導語：如何才能寫好一篇土地利用總體規(guī)劃法，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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關鍵詞：土地利用；規(guī)劃；制圖方法；研究

中圖分類號：TU984 文獻標識碼：A 文章編號：

土地利用總體規(guī)劃圖，是指各地各級的人民政府根據(jù)總體規(guī)劃中土地結構以及土地布局調整等土地資源利的用情況，基于土地利用現(xiàn)狀圖而編制的，一種專門用來反映在規(guī)劃期內各個規(guī)劃要素的空間分布以及結構調整的地圖。土地利用總體規(guī)劃圖是各地政府申請建設用地所必須的一個圖件，也是土地利用總體規(guī)劃的重要成果。下面我們就來對土地利用總體規(guī)劃圖的制圖方法進行研討。

1土地利用總體規(guī)劃圖制圖的基本要求和特點

1.1基本要求

真實性：規(guī)劃圖不能無中生有，把事實上沒有的東西加到地圖上；也不能有中生無，把原本有的規(guī)劃要素遺漏了。要具有面積、界線、定位等數(shù)學上的精確度。

完整性：規(guī)劃圖上除了作為基礎的底圖要素以外，還要落實到每一項規(guī)劃要素，將各要素具體呈現(xiàn)在規(guī)劃圖圖面空間上，以反映出完整的規(guī)劃意圖。

實用性：規(guī)劃圖要具有很強的實用性和可操作性，才能為土地利用的宏觀調控進行管理服務。

1.2特點

（1）長期性

土地利用總體規(guī)劃必須與社會發(fā)展以及國民經(jīng)濟的長期規(guī)劃相適應，要從土地利用的長遠利益出發(fā)，因此在編制規(guī)劃圖時，要考慮到這個規(guī)劃圖需要長期使用，一般規(guī)劃的年限為10到15年。

（2）動態(tài)性

土地利用總體規(guī)劃在一個長期的過程中，會出現(xiàn)許多不確定的因素，當出現(xiàn)與規(guī)劃相差甚遠的情況時，應該按照規(guī)定流程，在通過審批之后對規(guī)劃圖進行修改和調整。

（3）低需求性

土地利用總規(guī)劃圖是一種專題地圖，其所要使用的范圍和部門都有限，所以一般只需要4到10分的成圖量，而不是像旅游觀光地圖那些需要大量生產(chǎn)。

2傳統(tǒng)的土地利用總規(guī)劃制圖法

2.1編制程序

長期以來，由于一直受到技術等條件的限制，我國傳統(tǒng)的土地利用總體規(guī)劃制圖都是采用手工的方式。又由于規(guī)劃圖所具有的獨特特點，因而其與其他地圖的編制方法有著很大的不同。我們所了解的編制程序如下：

（1）選擇最新的土地利用現(xiàn)狀圖作為規(guī)劃圖的底圖；

（2）根據(jù)規(guī)劃中確定的各規(guī)劃要素描繪規(guī)劃原圖；

（3）以《規(guī)程》圖例的顏色為參考，調制各種需要的顏色。

（4）根據(jù)描繪的用地區(qū)界線的圖斑著色；

（5）繪制規(guī)劃的公路、鐵路的線狀要素；

（6）添加注記；

（7）整飾圖名、圖例、面積匯總表以及圖廓等圖面要素；

2.2傳統(tǒng)規(guī)劃制圖的局限性

（1）變更性差

在這種傳統(tǒng)手工制圖方法中，難免會出現(xiàn)錯誤或者遺漏等情況，而出現(xiàn)之后又難以修正，例如將某本應為黃色的農(nóng)田用地著上了綠色的林地顏色，等顏料干了以后就幾乎不能更改了。而且，在土地利用規(guī)劃的實施過程中出現(xiàn)需要局部調整規(guī)劃圖的情況時，由于原圖無法修改，所以只能重新再編制規(guī)劃圖。這種較差的變更性不利于土地利用規(guī)劃的動態(tài)管理。

（2）保存性差

由于土地利用總體規(guī)劃圖具有長期性的特點，這就要求規(guī)劃圖要在整個規(guī)劃期的長時間內都可以正確反映規(guī)劃內容。而傳統(tǒng)的規(guī)劃圖由于是采用水彩顏料繪制的，日久容易掉色，當規(guī)劃圖經(jīng)常接觸陽光水汽的話，褪色會更加快，而當褪色到一定程度時，這個規(guī)劃圖就無法再使用了。

（3）質量難保證

由于采用手工顏料繪制，對于大面積的斑塊著色時易出現(xiàn)作色不均勻，還會出現(xiàn)著色的接痕，影響了整個規(guī)劃圖圖面的美觀和整潔。這種情況對于林業(yè)用地的斑塊繪制最為明顯，某些山區(qū)市縣的林業(yè)用地非常廣泛，圖斑破碎，面積較大，因而制圖專業(yè)人員也無法做到均勻著色。再者，由于規(guī)劃圖需要復制幾份，對此，在不同規(guī)劃圖上的同一斑塊由于著色人員、方式以及時間的不同也會出現(xiàn)偏差不不均，從而使的規(guī)劃圖的質量難以得到保證。

3利用蒼穹軟件進行土地利用總規(guī)劃制圖

在這里我們通過對農(nóng)村土地調查的成果來編制土地利用現(xiàn)狀圖，借此說明蒼穹軟件對于土地利用總體規(guī)劃制圖的原則和方法。

3.1縣級標準分幅土地利用現(xiàn)狀圖的編制

制作原圖，包括土體利用現(xiàn)狀圖以及規(guī)劃的原稿圖。土地利用現(xiàn)狀圖可以直接選用經(jīng)過最新變更調查后的基期現(xiàn)狀圖；規(guī)劃原稿圖是指以土地利用現(xiàn)狀圖為基礎，根據(jù)用地布局和結構調整的規(guī)劃要求，描繪出各規(guī)劃要素以及用地區(qū)的范圍界線。

縣級標準分幅土地利用現(xiàn)狀圖是各級圖件編制的基礎，要以調查的底圖作為基礎，按照相關規(guī)定采用合適的圖示圖例，通過數(shù)據(jù)庫來生成含有權屬界線、地類屬性、地類界線、行政區(qū)域界線以及地理名稱注記等要素的標準分幅土地利用現(xiàn)狀的電子圖。標準分幅土地利用現(xiàn)狀圖的內容和比例尺應該要跟調查的圖鑒相吻合。

3.2利用蒼穹軟件編繪土地利用規(guī)劃圖的要求

①要能夠全面地反編制區(qū)域的土地利用現(xiàn)狀、利用特點、分布規(guī)律以及各個要素之間的相互關系；

②要體現(xiàn)出土地調查成果的完整性、實用性、現(xiàn)狀性以及科學性。

③對于土地利用現(xiàn)狀的分類要按照相關規(guī)范來執(zhí)行，對于土地利用圖的圖斑要定位準確，并有統(tǒng)一的選取指標；

④對土體利用的現(xiàn)狀資料和新增的重要地物要素要廣泛收集，并根據(jù)相關的資料來進行修編；

⑤通過任何計算機的交互編制，以土地調查數(shù)據(jù)庫為基礎，并形成數(shù)字化成果；

⑥對符號、注記等要素要正確、清晰，對內容的選取以及表示要做到層次分明；

3.3利用蒼穹軟件制圖的具體方法（以1:1萬為比例）

①1:1萬單幅土地利用圖圖廓的整飾：

設置內外圖廓線設置圖廓模板設置圖例高級設置詳細比例尺設置詳細結合表設置圖廓整飾注記設置詳細網(wǎng)格設置行政界線；

對于編制不同比例尺時，只需在‘設置比例尺’環(huán)節(jié)選擇所需要的比例尺即可。

3.4輸出規(guī)劃圖形

在設置好土地利用總規(guī)劃的電子圖之后，就可以進行規(guī)劃圖形的輸出。對于規(guī)劃圖形的輸出方式，可以采用屏幕輸出，屏幕輸出的話既可以輸出全圖，也可以只輸出其中的一部分，并且可以放大縮?。灰部梢圆捎美L圖儀將計算機中的規(guī)劃圖形按照一定的比例繪制在圖紙上。

結束語

相比于傳統(tǒng)的土體利用規(guī)劃圖制圖，蒼穹軟件制圖擁有成本低、色彩豐富、動態(tài)性強、輸出形式多樣以及方便查詢等優(yōu)勢，其形成圖美觀、實用，而且便于管理，因而得到了各地政府和相關部門的贊同認可，是一種比較高效、經(jīng)濟和優(yōu)質的制圖技術。在規(guī)劃后期的管理上，它還具有數(shù)據(jù)庫動態(tài)實時更新、規(guī)劃指標管理、規(guī)劃方案調整等便捷功能，數(shù)據(jù)格式通用，可與多行業(yè)共享數(shù)據(jù)成果。

參考文獻

[1]劉南,鄭家文,王利軍.計算機制圖綜合的研究進展[J].測繪科技通訊，1993（03）：

[2]何梅,陳龍乾,宋莉.基于ArcGIS的縣級土地利用總體規(guī)劃圖編制方法研究——以連云港市海州區(qū)為例[J].安徽農(nóng)學通報(上半月刊),2010(23)：

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關鍵詞： 土地利用規(guī)劃；存在問題；解決辦法

Abstract: the general land use planning from the current existing problems (index allocation is not reasonable, the plan layout not science, planning rigid control strong, etc), the thesis analyzes its existing reason and influence, and discusses the corresponding solution.

Key words: the land use planning; Existing problems; solution

中圖分類號：F301.0文獻標識碼：A 文章編號：

第三輪土地利用總體規(guī)劃已經(jīng)實施一年多時間了，實踐證明，通過新一輪規(guī)劃修編，我們在對規(guī)劃的認識和編制上取得了長足的進步。例如，土地利用總體規(guī)劃的地位被提到了前所未有的高度，這就為規(guī)劃的順利實施打下了牢固的基礎；在編制的時候應用了現(xiàn)代信息技術，為規(guī)劃的科學性和準確性提供了強有力的保障；在編制理念上引入了彈性理念，加強分區(qū)管制等，使得規(guī)劃更加靈活和切合實際。但是，我們應該看到，新一輪規(guī)劃編制中依然存在著一些值得進一步探討的問題，認清并解決這些問題才能使得土地利用總體規(guī)劃更加科學和實用。

1 新一輪規(guī)劃修編的背景

上輪規(guī)劃（1997～2010 年規(guī)劃）解決了有規(guī)劃的問題，鑒于當時的理論和技術水平有限，規(guī)劃的科學性和實用性不是很強。由于對社會經(jīng)濟發(fā)展預測不足，導致一些地區(qū)特別是經(jīng)濟發(fā)展較快的地區(qū)建設用地供給嚴重不足，很多地方在規(guī)劃實施中期已經(jīng)出現(xiàn)無地可用的局面。由于前兩輪規(guī)劃圖件基本都是手工繪制，實際應用中存在諸多不便。近年來，隨著地理信息系統(tǒng)技術的飛速發(fā)展，國家在國土資源信息化建設投入不斷增加，這便為新一輪規(guī)劃修編提供了契機。

2 新一輪規(guī)劃修編存在的問題

2.1 規(guī)劃指標分配不合理

土地利用總體規(guī)劃最關鍵的一點是規(guī)劃指標的分配。本輪土地利用規(guī)劃指標分配主要存在兩個問題：一是基礎數(shù)據(jù)不準，導致建設用地指標嚴重不足。規(guī)劃修編工作具有一定的時限性。例如廣東省在2005年便著手新一輪土地利用總體規(guī)劃的前期研究，2007年即全面開展了新一輪的土地利用總體規(guī)劃編制。由于規(guī)劃編制首要任務就是分配規(guī)劃指標，而利用2006年的土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)作為基數(shù)進行規(guī)劃指標的分配，未能充分預見規(guī)劃編制期間土地利用發(fā)展對規(guī)劃指標造成的影響，而在落實規(guī)劃指標時是用的2009年的二調底圖，導致新一輪規(guī)劃指標被提前“占用”，部分縣市甚至出現(xiàn)了建設用地指標負增長現(xiàn)象。二是在土地利用規(guī)劃指標分配時，忽視了區(qū)域發(fā)展的不平衡性。不同區(qū)域之間自然條件、 經(jīng)濟發(fā)展水平和所處的發(fā)展階段都有所不同, 土地資源稟賦、 土地利用特點也有很大差異。[1] 在分配規(guī)劃指標時，地方政府往往對區(qū)域經(jīng)濟條件、社會經(jīng)濟發(fā)展速度及潛力、 區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略等研究不足, 更多的根據(jù)領導層決定的發(fā)展方向來進行指標分配，主觀色彩比較嚴重，使得指標分配不合理，導致日后土地規(guī)劃實施過程中頻繁調整。

2. 2 空間布局有待優(yōu)化

土地利用總體規(guī)劃的一個重要目的就是合理引導土地利用發(fā)展，優(yōu)化土地利用空間布局，緩解社會經(jīng)濟發(fā)展與保護土地資源之間的矛盾。雖然，目前土地利用總體規(guī)劃中均設有相關章節(jié)論述土地利用的布局優(yōu)化，但大多形同虛設。實際上許多市縣的規(guī)劃布局根本沒有進行過專題研究，領導怎么說就怎么布局，企業(yè)喜歡哪里就將項目規(guī)劃到哪里。這樣不僅不能優(yōu)化土地利用的空間布局，而且不利于土地資源，尤其是優(yōu)質耕地的保護。

2.3 剛性有余，彈性不足

長期以來，土地利用總體規(guī)劃給人的感覺就是剛性有余，彈性不足。雖然，第三輪土地利用總體規(guī)劃引入了擴展區(qū)理念，從某種程度上緩解了土地利用總體規(guī)劃的剛性過強問題，通過擴展邊界的劃定和嚴格管理，能有效約束住宅、工業(yè)和公共設施類項目的分散選址，以控制城鎮(zhèn)無序擴張，保護自然生態(tài)資源。[2]但是，擴展區(qū)有它的局限性，擴展區(qū)更多的是保障城市擴張的靈活性，而建成區(qū)以外以及一些需要單獨選址的項目則得不到保障。通過一年多的規(guī)劃實施可以發(fā)現(xiàn)，許多單獨選址的項目由于規(guī)劃編制時未能準確定位，而需要進行規(guī)劃調整。

3上述問題的解決辦法探討

3.1 查清現(xiàn)狀，合理預測及分配指標

從規(guī)劃指標下達至規(guī)劃完成實施，期間有兩至三年間隔，僅僅依靠土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)進行指標分配會導致指標預測不足。故應在下達規(guī)劃指標前，結合前期研究切實查清土地利用現(xiàn)狀，在現(xiàn)狀數(shù)據(jù)基礎上根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展趨勢，合理預測規(guī)劃基期年的土地利用數(shù)據(jù)，根據(jù)預測的數(shù)據(jù)來進行指標的分配才能到得較為合理的指標分配方案。由于土地利用規(guī)劃指標實行總量控制，為了維護土地規(guī)劃的權威性，可對上輪規(guī)劃期末突破規(guī)劃指標用地的市縣，在分配指標時結合上輪規(guī)劃，根據(jù)實際情況適當予以扣減建設用地指標，將獎懲制度跟規(guī)劃編制結合起來。

3.2將建設用地指標分配跟增加城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤結合

城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬整理復墾為耕地的農(nóng)村建設用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項目區(qū)，通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，在保證項目區(qū)內各類土地面積平衡的基礎上，最終實現(xiàn)增加耕地有效面積，提高耕地質量，節(jié)約集約利用建設用地，城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標。[3]在下一輪規(guī)劃編制中可嘗試在規(guī)劃中增加一項城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤指標，通過寫入土地利用總體規(guī)劃，使得城鄉(xiāng)掛鉤項目能夠更好地實施和管理。綜合考慮各地市的情況，對一些位于限制發(fā)展區(qū)的、土地利用水平不集約的或是上輪規(guī)劃違法用地較多的市縣，規(guī)定部分項目只能通過城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤獲得規(guī)劃指標，這樣既可兼顧經(jīng)濟發(fā)展又可切實提高節(jié)約用地水平。

