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關鍵詞：兩規(guī)；一致性；原因；協(xié)調(diào)建議

Abstract: as everyone knows, China is a populous country facing the shortage of resources, how to deal with and solve the existing problem is imminent. At present, the development of China's city industry economy today has entered a critical stage, arable land occupation in the process of city development is inevitable, so the land occupation and contradictions have become increasingly prominent population increase. This paper briefly analyzes how to solve the contradiction between land supply and demand reasonable.

Keywords: two gauge; consistency; reason; coordination suggestions

中圖分類號：U412.1+4文獻標識碼：A文章編號：2095-2104（2013）

兩規(guī)在規(guī)劃目標、編制思路、技術方法與相關數(shù)據(jù)采用等方面存在一些分歧，導致了當前兩規(guī)在指導區(qū)域城鄉(xiāng)土地的開發(fā)利用上的諸多矛盾，帶給城鄉(xiāng)土地管理極大的不便。因此，盡快協(xié)調(diào)兩規(guī)的關系對于改善我國人地關系，構建資源節(jié)約型、環(huán)境友好型的發(fā)展模式具有十分重要的意義。因此，土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃的兩規(guī)協(xié)調(diào)是解決這一棘手問題的重要途徑之一。

一、兩規(guī)的相互關系

（一）兩規(guī)的區(qū)別

1、對象和范圍

土地是城市規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的共同規(guī)劃對象，但各自側重點不同，從范圍來看，城市總體規(guī)劃是土地利用總體規(guī)劃的組成部分。城市規(guī)劃是在城市土地使用組合基礎上進行城市空間形態(tài)布局，主要是對城市用地進行規(guī)劃；土地利用總體規(guī)劃則是全域覆蓋，包括農(nóng)用地、建設用地及其它土地，通過調(diào)節(jié)

土地布局和各行業(yè)土地規(guī)模，合理規(guī)劃利用土地。由此可以將城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的關系理解為點與面、部分與整體的關系，互為依據(jù)、相互銜接。

2、目標及任務

城市規(guī)劃為了促進區(qū)域經(jīng)濟社會的發(fā)展，其任務則是合理確定區(qū)域城市的性質、規(guī)模、功能和發(fā)展定位等。土地利用總體規(guī)劃則是開發(fā)利用、整治和保護全域的土地，通過分析土地利用結構現(xiàn)狀，根據(jù)國家經(jīng)濟發(fā)展對土地的需求，結合區(qū)域的土地供給能力、人口承載力以及開發(fā)利用戰(zhàn)略，確定規(guī)劃目標年的土地

控制指標。

3、規(guī)劃內(nèi)容

城市總體規(guī)劃包括區(qū)域重大基礎設施的建設，根據(jù)區(qū)域定位、人口、經(jīng)濟、社會等實際情況合理確定區(qū)域的發(fā)展規(guī)模及方向、城市綠化和配套農(nóng)產(chǎn)品基地建設等，對城市的各項建設活動作出規(guī)劃。

土地利用總體規(guī)劃是依據(jù)區(qū)域土地自然條件和經(jīng)濟社會發(fā)展需要，在研究分析土地利用現(xiàn)狀的基礎上，結合土地利用結構調(diào)整，考慮各項經(jīng)濟社會建設的用地，以保證整個轄區(qū)經(jīng)濟社會的發(fā)展需求，是以土地利用為中心，優(yōu)化土地利用結構為主要內(nèi)容的規(guī)劃。

城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃是規(guī)劃與建設，土地供給與土地需求的關系。

（二）兩規(guī)的一致性

1、根本原則一致性

城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃都是以實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展為根本原則。城市總體規(guī)劃是區(qū)域性和綜合性的規(guī)劃，基本出發(fā)點和最終歸宿是為了合理利用土地，完善空間功能布局，統(tǒng)一部署安排各項經(jīng)濟社會活動。兩項規(guī)劃的側重點各有不同，但都以土地作為主要規(guī)劃對象，以國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃以及相關各部門的發(fā)展規(guī)劃為參照進行規(guī)劃編制，核心內(nèi)容都是圍繞土地資源的合理開發(fā)利用和保護，共同的目標都是為了實現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用和城市的可持續(xù)發(fā)展。

2、要求一致性

兩規(guī)具有共同的編制要求，即實現(xiàn)土地利用的集約節(jié)約化，兩規(guī)應當在集約節(jié)約利用土地的過程中發(fā)揮至關重要的控制性作用。

3、任務一致性

城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的任務都是統(tǒng)籌安排各類用地：土地利用總體規(guī)劃作為全局性規(guī)劃，其規(guī)劃的是規(guī)劃行政區(qū)域內(nèi)全覆蓋的各類用地；城市總體規(guī)劃的側重點是統(tǒng)籌安排規(guī)劃區(qū)，集中體現(xiàn)在規(guī)劃建成區(qū)內(nèi)的各項建設用地。在土地利用中，兩者互相聯(lián)系、互相作用、互相指導。城市規(guī)劃要依據(jù)土地利用規(guī)劃，依據(jù)土地供給趨勢進行城市規(guī)劃編制；土地利用規(guī)劃要充分結合城市、城鎮(zhèn)和大型設施的發(fā)展布局情況，做到與城市總體規(guī)劃及城鎮(zhèn)相關規(guī)劃體系相一致，否則土地利用總體規(guī)劃也難于編制和實施。因此，兩項規(guī)劃在土地利用上應當彼此互相協(xié)調(diào)、有機銜接、彼此制約和互為補充。

4、法律地位的一致性

城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃都各自有與之配套的相關法律法規(guī)。

二、兩規(guī)不協(xié)調(diào)的根本原因

上一輪土地利用總體規(guī)劃的核心是實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡，土地利用總體規(guī)劃兩個基本點為切實保護耕地、嚴格控制非農(nóng)業(yè)建設用地。規(guī)劃的基本指導思想是“以供給定需求”，采用自上而下，層層指標控制，指標下達的方法。非農(nóng)業(yè)建設占用耕地量不能突破上級規(guī)劃分解下達的控制指標，補充耕地量不得低于上級規(guī)劃分解下達的控制指標。

城市總體規(guī)劃的基本指導思想是“以人定地”、“以需定供”。城市建設用地是通過經(jīng)濟社會現(xiàn)狀，然后預測規(guī)劃期間的人口及城市化水平，確定人均建設用地等標準；各類用地、功能分區(qū)是根據(jù)對土地的實際需要，經(jīng)綜合平衡、論證后確定的，沒有嚴格的控制指標。由于指導思想與方法的明顯不同，土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃的結果自然會有不同。

三、兩規(guī)協(xié)調(diào)建議

1、制定合理的社會經(jīng)濟發(fā)展目標。充分考慮區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展條件，以及自然環(huán)境承載力狀況，制定符合地區(qū)發(fā)展實際，社會、經(jīng)濟與環(huán)境相協(xié)調(diào)的發(fā)展目標，形成對地區(qū)發(fā)展的統(tǒng)一指導。

2、協(xié)調(diào)統(tǒng)一建設用地規(guī)模、人均城市建設用地指標、人口規(guī)模預測值、用地分類指標和城市建設用地范圍等。城市規(guī)模的確定是兩規(guī)協(xié)調(diào)、銜接的重點，也是兩規(guī)爭議集中所在。

