和城鎮(zhèn)之間的差距。由此可見，傳統(tǒng)的家庭聯(lián)產(chǎn)承包制已經(jīng)不能適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展需求，在現(xiàn)在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中具有阻礙作用。所以，實(shí)行土地流轉(zhuǎn)制度是對(duì)舊的土地制度的一種創(chuàng)新和發(fā)展。

2.土地流轉(zhuǎn)可以調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)﹑便于規(guī)模化經(jīng)營﹑提高生產(chǎn)效率。據(jù)張玲表明，我國人均耕地只有0.106hm2(等于已廢除的舊計(jì)量單位1.59畝)，這個(gè)數(shù)據(jù)只相當(dāng)于世界人均耕地的44%，這說明我國的耕地面積很少，而且由于我國自然的地勢地貌特點(diǎn)，土地表現(xiàn)出水土流失嚴(yán)重，耕地沙化嚴(yán)重，耕地問題日益突顯出來。這將更需要我們提高對(duì)土地的利用率。然而，傳統(tǒng)的土地制度，可以為農(nóng)民提供耕地，但是大部分農(nóng)民缺乏科技知識(shí)，不能很好的發(fā)揮土地生產(chǎn)力；除此之外，由于利益的驅(qū)使，進(jìn)城打工的人數(shù)不斷增長，這樣導(dǎo)致留在農(nóng)村種地的人是一些弱勢群體，這將大大的降低了土地資源的利用。土地流轉(zhuǎn)是推動(dòng)農(nóng)業(yè)走向規(guī)?；?jīng)營的一條合理的路徑，它可以促進(jìn)資源的合理利用和優(yōu)化配置，能夠產(chǎn)生交易收益效應(yīng)，即通過土地交易性提高來增加土地投資價(jià)值；還可以產(chǎn)生邊際產(chǎn)出拉平效應(yīng)，即實(shí)現(xiàn)土地由邊際產(chǎn)出低向邊際產(chǎn)出高的農(nóng)戶手中轉(zhuǎn)移，從而提高資源配置效率;土地流轉(zhuǎn)也必然促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)走向規(guī)?；萍蓟畔⒒彤a(chǎn)業(yè)化的道路，從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)粗放式的投入產(chǎn)出方式走向集約型的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和效益。

3.土地流轉(zhuǎn)是縮小城鎮(zhèn)之間差距的有效途徑。隨著中國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，農(nóng)村城鎮(zhèn)化趨勢不斷增強(qiáng)，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力將向城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)入，大量土地將閑置，撂荒的現(xiàn)象將更加嚴(yán)重，這將進(jìn)一步影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益。因此，合理的土地流轉(zhuǎn)制度合理的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，不僅實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變，由個(gè)體經(jīng)濟(jì)落后的小規(guī)模經(jīng)營方式向生產(chǎn)合作經(jīng)濟(jì)先進(jìn)的規(guī)?；?jīng)營方式轉(zhuǎn)變，提高信息和科技含量，降低生產(chǎn)成本，而且能夠?qū)崿F(xiàn)土地資源的最優(yōu)化配置，產(chǎn)生交換價(jià)值，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收，從而為進(jìn)一步縮小城鄉(xiāng)差距奠定基礎(chǔ)。

4.土地流轉(zhuǎn)可以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村勞動(dòng)力的有效轉(zhuǎn)移，加快城鎮(zhèn)化。傳統(tǒng)的土地制度是以每戶為單位的小規(guī)模生產(chǎn)經(jīng)營方式，這制約著我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展；同時(shí)，隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，傳統(tǒng)制度也將使農(nóng)民難以擺脫土地的束縛，阻礙農(nóng)民向城市轉(zhuǎn)移，不利于城市化的發(fā)展。隨著土地流轉(zhuǎn)制度是實(shí)施，大量剩余的農(nóng)村勞動(dòng)力可以從土地中“解放”出來，自愿轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)工作。這樣一方面，可增加由于農(nóng)民的收入，另一方面，為城鎮(zhèn)化建設(shè)和發(fā)展提供了持續(xù)有效的勞動(dòng)力。可見，土地流轉(zhuǎn)將成為實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收和城市化的雙贏局面的基礎(chǔ)。

二、土地流轉(zhuǎn)中可能出現(xiàn)的問題及對(duì)策

1.土地流轉(zhuǎn)缺乏相應(yīng)的法律保障。土地流轉(zhuǎn)制度難以有效實(shí)施最關(guān)鍵的問題是缺乏相應(yīng)的法律保障。在我國目前還沒有制定統(tǒng)一的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法，并且現(xiàn)有的法律法規(guī)比較模糊，沒有明確農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，流轉(zhuǎn)范圍，土地用途等等，這將導(dǎo)致了土地流轉(zhuǎn)不能夠順利進(jìn)行。因此，健全土地法律法規(guī)制定和相應(yīng)的管理機(jī)制是保障土地流轉(zhuǎn)順利進(jìn)行的重要條件。

2.應(yīng)重視農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的供求意愿。曹建華等人對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)供求意愿研究得出，目前農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)意愿很低,減免農(nóng)業(yè)稅和糧食補(bǔ)貼降低了農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)意愿,提高了從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的積極性；然而，通過土地流轉(zhuǎn)租金的提高會(huì)增加農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)意愿度。因此，要順利實(shí)施農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)必須要協(xié)調(diào)好土地的供求關(guān)系，以此來提高農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的意愿。

3.健全土地流轉(zhuǎn)后的農(nóng)民的社會(huì)保障。土地流轉(zhuǎn)后，農(nóng)民雖然可以有其他收入，但是沒有社會(huì)的保障也將不能使農(nóng)民安心生活。因此，政府部門必須為農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)做好保障服務(wù)，以解決農(nóng)民的后顧之憂。當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)最關(guān)鍵工作就是加強(qiáng)政府投入力度，做到政府公共財(cái)政支出向農(nóng)村社會(huì)保障制度傾斜，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障服務(wù)的均等化和高效化，尤其是要盡快建立和健全覆蓋全體農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度;對(duì)于實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)后的農(nóng)民應(yīng)做好跟蹤服務(wù)，確保他們能夠順利在其他領(lǐng)域充分就業(yè)，獲得較高的工資收入。