3.3 充分利用信息技術建立預測模型

第三輪規(guī)劃修編相較于第二輪在信息技術的應用上已經(jīng)充分很多了。但是目前的應用仍處于較低層次，僅僅用到一些信息軟件的編輯和制圖功能，幾乎沒有用到空間分析功能。下一輪規(guī)劃編制時應更多地借助信息技術的空間分析及其他高級功能，建立合理的動態(tài)預測模型，計算各種關鍵因素的相互作用效果，尋找最優(yōu)的土地利用的發(fā)展布局，真正做到科學合理地預測城市土地利用的發(fā)展。只有建立在科學預測之上的布局優(yōu)化才能真正促進經(jīng)濟發(fā)展與資源保護相協(xié)調。

3.4 靈活落實規(guī)劃指標

土地利用總體規(guī)劃畢竟周期較長，在如今社會高速發(fā)展的時期，想要準確預測十年間的社會經(jīng)濟發(fā)展情況是不可能的。重點項目的用地安排也不可能在規(guī)劃編制時就能完全準確確定下來，嚴格將指標落實到地塊的結果將導致規(guī)劃實施期間因項目位置偏移或規(guī)模增減而頻繁調整規(guī)劃。實施有擴展區(qū)的用途管制可以嚴格但又靈活地控制城市有序擴張，對于規(guī)劃近期的重點項目也基本可以通過項目前期研究確定位置和規(guī)模，但是遠期的規(guī)劃重點項目大多只有初步意向，有些線狀項目甚至連走向都不能完全確定。這種情況下，要將規(guī)劃指標全部落實到地塊，要么在未確定位置和規(guī)模的情況下隨意切割圖斑，要么忽視遠期項目用地，先將指標安排到別處，不管是哪種情況都將導致規(guī)劃實施時不可避免地進行規(guī)劃調整。建議在規(guī)劃編制時，合理保留部分規(guī)劃指標，不落實到地塊，將其分配給不能確定位置和規(guī)模的遠期重點項目，以增加規(guī)劃的靈活性。當然，針對這種項目需要在規(guī)劃實施管理中配以相應的管理辦法，既要在項目審查時嚴于一般符合規(guī)劃的項目，又在辦理用地手續(xù)時較不符合規(guī)劃的項目簡單。

總之，土地利用規(guī)劃是對未來土地利用的一種宏觀的預測安排，規(guī)劃期間存在很多不確定的影響因素，未來的土地利用規(guī)劃編制工作肯定會引入更多的先進技術和規(guī)劃理念，使得土地利用總體規(guī)劃更加科學和完善。

參考文獻

[1] 魏長晶, 王振偉, 李江風.土地利用總體規(guī)劃存在的幾個問題及新形勢下的戰(zhàn)略趨向[J].安徽農(nóng)業(yè)科學2006, 34( 9) : 1993- 1994

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【關鍵詞】土地利用總體規(guī)劃；存在問題；對策

土地是人類賴以生存和發(fā)展的根本，也是安邦立國之基。中國人多地少，耕地資源匱乏。有限的土地資源供給與日益增長的土地需求之間的矛盾長期存在。近年來，土地利用總體規(guī)劃的實施，對保障國家糧食安全，促進集約節(jié)約用地，優(yōu)化配置土地資源，促進經(jīng)濟社會持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展做出了重大貢獻。但是，作為協(xié)調各行業(yè)、各部門經(jīng)濟活動綜合平臺的土地規(guī)劃還存在著諸多問題需要及時解決，以保障土地規(guī)劃的作用充分發(fā)揮。

1 土地利用總體規(guī)劃的概念

土地利用總體規(guī)劃是在一定區(qū)域內，依據(jù)國民經(jīng)濟計劃、社會發(fā)展計劃和國家經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的要求，以及因地制宜的原則，運用土地利用方面的專業(yè)知識對土地的開發(fā)、利用、治理、保護在空間上和時間上所做的總體安排和總體布局，是國家實行土地用途管制的重要基礎。亦即以區(qū)域內全部的土地為對象，對土地利用、開發(fā)、整治和保護等方面所做的統(tǒng)籌安排[1]。

2 土地利用總體規(guī)劃中存在問題

2.1 土地利用總體規(guī)劃的法律地位不高

土地規(guī)劃是政府進行土地宏觀管理，合理配置土地資源的重要手段。土地利用總體規(guī)劃的法律地位沒有得到應有尊重。從規(guī)劃的實施情況來看，各地規(guī)劃指標被提前突破、先用地后規(guī)劃、違反規(guī)劃和隨意修改規(guī)劃的現(xiàn)象時有發(fā)生，認為規(guī)劃就是“紙上畫畫，墻上掛掛”[2]。這與一些地方領導規(guī)劃意識薄弱，依法行政觀念不強，輕視土地利用總體規(guī)劃的法律地位，忽視土地利用總體規(guī)劃作為法律的嚴肅性有一定關系。

2.2 公眾參與意識薄弱

在土地規(guī)劃中，公眾參與積極性不高[3]。究其原因，其一是政府沒有像其他發(fā)達國家政府一樣為公眾提供充分的參與機會和條件，其二是公眾對自身知識或者專業(yè)理念持有懷疑態(tài)度，從而導致參與意識淡薄、參與氣氛不高漲。其三是公眾誤認為土地規(guī)劃是國家或者政府層面上的事情，與自己毫不相干，因而持一種“事不關己，高高掛起”的態(tài)度和心理，從而降低參與的積極性。

2.3 土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃關系不清，協(xié)調不好

土地利用總體規(guī)劃本身存在可操作性不強的問題。在實際的操作中，土地利用總體規(guī)劃跟隨城市規(guī)劃走的現(xiàn)象較為普遍。比如，往往都是編制了城市規(guī)劃之后，按照城市規(guī)劃確定的用地規(guī)模和布局再來編制土地利用總體規(guī)劃[4]，致使土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃關系理不順、理不清。與此同時，各地都把經(jīng)濟發(fā)展放在首位，勢必會導致農(nóng)用地的轉換，保護耕地這一“基本國策”將屈從于地方政府的局部利益。致使建設與糧食難以保持平衡。

3 對策建議

3.1 加強立法，嚴格執(zhí)法

抓緊出臺《土地規(guī)劃法》，并將其作為一部與《民法》、《刑法》等具有相同威懾力的法律固定下來。及時研究相關配套的法律法規(guī)，從而使整個土地規(guī)劃法律制度體系完整、層次分明，結構嚴謹、內部協(xié)調、體例科學[5]。真正做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究，對違法現(xiàn)象毫不姑息，提高違法成本，進而形成完善的執(zhí)法監(jiān)督體系，完整的反饋機制。目的在于通過法律法規(guī)的形式約束、引導、影響地方的土地利用及規(guī)劃管理。

3.2 提高公眾參與度

土地利用總體規(guī)劃不只是國家和地方政府的重大決策，它的執(zhí)行也與每個老百姓息息相關。根據(jù)我國的具體國情，完全效仿美國、英國等發(fā)達國家的公眾參與制度也不大現(xiàn)實[6]。但從社會的發(fā)展、社會的公平角度出發(fā)，我們需要民主的科學的進行土地利用，在制定、修改、實施土地規(guī)劃的整個過程中提高公眾參與度，建立完善的公眾參與、監(jiān)督渠道和環(huán)境，保證土地規(guī)劃接地氣，有人氣，順利實現(xiàn)規(guī)劃目標。

3.3 理順兩規(guī)關系，加強兩規(guī)之間的銜接，建立部門協(xié)調聯(lián)動機制

土地利用總體規(guī)劃是對整個區(qū)域的規(guī)劃，城市規(guī)劃是土地規(guī)劃的一部分。從規(guī)劃范圍的角度來看，兩者是面與點、整體與局部的關系[7]。土地規(guī)劃和城市規(guī)劃均服務于城市建設發(fā)展，只有做好兩個規(guī)劃的有機結合，才能促進城市持續(xù)、健康、快速發(fā)展。要使兩規(guī)協(xié)調一致，可在城市總體規(guī)劃中進一步強化土地資源的重要性，以土地資源的可持續(xù)利用作為城市可持續(xù)發(fā)展的基礎，建立立體的土地利用觀。土地利用總體規(guī)劃在強調“一要吃飯，二要建設”的前提下，也要強調發(fā)展是硬道理，加快實現(xiàn)現(xiàn)代化的戰(zhàn)略目標。解決吃飯問題需要保護耕地，但更需要通過經(jīng)濟的整體發(fā)展，尤其是農(nóng)業(yè)科技的發(fā)展來根本解決吃飯問題。因此，只有做好土地管理部門與城市規(guī)劃管理部門之間的有效銜接，及時進行溝通交流，使兩規(guī)在指導思想、規(guī)劃圖件、基礎數(shù)據(jù)等進行相互銜接，建立土地規(guī)劃與城市規(guī)劃相互結合、相互支持的聯(lián)動機制，才能保證土地利用總體規(guī)劃的全面實施和城市發(fā)展的用地需求[8]，從而形成互利共贏、互補協(xié)調的格局。

4 總結

通過分析可知，只有提高土地利用總體規(guī)劃的法律地位，真正將規(guī)劃當成法律，規(guī)劃的編制、審批、實施都按照法律進行。并在規(guī)劃的編制過程中鼓勵倡導公眾積極參與規(guī)劃編制，為公眾提供合適的渠道和機會，進而提高公眾的參與度和規(guī)劃的透明度。還要理清土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃兩者之間的關系，加強土地管理部門和城市規(guī)劃部門之間的協(xié)調與聯(lián)動，才能最終實現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃的目標。

【參考文獻】

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兩個規(guī)劃出現(xiàn)矛盾和問題，不僅有規(guī)劃編制及實施上的原因，也有規(guī)劃之外的問題。因此在新一輪土地利用總體規(guī)劃修編期間，兩個規(guī)劃的協(xié)調需要各個方面一起努力去解決。

重新認識兩個規(guī)劃的地位和關系

就我國現(xiàn)有的規(guī)劃體系而言，城市規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃均是屬于國土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃的下一層次的規(guī)劃，城市規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃是具有同等法律地位的部門規(guī)劃，兩者不是局部和整體的關系，而是在某些層面上互為依據(jù)、彼此銜接的關系，兩者均要以區(qū)域規(guī)劃為依據(jù)。

比較理想的狀況是編制區(qū)域規(guī)劃，把土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃作為區(qū)域規(guī)劃的兩個專項規(guī)劃進行編制和協(xié)調，矛盾就比較容易解決。但目前法律對區(qū)域規(guī)劃的編制權沒有明確約定。由于歷史原因，區(qū)域規(guī)劃的職能留在了以前的國家計委，也就是現(xiàn)在的國家發(fā)改委。但發(fā)改委的區(qū)域規(guī)劃技術力量與管理基礎比較薄弱，各級政府目前也很難下決心組織龐大的隊伍，花費較多的時間和費用來編制區(qū)域規(guī)劃。由于兩個規(guī)劃內容相互交叉且部門管理的側重點有所不同，這種相互滲透之勢如果不進行規(guī)范和協(xié)調，勢必會形成新的矛盾和沖突。

比較現(xiàn)實的是由政府組織編制各個層次的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃。城鎮(zhèn)體系規(guī)劃是在一定地域范圍內妥善處理各城鎮(zhèn)之間、單個或數(shù)個城鎮(zhèn)與城鎮(zhèn)群體之間及群體與外部環(huán)境之間關系，為達到地域經(jīng)濟、社會、環(huán)境效益最佳的發(fā)展目標而進行的規(guī)劃。這樣，城鎮(zhèn)體系規(guī)劃在區(qū)域規(guī)劃的指導下，對土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃均起到指導和規(guī)范的作用，也為兩者的協(xié)調提供了操作平臺。

改進規(guī)劃理念與工作路線

城市建設規(guī)劃部門和土地規(guī)劃部門均應變革規(guī)劃理念，要真正樹立以人為本的理念、市場經(jīng)濟的理念、理性發(fā)展的理念、開放的理念。要用科學的發(fā)展觀指導新一輪土地利用總體規(guī)劃的編制，注意兩個規(guī)劃的銜接。正確處理好城市經(jīng)濟發(fā)展、土地資源合理開發(fā)利用與保護生態(tài)環(huán)境之間的關系，各地政府要擯棄過去那種只顧局部利益和眼前利益，以大量消耗土地等資源為代價，片面追求經(jīng)濟增長的政績觀和發(fā)展觀。城市總體規(guī)劃尤其應樹立耕地保護的觀念，尤其是基本農(nóng)田的保護，合理利用和珍惜每寸土地，科學地引導和控制城市規(guī)模發(fā)展。在一些有分歧的重大問題上要加強溝通和協(xié)調，努力探索有中國特色的土地集約利用的城市持續(xù)發(fā)展道路。

在工作路線上，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步建立，土地利用總體規(guī)劃應由“自上而下”的“集權制”轉為“自上而下”與“自下而上”相結合的“契約制”，上、下級規(guī)劃應該相互借鑒，互為依據(jù)，科學合理地確定耕地占用的控制指標，并與同級城市總體規(guī)劃密切結合，統(tǒng)籌考慮城市建設發(fā)展和嚴格保護耕地的需要。

統(tǒng)一規(guī)劃審批

為加強兩個規(guī)劃在用地安排上的協(xié)調與落實，提高規(guī)劃的審批和實施效率，同一級別的兩項規(guī)劃的審批部門應該一致，統(tǒng)一規(guī)劃審批制度。同時應該建立同步編制制度，加強政府土地管理部門與城鎮(zhèn)建設規(guī)劃部門的協(xié)作，做好兩個規(guī)劃的銜接工作。城市建設規(guī)劃部門和土地規(guī)劃部門在規(guī)劃編制和修編過程中應組成規(guī)劃編制統(tǒng)一協(xié)調小組，實現(xiàn)兩種規(guī)劃在用地指標、布局和保護控制等方面的協(xié)調一致，確保兩大規(guī)劃在編制和實施過程中的一致性和可操作性，形成共同參與的良好環(huán)境。

此外，特別要注意加強兩個規(guī)劃實施的監(jiān)督管理，嚴格依法辦事，嚴肅查處違法建設和用地案件。土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃一經(jīng)批準，就具有法律效力，不得隨意變動，必須嚴格執(zhí)行。

統(tǒng)一技術規(guī)范

根據(jù)原來兩個規(guī)劃各自使用的標準，進行協(xié)調統(tǒng)一，重新確定一個可供兩項規(guī)劃都適用的用地分類標準，統(tǒng)一規(guī)定兩個規(guī)劃的規(guī)劃期限以及所采用的有關數(shù)據(jù)的統(tǒng)計口徑。通過統(tǒng)一與規(guī)劃有關的各種規(guī)范、標準、技術手段和編制方法，以達到兩個規(guī)劃在基礎數(shù)據(jù)和規(guī)劃指標等方面的協(xié)調一致。

這里需要注意三點：一是城市規(guī)劃區(qū)范圍劃定要協(xié)調。規(guī)劃區(qū)范圍劃得過大，城市規(guī)劃行政管理部門實際上是管不過來的，與土地利用總體規(guī)劃及土地管理部門的矛盾也會比較多些。從城市發(fā)展建設的實際需要考慮，城市規(guī)劃區(qū)范圍也不宜過大，城市規(guī)劃不同于區(qū)域規(guī)劃。