3、從宏微觀兩個層面協(xié)調(diào)兩規(guī)的用地布局，且在規(guī)劃實施要一致有效。在兩規(guī)的協(xié)調(diào)過程中，城市總體規(guī)劃應以土地利用總體規(guī)劃為指導，土地利用總體規(guī)劃在用地布局上起到的宏觀調(diào)控作用，城市總體規(guī)劃則詳細的布置城市建設范圍內(nèi)各類用地的布局。

4、土地利用總體規(guī)劃先行，合理確定城鎮(zhèn)建設用地總量、布局、方向，保護耕地及基本農(nóng)田，然后由城市總體規(guī)劃在土地利用總體規(guī)劃的基礎上，明細土地用途，確定居住用地、公共服務設施用地、工業(yè)倉儲用地、混合用地等，實現(xiàn)兩規(guī)的疊合。

5、加強“3S”（RS、GPS、GIS）技術的引用，增強兩規(guī)編制的科學性。利用先進的科學技術，在規(guī)劃編制的理論和方法上大膽創(chuàng)新，編出特色。兩規(guī)編制方法要積極探索運用現(xiàn)代科技成果，提高規(guī)劃編制和實施管理中的現(xiàn)代化水平。運用計算機及“3S”等現(xiàn)代技術手段，加強土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃信息系統(tǒng)的建立和推廣應用，實施“數(shù)字國土工程”。

參考文獻:

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關鍵詞：城市總體規(guī)劃；土地利用；協(xié)調(diào)

經(jīng)濟的快速發(fā)展是我國綜合國際提升的重要體現(xiàn)，但是經(jīng)濟的快速發(fā)展也給我國帶來了很多的問題，比如資源的過度開發(fā)，工業(yè)發(fā)展帶來的環(huán)境污染等問題日益嚴重。而在城市化進程大大加快的今天，土地資源的合理利用就成了擺在城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃兩大規(guī)劃工作面前的主要問題，所以，如何處理好土地資源的利用問題，協(xié)調(diào)城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的發(fā)展，是急需解決的一個問題。

1 城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的關系

1.1 平行性

城市總體規(guī)劃的主干法與土地利用總體規(guī)劃的主干法都屬于憲法的行政法，從法律地位上來看，屬于平性關系。土地管理法及城鄉(xiāng)規(guī)劃法中都對城市總體規(guī)劃與土地利用總規(guī)劃的銜接關系做出了明確的規(guī)定，即規(guī)定兩規(guī)劃應像銜接，在實際的城鎮(zhèn)建設中的用地的規(guī)模應該按照土地利用總體規(guī)劃的相關規(guī)定來制定。

1.2 交叉性

城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的交叉性主要體現(xiàn)在行政區(qū)域的規(guī)劃中。在行政區(qū)域的規(guī)劃中包括了城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃兩方面的內(nèi)容，其中城市總體規(guī)劃主要是指對城市、鎮(zhèn)的規(guī)劃，而土地利用的體規(guī)劃則指行政區(qū)域內(nèi)所有的土地，二者存在包含交叉的關系，而交叉主要體現(xiàn)在城市建設中對土地的利用。在交叉的部分中，兩項規(guī)劃的側重點不同，城市總體規(guī)劃主要側重于城市用地的功能，而土地利用總體規(guī)劃中側重于對城市建設所用土地的科學管理與規(guī)模的控制，所以這兩項規(guī)則在交叉中又各有側重。

2 兩項規(guī)劃的主要矛盾及原因

2.1 規(guī)劃編制的指導思想與方法不同

土地利用的總體規(guī)劃的主要指導思想就是“以供定需”，即根據(jù)目前我國各區(qū)域的各種類型的土地擁有情況進行匯總，然后根據(jù)土地的現(xiàn)有情況進行各種功能土地的劃分。在整個規(guī)劃中自上而下的制度嚴明，越往下級，各種土地的而用途越要明確。而城市總體規(guī)劃的指導思想則可歸納為“以需定供”[1]，即城市用地的規(guī)劃主要是根據(jù)對人口情況及城市經(jīng)濟發(fā)展水平的預測而對建設所用的土地面積及用地標準進行確定。土地的功能的劃分是根據(jù)實際城市建設的需要而進行的，另外，上下級規(guī)劃間也沒有嚴格的控制關系。

2.2 規(guī)劃編制的時間不同

相比于土地利用的規(guī)劃，城市規(guī)劃相關工作在我國開展的較早，但是城市規(guī)劃工作開展的早期沒有明確的法規(guī)對此進行規(guī)定。土地管理法的頒布雖然早于城市規(guī)劃法，但是城市規(guī)劃法更與時俱進，頒布以來內(nèi)容得到了多次更新。由于上述的編制的時間不同，導致了兩規(guī)劃的編制背景不同，所以規(guī)劃的側重點難免會有一定的差別。這樣就很容易導致一項規(guī)劃相對于另一項的落后，不利于城市建設相關工作的開展。

2.3 規(guī)劃編制的基礎數(shù)據(jù)不同

土地利用的規(guī)劃中所采用的基礎數(shù)據(jù)是土地利用情況的調(diào)查，主要針對各種不同類型的用地進行調(diào)查，得到的結果可靠性高，但不精確。而城市規(guī)劃中所采用的基礎數(shù)據(jù)主要是用各種測量方法得到的，其精準度高，但缺少人文因素。另外，兩規(guī)劃中對人口調(diào)查統(tǒng)計的方法也不盡相同，這也會導致調(diào)查結果的較大差異，最終導致兩項規(guī)劃的矛盾。

3 城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)發(fā)展

3.1 協(xié)調(diào)的原則

想要做好城市總體規(guī)劃和土地總體利用規(guī)劃完美的協(xié)調(diào)首先就要確立協(xié)調(diào)統(tǒng)一的發(fā)展目標。雖然城市總體規(guī)劃和土地利用規(guī)劃的側重的主要發(fā)展方向有所不同，但是兩者的主要發(fā)展目標大體是一致的，都是為了合理利用土地，為了土地資源的可持續(xù)的利用以及對環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展的良好協(xié)助，所以協(xié)調(diào)這兩項規(guī)劃在編制是從同一個根本目標出發(fā)展開。其次，由于不同城市和地區(qū)由于其地理特點和氣候情況的不同，所以要做到遵守因地制宜的原則，不能一套協(xié)調(diào)計劃一成不變，在不同城市要根據(jù)該地區(qū)的地理氣候特點制定城市總體規(guī)劃和土地總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)發(fā)展計劃。最后，要注意到遵循期限一致和級別一致的原則，大體就是兩項規(guī)劃大體的規(guī)劃前期執(zhí)行步驟不一定一致，所以在規(guī)劃后期注意調(diào)整兩項規(guī)劃的實施步驟和實施時間。其次，土地利用總規(guī)劃和城市總體規(guī)劃的層次不同，所以執(zhí)行的任務也不會相同，所以也要注意兩項規(guī)劃的級別做到相同的原則。

3.2 基本數(shù)據(jù)和指標的協(xié)調(diào)