二是人均建設用地規(guī)模指標的協(xié)調。從建設現(xiàn)代化的城市角度考慮，對一些用地條件許可的城市，人均用地可適當突破100平方米，但不允許超過120平方米；重點建制鎮(zhèn)的建設用地也可以適當放寬，但一般鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、集鎮(zhèn)和村莊建設用地以及分散的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地要嚴加控制。

三是兩個規(guī)劃的用地分類指標協(xié)調。主要是土地利用總體規(guī)劃中的城鎮(zhèn)村莊工礦用地等要進一步細分。目前來說可以對在城市規(guī)劃區(qū)內仍然采用城市用地分類，當然為了適應國土資源管理工作可對其做適當?shù)恼{整與修正，而在規(guī)劃區(qū)外可采用全國土地利用分類，這樣既可以避免用地分類標準上的相互沖突，也為兩個規(guī)劃的協(xié)調提供了有利條件。兩個規(guī)劃的城鎮(zhèn)人口指標也要統(tǒng)一，建議統(tǒng)一于城鎮(zhèn)建成區(qū)的常住人口口徑為好。

完善相關法律體系

從現(xiàn)行法律法規(guī)體系看，《城市規(guī)劃法》無疑為城市規(guī)劃的編制和實施提供了有力的法律支持，在實際效果上，城市規(guī)劃的嚴肅性、科學性和可實施性均優(yōu)于土地利用總體規(guī)劃。相比而言，我國尚無一部“土地規(guī)劃法”，對土地利用總體規(guī)劃的法律界定也只限于《土地管理法》的部分章節(jié)，而且對于違法處罰所言甚少。雖說已將土地利用規(guī)劃上升到了法律的高度，以確保規(guī)劃的法律效力，但這種法律效力既不能約束規(guī)劃編制者的意圖，也不能約束規(guī)劃實施者的意圖，存在較大的隨意性。因此，應制定相應的“土地規(guī)劃法”，明確土地利用規(guī)劃編制和實施過程中的細則，對違法行為作出明確的法律界定。此外，應借鑒城市規(guī)劃師制度，建立“土地規(guī)劃師”執(zhí)業(yè)資格制度，提高從業(yè)人員素質，健全法律約束機制。

完善相關規(guī)劃體系，加大配套改革力度

我國相關規(guī)劃體系建設方面，與兩大規(guī)劃有關的規(guī)劃主要有區(qū)域規(guī)劃、國土規(guī)劃及其他規(guī)劃。當前，由于種種原因，國土規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃開展得還不夠，應加強行政區(qū)域國土規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃的編制工作，建立起在區(qū)域規(guī)劃與國土規(guī)劃統(tǒng)領、指導下的城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃完善統(tǒng)一的規(guī)劃體系，由整體到局部，由原則到具體，由規(guī)劃到實施，形成一個完整的國土規(guī)劃體系。促進兩種規(guī)劃編制思路上的協(xié)調，從全局和統(tǒng)一城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展的角度進行規(guī)劃的編制。

加大配套改革力度，從體制上、機制上為做好兩個規(guī)劃銜接工作創(chuàng)造良好的環(huán)境。一是實行有利于城鄉(xiāng)人口遷移的政策，解決“遷得動”的問題。二是實行引導要素集聚的用地政策，解決“流得出”的問題。三是實行有利于小城鎮(zhèn)發(fā)展的經(jīng)濟政策，解決“穩(wěn)得住”的問題。四是改革現(xiàn)有的規(guī)劃管理體制，將兩個規(guī)劃由統(tǒng)一的機構管理，或者建立有效的溝通機制。深圳等城市已將土地和城市規(guī)劃部門合并，成立國土規(guī)劃局，減少了不少矛盾，金華市目前也采用這種模式。也可參考國外的做法，地方政府組織有關機構和專家成立規(guī)劃委員會，負責各項規(guī)劃的編制和協(xié)調，規(guī)劃委員會的主席由規(guī)劃師等專家擔任，而不是由行政長官擔任。

提高公眾參與程度

改變目前規(guī)劃建設中缺少公眾參與的狀況也很重要。群眾監(jiān)督的缺失，為某些急功近利的經(jīng)濟行為和目光短淺的長官意志提供了條件，給社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展帶來了不可彌補的損失。而在西方國家，規(guī)劃建設體系中的公眾參與是一個不可或缺的重要環(huán)節(jié)。

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ABSTRACT:Revising City Planning Act into Urban and Rural Planning Act is very important in promoting urban and rural integrated management and improving the current disorder in rural construction. But the revising of the act as well as its enforcement will confront unavoidable challenges.

This paper discussed the possible problems in the act implementation and provided counter-measures respectively.

“城鄉(xiāng)一體化”在規(guī)劃界并不是一個新鮮的話題，曾經(jīng)還因為各人對其含義的不同理解而發(fā)生過學術爭論①;但這些討論多年來一直是停留在學術層面上的探討，在制度和政策方面的推進并沒有實質性的進展。本文討論的“城鄉(xiāng)一體化”，概念界定為對城市和鄉(xiāng)村實行“一體化”的規(guī)劃管理。之所以要重新討論這一話題，概因當前正在進行的《城市規(guī)劃法》修訂中，圈內人士建議將原法修訂為《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的呼聲甚高，甚至得到主管領導的首肯②。將《城市規(guī)劃法》修訂為《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，這樣的修改雖只一字之差，卻是一個突破性的變革;它意味著，目前仍然在施行的“城鄉(xiāng)分治”的城市和鄉(xiāng)村規(guī)劃建設管理，將被納入一個統(tǒng)一的制度體系中。這在給城鄉(xiāng)規(guī)劃的發(fā)展帶來巨大機遇的同時，也對現(xiàn)行的規(guī)劃體系和制度安排提出了嚴峻的挑戰(zhàn)，規(guī)劃界人士對此不能不有清醒的認識，并提前做好應對準備。

1　實施城鄉(xiāng)一體化管理是城鄉(xiāng)發(fā)展的大勢所趨

制定《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》之所以得到較為廣泛的響應，是因為改革開放20多年來，特別是實行市場經(jīng)濟體制10年以來，城鄉(xiāng)關系已經(jīng)發(fā)生了巨大的變化。在計劃經(jīng)濟體制下出臺的《城市規(guī)劃法》已經(jīng)難以應對形勢急劇變化下出現(xiàn)的許多新問題，這體現(xiàn)在以下幾個方面:

11　鄉(xiāng)村工業(yè)化迅猛發(fā)展帶來城鄉(xiāng)關系的重構

1978年以來中國農(nóng)村改革一個最為引人注目的現(xiàn)象，就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的興起，它徹底改變了傳統(tǒng)的“城市—工業(yè)，農(nóng)村—農(nóng)業(yè)”的經(jīng)濟格局。經(jīng)過20多年的發(fā)展，許多地方的農(nóng)村實際上已經(jīng)成為工業(yè)社會的一個組成部分;城市與鄉(xiāng)村的空間界限日趨模糊，與城市生產(chǎn)和生活相關的功能設施越來越多地轉移到以前的農(nóng)村地區(qū)，使得傳統(tǒng)概念上的城市和鄉(xiāng)村的特征發(fā)生根本變化，這在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)體現(xiàn)得尤其顯著。在城市化加速發(fā)展的形勢下，仍然要把城市規(guī)劃的工作范圍囿于“城市”，試圖通過人為地劃定城市規(guī)劃區(qū)來區(qū)分城鄉(xiāng)空間界限，不僅已經(jīng)變得十分困難，也不符合城鄉(xiāng)聯(lián)系日益緊密的社會經(jīng)濟發(fā)展要求。21世紀將是中國城市化加速發(fā)展的時期，把城鄉(xiāng)人居環(huán)境建設納入統(tǒng)一的規(guī)劃管理，已是城鄉(xiāng)空間發(fā)展的大勢所趨。

12　鄉(xiāng)村建設的無序發(fā)展亟待加強規(guī)劃調控

鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)迅猛發(fā)展造成的直接后果，是鄉(xiāng)村地區(qū)的開發(fā)強度明顯增加，非農(nóng)用地規(guī)模的迅速擴大。由于這種類型的工業(yè)化是由基層政府和農(nóng)民個體自下而上發(fā)起的，帶有極大的自發(fā)性和盲目性。在短期經(jīng)濟利益的驅使下，農(nóng)村土地結構的調整、鄉(xiāng)村地區(qū)居民點和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的建設、城鄉(xiāng)地域結合部的集體土地出讓，都往往呈現(xiàn)秩序混亂的狀態(tài)，造成嚴重的資源浪費和環(huán)境破壞。

但長期以來的“城鄉(xiāng)分治”，也形成了規(guī)劃建設管理上的“二元”體制。現(xiàn)階段我國城市規(guī)劃管理的權限被界定在劃定的城市規(guī)劃區(qū)范圍，在此以外的鄉(xiāng)村建設是執(zhí)行另一系列的《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》，不在城市規(guī)劃的工作權力范圍之內。雖然鄉(xiāng)村建設也不是無法可依，但由于缺乏有力的管理機構和規(guī)劃的實施機制，其監(jiān)管力度遠遠弱于城市地區(qū)，不可避免地出現(xiàn)大量的違法用地和違章建設活動。

而對于這些活動，城市規(guī)劃的控制管理權由于體制的限制很難有所作為，導致這些地區(qū)的無序發(fā)展狀況愈演愈烈。因此，打破規(guī)劃管理上的“二元”體制，整合城鄉(xiāng)兩個規(guī)劃系統(tǒng)就成為當務之急。

13　建設用地的保護和利用急需規(guī)劃引導

現(xiàn)階段我國城市規(guī)劃的性質基本定位于城市建設用地規(guī)劃，非建設用地的保護和利用主要由土地利用總體規(guī)劃承擔。但后者的出發(fā)點主要是立足于控制建設用地規(guī)模，保護耕地;而對于如何更有效地利用非建設用地，使其對生態(tài)環(huán)境的改善發(fā)揮更大作用則缺乏積極的引導。事實上，農(nóng)田、山體、林地、水域等非建設用地，對于人居環(huán)境發(fā)揮著極其重要的生態(tài)功能，在規(guī)劃中不應當只是消極地作為保護區(qū)，將其獨立于城市規(guī)劃系統(tǒng)之外;而應保護和開發(fā)相結合，使建設用地和非建設用地有機結合成一個整體③。無論是傳統(tǒng)城市規(guī)劃的“田園城市”理想，還是當今可持續(xù)發(fā)展的必然趨向，都要求城市規(guī)劃必須將自然生態(tài)環(huán)境納入到自己的作用對象之中。這樣，鄉(xiāng)村就不可能排除在城市規(guī)劃工作范圍之外。

2　城鄉(xiāng)二元土地制度構成最大的制度性約束

21　兩種不同的土地所有制是造成城鄉(xiāng)規(guī)劃管理出現(xiàn)巨大差異的制度根源

目前，我國的城市和鄉(xiāng)村的規(guī)劃建設之所以有如此大的差別，是因為兩者發(fā)展的動力機制存在根本的不同，其最終的根源在于兩種不同的土地所有制基礎。按照《憲法》規(guī)定，城市的土地歸國家所有，農(nóng)村的土地歸農(nóng)民集體所有。兩種不同的土地產(chǎn)權制度，決定了作為國家干預手段的城市規(guī)劃，在對兩種土地使用方式的控制管理力度上，存在巨大的差別。

在市場經(jīng)濟條件下，土地所有權和使用權相分離已經(jīng)成為普遍現(xiàn)象。從理論上說，即使在城市，規(guī)劃對土地使用的干預也是有限度的，而農(nóng)村土地的集體所有也不意味著所有者在土地開發(fā)使用上可以不受任何約束。但在實際運作中，城市和鄉(xiāng)村的土地使用卻截然不同。作為國家所有的城市土地，在計劃經(jīng)濟時期一直是由國家統(tǒng)一調配劃撥、統(tǒng)一建設、統(tǒng)一管理的，換言之，一直有遵從國家統(tǒng)一規(guī)劃管理的“傳統(tǒng)”。土地使用權的有償出讓，是在上世紀80年代后期隨著市場經(jīng)濟的逐步推進才實施的，至今不過十余年的歷史。而且城市土地使用的市場化過程中，土地使用者在從國家手中獲得有限的土地使用權時，就附著了許多開發(fā)條件(其中也就包含著規(guī)劃條件)，也就理所當然地要按照規(guī)劃進行開發(fā)建設;否則將面臨被收回土地使用權的處罰，這使得規(guī)劃在實施中有較強的基礎條件和保障機制。

但在農(nóng)村的情況就完全不同。土地歸屬農(nóng)村集體所有，但國家對農(nóng)村集體如何行使土地所有權卻一直缺乏明確的規(guī)定。在農(nóng)村實行家庭承包制后，我國農(nóng)村土地集體所有制的主體虛位問題變得十分突出，村集體與農(nóng)民事實上行使了土地的處分權。而規(guī)劃則被視作一種國家強加的外來干預手段，缺乏內生機制和需求，難以得到農(nóng)民的接受和認同;鄉(xiāng)村建設就必然變成農(nóng)民在各自所擁有土地上自行其事的屬地建設行為。一個典型的例子是，珠江三角洲地區(qū)許多城市普遍存在的“城中村”現(xiàn)象就是土地二元體制造成的結果。這些“城市里的鄉(xiāng)村”，盡管位于城市中心區(qū)，處在城市規(guī)劃的直接作用范圍之內，但仍然無法擺脫規(guī)劃失控的狀態(tài)，部分地區(qū)甚至陷入法不責眾的困境，其中土地制度是規(guī)劃難以發(fā)揮效力的根本原因。在城市中心的農(nóng)村集體土地尚且如此，大量處于城市之外的廣大農(nóng)村要實現(xiàn)對土地統(tǒng)一規(guī)劃管理，談何容易?

如果不改革農(nóng)村現(xiàn)有的土地產(chǎn)權制度，不解決鄉(xiāng)村非農(nóng)建設用地統(tǒng)一開發(fā)與土地集體所有的矛盾，就無法真正將鄉(xiāng)村的規(guī)劃建設真正納入到政府的有效管理控制之中。而要從法律上明確農(nóng)村集體作為土地所有者究竟享有何種權力，如何依法行使這種權力，顯然不是一部《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的出臺就可以解決的問題。

22　農(nóng)村土地制度改革面臨的困境

關于農(nóng)村土地制度改革的探討，早在上世紀80年代就已經(jīng)開始，當時主要是針對農(nóng)村土地實行家庭承包經(jīng)營責任制后出現(xiàn)的問題而展開的。改革的思路不外乎三種:土地國有化、土地私有化、在維持原有的土地集體所有制基礎上進行改革，各種意見均有各自的充分理由(袁亞愚，1996)。而在中國推行任何一項重大的制度變遷，最大的難點在于全國各地的巨大差異:中西部欠發(fā)達地區(qū)存在的嚴重問題在沿海發(fā)達地區(qū)可能并不突出;沿海發(fā)達地區(qū)快速發(fā)展中暴露的新問題，在其他地區(qū)也許尚未顯現(xiàn)。

反映在農(nóng)村發(fā)展問題上，與沿海發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村工業(yè)化超前發(fā)展、農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)“過度開發(fā)”形成鮮明反差的是，中西部一些欠發(fā)達地區(qū)還相當落后，不僅農(nóng)村工業(yè)化和城市化水平低，城市自身也存在發(fā)展動力不足的問題。對于這些地區(qū)而言，土地仍是廣大農(nóng)民賴以生存的基礎和農(nóng)村社會穩(wěn)定的最終保障。這種經(jīng)濟發(fā)展的地區(qū)性差異還有愈演愈烈之勢。因此，面對嚴重的不平衡發(fā)展，國家在全國范圍內推出的許多改革措施或新的制度安排，常常因為要照顧全局、綜合平衡而變得十分小心慎重，在農(nóng)村土地制度改革這樣的重大問題上尤其如此。由于“三農(nóng)”(農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民)問題歷來都是中央政府關注的焦點，在穩(wěn)定壓倒一切的指導思想下，“三十年不變”就成為中央對于農(nóng)村工作的重要指導方針。這使得在學術界曾經(jīng)沸沸揚揚的關于農(nóng)村土地制度改革的討論，到后來反而趨于平靜，在實踐上更不可能有實質性的推進。

在農(nóng)村土地集體所有制不進行根本性改革的前提下，新出臺的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》要想有效地發(fā)揮作用，對農(nóng)村土地的開發(fā)建設施加實質性的影響無疑將面臨著嚴重的制度性約束。

3　相關法規(guī)體系和行政管理體制亟待調整和改革

31　“兩法”、“兩規(guī)”和兩個管理部門的關系協(xié)調

將《城市規(guī)劃法》修改為《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，并不只是規(guī)劃法本身的變動，還涉及諸多相關法律、法規(guī)、規(guī)范以及管理部門的關系調整。與城市規(guī)劃同樣涉及土地利用和管理的另一部最重要的法律，是1998年頒布的新《土地管理法》?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》的出臺，必然涉及“兩法”的協(xié)調，同時也涉及城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃、規(guī)劃管理部門與土地管理部門之間的關系協(xié)調。

我國《土地管理法》規(guī)定:“城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，應當與土地利用總體規(guī)劃相銜接，城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃中建設用地規(guī)模不得超過土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設用地規(guī)模。在城市規(guī)劃區(qū)內、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內，城市和村莊、集鎮(zhèn)建設用地應當符合城市和村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃?！边@一規(guī)定界定了城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃之間的關系:城市規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃是一定時期內城市、村莊和集鎮(zhèn)發(fā)展的藍圖和各項建設工程設計和管理的依據(jù);土地利用總體規(guī)劃的規(guī)劃范圍是整個地域，它要對包括城市、村莊和集鎮(zhèn)用地在內的全部土地做出統(tǒng)籌安排。所以，在土地利用上，城市規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的關系是點與面的關系。土地利用總體規(guī)劃主要在城市或村鎮(zhèn)發(fā)展用地的規(guī)模、方向和范圍上進行協(xié)調，確定城市或村莊和集鎮(zhèn)建設用地區(qū)的界限。建設用地內部的土地利用應根據(jù)城市、村鎮(zhèn)建設規(guī)劃的要求安排，土地利用總體規(guī)劃一般不作干預。這樣，兩個規(guī)劃和兩個部門在彼此的工作范圍和權力界限上基本是明晰的。但是，如果實施《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，把整個行政轄區(qū)作為城市規(guī)劃區(qū)，并且對于非建設用地的管理同樣要實施一定程度的干預，那么兩個規(guī)劃和兩個部門的職能和工作范圍在一定程度上將出現(xiàn)交叉和重疊，由此可能引起新的管理混亂，如何協(xié)調好這些矛盾就變得十分緊迫。

除此之外，在規(guī)劃法規(guī)系統(tǒng)內部也存在相互協(xié)調的問題?，F(xiàn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃建設管理的“二元”體制導致規(guī)劃的法規(guī)體系也呈現(xiàn)“二元”性:在城市建設中要遵守《城市規(guī)劃法》，執(zhí)行相關的城市規(guī)劃標準;在城市范圍以外的鄉(xiāng)村地區(qū)則是遵守《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》，按照《村鎮(zhèn)規(guī)劃標準》執(zhí)行。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的出臺是否意味著《條例》的自動失效?目前城市和鄉(xiāng)村兩個規(guī)劃標準的統(tǒng)一有無可能?這都是值得規(guī)劃界認真研究并迫切解決的問題。

32　現(xiàn)行規(guī)劃管理體制面臨的挑戰(zhàn)

表面上看，城市和鄉(xiāng)村不同的法律規(guī)定和技術標準，是造成城鄉(xiāng)建設“兩張皮”的體制原因。因此，機構合并就成為最簡單最基本的改革思路。在1998年進行的建設部機構調整中，原來的城市規(guī)劃司和村鎮(zhèn)規(guī)劃司合并組成城鄉(xiāng)規(guī)劃司，體現(xiàn)了國家主管部門對城市和鄉(xiāng)村兩個系統(tǒng)的所有建設用地進行統(tǒng)一規(guī)劃建設管理的意圖。但進一步分析不難發(fā)現(xiàn)，造成鄉(xiāng)村建設失控的根本原因，并不僅僅是因為兩個規(guī)劃系統(tǒng)和兩種體制并存產(chǎn)生的摩擦，更主要的原因在于在現(xiàn)行管理體制和機制下，規(guī)劃的管理控制難以真正落實到鄉(xiāng)村地區(qū)。

實際上，目前我國的鄉(xiāng)村建設并非處于無法可依的狀態(tài);如果鄉(xiāng)村規(guī)劃能夠按照國家的有關法規(guī)文件嚴格執(zhí)行的話，也不會出現(xiàn)當前這種混亂無序的狀況。

但規(guī)劃的實施不僅需要法制保障，同時也需要行政保障和經(jīng)濟保障，這絕非出臺一部法律就可以了事，也不象簡單的機構合并那么輕松。面對全國大部分地區(qū)的人口和可建設用地都位于鄉(xiāng)村的基本現(xiàn)實，規(guī)劃要覆蓋到整個鄉(xiāng)村地區(qū)，也就意味著規(guī)劃管理的地域范圍和人口規(guī)模較以往將有大幅度的擴大，實際上也將造成規(guī)劃管理的權力重心進一步下移，村鎮(zhèn)一級的規(guī)劃管理力度必須大大加強(張兵， 2000)。如果在規(guī)劃機構的設置、人員編制安排以及財力、物力的投入方面沒有保證的話，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的落實也就成為紙上談兵。從某種意義上說，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的出臺在賦予了規(guī)劃部門更多權力的同時④，也給他們的工作帶來了更多的責任和壓力。在當前城市規(guī)劃部門應對城市建設中的種種矛盾都有些力不從心的形勢下，他們是否有能力承擔法律所賦予的比過去艱巨得多的重任以及由此伴隨的巨大風險?

33　深圳實行城鄉(xiāng)一體化管理的實踐和啟示

深圳是全國最早實行城鄉(xiāng)一體化統(tǒng)一管理的城市之一。首先，在規(guī)劃編制上，新的《深圳市城市總體規(guī)劃(1996~2010)》擯棄了傳統(tǒng)的城市總體規(guī)劃只管城市不管農(nóng)村的做法，將整個市域的土地資源作為一個整體，對城市建設用地和農(nóng)業(yè)保護用地、生態(tài)保護用地等非城市建設用地在空間上進行了明確的劃定，從而較好地保證了城市建設與周邊資源環(huán)境的合理保護利用和相互協(xié)調，實現(xiàn)了國土資源的優(yōu)化配置。

其次，在管理體制上，早在1989年就將規(guī)劃、國土兩局合并，行使全市城市規(guī)劃、土地管理及房地產(chǎn)管理職能，實現(xiàn)“規(guī)土合一”，使城市規(guī)劃緊扣國土資源的合理利用，使規(guī)劃真正成為土地利用和城市建設的龍頭。

1994年，為使規(guī)劃管理政策更直接、更快捷、更準確的實施，將全市各區(qū)的規(guī)劃、國土管理部門改組成為市規(guī)劃國土部門的派出機構，實行垂直領導;將鎮(zhèn)(辦事處)的規(guī)劃、國土管理職能從鎮(zhèn)城建辦劃出，設立規(guī)劃國土管理所，作為區(qū)規(guī)劃國土部門的派出機構，建立“市局———分局———國土所”三級垂直管理架構。實踐證明，這一機構改革，從根本上理順了規(guī)劃管理和土地管理的關系，協(xié)調了規(guī)劃管理機構與地方政府之間的關系，使規(guī)劃國土管理工作走上了集中、高效的軌道。

深圳之所以能夠比較有效推進城鄉(xiāng)一體化統(tǒng)一管理，除了歸功于政府的堅定決心和體制優(yōu)勢外，還得益于以下三個方面的有利條件:首先，深圳的行政區(qū)范圍相對狹小而建成區(qū)規(guī)模較大，有可能將整個行政區(qū)作為城市規(guī)劃區(qū)實施統(tǒng)一管理;其次，經(jīng)濟的快速發(fā)展使得全市域范圍的城市化人口超過90%，而農(nóng)業(yè)在GDP總量中的份額不到1%，這為對全市域范圍實施城市化管理提供了基礎條件;第三，深圳的人均GDP在全國大中城市中居首位，其雄厚的經(jīng)濟實力和政府在規(guī)劃方面的巨大投入，為規(guī)劃實施提供了強用力的物質保證。

但即使有上述諸多方面的優(yōu)勢和有利條件，深圳對經(jīng)濟特區(qū)外農(nóng)村集體土地實施規(guī)劃管理時仍然遇到很大的困難和阻力，這也是造成深圳特區(qū)內外城市建設面貌迥異的重要原因⑤。而對于全國其它城市和地區(qū)來說，并不完全具備深圳的條件，實施城鄉(xiāng)一體化管理無疑將面臨更多困難。

4　現(xiàn)行規(guī)劃運作體系面臨重大變革和重構

自1990年《城市規(guī)劃法》正式實施以后，政府又相繼出臺了一系列配套的法規(guī)文件，使得我國的城市規(guī)劃編制工作基本形成了一個較為完整規(guī)范的體系;經(jīng)過多年實踐后已經(jīng)被大多數(shù)規(guī)劃設計和管理部門所熟悉掌握但《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》出臺后，不僅城市規(guī)劃與社會經(jīng)濟發(fā)展計劃、土地利用規(guī)劃之間的關系需要重新協(xié)調，而且現(xiàn)有規(guī)劃體系自身也面臨著進行重大調整的需要如果新的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》要求把規(guī)劃區(qū)推進到廣大的鄉(xiāng)村地區(qū)，甚至將整個行政轄區(qū)都納入規(guī)劃范圍，則現(xiàn)有的規(guī)劃編制內容和技術方法都需要進行重新修訂。

以往的規(guī)劃實踐，無論是總體規(guī)劃還是詳細規(guī)劃，都基本是以城市為工作對象展開的，包括目前進行的一些探索性的規(guī)劃，如概念規(guī)劃、法定圖則等等，亦基本如此。1983年全國開始的市帶縣的行政管理體制改革，推動了市域和縣域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的開展，但這些規(guī)劃研究的重點仍是區(qū)域內的中心城市和各級城鎮(zhèn)的發(fā)展定位和合理布局方面;對于鄉(xiāng)村的規(guī)劃究竟應該如何編制，無論理論還是實踐都明顯滯后。很顯然，鄉(xiāng)村的開發(fā)和建設具有與城市完全不同的特征，不宜采用與城市同樣的辦法處理，但至今并沒有形成一套有別于城市的規(guī)劃編制體系和方法?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》實施后，鄉(xiāng)村的規(guī)劃究竟怎樣與已經(jīng)沿襲多年的城市規(guī)劃編制體系相銜接?究竟是重新制定一整套新的城鄉(xiāng)規(guī)劃編制系列辦法，還是依然按照原來的城市和鄉(xiāng)村兩個系列進行?如何審批?如何管理?由誰組織實施?這都是規(guī)劃界所需要馬上回答的問題。而從過去的理論儲備和實踐經(jīng)驗看，規(guī)劃界都缺乏應對的準備。

5　結論和建議

進入21世紀的前20年乃至更長的時期內，中國的城市化進程將駛入“快車道”，城市規(guī)劃若不能及時應對這一巨大變化，不僅難以擔負起應有的責任，而且也將喪失自身進一步發(fā)展的最好機遇。從這一點看，盡早出臺《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，是及時應對城市化大趨勢的重要戰(zhàn)略舉措，將為城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展提供更有力的法律支持和制度保障。但同時又必須清醒而深刻地認識到:一部《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的出臺，并不意味著過去阻礙城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展的眾多制度性癥結都將迎刃而解，相反卻可能引起更為劇烈的新舊體制碰撞沖突，并對與規(guī)劃法緊密相關的一系列法規(guī)條例，包括專項法、從屬法等等，以及相關的重大制度安排，都提出了調整改革的緊迫要求。

為了減少制度變遷的交易成本，保證改革穩(wěn)妥順利地展開，一個較為務實的途徑是:將《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》作為指導我國城鄉(xiāng)發(fā)展的一個綱領性文件，只提出針對所有地區(qū)需要普遍遵守的原則而不涉及操作層面，作為建構我國規(guī)劃法規(guī)體系框架的基礎。

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》是我國城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)體系中的主干法，針對全國經(jīng)濟發(fā)展不平衡、地區(qū)差距巨大的矛盾，在城鄉(xiāng)發(fā)展問題上建議只提出原則性要求，而將更多操作性的具體規(guī)定留給地方城市去選擇制定，保證規(guī)劃的主干法在面對全國千差萬別的情況時有較大的回旋余地;既保持主干法在相當長時期內的穩(wěn)定性，也為地方的規(guī)劃法規(guī)建設和發(fā)展留下更多空間。各地可以根據(jù)自己發(fā)展的實際情況，制定適應本地的具有可實施性和可操作性的地方法規(guī)、規(guī)章等。在最近的戶籍制度改革中，廣東等經(jīng)濟發(fā)達的省份在全國率先取消了沿襲數(shù)十年的農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)“二元”戶口，實施按照實際居住地登記的戶口管理制度。這是城鄉(xiāng)發(fā)展中“自下而上”推進改革的一個典型范例，對于城市規(guī)劃也是一個有益的啟示。在國家總的法律精神的指引下，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)應利用自身有利條件，抓住機遇，大膽創(chuàng)新，走在全國規(guī)劃改革的前列。

參考文獻(References)

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篇6

我國的空間規(guī)劃體系形成于計劃經(jīng)濟時期[6],經(jīng)過多年實踐探索與調整，逐步構建起包括國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和生態(tài)功能區(qū)劃等的空間規(guī)劃體系，在優(yōu)化開發(fā)格局、合理配置資源、促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展方面發(fā)揮了重大作用[7].但是，各類規(guī)劃編制分別由不同部門主導，由于缺乏部門之間、規(guī)劃之間有效的協(xié)調與銜接機制，空間規(guī)劃存在規(guī)劃體系紊亂、規(guī)劃功能不清、總體協(xié)調與局部沖突現(xiàn)象并存等突出問題，如何建立統(tǒng)籌協(xié)調機制，促進規(guī)劃之間協(xié)調與融合是政府、學者近年來關注的問題[8],需要把完善區(qū)域規(guī)劃的形成機制，作為加快行政管理體制改革、規(guī)范政府行政行為的一項重點工作抓好[9].