在協(xié)調(diào)城市總體規(guī)劃和土地利用規(guī)劃的協(xié)調(diào)時，重要的是要保證基本數(shù)據(jù)和基本指標的協(xié)調(diào)。把二者協(xié)調(diào)的原標準進行協(xié)調(diào)，從而進一步確定二者數(shù)據(jù)的統(tǒng)一性，統(tǒng)一協(xié)調(diào)規(guī)劃的相關理論，技術和基本數(shù)據(jù)，從而實現(xiàn)基本數(shù)據(jù)和指標的協(xié)調(diào)。協(xié)調(diào)的重點主要從三點進行，第一點是規(guī)劃城市規(guī)劃的面積不宜過大，否則會造成加大行政單位的管理難度，也違背兩項規(guī)劃協(xié)調(diào)的原則。第二點是人均建設面積使用指標[2]，注意在合理分析土地和城市建設的現(xiàn)實情況之后，對于可用地的城鎮(zhèn)，可以適當放寬建設指標，但是對于普通鄉(xiāng)鎮(zhèn)的用地要嚴格按照規(guī)定使用。最后一點就是用地分類指標，科學進行用地分類嚴格按照國土資源管理規(guī)定進行分類，科學進行用地分類。避免城市總體規(guī)劃與土地利用規(guī)劃沖突，為了兩項規(guī)劃順利協(xié)調(diào)進行創(chuàng)造有利條件。

3.3 城市發(fā)展方向的協(xié)調(diào)

為了讓城市發(fā)展時保證其發(fā)展規(guī)模和重點發(fā)展方向的正確性，同時也為了在發(fā)展城市時不破壞城市的生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟環(huán)境，就要確定城市的性質和特點，在確立城市性質時結合國家政策和經(jīng)濟大環(huán)境，也要注意在城市建設時保護耕地。同時要對該地區(qū)的土地價值進行合理評估，根據(jù)城市基礎建設的情況和土地情況，保護基本農(nóng)田不被破壞來進行城市性質的確立，明確城市以后的主要發(fā)展方向和規(guī)模。

3.4 保障實施的一致性

在實施城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃時，需要政府發(fā)揮職能。首先要嚴格遵循科學發(fā)展的思路進行，其次還要協(xié)調(diào)好城市的經(jīng)濟建設，環(huán)境保護，人口流動和自然資源相互統(tǒng)一。同時要加大宣傳和推廣的力度，合理的使用法律，技術以及行政的職能。對于實施的過程要加大監(jiān)管和指導力度，最好成立公眾監(jiān)督，公眾參與的機制，調(diào)動公眾的積極性。做到以上幾點一致進行，提高政府部門的工作效率和公眾的參加熱情，防止違反規(guī)劃現(xiàn)象出現(xiàn)，保障城市總體規(guī)劃和土地總體規(guī)劃協(xié)調(diào)的進行。

4 結語

總上所述，城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)發(fā)展是目前城市建設中土地資源利用中的重點問題，所以，城市建設管理的相關人員應對此足夠的重視，將兩項規(guī)則的協(xié)調(diào)發(fā)展作為城市建設用地規(guī)劃的重要準則，并積極采取有效措施，避免實際應用中兩規(guī)劃的矛盾，促進我國現(xiàn)代化城市的可持續(xù)發(fā)展，并促進環(huán)境友好型社會的發(fā)展。

參考文獻

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>> 論土地利用規(guī)劃存在的問題及對策 我國土地利用規(guī)劃存在的問題與對策 土地利用規(guī)劃編制存在的問題 簡析土地利用規(guī)劃存在的問題及其對策 我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃存在的問題及完善建議 論土地利用規(guī)劃中的問題及對策 土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃的關系研究 土地利用規(guī)劃與城鎮(zhèn)規(guī)劃的關系探討 淺談城市文化與城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃的關系 城市土地利用及規(guī)劃存在的問題與對策研究 城市規(guī)劃與新一輪土地利用規(guī)劃實施中存在的問題及其對策 城市規(guī)劃與土地利用規(guī)劃的銜接問題分析 鄉(xiāng)級土地利用規(guī)劃與村鎮(zhèn)規(guī)劃的比較及協(xié)同研究 探究我國農(nóng)村土地利用規(guī)劃管理的問題及對策 當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃的弊端及完善對策 淺談城市規(guī)劃及土地利用中存在的問題及對策 土地利用規(guī)劃淺析 淺談土地利用總體規(guī)劃實施中存在的問題與解決對策 論土地利用總體規(guī)劃實施中存在的問題與對策 鄉(xiāng)鎮(zhèn)級土地利用總體規(guī)劃存在的問題與對策 常見問題解答 當前所在位置：l.

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關鍵詞：城市規(guī)劃法 總體規(guī)劃 詳細規(guī)劃 土地使用 限制

Abstract： Urban planning law regulates the planning activities of cities and towns， restricting land use. First， urban planning law restricts the use of land in principle. Then， by the specific system containing overall planning of land use， total planning and detailed planning of cities and towns， from the physical content to the program and from generalization to the concretization， land use is legally restricted.

Key words： urban planning law， total planning， detailed planning， land use， restriction

中圖分類號：D922.297 文獻標識碼：A

對土地及其附著物（如房屋）的使用權利并非絕對的、不受約束的，它受到許多法律的限制。在對土地使用的法律限制中，城市規(guī)劃法是一種重要的類型，并已有了制度的框架。

我國曾于1989年頒布了《中華人民共和國城市規(guī)劃法》并于次年施行，后于2007年又頒布了《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（以下簡稱《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》）并于次年施行，廢止了原來的《中華人民共和國城市規(guī)劃法》。但這屬于對立法體例的調(diào)整，將城鎮(zhèn)體系及城市、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)和村莊的規(guī)劃統(tǒng)一納入一部法律文件來進行規(guī)范，并不意味著城市規(guī)劃法不存在了。規(guī)范城市建設活動的法律制度仍然存在于《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和其他法律法規(guī)及規(guī)章中（下文有述），具有效力并發(fā)揮著作用。

城市規(guī)劃通過對城市建設用地進行合理的空間布局和對土地資源優(yōu)化配置，以實現(xiàn)稀缺的土地資源（在我國尤其如此）能夠被有效、公平地使用，從而協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)空間布局，改善人居環(huán)境，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的目的。城市規(guī)劃法則是調(diào)整、規(guī)范上述的屬于城市建設管理之活動的法律規(guī)范，因此城市規(guī)劃法的內(nèi)容除了規(guī)劃編制和對規(guī)劃的行政管理之外，還有對土地使用的限制。

一、城市規(guī)劃法對土地使用的原則上的限制

首先說明一點，縱觀《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的行文與表述，可以發(fā)現(xiàn)立法者將城市規(guī)劃和鎮(zhèn)規(guī)劃歸于一處，而將鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃歸于另一處。這可被理解為城市、鎮(zhèn)的規(guī)劃均屬于城市規(guī)劃的范疇；關于城市、鎮(zhèn)的規(guī)劃的法律規(guī)范均屬于城市規(guī)劃法。因此下文的“城市規(guī)劃法”包含了關于鎮(zhèn)的規(guī)劃的法律規(guī)范。