黨的“十”報告提出要加快實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，推動各地區(qū)嚴格按照主體功能定位發(fā)展，構建科學合理的城市化格局、農(nóng)業(yè)發(fā)展格局、生態(tài)安全格局，促進生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀。2011年我國城鎮(zhèn)化率超過50%,已進入新的“城市時代”,在城鎮(zhèn)化發(fā)展的新階段，創(chuàng)新空間規(guī)劃整合與協(xié)調機制，探索建立協(xié)調銜接、科學合理的空間規(guī)劃體系和“多規(guī)合一”的有效途徑，對于發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃的引領和龍頭作用，推動工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調，促進形成生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀的空間格局具有重要意義。推進主體功能區(qū)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃“五規(guī)合一”,構建新型的空間規(guī)劃體系也是山西省國家資源型經(jīng)濟轉型綜合配套改革的重要任務和推進以“一核一圈三群”為主體，協(xié)調發(fā)展的省域新型城鎮(zhèn)體系的重要工作。為此，有必要在梳理我國空間規(guī)劃問題、實踐探索基礎上，以山西省為例，來探討省域空間規(guī)劃整合與協(xié)調的框架、路徑與方法。

一、空間規(guī)劃體系協(xié)調面臨的主要問題

我國的空間規(guī)劃開始于1960年代的農(nóng)業(yè)區(qū)劃工作，1980年代以后，逐漸確立了以區(qū)域開發(fā)規(guī)劃（包括國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃的相關部分）、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃（城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城鎮(zhèn)總體規(guī)劃）三大規(guī)劃為核心的空間規(guī)劃系統(tǒng)。目前，空間規(guī)劃體系呈現(xiàn)出依據(jù)行政體系設置的并行體系特點，大體上分為四類：一是發(fā)展與改革委員會系統(tǒng)主導編制的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃；二是城鄉(xiāng)規(guī)劃建設系統(tǒng)主導編制的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城鎮(zhèn)總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)詳細規(guī)劃和鄉(xiāng)村規(guī)劃；三是國土資源系統(tǒng)主導編制的土地利用總體規(guī)劃；四是環(huán)境保護系統(tǒng)主導編制的生態(tài)功能區(qū)劃[10].產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，如農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、行業(yè)振興規(guī)劃等也有涉及產(chǎn)業(yè)布局的內容，但多數(shù)難以落實到具體的用地規(guī)模和位置。從協(xié)調角度來看，各種空間規(guī)劃存在法律授權、行政部門分割、規(guī)劃的技術標準、目標、重點和管理方式等方面的差異，給規(guī)劃的協(xié)調與銜接造成了一定困難。

1.規(guī)劃法律依據(jù)不同，缺乏主導性的空間規(guī)劃。

各規(guī)劃的職能決定法律地位的差異，法律地位反過來影響規(guī)劃的實施效能。從法律依據(jù)來看，國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃的依據(jù)是憲法，法律地位高于城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃；城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃依據(jù)分別是《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《土地管理法》；主體功能區(qū)規(guī)劃、生態(tài)功能區(qū)劃等依據(jù)是國務院行政規(guī)章，理論上法律地位較低。從實踐層面來看，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃的規(guī)劃期限一般為二十年，但國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃的規(guī)劃期限通常為五年，以五年期限的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃來指導二十年甚至更長期限的城鄉(xiāng)規(guī)劃編制，顯然難以具有現(xiàn)實操作性。國家“十二五”規(guī)劃綱要提出，“發(fā)揮全國主體功能區(qū)規(guī)劃在國土空間開發(fā)方面的戰(zhàn)略性、基礎性和約束性作用。按照推進形成主體功能區(qū)的要求，完善區(qū)域規(guī)劃編制，做好專項規(guī)劃、重大項目布局與主體功能區(qū)規(guī)劃的銜接協(xié)調。”而在法律依據(jù)方面，主體功能區(qū)規(guī)劃法律地位又低于城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃。

國外空間規(guī)劃體系多以單一體系為主，即一個行政層級往往以一個主導的空間規(guī)劃來指導全區(qū)域的空間發(fā)展策略。而我國目前的空間規(guī)劃編制、實施和監(jiān)督主要是部門來承擔的，由于規(guī)劃法律依據(jù)不同、規(guī)劃審批權限、規(guī)劃控制和引導的著力點不同，在同一區(qū)域層面，缺乏具有法定意義的起主導作用的空間規(guī)劃，導致規(guī)劃之間的脫節(jié)，甚至相互抵觸。

2.基礎數(shù)據(jù)、技術標準與技術路線不一致，缺乏規(guī)劃編制的協(xié)調銜接機制。

不同類型空間規(guī)劃之間的協(xié)調，實際工作中會遇到編制所依據(jù)的基礎資料、統(tǒng)計口徑、分類標準、編制內容、編制技術路線等技術性操作層面的問題。如城鎮(zhèn)總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃之間，矛盾主要表現(xiàn)為：第一，規(guī)劃編制所依據(jù)的基礎資料、數(shù)據(jù)統(tǒng)計口徑不一致；第二，規(guī)劃編制采用的用地分類體系和標準不一致；第三，規(guī)劃的出發(fā)點不同，技術方法不同。城鎮(zhèn)總體規(guī)劃的基本思路是根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的需求，采用以地區(qū)發(fā)展需求為主導的方法，從安排用地的角度看，更側重于“以需定供”,遵循自下而上的技術路線。土地利用總體規(guī)劃主要采用“以供定需”的方法，確定建設用地規(guī)模，反映的是自上而下的調控意圖。規(guī)劃理念和編制程序的差異，使得規(guī)劃在用地規(guī)模、空間安排方面更加難以做到協(xié)調與銜接[11].

3.規(guī)劃編制時間和期限不一致，缺乏規(guī)劃實施的協(xié)調與銜接機制。

在規(guī)劃期限方面，土地利用總體規(guī)劃的規(guī)劃期限由國務院確定，具體由國家土地行政主管部門對各級土地利用總體規(guī)劃的規(guī)劃基期、基期數(shù)據(jù)及規(guī)劃期限做出安排。而城鎮(zhèn)總體規(guī)劃，其規(guī)劃期限一般由負責組織編制規(guī)劃的政府根據(jù)城鎮(zhèn)的發(fā)展情況、發(fā)展趨勢等報經(jīng)上級政府同意后確定。國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃期限以“五年”為基準，滾動編制。主體功能區(qū)規(guī)劃和生態(tài)功能區(qū)劃為近年新出現(xiàn)的空間規(guī)劃，在編制時間和期限方面與前兩者的協(xié)調也缺乏明確規(guī)定。由于各種規(guī)劃編制時間不同，造成規(guī)劃基期、基礎數(shù)據(jù)及規(guī)劃期限等的不同[8],難以在實際實施中進行協(xié)調與銜接。

4.審批和實施制度自成體系，尚未形成銜接順暢的管理工作制度。

城鎮(zhèn)總體規(guī)劃實行分級審批制度，從直轄市到建制鎮(zhèn)，相應的總體規(guī)劃審批也由國務院一直到縣級人民政府，均擁有規(guī)劃審批權。土地利用總體規(guī)劃則規(guī)定了十分嚴格的審批制度，只有國務院和省級人民政府能夠審批土地利用總體規(guī)劃，鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃可以由省級人民政府授權所設區(qū)的市、自治州人民政府批準。論文格式國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃由同級人代會審議通過，產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境規(guī)劃等由同級人民政府審批，上級規(guī)劃對下級規(guī)劃控制較弱。不同規(guī)劃的審批和監(jiān)管層次，依據(jù)規(guī)劃的作用地位和行政效力而有所不同，審批和實施制度自成體系，導致上下級規(guī)劃之間層次不清和不同規(guī)劃之間的矛盾。

二、空間規(guī)劃整合與協(xié)調的實踐探索

為適應城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的新形勢，強化規(guī)劃在城鄉(xiāng)建設和經(jīng)濟社會發(fā)展中的引領和控制作用，近年來，我國各地區(qū)積極探索規(guī)劃統(tǒng)籌協(xié)調新機制，加快推進規(guī)劃理念、規(guī)劃重點、規(guī)劃方法、規(guī)劃實施等方面的改革，不斷完善城鄉(xiāng)空間規(guī)劃體系。根據(jù)實踐探索的特點，結合已有的研究[11-14],概括為三種模式：

1.以行政機構改革與職能調整推動規(guī)劃整合模式。

上海、天津、武漢、深圳等大城市，通過規(guī)劃和國土部門整合建立“規(guī)劃與國土資源管理局”的規(guī)劃管理體制改革，推進以城市總體規(guī)劃和土地利用規(guī)劃“兩規(guī)合一”為主導的規(guī)劃協(xié)調。例如，2008年，深圳規(guī)劃和土地管理部門合并成立規(guī)劃國土委員會，將城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃統(tǒng)一由總體規(guī)劃處負責，“兩規(guī)”協(xié)調的力度大大提高，目前深圳“兩規(guī)”在建設用地規(guī)模范圍、基本農(nóng)田保護等約束性指標上實現(xiàn)了充分協(xié)調和統(tǒng)一。其經(jīng)驗是：第一，近期建設規(guī)劃成為“城規(guī)”與“五年規(guī)劃”銜接的重要抓手，積極推動由近期建設規(guī)劃和“五年規(guī)劃”構成的綜合協(xié)調各項城市建設行為的“雙平臺”建設。第二，為了進一步推動規(guī)劃協(xié)調與有效實施，強化近期建設規(guī)劃年度實施計劃的編制，不僅使其已經(jīng)成為推動“城規(guī)”實施的有效手段，還是實現(xiàn)“城規(guī)”與“五年規(guī)劃”對接與協(xié)調的重要途徑。

2.以城鄉(xiāng)總體規(guī)劃為統(tǒng)領的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃協(xié)調模式。

廣州、成都、浙江等，以城鄉(xiāng)空間總體規(guī)劃為統(tǒng)領，推進規(guī)劃的協(xié)調。廣州市通過編制和實施《廣州城市總體發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃2010-2020年》，率先探索以戰(zhàn)略規(guī)劃為統(tǒng)領，來協(xié)調主體功能區(qū)規(guī)劃、城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃，促成“三規(guī)合一”,重點是實現(xiàn)“一張圖、四條線、六統(tǒng)一”,即建立城市規(guī)劃建設“一張圖”,統(tǒng)籌劃定生態(tài)、基本農(nóng)田保護和城鄉(xiāng)建設用地、產(chǎn)業(yè)區(qū)塊范圍“四條控制線”,實現(xiàn)發(fā)展目標、人口規(guī)模、建設用地指標、城鄉(xiāng)增長邊界、功能布局、土地開發(fā)強度等“六統(tǒng)一”.成都市以全域成都規(guī)劃為總架構，一張圖統(tǒng)領全局，堅持“六大統(tǒng)一”原則（空間統(tǒng)一謀劃、資源統(tǒng)一配置、政策統(tǒng)一制定、管理統(tǒng)一架構、標準統(tǒng)一設立、生態(tài)統(tǒng)一保育），實現(xiàn)了規(guī)劃對城鄉(xiāng)一體化的統(tǒng)領，確保統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展在各區(qū)域和各領域整體協(xié)調推進。浙江省通過編制市（縣）域總體規(guī)劃，實現(xiàn)“城鄉(xiāng)全覆蓋、空間一張圖”,并將其作為各項銜接的基本平臺。按照“分段銜接、側重近期、總量平衡、留有余地”的原則，以五年為一個時段開展規(guī)劃間的協(xié)調工作。

3.以重慶市、太原市為代表的“四規(guī)疊合”協(xié)調模式。

2007年，重慶市被定為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展綜合配套改革試驗區(qū)。以此為契機，將區(qū)（縣）城鄉(xiāng)總體規(guī)劃試點作為規(guī)劃編制體系改革的重要環(huán)節(jié)。2009年，重慶市發(fā)展與改革委員會主導編制經(jīng)濟、城市、土地、環(huán)境保護“四規(guī)疊合”實施方案，在總體上不改變現(xiàn)有四大規(guī)劃的編制方式和程序的基礎上，按照“功能定位導向、相互銜接編制、要素協(xié)調一致、綜合集成實施”的原則，探索規(guī)劃銜接與協(xié)調的實施機制。

太原市結合新一輪城市總體規(guī)劃，在山西省率先推進城市、經(jīng)濟、土地、環(huán)境保護“四規(guī)合一”探索，在中心城區(qū)城市建設用地規(guī)模和范圍等方面土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃進行銜接，并且同步開展規(guī)劃環(huán)境影響評價，做到了與土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃的相互協(xié)調、有機統(tǒng)一。

三、完善空間規(guī)劃體系的基本思路與框架

建立和完善空間規(guī)劃體系，核心是將目前多部門主導的，涉及空間開發(fā)與利用的各種規(guī)劃進行整合，合理界定各種空間規(guī)劃的功能定位和規(guī)劃內容，進一步理順現(xiàn)有空間規(guī)劃之間的內在聯(lián)系和相互關系[15].針對山西省各類空間規(guī)劃編制現(xiàn)狀，立足現(xiàn)有“多規(guī)并存”的規(guī)劃編制體系，完善空間規(guī)劃的基本思路是，遵循“強化龍頭，橫向協(xié)調；完善層次，縱向指導”路徑，改變現(xiàn)有空間規(guī)劃“群龍無首”的局面，確立國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃綱要的指導地位，明確主體功能區(qū)規(guī)劃的基礎地位和市縣域城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的龍頭地位，理清規(guī)劃體系的功能分工，抓緊編制實施主體功能區(qū)規(guī)劃，做好相關規(guī)劃與主體功能區(qū)規(guī)劃的協(xié)調銜接，試點開展市縣域城鄉(xiāng)總體規(guī)劃，注重研究編制重點區(qū)域協(xié)調發(fā)展規(guī)劃，加快形成全域覆蓋、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、功能清晰、橫向協(xié)調、上下銜接的空間規(guī)劃體系。

1.省域層面：建立以國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃綱要為指導，以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎的空間規(guī)劃體系。

編制和實施“主體功能區(qū)規(guī)劃”,是推動形成人口、經(jīng)濟和資源環(huán)境相協(xié)調的國土空間開發(fā)格局，加快轉變經(jīng)濟發(fā)展方式，促進經(jīng)濟長期平穩(wěn)較快發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定的重要手段。“十”報告中提出，要加快實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，推動各地區(qū)嚴格按照主體功能定位發(fā)展，構建科學合理的城市化格局、農(nóng)業(yè)發(fā)展格局、生態(tài)安全格局。國家“十二五”規(guī)劃綱要提出，“發(fā)揮全國主體功能區(qū)規(guī)劃在國土空間開發(fā)方面的戰(zhàn)略性、基礎性和約束性作用。按照推進形成主體功能區(qū)的要求，完善區(qū)域規(guī)劃編制，做好專項規(guī)劃、重大項目布局與主體功能區(qū)規(guī)劃的銜接協(xié)調。”因此，在省域層面要加快探索建立以國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃綱要為指導，以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎的協(xié)調銜接的省域空間規(guī)劃體系。

突出國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃綱要的戰(zhàn)略導向，切實增強戰(zhàn)略性和宏觀性，突出指導方針、戰(zhàn)略任務、空間布局和重大舉措。改變規(guī)劃內容無所不包、涉及領域過寬的狀況，減少由市場機制發(fā)揮作用領域的內容，進一步充實政府履行公共職責的內容。突出主體功能區(qū)規(guī)劃在國土空間開發(fā)方面的戰(zhàn)略性和基礎性地位，加快實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，推動各地區(qū)嚴格按照主體功能定位發(fā)展；科學界定規(guī)劃編制領域，理清規(guī)劃體系的功能分工，推進相關規(guī)劃與主體功能區(qū)規(guī)劃的協(xié)調銜接。[ LunWenData.Com]

切實加強區(qū)域規(guī)劃編制，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，以跨行政區(qū)的特定區(qū)域為對象編制的區(qū)域規(guī)劃已成為規(guī)劃體系的重要組成部分。要按照主體功能區(qū)確定的功能分區(qū)，加強都市圈、城鎮(zhèn)群等需統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調發(fā)展的重點開發(fā)地區(qū)和生態(tài)功能區(qū)、重點農(nóng)業(yè)區(qū)等限制開發(fā)地區(qū)的區(qū)域規(guī)劃工作，強化區(qū)域規(guī)劃在相應特定區(qū)域的指導性、統(tǒng)籌性和約束性，增強編制工作中部門、地區(qū)之間的銜接和協(xié)調，發(fā)揮區(qū)域規(guī)劃統(tǒng)籌協(xié)調區(qū)域發(fā)展的作用。進一步明確專項規(guī)劃定位，堅持突出重點、有所為有所不為，合理界定規(guī)劃范圍與內容，切實改變目前專項規(guī)劃數(shù)量過多、內容空泛的狀況，努力增強針對性和操作性，使之成為本領域落實宏觀調控措施、審批項目和安排投資的依據(jù)。