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第2條規(guī)定：“制定和實施城鄉(xiāng)規(guī)劃，在規(guī)劃區(qū)內(nèi)進行建設活動，必須遵守本法?！钡?條規(guī)定：“經(jīng)依法批準的城鄉(xiāng)規(guī)劃，是城鄉(xiāng)建設和規(guī)劃管理的依據(jù)，未經(jīng)法定程序不得修改?！背鞘幸?guī)劃法首先在總則上提綱挈領地要求：城市、鎮(zhèn)的建設活動須遵守城市規(guī)劃法的規(guī)定，以及依此法制定和實施的城市規(guī)劃。城市、鎮(zhèn)的建設活動當然以使用土地為前提，故《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第2、7條在基本原則上做出了對土地使用的總體、概括和統(tǒng)率性限制。

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第9條規(guī)定：“任何單位和個人都應當遵守經(jīng)依法批準并公布的城鄉(xiāng)規(guī)劃，服從規(guī)劃管理”。該規(guī)定從法律關系之主體的角度，申明了包括土地使用者在內(nèi)的任何主體均應遵守依法制定且生效的城市規(guī)劃，土地使用者受到依法制定且生效的城市規(guī)劃的限制。

此外城市規(guī)劃法還要求：在規(guī)劃區(qū)內(nèi)使用土地進行建設應當遵守土地管理、自然資源和環(huán)境保護等法律、法規(guī)的規(guī)定（見《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第4條）。這其實也是城市規(guī)劃法對土地使用的一種概括性限制。

二、土地使用受到土地利用總體規(guī)劃的限制

從合理利用土地資源，促進經(jīng)濟、社會和環(huán)境的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展這樣的宏觀目標角度看，城市規(guī)劃與土地利用規(guī)劃是一致的。當然兩者各有側重。城市規(guī)劃側重于對城市、鎮(zhèn)的規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地的合理利用，其要義正是保證規(guī)劃區(qū)內(nèi)建設用地的科學合理使用。

城市規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃所調(diào)整、規(guī)范的對象存在交集，即上文中所述的“城市、鎮(zhèn)的建設管理活動”，因此關于土地利用總體規(guī)劃的法律規(guī)范也可以是城市規(guī)劃法的法律規(guī)范。

土地利用總體規(guī)劃依法由各級政府組織編制，是實行最嚴格土地管理制度的綱領性文件，所針對的土地當然包括城市、鎮(zhèn)的土地，故而城市規(guī)劃應當與土地利用總體規(guī)劃相銜接，土地利用總體規(guī)劃也是城市、鎮(zhèn)建設的依據(jù)（見《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第5條與《土地利用總體規(guī)劃編制審查辦法》第2、3條）。這是土地利用總體規(guī)劃對土地使用的概括性的限制，具體的限制主要有（見《土地利用總體規(guī)劃編制審查辦法》第17-20條）：

1.土地利用規(guī)模、結構與布局。

2.省級土地利用總體規(guī)劃確定的土地利用的方向，乃至市、縣級土地利用總體規(guī)劃確定的按用途對土地進行管制的分區(qū)及管制規(guī)則。

3.省、市級土地利用總體規(guī)劃分別確定的土地利用重大專項安排、重點工程安排。

4.省、市級土地利用總體規(guī)劃分別對市、縣級土地利用的調(diào)控。

篇5

關鍵詞：城鄉(xiāng)規(guī)劃；土地規(guī)劃；分析

在城市建設和城市管理中，城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃在經(jīng)濟建設與實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略中起著關鍵的作用，它們相互聯(lián)系又相互制約，既是統(tǒng)一的又是對立的。兩個規(guī)劃的依據(jù)都是國民經(jīng)濟長期發(fā)展規(guī)劃，其核心內(nèi)容都是土地的合理利用。但研究的對象、范圍、實施年限、方法、步驟各有側重，規(guī)劃深度也懸殊較大。長期以來，兩個規(guī)劃在規(guī)劃和實施過程中仍存在銜接不到位，難以協(xié)調(diào)統(tǒng)一?！吨腥A人民共和國土地管理法》第二十二條規(guī)定：城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，應當與土地利用總體規(guī)劃相銜接，城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃中建設用地規(guī)模不得超過土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設用地規(guī)模。在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)，城市和村莊、集鎮(zhèn)建設用地應當符合城市規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃?！吨腥A人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第五條也規(guī)定了：城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃以及鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃的編制，應當依據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，并與土地利用總體規(guī)劃相銜接。

1 土地利用總體規(guī)劃滯后于城市總體規(guī)劃

我國開展土地利用總體規(guī)劃的時間較遲（到 80 年代才在我國起步），先后組織開展了兩輪土地利用總體規(guī)劃編制和實施工作。但其規(guī)劃的理論與方法不完備，因此規(guī)劃制定水平低，規(guī)劃體系存在缺陷，致使其可操作性差。土地利用總體規(guī)劃雖然在控制城市的發(fā)展規(guī)模與避免城市無規(guī)則蔓延上起重要作用，但其以“供給制約和引導需求”的指導思想，由上而下編制，規(guī)劃中的主要用地指標也是由上而下分解，沒有充分考慮實際發(fā)展的用地需求，脫離實際，存在與城市總體規(guī)劃、現(xiàn)狀不一致等矛盾。

1.1 規(guī)劃指標分解不合理。有些地方的規(guī)劃上下級規(guī)劃脫節(jié)，在逐級分解規(guī)劃指標的過程中，有的供求缺口偏大，有的突破了上級規(guī)劃指標；規(guī)劃指標分解落實的主要依據(jù)―――基礎數(shù)據(jù)（各地區(qū)歷年用地情況統(tǒng)計、土地后備資源調(diào)查數(shù)據(jù)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等）不真實、不準確；客觀上社會發(fā)展、政策和戰(zhàn)略調(diào)整也在一定程度上影響規(guī)劃指標分解的準確性。

1.2 用地定位不明確。根據(jù)土地用途管制的需要，縣級以上土地利用總體規(guī)劃確定的各類用地指標，最終要通過鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃落實到具體地塊，但在一些地方鄉(xiāng)級規(guī)劃與這個要求有很大差距。有的規(guī)劃建設用地尤其是農(nóng)村居民點、非農(nóng)業(yè)建設用地沒有落實用地范圍，農(nóng)用地結構調(diào)整的具體范圍多不落實，尤其是對土地開發(fā)復墾整理未作充分調(diào)查研究，定位落實較差。

1.3 規(guī)劃文本和圖件不夠規(guī)范。一是規(guī)劃基數(shù)和基礎圖件采用不當。有的規(guī)劃未按要求采用統(tǒng)一時間的詳查變更數(shù)，人為調(diào)減耕地基數(shù)，增加建設用地面積，并相應更改了現(xiàn)狀圖。二是土地分類和用途分區(qū)與新法規(guī)定不一致。新法對土地分類和用途分區(qū)作了規(guī)定，但有的規(guī)劃仍使用過去的分類和分區(qū)。三是內(nèi)容不夠完整。一些規(guī)劃內(nèi)容過分簡略，特別是重要指標，如耕地保有量、基本農(nóng)田面積等不全面或缺少分解指標，有的缺少城鄉(xiāng)結合部土地利用規(guī)劃圖。

1.4缺乏切實可行的實施辦法。由于以上原因，造成一些城市建設用地嚴重不足。根據(jù) 2001 年度土地變更詳查數(shù)據(jù)，2001 年底全市建設用地總量為 834743 畝，至 2010 年是 76597 畝的用地指標，年均只有8511畝。更突出的問題是，規(guī)劃期內(nèi)17.44萬畝建設用地指標中，只有5萬畝是可以占用耕地的，余者皆為非耕地，這在平原地區(qū)中是不現(xiàn)實的。有些城市為滿足建設的需要，突破建設用地計劃不乏存在，使大量耕地被占用。

2城鄉(xiāng)規(guī)劃科學的理論和方法和實施辦法

城鄉(xiāng)規(guī)劃分總體規(guī)劃和詳細規(guī)劃兩個階段，詳細規(guī)劃是以總體規(guī)劃為依據(jù)，規(guī)定建設用地的各項控制指標和規(guī)劃管理要求，或直接對建設項目作出具體的安排和規(guī)劃設計，因此規(guī)劃實施具有很強的可操作性。城市總體規(guī)劃是由地方政府主持規(guī)劃，政府方面熱衷于建設大城市，有任意擴大城市規(guī)模的傾向，規(guī)劃部門為迎合政府意圖，加上自身利益觀念的驅使（按規(guī)劃面積計酬），也喜好做大規(guī)劃。由于以上原因，加上我國工業(yè)化、城市化進程不斷加快，經(jīng)濟的快速增長，帶來了新一輪的圈地熱，土地利用總體規(guī)劃的脆弱性也暴露無遺。1997 年～2002 年的六年間，全國建設占用耕地 1646 萬畝，年均274 萬畝，與 1991 年～1996 年的年均 440 萬畝相比，下降了37%。2003 年土地市場秩序治理整頓之初對十個省市的統(tǒng)計，在458.1 萬畝園區(qū)實際用地中，未經(jīng)依法批準的用地就有 314.6 萬畝，占68.7%。

3 協(xié)調(diào)處理好土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃的關系

由于兩個規(guī)劃有著共同的規(guī)劃對象和規(guī)劃目標，從本質看，它們應該是相互協(xié)調(diào)和銜接的關系。城市總體規(guī)劃除土地使用規(guī)劃內(nèi)容外，還包括了城市體系規(guī)劃、城市社會經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略等內(nèi)容，這應成為土地利用規(guī)劃的指導，為土地利用規(guī)劃確定區(qū)域土地利用結構提供宏觀依據(jù)。土地利用總體規(guī)劃應為城市的發(fā)展提供充足的發(fā)展空間，以促進城市與區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展。

城市規(guī)劃應樹立耕地保護意識，尤其是保護基本農(nóng)田。城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃都應在區(qū)域規(guī)劃的指導下，相互協(xié)調(diào)和相互制約，共同遵循發(fā)展區(qū)域社會和經(jīng)濟，合理利用和珍惜每一寸土地，切實保護耕地，保護生態(tài)環(huán)境，維持生態(tài)平衡，促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，發(fā)揮城市區(qū)域的競爭優(yōu)勢，協(xié)調(diào)區(qū)域間、城鎮(zhèn)間的矛盾。城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃都應依法適時調(diào)整規(guī)劃，提高修編質量。調(diào)整規(guī)劃要依法按程序進行，嚴格界定調(diào)整范圍。以下幾種情況需要調(diào)整或修編規(guī)劃：一是受自然災害影響，土地利用現(xiàn)狀和使用條件發(fā)生變化并影響規(guī)劃執(zhí)行的；二是新提出的國家或省級重點項目，符合獨立選址條件的；三是在耕地等主要農(nóng)用地數(shù)量不減少、質量不降低情況下，需要調(diào)整用地結構與布局的；四是行政區(qū)調(diào)整后，影響規(guī)劃執(zhí)行的；五是主要用地規(guī)劃定量或定位經(jīng)核定確實有錯誤或遺漏的。

4 上級規(guī)劃調(diào)整，需要相應調(diào)整或修編下級規(guī)劃

應正確處理好城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃年度用地計劃的關系，制定年度計劃不能脫離城市總體規(guī)劃，必須在城市總體規(guī)劃的基礎上，根據(jù)近期用地需求來制定年度計劃。城市建設過程嚴格執(zhí)行年度用地計劃，政府不能背離年度計劃隨意批地。

篇6

關鍵詞：土地利用；總體規(guī)劃；結構布局；建議

1 前言

近幾年來，隨著我國經(jīng)濟的快速增長，土地的需求量正不斷加大。在城市與鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展速度與規(guī)模不平衡的背景下，為了協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展、保障國民經(jīng)濟的合理運行，必須加強對城鄉(xiāng)建設用地結構與空間布局優(yōu)化的研究，做好土地利用的總體規(guī)劃修編工作。土地利用總體規(guī)劃是進行城鄉(xiāng)建設、土地管理的重要舉措，是落實土地用途管制制度的重要依據(jù)?，F(xiàn)對土地利用總體規(guī)劃中出現(xiàn)的問題進行分析研究，結合相關優(yōu)化方案，為做好土地利用總體規(guī)劃修編工作提供幫助。

2 探討的目的和原因及具體表現(xiàn)

（1）目的

一是建立和諧社會，實施統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要內(nèi)容；二是為協(xié)調(diào)緩解部門之間的用地矛盾，實行切實保護耕地、科學調(diào)整土地利用結構和布局以及開展土地資源整理、復墾、開發(fā)提供依據(jù)，是提高土地利用綜合效率的戰(zhàn)略性選擇；三是加強土地參與宏觀調(diào)控、完善規(guī)劃控制手段的基本要求。所以應用有關土地利用和土地管理的政策法規(guī)，要求充分考慮國民經(jīng)濟各部門、各行業(yè)的發(fā)展規(guī)劃及土地利用專項規(guī)劃，合理安排和調(diào)整各部門的用地規(guī)模和布局。

（2）城鄉(xiāng)用地結構和布局現(xiàn)有問題產(chǎn)生原因

①從規(guī)劃管制的角度分析，城鎮(zhèn)的不合理規(guī)劃，受地方發(fā)展沖動和行政干預的影響，往往提出不盡合理的發(fā)展目標，目標定位的偏差直接導致城鎮(zhèn)用地發(fā)展的不合理性；農(nóng)村地區(qū)的規(guī)劃普遍比較薄弱，政府投資不足，重視程度低，又缺乏城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的規(guī)劃，使得農(nóng)村地區(qū)無序發(fā)展，不能融入?yún)^(qū)域總體發(fā)展環(huán)境；缺少完善的微觀領域的土地利用規(guī)劃標準，土地利用規(guī)劃和管理控制缺少具體的尺度，規(guī)劃“有政策沒工具”的現(xiàn)象比較普遍，這些都是宏觀調(diào)控效果不明顯的主要原因。

②在城鄉(xiāng)空間的演變過程中，城市經(jīng)濟的發(fā)展是推進城市空間演變的內(nèi)在驅動力。產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整和由此引起的人口由農(nóng)業(yè)類型向工業(yè)及后工業(yè)類型轉化的城鎮(zhèn)化進程，直接導致了城鄉(xiāng)各業(yè)用地構成比例的變化和空間形態(tài)的變化。但是這種變化不應該是無序的，而必須在規(guī)劃、建設、管理的正確引導下有序地展開，以實現(xiàn)城市發(fā)展的經(jīng)濟效益、社會效益、環(huán)境效益并重，實現(xiàn)綜合效益最大化。