2.市縣域層面：建立以國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃綱要為依據(jù)，以市、縣域城鄉(xiāng)總體規(guī)劃為主導的空間規(guī)劃體系。

市、縣域層面，規(guī)劃的空間面積比較小，自然和社會經(jīng)濟的均質性比較強，各規(guī)劃的地域重疊、內容重疊相當嚴重。適應城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的新要求，應將市、縣域城鄉(xiāng)總體規(guī)劃試點作為空間規(guī)劃編制體系改革的重要環(huán)節(jié)，以構建城鄉(xiāng)空間全覆蓋、各類規(guī)劃全銜接、專業(yè)部門全協(xié)調的城鄉(xiāng)總體規(guī)劃為平臺，以建立城鄉(xiāng)空間規(guī)劃管治制度為目標，推進各類專項規(guī)劃相互銜接，著力健全和完善城鄉(xiāng)規(guī)劃體系。

借鑒重慶市、廣州市、成都市、浙江省等通過編制縣市域總體規(guī)劃，實現(xiàn)“城鄉(xiāng)全覆蓋、空間一張圖”的經(jīng)驗，突出市、縣域城鄉(xiāng)總體規(guī)劃在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和空間資源配置中的戰(zhàn)略導向作用，在開展市、縣域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃基礎上，加快市、縣域城鄉(xiāng)總體規(guī)劃編制與實施的試點工作。以城鄉(xiāng)總體規(guī)劃為主導，統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)建設，加快形成“中心城市-縣城-中心鎮(zhèn)-中心村-特色村”一體化的城鄉(xiāng)體系，統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和資源環(huán)境保護，統(tǒng)籌規(guī)劃城鄉(xiāng)基礎設施、公共服務設施和生態(tài)休閑設施，著力打造市縣域城鄉(xiāng)全覆蓋，集約、高效、可持續(xù)的空間格局，探索新型城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設有機結合的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的新路子。在城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的宏觀指導下，重點在宏觀調控目標、區(qū)域發(fā)展方向、重要資源開發(fā)、重要空間保護、基礎設施等空間布局方面，做好各類規(guī)劃的銜接與協(xié)調，切實避免規(guī)劃內容自相矛盾。

3.城市層面：建立以國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃綱要為依據(jù)，城市總體規(guī)劃為主導的規(guī)劃體系。

以國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃綱要為依據(jù)，堅持城鎮(zhèn)總體規(guī)劃與土地利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎設施和生態(tài)環(huán)境等“多規(guī)融合”的原則，科學開展城鎮(zhèn)總體規(guī)劃修編，加強城鎮(zhèn)近期規(guī)劃、專項規(guī)劃和詳細規(guī)劃編制，形成以城鎮(zhèn)總體規(guī)劃為統(tǒng)領，近期建設規(guī)劃為重點，詳細規(guī)劃為基礎，各類專業(yè)、專項規(guī)劃為支撐的規(guī)劃編制體系。按照城鎮(zhèn)“擴容提質”和產(chǎn)城一體發(fā)展的要求，將各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)納入城鎮(zhèn)總體規(guī)劃，統(tǒng)籌規(guī)劃建設城鎮(zhèn)新區(qū)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)，推動城鎮(zhèn)建設與產(chǎn)業(yè)發(fā)展有機融合，使城鎮(zhèn)新區(qū)成為城市經(jīng)濟社會發(fā)展新的增長點。

依據(jù)城鎮(zhèn)總體規(guī)劃，加快編制城鎮(zhèn)控制性詳細規(guī)劃，實現(xiàn)城鎮(zhèn)近期建設規(guī)劃范圍內建設用地控制性詳細規(guī)劃全覆蓋，為城鎮(zhèn)建設提供法定依據(jù)。同時，加強城鎮(zhèn)專項規(guī)劃編制，做好廣場、大型公共服務設施、重要交通設施和主干道兩側等重要地段的城市設計。

四、空間規(guī)劃整合與協(xié)調機制創(chuàng)新對策與行動

1.完善規(guī)劃編制的協(xié)調銜接機制，實現(xiàn)規(guī)劃目標、規(guī)劃標準、規(guī)劃內容、信息平臺“四個對接”.

建立城鄉(xiāng)建設、土地利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎設施和生態(tài)環(huán)境等規(guī)劃編制的協(xié)調銜接機制，是實現(xiàn)“多規(guī)融合”,保障經(jīng)濟社會發(fā)展內容在空間上得到落實、空間規(guī)劃在經(jīng)濟社會發(fā)展中得到體現(xiàn)的基礎。需要以城鄉(xiāng)規(guī)劃建設用地“一張圖”為平臺，按照定位清晰、功能互補，突出重點、側重空間，建立平臺、統(tǒng)一信息的思路，加快推進經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和生態(tài)環(huán)境規(guī)劃編制的協(xié)調銜接工作，保證發(fā)展“目標”、國土“指標”、規(guī)劃“坐標”、生態(tài)“底圖”的相互銜接。主要行動包括：

第一，科學界定各種規(guī)劃功能分工，加強各類規(guī)劃編制內容的創(chuàng)新。按照國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃定目標，主體功能區(qū)規(guī)劃定政策，城鄉(xiāng)規(guī)劃定布局，土地利用總體規(guī)劃定指標，生態(tài)環(huán)境規(guī)劃定底圖的分工模式，加強各類規(guī)劃編制內容的創(chuàng)新，突出規(guī)劃重點，減少重復編制、內容交叉。重點加強各規(guī)劃之間人口、經(jīng)濟與用地規(guī)模，城鎮(zhèn)建設用地發(fā)展方向，產(chǎn)業(yè)用地布局，重要空間資源和生態(tài)環(huán)境保護的協(xié)調和建設時序安排。

第二，建設以“一張圖”為基礎的省、市、縣城鄉(xiāng)規(guī)劃空間信息平臺。利用第二次全國土地調查成果及年度地籍變更成果，推進“城鄉(xiāng)全覆蓋、空間一張圖”建設，以“一張圖”為基礎，建設城鄉(xiāng)規(guī)劃共同的地理空間信息平臺和管理系統(tǒng)，為規(guī)劃編制、實施、管理提供技術支持，促進各相關部門的信息互通、資源共享，促進各類規(guī)劃的“無縫銜接”.

第三，完善規(guī)劃協(xié)調法規(guī)與標準體系。制定與頒布《山西省“五規(guī)合一”指導意見》；完善國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃綱要、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境規(guī)劃等協(xié)調、銜接的地方技術標準體系。

2.完善規(guī)劃實施機制，建立近期規(guī)劃（五年規(guī)劃）和年度實施計劃制度。

發(fā)揮國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃綱要的統(tǒng)領作用，以五年為一個周期，滾動編制城鎮(zhèn)近期建設規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等專項規(guī)劃，調整土地利用規(guī)劃，形成以近期規(guī)劃為抓手的規(guī)劃協(xié)調銜接機制，既可保證經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃內容在空間上得到落實，又能使城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地保護和開發(fā)利用規(guī)劃做到協(xié)調銜接。應依據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃綱要，與政府任期目標相結合，滾動編制五年期的城鄉(xiāng)近期建設規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等專項規(guī)劃，在此基礎上制定國民經(jīng)濟社會發(fā)展年度計劃、城鎮(zhèn)規(guī)劃年度實施計劃和土地利用年度計劃，建立規(guī)劃實施銜接機制。主要包括：

第一，抓好“十二五”后三年“五規(guī)”協(xié)調銜接工作。結合國民經(jīng)濟與社會發(fā)展“十二五”規(guī)劃評估，同步制定各規(guī)劃“十二五”后三年行動綱要，重點抓好“五規(guī)”在發(fā)展目標及指標體系、人口與用地規(guī)模、建設用地范圍、建設用地與產(chǎn)業(yè)布局、重要空間資源與生態(tài)環(huán)境保護等方面的協(xié)調與銜接工作。

第二，與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“十三五”規(guī)劃同步，開展城鎮(zhèn)近期建設規(guī)劃、土地利用近期規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項規(guī)劃和生態(tài)環(huán)境專項規(guī)劃等與“十三五”規(guī)劃綱要相適應的近期規(guī)劃修編工作。

第三，編制城鎮(zhèn)規(guī)劃年度實施計劃，將近期建設規(guī)劃確定的目標任務和國民經(jīng)濟社會發(fā)展年度計劃加以更具體的落實。強化各項規(guī)劃年度計劃的協(xié)調銜接，為政府協(xié)調各類建設項目、安排年度公共財政、調控年度土地投放提供支持。

3.健全規(guī)劃管理協(xié)調機制，形成職責明晰、分工有序、銜接順暢規(guī)劃協(xié)調管理工作制度。

按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，全域覆蓋，多規(guī)融合的要求，加快推進規(guī)劃管理機構改革和管理機制創(chuàng)新，完善城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會制度，健全規(guī)劃決策機制，強化規(guī)劃編制的部門聯(lián)動，逐步推進大中城市規(guī)劃管理機構改革，探索建立統(tǒng)一的規(guī)劃管理體制，加強村鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理機構和隊伍建設，構建覆蓋城鄉(xiāng)的規(guī)劃管理網(wǎng)絡，建立全覆蓋的城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)管體系。主要行動包括：

第一，健全城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會制度。健全省、市、縣城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會制度，修改完善《城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會工作章程》，強化城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會在規(guī)劃協(xié)同編制、聯(lián)合審查、成果匯交等方面的職能，建立健全城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會審議、論證制度和工作規(guī)則，保障各層次、各部門規(guī)劃的有效銜接。先行先試，積極探索發(fā)展與改革、城鄉(xiāng)規(guī)劃、國土規(guī)劃等規(guī)劃管理部門的機構改革，逐步建立實體性城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會。

第二，健全部門聯(lián)席會議制度和規(guī)劃專家論證制度。制定和頒布“山西省重大規(guī)劃協(xié)調會議制度實施辦法”,建立重大規(guī)劃協(xié)調會議制度，協(xié)調解決各類規(guī)劃編制、論證、實施過程中遇到的重大問題。

篇7

我國涉及國土空間開發(fā)利用活動和布局的規(guī)劃眾多，其中，國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃引入早，影響大，并形成了相互獨立而相互影響的管理體系。然而，我國至今尚未形成統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系，國土空間安排上也缺乏頂層設計，不同規(guī)劃之間缺乏明確的統(tǒng)屬關系，交叉重疊甚至相互沖突的問題突出，嚴重削弱了國家對國土空間的管控能力。因此，有必要對空間規(guī)劃體系現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢進行系統(tǒng)反思，探索建立科學空間規(guī)劃體系的路徑。

一、國土空間規(guī)劃體系目前存在的問題

現(xiàn)階段，國土空間規(guī)劃體系呈多規(guī)分立格局，這種明顯的“分而不合”特征，使國土空間規(guī)劃體系表現(xiàn)出以下問題：不同規(guī)劃功能交叉、重復與不一致現(xiàn)象明顯。國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃往往在相同空間尺度并存，且各自獨立地對國土空間開發(fā)利用進行布局安排。例如：經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃安排時往往不考慮城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃；城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃中涉及的重大基礎設施、產(chǎn)業(yè)布局、資源配置等，安排規(guī)劃時也往往難以與發(fā)展改革部門銜接。在一些城市，城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃建設用地空間布局不一致的部分約占規(guī)劃面積的75%。規(guī)劃之間的交叉、重復與不一致，限制了政府空間管控作用的發(fā)揮。規(guī)劃縱向層級體系不完善。首先，規(guī)劃管理中上層規(guī)劃戰(zhàn)略性、政策性不足和下層規(guī)劃操作性、適應性不強問題明顯。土地利用總體規(guī)劃按行政區(qū)劃編制，導致國家與省級規(guī)劃內容高度一致，市、縣、鄉(xiāng)級規(guī)劃內容高度一致，而省、市規(guī)劃之間的承上啟下作用則不清晰，尤其是縣，鄉(xiāng)級規(guī)劃的可操作性差。其次，上下層級規(guī)劃的銜接與反饋不強。城鄉(xiāng)建設規(guī)劃、經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃中上級規(guī)劃的對下約束力過弱；土地利用總體規(guī)劃中上下級規(guī)劃之間缺乏必要反饋，規(guī)劃指標脫離地方實際問題突出。再次，基層規(guī)劃的精準性和可操作性不足，許多土地利用的突出問題未能在規(guī)劃中得到較好的協(xié)調解決，難以滿足精細化管理需求。

規(guī)劃執(zhí)行的效率須提升。首先，規(guī)劃管理碎片化問題突出：規(guī)劃編制過程中，主管部門與規(guī)劃人員對其他部門與人員意見重視不足；規(guī)劃審批上，土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃審批周期過長；規(guī)劃運行中,各類規(guī)劃獨立編制、各行其是,造成人、財、物的浪費。其次，規(guī)劃管理中過分注重政府權威，政府自由裁量權過大，各類規(guī)劃都過度依賴行政方法尤其是行政審批，社會方法、經(jīng)濟方法等運用不足。再次，社會監(jiān)督、行政處置、經(jīng)濟制裁、技術檢查、監(jiān)管措施等機制建設滯后。

二、加強空間規(guī)劃體系建設的思路

正確定位規(guī)劃職能，劃分規(guī)劃與市場界限。在社會主義市場經(jīng)濟體制下，政府的主要任務和職能在于應對市場失靈和促進社會公平。國土空間規(guī)劃要與政府職能轉型相適應，在充分發(fā)揮市場配置資源決定性作用基礎上，通過確定國土空間開發(fā)、保護和整治格局，明確國土空間開發(fā)的底線、國土資源和生態(tài)環(huán)境保護的紅線，合理布局基礎設施建設，控制和約束人口流動、城鄉(xiāng)建設和產(chǎn)業(yè)發(fā)展向對公共利益損害最小化的空間調整，促進國土空間均衡發(fā)展，更好發(fā)揮政府在國土空間開發(fā)利用與保護中的作用。面向服務對象，構建空間規(guī)劃組合。應根據(jù)規(guī)劃作用對象和作用領域不同劃分不同類型規(guī)劃。首先，應區(qū)分政府和一般用地者兩類行為人，專門制定國土空間保護管控規(guī)劃，確定國土空間保護和管控底線，對政府的空間決策權力進行限制；以保護管控規(guī)劃為基礎，制定綜合空間規(guī)劃，對一般用地者行為進行規(guī)范，對各類專項規(guī)劃進行統(tǒng)籌協(xié)調；制定專項規(guī)劃，對各具體公共領域的空間進行安排。

科學構建規(guī)劃層次，銜接各層級政府事權。充分考慮國家、省、市、縣、鄉(xiāng)不同層級政府的行政、立法、司法權力的差異，以及不同層級行政區(qū)域空間尺度的差異，采取不同路徑形成國土空間綜合規(guī)劃。國家、省和區(qū)域層面空間規(guī)劃突出戰(zhàn)略性、政策性和指導性，可將國土規(guī)劃作為國土空間的頂層設計，統(tǒng)籌落實區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略和“三大支撐帶”戰(zhàn)略。市、縣層面推進以土地利用規(guī)劃為基礎的“多規(guī)合一”，強化管控性、操作性和綜合性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面強化村莊和社區(qū)土地利用詳細規(guī)劃的編制與實施，將各類空間規(guī)劃整合起來，建立詳細規(guī)劃的管理平臺和實施抓手，完善村莊規(guī)劃編制技術標準。合理細化規(guī)劃行政權責，梳理規(guī)劃編制實施的運行邏輯。在當前政治體制條件下，規(guī)劃編制決策和實施監(jiān)督的權責，應主要通過上下級政府之間、政府與人大之間、政府不同部門之間以及政府與公眾之間關系的安排，形成分工明確、權責分明、相互監(jiān)督的規(guī)劃行政體系。