（3）具體表現(xiàn)

①由于隨著城市社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，城市用地和人口規(guī)模迅速增加，原有的城鎮(zhèn)規(guī)劃確定的建設用地現(xiàn)狀難以滿足發(fā)展的需要，城市用地指標偏低，不符合人民生活水平提高的要求，社會經(jīng)濟發(fā)展缺乏空間。

②土地利用結構不適應城市發(fā)展的要求，各項用地比例不夠合理。

③城市發(fā)展中存在著發(fā)展不平衡的問題，城市發(fā)展水平差異顯著。

④目標發(fā)展不明確，規(guī)劃定位不高；點軸布局還需要不斷完善、網(wǎng)絡式布局尚未形成；布局上沒有考慮上下游產(chǎn)業(yè)的關系，導致產(chǎn)業(yè)鏈條較短、產(chǎn)品附加值較低。

⑤布局分散，缺乏合作，且重復建設、內(nèi)部競爭；分工不明、優(yōu)勢不突出且互補性較差。

⑥還須在區(qū)域土地資源最優(yōu)利用上狠下功夫。

⑦由于受到經(jīng)濟、地形及交通條件的影響，建城區(qū)周圍及沿交通干線的城市發(fā)展較快，邊遠村寨發(fā)展較為遲緩，形成了以建城區(qū)為中心，工業(yè)聚集帶和沿交通干線向外延伸的城鎮(zhèn)格局，城市體系仍處于發(fā)展初期，產(chǎn)業(yè)集群和經(jīng)濟板塊處于起步階段，已初步形成不同等級的區(qū)域性經(jīng)濟中心，初步形成了不同的分工與協(xié)作格局，但在布局上仍以點和簡單的軸線為主，城市群體的整體功能尚未發(fā)揮。

3 為做好城鄉(xiāng)土地利用結構和布局優(yōu)化，特提出如下幾點建議

（1）嚴格執(zhí)行國家的土地管理法律法規(guī)，嚴格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃

土地利用總體規(guī)劃的核心是確定或調(diào)整區(qū)域土地利用結構和布局。《土地管理法》明確規(guī)定：“土地利用總體規(guī)劃一經(jīng)批準，必須嚴格執(zhí)行”，“城市總體規(guī)劃、村莊規(guī)劃和集鎮(zhèn)規(guī)劃，應當與土地利用總體規(guī)劃相銜接，城市總體規(guī)劃、村莊規(guī)劃和集鎮(zhèn)規(guī)劃中建設用地規(guī)模不得突破土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)的用地規(guī)?！?。

（2）加強對集約用地的評價，規(guī)劃控制指標的分配與集約用地掛鉤

在規(guī)劃實施期間，要在以人為本，全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的科學發(fā)展觀的統(tǒng)領下，堅持十分珍惜和合理利用每寸土地，切實保護耕地的基本國策，堅持土地資源開發(fā)與節(jié)約并重，把節(jié)約放在首位的方針，緊緊圍繞經(jīng)濟增長方式的根本轉變，以提高土地利用效率為核心，以節(jié)地為重點，加快土地利用結構調(diào)整和土地利用方式轉變，逐步形成節(jié)地型的增長方式和消費方式，促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。

（3）完善建設用地指標標準，加強建設用地指標管理

①按照建立集約節(jié)約型社會的要求，制定符合實際情況的建設用地指標和面積定額，建立集約用地評價體系，并加強管理，對各地執(zhí)行情況進行考核。

②建立集約利用評估體系，推進產(chǎn)業(yè)用地評估。

③建立集約用地的利益約束機制，完善利益分配機制。

（4）改革戶籍制度，大力發(fā)展小城鎮(zhèn)建設和社會主義新農(nóng)村建設

改革戶籍制度，吸引有能力的農(nóng)村居民到城鎮(zhèn)居??；同時加強農(nóng)村居民點的整理，建設社會主義新農(nóng)村。

①農(nóng)村建設用地整理，置換新增耕地為建設用地周轉指標。

指標可以在整理（復墾）形成耕地前進行使用，即按照土地利用總體規(guī)劃的要求，在城鎮(zhèn)規(guī)劃發(fā)展區(qū)域內(nèi)，相應增加規(guī)劃建設用地預留區(qū)。同時，必須要在規(guī)定的年限（期）內(nèi)整理復墾出相應面積的耕地，完成對已經(jīng)使用的建設用地周轉指標的置換歸還。

②建立耕地質量評價體系，做到數(shù)量、質量“雙掛鉤”。

農(nóng)村建設用地整理要十分注重復墾耕地的質量，建立耕地質量評價體系，完善耕地質量評價系統(tǒng)，合理運作、科學評價，做到建設用地指標與復墾耕地的數(shù)量、質量“雙掛鉤”。

（5）充分尊重集體土地產(chǎn)權，切實保障農(nóng)民權益

首先，農(nóng)村居民點整理要充分尊重土地所有者的權益，不得侵犯農(nóng)民的產(chǎn)權。其次，應該加強宣傳力度，使廣大農(nóng)民認識到居民點整理的重大意義，并保證整理項目的透明和公開，隨時接受農(nóng)民的監(jiān)督。第三，在整理過程中，要給予農(nóng)民實惠，注重改善居民生產(chǎn)、生活條件，并保證農(nóng)民生活質量不降低。

（6）促進內(nèi)部挖潛，加大存量盤活力度

按照分類推進、提升等級原則，加大存量盤活和劣勢企業(yè)淘汰力度。

①設置門檻制定準入和淘汰標準，加快淘汰現(xiàn)有的高能耗、高污染、低產(chǎn)出項目。

②推進產(chǎn)業(yè)置換。將高污染、高能耗、低產(chǎn)出的企業(yè)轉型為有特色的產(chǎn)業(yè)、有品牌的特色企業(yè)、有核心競爭力的高標準企業(yè)，促進產(chǎn)業(yè)結構升級。

③提高現(xiàn)有廠區(qū)土地利用率。通過建設標準廠房等措施，提高原廠區(qū)的土地利用效率。

④優(yōu)化整合零星工業(yè)點。結合郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃綱要，整合零星工業(yè)點，利用存量資源建設郊區(qū)都市型工業(yè)街坊。

（7）優(yōu)化工業(yè)用地布局，提升產(chǎn)業(yè)集聚競爭力

要遵循產(chǎn)業(yè)梯度發(fā)展的規(guī)律，加快重點產(chǎn)業(yè)板塊、工業(yè)集聚地的發(fā)展，優(yōu)化工業(yè)用地布局。經(jīng)貿(mào)部門要會同發(fā)改委、規(guī)劃、國土、環(huán)保等部門，按照城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃，以產(chǎn)業(yè)關聯(lián)鏈條為紐帶，大力調(diào)整優(yōu)化工業(yè)用地布局。同時各部門也要加大支持力度，對專業(yè)性工業(yè)集聚地主導產(chǎn)業(yè)的新辦項目，給予優(yōu)先支持，積極探索縮短項目建設中規(guī)劃、用地等審批時間的新辦法。要大力建設產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢明顯的特色工業(yè)聚集帶，將工業(yè)聚集帶與新城區(qū)的建設結合起來，實現(xiàn)對土地的集約利用。重點建設工業(yè)聚集帶，大力引進一些新型企業(yè)，吸引外資，充分吸納農(nóng)村富裕勞動力，加大投資、投入力度形成產(chǎn)業(yè)集群、產(chǎn)業(yè)帶，帶動周邊的城鎮(zhèn)發(fā)展，相同等級的小區(qū)之間橫向聯(lián)系得到加強，橫向經(jīng)濟協(xié)作得到鞏固，城市群體的整體功能才能真正得以體現(xiàn)。同時以區(qū)域優(yōu)勢及產(chǎn)業(yè)集群、產(chǎn)業(yè)帶吸納外縣、市農(nóng)村勞動力，通過產(chǎn)業(yè)的輻射和帶動作用，推進農(nóng)村的城鎮(zhèn)化建設。要加強產(chǎn)業(yè)引導，形成各工業(yè)集聚地良性互動的格局。

4 結語

綜上所述，土地總體規(guī)劃實施是一項龐大而復雜的工程，涉及項目內(nèi)容繁多，資料分析、整理、存儲、查詢工作量大，因此，需要配合各項法規(guī)政策，深入研究土地利用總體規(guī)劃理論和方法，完善規(guī)劃體系和規(guī)劃理論，規(guī)范規(guī)劃程序，制定規(guī)劃標準，改進規(guī)劃方法和規(guī)劃手段，不斷提高規(guī)劃修編和調(diào)整的規(guī)范性、科學性和實用性，對一定區(qū)域內(nèi)土地的開發(fā)、利用、治理、保護在時間上、空間上所作總體的、戰(zhàn)略的安排和布局，才能做好城鄉(xiāng)土地利用的總體規(guī)劃工作。

參考文獻：

篇7

第一條土地利用總體規(guī)劃依法由各級人民政府組織編制，國土資源行政主管部門具體承辦。國土資源行政主管部門會同有關部門編制本級土地利用總體規(guī)劃，審查下級土地利用總體規(guī)劃，適用本辦法。

第二條為規(guī)范土地利用總體規(guī)劃的編制、審查和報批，提高土地利用總體規(guī)劃的科學性，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國土地管理法實施條例》等法律、行政法規(guī)，制定本辦法。

第三條土地利用總體規(guī)劃是實行最嚴格土地管理制度的綱領性文件，是落實土地宏觀調(diào)控和土地用途管制，規(guī)劃城鄉(xiāng)建設和統(tǒng)籌各項土地利用活動的重要依據(jù)。

各地區(qū)、各部門、各行業(yè)編制的城市、村鎮(zhèn)規(guī)劃，基礎設施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境建設等專項規(guī)劃，應當與土地利用總體規(guī)劃相銜接。

第四條編制和審查土地利用總體規(guī)劃，應當貫徹落實科學發(fā)展觀，堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策，堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節(jié)約用地制度，緊密結合國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的要求，不斷提高土地資源對經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的保障能力。

第五條國土資源行政主管部門會同財政等部門落實規(guī)劃編制工作經(jīng)費，保障規(guī)劃編制工作的順利開展。

第二章規(guī)劃編制

第六條土地利用總體規(guī)劃分為國家、省、市、縣和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）五級。

根據(jù)需要可編制跨行政區(qū)域的土地利用總體規(guī)劃。

村莊土地利用總體規(guī)劃是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃的重要內(nèi)容。各地應當在編制鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃時對村莊土地利用的總體布局作出科學規(guī)劃和統(tǒng)籌安排。

第七條編制土地利用總體規(guī)劃，應當堅持政府組織、專家領銜、部門合作、公眾參與、科學決策的工作方針。

第八條土地利用總體規(guī)劃編制前，國土資源行政主管部門應當對現(xiàn)行規(guī)劃的實施情況進行評估，開展基礎調(diào)查、重大問題研究等前期工作。

第九條國土資源行政主管部門應當在前期工作基礎上，以真實、準確、合法的土地調(diào)查基礎數(shù)據(jù)為依據(jù)，組織編制土地利用總體規(guī)劃大綱。

前款規(guī)定的土地利用總體規(guī)劃大綱，包括：規(guī)劃背景，指導思想和原則，土地利用戰(zhàn)略定位和目標，土地利用規(guī)模、結構與布局總體安排，規(guī)劃實施措施等內(nèi)容。

第十條國土資源行政主管部門依據(jù)經(jīng)審查通過的土地利用總體規(guī)劃大綱，編制土地利用總體規(guī)劃。

鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃可以與所在地的縣級土地利用總體規(guī)劃同步編制。

第十一條在土地利用總體規(guī)劃編制過程中，對涉及資源保護與可持續(xù)發(fā)展、區(qū)域和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、土地節(jié)約集約利用、土地利用結構布局優(yōu)化、土地生態(tài)環(huán)境保護與建設等重大問題，國土資源行政主管部門應當組織相關方面的專家進行專題研究和論證。

第十二條在土地利用總體規(guī)劃編制過程中，國土資源行政主管部門應當建立部門協(xié)調(diào)機制，征求各有關部門的意見。

第十三條對土地利用總體規(guī)劃編制中的重大問題，可以向社會公眾征詢解決方案。

對直接涉及公民、法人和其他組織合法利益的規(guī)劃內(nèi)容，應當舉行聽證會，充分聽取公眾的意見。

采取聽證會形式聽取意見的，按照《國土資源聽證規(guī)定》的程序進行。

第十四條國土資源行政主管部門應當組織相關方面專家對土地利用總體規(guī)劃進行論證，論證意見及采納情況應當作為報送審查材料一并上報。

第十五條承擔土地利用總體規(guī)劃具體編制工作的單位，應當具備下列條件：

（一）具有法人資格；

（二）具有編制土地利用總體規(guī)劃的工作業(yè)績；

（三）有完備的技術和質量管理制度；

（四）有經(jīng)過培訓且考核合格的專業(yè)技術人員。

國土資源部和省、自治區(qū)、直轄市國土資源行政主管部門應當定期公布符合本條規(guī)定條件的單位目錄。

第三章規(guī)劃內(nèi)容

第十六條土地利用總體規(guī)劃應當包括下列內(nèi)容：

（一）現(xiàn)行規(guī)劃實施情況評估；

（二）規(guī)劃背景與土地供需形勢分析；

（三）土地利用戰(zhàn)略；

（四）規(guī)劃主要目標的確定，包括：耕地保有量、基本農(nóng)田保護面積、建設用地規(guī)模和土地整理復墾開發(fā)安排等；

（五）土地利用結構、布局和節(jié)約集約用地的優(yōu)化方案；

（六）土地利用的差別化政策；

（七）規(guī)劃實施的責任與保障措施。

鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃可以根據(jù)實際情況，適當簡化前款規(guī)定的內(nèi)容。