三、空間規(guī)劃體系建設框架

構建以保護管控規(guī)劃為基礎、綜合規(guī)劃為引領的空間規(guī)劃編制體系,形成國家空間治理合力。確立“國土空間綜合規(guī)劃+保護管控規(guī)劃+專項規(guī)劃”的規(guī)劃體系。國土空間綜合規(guī)劃是各級政府提供公共服務的空間統(tǒng)籌安排，涉及行政轄區(qū)內城鄉(xiāng)開發(fā)、資源利用、生態(tài)保護、環(huán)境治理、基礎設施建設等各個方面，是各級政府的國土空間施政綱領。保護控制規(guī)劃是各級政府落實資源保護底線和生態(tài)保護紅線的規(guī)劃，確定國土空間開發(fā)邊界范圍，是國土空間綜合規(guī)劃的基礎和本底條件。專項規(guī)劃是各級政府相關部門牽頭編制的各項具體公共服務的空間布局規(guī)劃，要符合國土空間綜合規(guī)劃的總體安排。通過三類規(guī)劃的有機統(tǒng)一，實現(xiàn)宏觀、微觀層面的有效管控，達到對國土資源的統(tǒng)籌安排。

篇8

【關鍵詞】上海市；城市總體規(guī)劃；土地利用總體規(guī)劃；銜接

一、 背景

土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃都肩負著推動社會經(jīng)濟和城市建設發(fā)展、保護國土資源、維護城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境的重要職責，是指導城鄉(xiāng)規(guī)劃和建設的重要綱領性文件；兩者有序銜接、統(tǒng)籌協(xié)調，對于加快上海經(jīng)濟發(fā)展方式轉變具有十分重要的意義。

上海市以規(guī)劃和國土資源管理機構整合為契機，大力推進土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃的“兩規(guī)銜接”工作研究及實踐。

1、 政策的要求

《中華人民共和國土地管理法》第22條規(guī)定：“城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，應當與土地利用總體規(guī)劃相銜接，城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃中建設用地規(guī)模不得超過土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設用地規(guī)模?！薄冻青l(xiāng)規(guī)劃法》第5條也明確規(guī)定：“城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃以及鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃的編制，應當依據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，并與土地利用總體規(guī)劃相銜接?！?/p>

2、 發(fā)展形勢的需求

上海的土地規(guī)劃和管理工作面臨著“資源緊約束”階段發(fā)展轉型的必然要求。規(guī)劃期內，經(jīng)濟社會快速發(fā)展使得城鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)和基礎設施建設仍將保持較高用地需求，土地資源供需矛盾日益突出。同時，規(guī)劃要努力推動上海經(jīng)濟增長由投資驅動向創(chuàng)新驅動轉變、產(chǎn)業(yè)發(fā)展由依靠傳統(tǒng)要素向依靠新興要素轉變、城鎮(zhèn)發(fā)展由規(guī)模擴張向功能提升轉變，探索資源節(jié)約型的新型發(fā)展之路。

因此，加快 “兩規(guī)銜接”工作，一是有利于進一步貫徹落實國務院批復的《上海市城市總體規(guī)劃（1999-2020）》，促進土地集約節(jié)約利用，落實最嚴格的耕地保護制度；二是有利于發(fā)揮規(guī)劃土地機構整合的體制機制優(yōu)勢；三是有利于為維護上海長遠發(fā)展和生態(tài)安全預留空間，促進上海城市可持續(xù)發(fā)展。

3、 當前存在的主要問題

《上海市土地利用總體規(guī)劃（1997-2010）》和《上海市城市總體規(guī)劃（1999-2020）》分別于1999年和2001年經(jīng)國務院正式批復。近年來，土地資源的開發(fā)利用和城市規(guī)劃的有效實施推動了經(jīng)濟社會的發(fā)展，但也面臨著一些矛盾。

既有規(guī)劃建設用地規(guī)模很大，城市規(guī)劃總量超過下達指標

從既有規(guī)劃情況分析，城市規(guī)劃建設用地總規(guī)模已經(jīng)超過了國家分配指標。

中心城向外蔓延式發(fā)展現(xiàn)象比較突出，空間結構亟需優(yōu)化

中心城規(guī)劃楔形綠地與敏感區(qū)建設和控制力度較弱，寶山、閔行等集中城市化地區(qū)實際已與中心城連為一體，中心城西部地區(qū)已經(jīng)成為外來人口集聚、建設用地明顯擴張的地區(qū)，引發(fā)了空間、交通、基礎設施、生態(tài)和環(huán)境等一系列問題。

建設用地結構有待優(yōu)化，產(chǎn)出效能亟需提高

目前土地利用仍然主要延續(xù)外延式的擴展方式。2008年全市工業(yè)倉儲（區(qū)）用地約占現(xiàn)狀建設用地總量的三分之一，相對偏高，產(chǎn)出效益區(qū)域差異比較突出。

耕地后備資源有限，占補平衡問題比較突出

上海是土地資源缺乏型城市，后備耕地資源有限。

二、 實踐的思路和原則

城市規(guī)劃與土地利用規(guī)劃在各自編制過程中形成了不同的工作平臺、技術手段、方法與內容，要做到兩規(guī)銜接必然先要統(tǒng)一兩規(guī)的技術層面，同時確定兩規(guī)的各自主導的部分與共同協(xié)作的部分。

1、 科學確定規(guī)模，合理集約布局

兩規(guī)的核心都是用地規(guī)模與布局，兩規(guī)銜接工作重點是確定建設用地和基本農(nóng)田的規(guī)模和布局。在長期的編制過程中城市規(guī)劃較側重于建設用地的規(guī)模與布局，基于人口增長和經(jīng)濟發(fā)展預測的規(guī)劃建設用地規(guī)模往往較大；而土地利用規(guī)劃嚴格控制農(nóng)用地轉為建設用地，依據(jù)上一級下達的基本農(nóng)田保有量、建設用地總規(guī)模、建設占用耕地面積等指標進行控制，重在控制。

建設用地以及基本農(nóng)田規(guī)模均是國土部下達的剛性指標，因此兩規(guī)銜接工作在規(guī)模方面以土地利用規(guī)劃為準，而城市規(guī)劃則在空間布局方面發(fā)揮主導作用。

2、 制定技術路線，建立充分協(xié)調的技術平臺

為協(xié)調用地規(guī)模與布局，兩規(guī)銜接的技術路線主要分為：梳理、疊加和增減三個階段。其中，在梳理階段，土地利用和城市規(guī)劃分別主要梳理土地利用現(xiàn)狀和規(guī)劃項目；在疊加階段，將基本農(nóng)田和現(xiàn)狀建設用地分別與城市規(guī)劃方案進行疊加，在此基礎上分析建設用地和基本農(nóng)田；在增減階段，確保近期重點條塊項目和重要的生態(tài)廊道，增減規(guī)劃建設范圍，消減規(guī)劃建設范圍外的現(xiàn)狀建設用地，以確?；巨r(nóng)田規(guī)模并優(yōu)化建設用地布局。

對接用地分類，統(tǒng)一統(tǒng)計口徑

兩規(guī)銜接的基礎是用地分類標準的銜接。鑒于國土部下達建設用地指標的內涵，在用地分類對接中建設用地統(tǒng)計口徑將包括農(nóng)村建設用地。

利用現(xiàn)有基礎，建立工作底版

兩規(guī)銜接的基礎是工作底版的統(tǒng)一，從而可以面向不同的規(guī)劃編制規(guī)范，靈活的加以分合。本次兩規(guī)銜接底版的精度采用1：2000，既兼顧了總體規(guī)劃的表現(xiàn)力，也符合項目審批的需求。

結合工作特點，確定工作平臺

本次銜接中AUTOCAD被確定為初期落實建設用地布局時的工作平臺，而ARCGIS則作為后期計算建設用地規(guī)模、落實基本農(nóng)田布局以及出成果圖紙的工作平臺。

三、 研究思考及建議

上海市前期的兩規(guī)銜接工作對主要技術問題提出了解決方法，形成了較為可行的成果內容和技術路線。但是在工作中仍然遺留了部分不足之處，需在今后工作中進一步研究解決。

1、 建立長效機制

通過上海市本輪“兩規(guī)銜接”工作的開展，雖然經(jīng)歷了兩規(guī)矛盾充分暴露時的困難和壓力，但最終還是體會到在城市化進程高速發(fā)展時期這項工作對城市有序發(fā)展的重要性。建議組織編制兩規(guī)的管理部門及上級部門應充分重視“兩規(guī)銜接”工作，并為其建立一種長效機制進行推廣。

2、 創(chuàng)造良好的政策環(huán)境

由于我國規(guī)劃管理部門和土地管理部門合并設立和單獨設立兩種模式，對“兩規(guī)銜接”工作的具體開展也可以采取兩種模式。兩部門合并設立的地區(qū)可由市規(guī)土局牽頭，邀請具有高資質的城市規(guī)劃設計院和土地利用規(guī)劃院聯(lián)合參加編制，將城市規(guī)劃的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃充分銜接，形成“兩規(guī)銜接”研究成果，作為深入編制同一個區(qū)域城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的依據(jù)。兩部門獨立設置的地區(qū)可提請當?shù)卣疇款^建立兩個部門充分協(xié)調的機制或成立共同參與的編制組織。

3、 加強交流與合作

針對“兩規(guī)銜接”具體工作的開展，基本技術路線和思路應該是一致的，由于我國各地城市的具體情況不一致，所面臨的困難也不盡相同，處理的方式方法會很多，也呼吁從事此項工作的設計院加強聯(lián)系和交流，互相傳授經(jīng)驗，將“兩規(guī)銜接”研究工作長期深入開展下去。

參考文獻：

1） 胡俊，規(guī)劃的變革與變革的規(guī)劃――上海城市規(guī)劃與土地利用規(guī)劃“兩規(guī)合一”的實踐與思考 [J]. 城市規(guī)劃，2010（06）.

篇9

關鍵詞：城市、總體規(guī)劃、修編、思路

前 言：

城市建設和發(fā)展離不開城市總體規(guī)劃，長期以來城市規(guī)劃是各級政府指導與調控城市建設和發(fā)展的基本手段, 而城市總體規(guī)劃（以下簡稱總規(guī)）作為城市規(guī)劃體系中最基本的前提和框架, 其地位毋庸置疑, 它在協(xié)調城市發(fā)展過程中各方面的利益和關系上起著至關重要的調控作用, 特別是20 世紀90 年代初, 《城市規(guī)劃法》、《城市規(guī)劃編制辦法》、《城鎮(zhèn)體系規(guī)劃編制辦法》、《城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準》和《歷史文化名城保護規(guī)劃編制要求》等規(guī)范和標準的頒布實施, 各地在對上一輪總規(guī)進行修編和調整后, 城市的經(jīng)濟加快了發(fā)展速度, 極大推動了城市化的進程。建設用地日趨集約化和城市用地結構逐漸合理化使城市景觀和市政基礎設施有了明顯改善。總規(guī)受到空前的重視和認同, 即一個城市的發(fā)展必須有一個對城市總體布局全面、合理和前瞻性的安排, 城市建設和發(fā)展離不開總規(guī)。

1、城市總體規(guī)劃修編工作的客觀性和必要性

城市政府的主要職能包括規(guī)劃、建設和管理城市。在這三者之間，城市規(guī)劃是龍頭，沒有規(guī)劃就沒有健康有序的建設和管理。科學的規(guī)劃是城市發(fā)展歷史經(jīng)驗的總結，是對城市發(fā)展實際條件的研究，是對城市建設科學規(guī)律的認識和應用，是城市科學發(fā)展的重要導向，也是城市建設的依據(jù)。編制好新一輪城市總體規(guī)劃，對城市未來的經(jīng)濟和城市建設將起到引導作用。

美國城市理論家芒福德指出：“真正影響城市規(guī)劃的是深刻的政治和經(jīng)濟轉變”。當前我們國家正處在由建立社會主義市場經(jīng)濟向完善社會主義市場經(jīng)濟的轉型時期，在建立社會主義市場經(jīng)濟時期，一切以經(jīng)濟建設為中心，發(fā)展是首要任務，城市規(guī)劃和建設也不例外；而完善社會主義市場經(jīng)濟時期，則是以制度建設為中心，強調社會利益的公平分配和公共利益的最大化。因此，處于這一轉型期的城市總體規(guī)劃的編制，也必須從傳統(tǒng)的只注重城市規(guī)模、空間布局、土地利用等單一的技術工具型編制技術路線中覺醒，置身于時展潮流之中，與時俱進。中小城市由于自身發(fā)展的特點和實際建設的需求，其城市總體規(guī)劃的編制方法和內容應根據(jù)自身的條件來決定，并可有別于大城市。而且隨著人類進入了以網(wǎng)絡化、信息化為標志的新經(jīng)濟時代，人類的生產(chǎn)、生活方式將發(fā)生深刻的變革。因此，中小城市在城市總體規(guī)劃編制中應有新的思路。

2、注重城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃修編工作的協(xié)調

國土資源部批準同意該市修編土地利用總體規(guī)劃是中小城市修編本輪城市總體規(guī)劃能夠得到建設部獲準的主要因素之一。中小城市應該首先成立城市總體規(guī)劃修編工作領導小組，然后通過此領導小組，以會議的形式，加強與土地利用總體規(guī)劃修編工作的溝通和協(xié)調。在領導小組溝通和協(xié)調工作中，應該始終本著在城市規(guī)劃區(qū)內，城市建設用地安排必須符合城市總體規(guī)劃確定的用地布局和發(fā)展方向，城市總體規(guī)劃中建設用地規(guī)劃、范圍與土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設用地規(guī)模、范圍一致，將規(guī)劃區(qū)內確定的基本農(nóng)田明確列為禁建區(qū)。在具體的工作中，遇到城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃在用地分類、建設用地的確定、工作區(qū)域、技術路線等方面存在標準和規(guī)范采用不一致的現(xiàn)象，當遇到這種情況時，為使兩個規(guī)劃范圍和規(guī)模相吻合，政府應該采取將城市總體規(guī)劃總圖與土地利用規(guī)劃總圖疊加的方式，逐區(qū)域、地塊落實兩個規(guī)劃差異，當遇到對兩個規(guī)劃存在不一致的現(xiàn)象時，中小城市人民政府應該以市長專項會議的形式逐一協(xié)調落實。

3、堅持人本主義，落實科學發(fā)展觀，強化總體規(guī)劃宏觀調控引導能力

中小城市總體規(guī)劃修編，應該基于科學發(fā)展觀，從滿足人的發(fā)展需要和構建和諧社會的要求出發(fā)，對城市結構、城市功能、生態(tài)環(huán)境、社會事業(yè)、居民住宅等諸多內容進行新的規(guī)劃，并特別明確了其中強制性內容和條款，把規(guī)劃的公共政策屬性落到實處，著力提高總體規(guī)劃宏觀調控引導能力。突出資源集約利用，緊湊集中發(fā)展，建設節(jié)約型城鎮(zhèn)?！犊傄?guī)》提出要求，以資源環(huán)境條件為前提，統(tǒng)籌區(qū)域和城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展。

4、城市總體規(guī)劃一般步驟及重點內容

城市總體規(guī)劃首先分析城市發(fā)展面臨的新形勢，從而確定城市的職能、發(fā)展目標，并制定發(fā)展方向與步驟；城市規(guī)劃確定了城市的規(guī)模，建立長遠的城市布局、建設最適宜居住的城市風貌，營造城市新的經(jīng)濟增長點。

城市總體規(guī)劃內容一般包括：①論證城市發(fā)展依據(jù)，確定城市性質和發(fā)展方向,預測城市人口規(guī)模,選定有關的城市規(guī)劃定額指標；②進行城市用地選擇，確定規(guī)劃區(qū)范圍和城市用地發(fā)展方向；確定城市布局形式和城市功能分區(qū)；③制定城市道路系統(tǒng)規(guī)劃和城市交通規(guī)劃；④制定給水、排水、防洪、供電、供熱、燃氣供應、郵電和城市用地工程準備措施等各項工程規(guī)劃，并制定城市工程管線綜合設計的規(guī)劃；⑤制定城市活動中心和主要公共建筑位置的規(guī)劃方案；⑥制定城市園林綠地系統(tǒng)規(guī)劃；⑦制定城市郊區(qū)規(guī)劃;⑧地震設防城市應制定城市防震規(guī)劃;⑨改建舊城區(qū)的城市，應制定城市改建規(guī)劃；⑩擬定實施規(guī)劃的步驟和措施等等。

4.1 強化生態(tài)優(yōu)先

對于貴州大多數(shù)中小城市，其具有多山、多水、自然資源豐富的特色。對此，城市修編要特別注重山水城市風貌的塑造、風景名勝區(qū)的保護、生態(tài)敏感區(qū)保護以及組團綠化隔離帶的保護。生態(tài)敏感區(qū)保護、縣城區(qū)總體規(guī)劃設計和防災減災專項規(guī)劃等核心內容應該被作為強制性條款納入總體規(guī)劃中，同時在規(guī)劃區(qū)范圍內應該專門進行空間管制區(qū)規(guī)劃(確定已建區(qū)、適建區(qū)、限建區(qū)和禁建區(qū))，對生態(tài)環(huán)境容量進行綜合分析，劃定非建設空間，劃出組團綠化隔離帶，并以強制性條款固定下來，確保各片區(qū)由自然山體和河流分隔，組團及功能區(qū)之間由公園綠地、郊野公園、生態(tài)農(nóng)業(yè)區(qū)、林地、市政走廊等隔離，避免相互粘連發(fā)展。

4.2 公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略

在中小城市總體規(guī)劃修編過程中應該結合該城市的條件和發(fā)展需求，從城市公交、公交站場及換乘樞紐等多角度展開專題調查和研究，全面落實以公共交通為主的交通發(fā)展模式，構建以城市公交為主體，索道、扶梯等特色公交為輔助的公交網(wǎng)絡，支撐城市發(fā)展。中小城市各區(qū)之間，應該加強交通換乘樞紐建設，依托省際公路改造與建設，輔以公共交通系統(tǒng)，實現(xiàn)便捷、環(huán)保、安全的公共交通聯(lián)系。

4.3 綜合防災，確保城市安全

在城市規(guī)劃修編中，政府應該全面落實城市安全的必要措施，提高城市整體防災能力和救助能力，確保城市安全。這不僅能使居民的生命安全得到保障，而且還有利于整個社會的安全穩(wěn)定。規(guī)劃修編應該提出控制城市中心城區(qū)開發(fā)容量，應該要求建設用地和避開地質災害易發(fā)區(qū)、滯洪區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)和禁建區(qū)；完善醫(yī)療急救網(wǎng)絡，應該提高應對社會性公共衛(wèi)生事件能力；結合城區(qū)公園、綠地、廣場、運動場等災害避難所，確保場所面積充足和疏散通道暢通，充分利用地下空間防災避險；應該加強對危險品科研、生產(chǎn)、儲存、運輸和使用的管理，在治理現(xiàn)有危險源同時，避免產(chǎn)生新的不安全隱患；重要目標應該相對分散布局，考慮人防要求；加強流行性傳染病的預防與控制。

4.4 引導住宅建設

住宅專項規(guī)劃是中小城市總體規(guī)劃修編一項重要內容。規(guī)劃修編應該提出要面向不同收入階層，建立完備住宅供給體系，滿足不同層次的住宅需求，而不應該僅僅能滿足少數(shù)人的需求。特別要重點提高廉租房和經(jīng)濟適用房供給比例，解決好中低收入家庭住宅，控制高檔商品房住宅發(fā)展。在此基礎上，應該進一步完善住房市場，加強政府對住房市場干預和調控，由政府主導供給經(jīng)濟適用房和廉租房。同時，規(guī)劃還強調，要建設環(huán)境優(yōu)美新型社區(qū)，使之成為服務市場化、保障社會化基本單位。現(xiàn)有住區(qū)應該以完善住房配套設施和改善社區(qū)環(huán)境為主，降低密度，增加綠地。新建住區(qū)應該以公共交通為導向，形成密度適中、相對緊湊的住區(qū)。

篇10

一、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》實施一年來的基本情況

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》頒布實施以來，市委、市政府高度重視城鄉(xiāng)規(guī)劃建設管理工作，在過去工作的基礎上，始終堅持規(guī)劃先行，不斷完善“政府主導、專家論證、公眾參與”的決策機制，促進了我市城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的科學化、規(guī)范化、法制化。

（一）城鄉(xiāng)規(guī)劃統(tǒng)籌正在形成共識?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》的頒布施行，打破了多年來城鄉(xiāng)二元結構規(guī)劃管理模式，城鄉(xiāng)分治，只重城市規(guī)劃不重鄉(xiāng)村規(guī)劃的觀念得到改變。“協(xié)調城鄉(xiāng)空間布局，改善人居環(huán)境，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展”正在全市廣大干部群眾中形成共識。

（二）城鄉(xiāng)規(guī)劃體系逐步完備。一是完成了我市城市總體規(guī)劃的修編工作，將木店組團納入到城市規(guī)劃區(qū)范圍，城市空間結構調整為“一個中心＋三個組團”，即中心城區(qū)、巖屋廟組團、金橋組團和木店組團。二是制訂實施了156個村的村莊規(guī)劃。據(jù)統(tǒng)計，20__年我市農(nóng)民新建房2197戶，建在規(guī)劃點內的1772戶，規(guī)劃點以外建房425戶。三是編制了《巖屋廟工業(yè)園區(qū)控制性詳細規(guī)劃》、《城市交通規(guī)劃》、《關陵廟保護性開發(fā)利用規(guī)劃》、《長坂坡規(guī)劃》以及《住房建設規(guī)劃》、《農(nóng)（居）民建房控制性詳細規(guī)劃》等，初步形成了從總體規(guī)劃到專業(yè)規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃的規(guī)劃體系。

（三）城市規(guī)劃管理水平不斷提高。一是制定了相關政策措施。先后出臺了《當陽市城市規(guī)劃管理技術規(guī)定》、《當陽市城市規(guī)劃區(qū)個人住宅建設規(guī)劃管理辦法》、《當陽市城市“四線”管理辦法》以及《當陽市農(nóng)民公寓建設有關問題的通知》等規(guī)范性文件，近期，又出臺了《當陽市村鎮(zhèn)個人住宅建設規(guī)劃和用地管理暫行辦法》，細化規(guī)劃管理工作做到了有章可循。二是強化規(guī)劃審批管理，城市、個人住宅建設過多過濫情況得到有效遏制。三是科學定位城市發(fā)展方向、產(chǎn)業(yè)布局和功能分區(qū)，逐步解決城市功能分區(qū)不明晰的問題。四是推進城市成片開發(fā)，合理布局居民點。通過文化廣場、城東新區(qū)、錦繡江南小區(qū)等地綜合開發(fā)，城市面貌和市民居住環(huán)境得到明顯改觀，城市土地得到增值。

（四）規(guī)劃執(zhí)法力量得到加強。今年1月6日，我市成立了城市管理行政執(zhí)法局，負責全市城市管理行政執(zhí)法工作。截止到目前，市城市管理行政執(zhí)法局共查處規(guī)劃違法案件164件，結案30件，查處無規(guī)劃手續(xù)或擅自變更審批內容的116件，拆除違章建筑和亂搭亂建共48處，建筑面積2487.75平方米。規(guī)劃執(zhí)法力度得到加強。

二、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》貫徹實施中存在的主要問題

（一）《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的宣傳缺乏深度和廣度。各地各部門在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》頒布實施后，采取多種形式進行了宣傳貫徹。但由于《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》頒布實施的時間不長，廣大市民對規(guī)劃法學習不夠。尤其是在農(nóng)村，部分農(nóng)戶和少數(shù)干部對《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的主要內容知曉率低，規(guī)劃意識淡薄，只注重自身利益和眼前利益，缺乏整體本文來源：文秘站 觀念和大局意識。

（二）城鄉(xiāng)規(guī)劃體系建設還不夠完善。一是由于目前正處在城鄉(xiāng)規(guī)劃二元結構向城鄉(xiāng)一體化轉變的過渡期，全市城鄉(xiāng)建設“一盤棋”統(tǒng)籌規(guī)劃的機制尚未形成。二是控制性詳細規(guī)劃覆蓋率低?？刂菩栽敿氁?guī)劃是規(guī)劃管理和審批的法定依據(jù)，目前我市控詳規(guī)覆蓋率僅為38%。三是現(xiàn)有村莊規(guī)劃在編制過程中，由于時間倉促，缺乏調研論證和群眾的廣泛參與，部分村莊規(guī)劃不符合當?shù)貙嶋H，存在矛盾。首先是現(xiàn)有村莊規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的矛盾。現(xiàn)有村莊規(guī)劃中的部分居民點屬于基本農(nóng)田，而不能占用，導致村莊規(guī)劃難以實施。其次是現(xiàn)有村莊規(guī)劃與農(nóng)村生產(chǎn)生活實際需要的矛盾?，F(xiàn)有些村莊規(guī)劃居民點離農(nóng)戶的責任田和責任山太遠，農(nóng)民從事生產(chǎn)管理活動不方便，尤其是在偏遠山區(qū)，情況更為突出，導致農(nóng)戶不愿到規(guī)劃點建房。同時，現(xiàn)有村莊規(guī)劃的居民點，基礎設施建設沒有資金來源，對農(nóng)民缺乏吸引力。

（三）土地集約利用不夠。一方面，受飛機場凈空限高的影響，城市土地開發(fā)強度不高。同時部分工業(yè)企業(yè)用地規(guī)模偏大，少數(shù)企業(yè)多圈多占，圈而不用，導致土地集約節(jié)約利用不夠，城市發(fā)展建設可用地不足。另一方面，我市農(nóng)村大多數(shù)村組為自然村落，居住分散，部分農(nóng)戶宅基地面積過大。還有部分已建新房的農(nóng)戶不愿把老宅基地交村，影響了土地集約經(jīng)營和規(guī)?；a(chǎn)，造成了土地資源的浪費。

（四）城鄉(xiāng)規(guī)劃管理難度大。一是管理體制不順。7個鎮(zhèn)的村莊規(guī)劃建設管理由國土資源所負責各項具體工作。由于此項工作專業(yè)性強，加之管理區(qū)域大、人手少、經(jīng)費不足等因素影響，導致管理流于形式，農(nóng)村建房基本上處于失控狀態(tài)。二是農(nóng)民建房審批辦證程序復雜。據(jù)調查，農(nóng)戶建房要將所有證件辦齊一般需時一個月以上，往返城區(qū)不少于兩次。因此，絕大多數(shù)農(nóng)戶無證建房。20__年全市農(nóng)戶建房2197戶，未辦理相關證件的就有1325戶，占農(nóng)戶建房總數(shù)的60.3%。三是土地置換難度大。由于規(guī)劃居民點部分在承包到戶的責任田，承包人要么不愿意讓他人將房建在自己的責任田里，要么就漫天要價，導致部分建房戶因調田無望而不得不另選址建房。四是相關政策不配套，相關部門協(xié)調配合不夠， 管理工作難以開展。按照村莊規(guī)劃一些屬于取締居民點內的房屋以及拆遷房屋的補償，沒有具體政策規(guī)定及實施辦法和操作規(guī)程，在實踐中土地流轉和房屋拆遷安置工作很難開展。城區(qū)居民的危房政府收儲政策及安置問題，相關部門落實不到位，也在一定程度上制約了村莊規(guī)劃的實施。五是建房不規(guī)范。部分農(nóng)戶建房時相互攀比、各行其事，屋臺子一個比一個高，甚至有的正負零相差70—80公分，造成高低不平，積水難排，引發(fā)鄰里糾紛。六是去年的雪災、風災之后，為盡快恢復重建，保證災民有房住，放松了規(guī)劃的管理工作。根據(jù)各鎮(zhèn)（辦事處）上報數(shù)據(jù)，去年全市因災重建（含維修翻新）1419戶。其中在規(guī)劃點內建房1169戶，占82.3%；辦證戶214戶，只占22.1%。

（五）建設資金投入不足。一方面，城市規(guī)劃區(qū)內“城中村”農(nóng)民公寓的建設不能滿足拆遷農(nóng)戶的住房需求。據(jù)調查，目前我市擬建農(nóng)民公寓1394套，已建成（指年內完工的在建項目）574套，而城市規(guī)劃區(qū)內有住房需求的農(nóng)戶達1526戶，供需矛盾突出，建設投入不足。另一方面，由于財政轉移資金有限，村級集體經(jīng)濟薄弱，規(guī)劃點水、電、路等基礎設施難以配套。

三、貫徹實施《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的對策建議

（一）進一步加大《城鄉(xiāng)規(guī)范法》及相關法律的宣傳力度。從落實科學發(fā)展觀、構建城鄉(xiāng)一體化新格局的高度，充分認識城鄉(xiāng)規(guī)劃建設管理的重大意義，要采取多種形式，全方位的宣傳《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》。尤其是要加強對農(nóng)戶的宣傳，要將村莊規(guī)劃的內容廣而告之，做到家喻戶曉。要向農(nóng)民廣泛宣傳“一書兩證”制度、農(nóng)村宅基地審批管理辦法、申請條件和報批程序。同時，通過總結推廣村莊規(guī)劃建設管理的先進典型，（如半月鎮(zhèn)先鋒村遷村騰地示范點和新中源項目拆遷安置點等），以現(xiàn)場會的形式教育引導農(nóng)戶增強規(guī)劃意識，形成依法依規(guī)建房的良好氛圍。

（二）進一步完善城鄉(xiāng)規(guī)劃體系，提高規(guī)劃編制的科學性。一是在完善我市城鄉(xiāng)規(guī)劃體系時應遵循城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、區(qū)域統(tǒng)籌、先規(guī)劃后建設的原則，綜合考慮局部與全局、近期與遠期、需要與可能、發(fā)展與保護等各種關系，適度超前，統(tǒng)籌兼顧。二是要堅持以人為本的理念，加大規(guī)劃的公眾參與度，提高規(guī)劃編制水平，高起點、高標準、高質量地做好城鄉(xiāng)規(guī)劃。三是要結合今年土地利用總體規(guī)劃修編工作，進一步完善村莊規(guī)劃，保持村莊規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的一致性，增強村莊規(guī)劃的可操作性。四是要進一步擴大控制性詳細規(guī)劃的覆蓋率。

（三）完善各項規(guī)章制度，積極探索規(guī)劃管理新機制。一是建立規(guī)劃實施的保障機制。堅持按照規(guī)劃辦事，充分發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃對城鄉(xiāng)建設和發(fā)展的引導調控作用。二是建立規(guī)劃實施的責任追究機制。堅持先規(guī)劃后建設，確保各類建設按規(guī)劃實施。把所有建設活動都置于規(guī)劃全方位管理，全過程監(jiān)督之下，切實維護規(guī)劃的權威性、嚴肅性和連續(xù)性。三是建立土地集約節(jié)約利用機制。堅持先規(guī)劃、后供地，要制定各類用地標準，作為供地依據(jù)，合理確定用地規(guī)劃和開發(fā)強度，以促進持續(xù)可協(xié)調發(fā)展。四是建立市、鎮(zhèn)、村三級城鄉(xiāng)規(guī)劃建設管理網(wǎng)絡機制。五是建立目標考核機制。市目標考核辦公室要將城鄉(xiāng)規(guī)劃執(zhí)行情況納入市直相關單位和鎮(zhèn)（辦事處）目標考核內容。各鎮(zhèn)（辦事處）也要將規(guī)劃執(zhí)行情況納入村干部年度考核范圍，與各村簽訂目標考核責任狀，制訂獎懲措施，調動各地各部門加強管理的積極性。