第十七條省級土地利用總體規(guī)劃，應當重點突出下列內(nèi)容：

（一）國家級土地利用任務的落實情況；

（二）重大土地利用問題的解決方案；

（三）各區(qū)域土地利用的主要方向；

（四）對市（地）級土地利用的調(diào)控；

（五）土地利用重大專項安排；

（六）規(guī)劃實施的機制創(chuàng)新。

第十八條市級土地利用總體規(guī)劃，應當重點突出下列內(nèi)容：

（一）省級土地利用任務的落實；

（二）土地利用規(guī)模、結構與布局的安排；

（三）土地利用分區(qū)及分區(qū)管制規(guī)則；

（四）中心城區(qū)土地利用控制；

（五）對縣級土地利用的調(diào)控；

（六）重點工程安排；

（七）規(guī)劃實施的責任落實。

前款第（四）項規(guī)定的中心城區(qū)，包括城市主城區(qū)及其相關聯(lián)的功能組團，其土地利用控制的重點是按照土地用途管制的要求，確定規(guī)劃期內(nèi)新增建設用地的規(guī)模與布局安排，劃定中心城區(qū)建設用地的擴展邊界。

第十九條縣級土地利用總體規(guī)劃，應當重點突出下列內(nèi)容：

（一）市級土地利用任務的落實；

（二）土地利用規(guī)模、結構和布局的具體安排；

（三）土地用途管制分區(qū)及其管制規(guī)則；

（四）城鎮(zhèn)村用地擴展邊界的劃定；

（五）土地整理復墾開發(fā)重點區(qū)域的確定。

第二十條鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃，應當重點突出下列內(nèi)容：

（一）基本農(nóng)田地塊的落實；

（二）縣級規(guī)劃中土地用途分區(qū)、布局與邊界的落實；

（三）各地塊土地用途的確定；

（四）鎮(zhèn)和農(nóng)村居民點用地擴展邊界的劃定；

（五）土地整理復墾開發(fā)項目的安排。

第二十一條土地利用總體規(guī)劃圖件，包括：

（一）土地利用總體規(guī)劃圖；

（二）土地利用總體規(guī)劃附圖。

前款第（二）項規(guī)定的土地利用總體規(guī)劃附圖，包括規(guī)劃現(xiàn)狀圖、專題規(guī)劃圖和規(guī)劃分析圖。

第二十二條編制土地利用總體規(guī)劃，應當依據(jù)國家、行業(yè)標準和規(guī)范。

第四章審查和報批

第二十三條土地利用總體規(guī)劃審查報批，分為土地利用總體規(guī)劃大綱審查和土地利用總體規(guī)劃審查報批兩個階段。

土地利用總體規(guī)劃大綱經(jīng)本級人民政府審查同意后，逐級上報審批機關同級的國土資源行政主管部門審查。

第二十四條國土資源行政主管部門應當對土地利用總體規(guī)劃大綱的指導思想、戰(zhàn)略定位、基礎數(shù)據(jù)、規(guī)劃目標、土地利用結構與空間布局調(diào)整等內(nèi)容進行審查。

第二十五條土地利用總體規(guī)劃大綱未通過審查的，有關國土資源行政主管部門應當根據(jù)審查意見修改土地利用總體規(guī)劃大綱，重新申報審查。

土地利用總體規(guī)劃大綱通過審查后，有關國土資源行政主管部門應當依據(jù)審查通過的土地利用總體規(guī)劃大綱，編制土地利用總體規(guī)劃。

第二十六條土地利用總體規(guī)劃按照下級規(guī)劃服從上級規(guī)劃的原則，自上而下審查報批。

第二十七條土地利用總體規(guī)劃審查報批，應當提交下列材料：

（一）規(guī)劃文本及說明；

（二）規(guī)劃圖件；

（三）專題研究報告；

（四）規(guī)劃成果數(shù)據(jù)庫；

（五）其他材料，包括征求意見及論證情況、土地利用總體規(guī)劃大綱審查意見及修改落實情況、公眾聽證材料等。

第二十八條有關國土資源行政主管部門應當自收到人民政府轉來的下級土地利用總體規(guī)劃之日起5個工作日內(nèi)，征求有關部門和單位意見，并自收到有關部門和單位的意見之日起15個工作日內(nèi)，完成規(guī)劃審查工作。

對土地利用總體規(guī)劃有較大分歧時，有關國土資源行政主管部門應當組織各方進行協(xié)調(diào)。因特殊情況，確需延長規(guī)劃審查期限的，可以延長審查。

第二十九條國土資源行政主管部門依據(jù)下列規(guī)定對土地利用總體規(guī)劃進行審查：

（一）現(xiàn)行法律、法規(guī)及相關規(guī)范；

（二）國家有關土地利用和管理的各項方針、政策；

（三）上級土地利用總體規(guī)劃；

（四）土地利用相關規(guī)劃；

（五）其他可以依據(jù)的基礎調(diào)查資料等。

第三十條土地利用總體規(guī)劃審點內(nèi)容包括：

（一）現(xiàn)行規(guī)劃實施評價；

（二）規(guī)劃編制原則與指導思想；

（三）戰(zhàn)略定位與規(guī)劃目標；

（四）土地利用結構、規(guī)模、布局和時序；

（五）土地利用主要指標分解情況；

（六）規(guī)劃銜接協(xié)調(diào)論證情況和公眾參與情況；

篇8

關鍵詞：土地規(guī)劃；城市規(guī)劃；協(xié)同發(fā)展

中圖分類號：TU984文獻標識碼： A

一、兩種規(guī)劃的關系

1.1 土地規(guī)劃

土地利用規(guī)劃是為了合理開發(fā)、利用、整治、保護土地采取經(jīng)濟、技術、工程等綜合措施而進行長期土地組織的布局與配置。它由各級人民政府組織編制。包括土地利用總體規(guī)劃和各類專項規(guī)劃。

土地利用總體規(guī)劃的基本任務是從國家全局和長遠利用出發(fā)，在保護耕地的前提下，協(xié)調(diào)各類用地需求，統(tǒng)籌安排各類用地規(guī)模和布局，合理安排土地開發(fā)和整理，以促進土地資源的充分、高效利用，保障社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

1.2 城市規(guī)劃

城市規(guī)劃是指城市人民政府為了實現(xiàn)一定時期內(nèi)城市經(jīng)濟社會發(fā)展目標，確定城市性質、規(guī)模和發(fā)展方向，合理利用城市土地，協(xié)調(diào)城市空間布局和各項建設所作的綜合部署和具體安排。

城市規(guī)劃的任務是：根據(jù)國家城市發(fā)展和建設方針、經(jīng)濟技術政策、國民經(jīng)濟和社會發(fā)展長遠計劃、區(qū)域規(guī)劃，以及城市所在地區(qū)的自然條件、歷史情況、現(xiàn)狀特點和建設條件，布置城市體系；確定城市性質、規(guī)模和布局；統(tǒng)一規(guī)劃、合理利用城市土地；綜合部署城市經(jīng)濟、文化、基礎設施等各項建設，保證城市有秩序地、協(xié)調(diào)地發(fā)展，使城市的發(fā)展建設獲得良好的經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益。

城市規(guī)劃的根本作用是作為建設城市和管理城市的基本依據(jù)，是保證城市合理地進行建設和城市土地合理開發(fā)利用及正常經(jīng)營活動的前提和基礎，是實現(xiàn)城市社會經(jīng)濟發(fā)展目標的綜合手段。

1.3 兩者的關系

由規(guī)劃范圍來看，兩者的關系是整體與局部，面與點的關系。土地利用總體規(guī)劃是整個區(qū)域的規(guī)劃，城市規(guī)劃只是其中的一部分。

二、兩種規(guī)劃協(xié)調(diào)存在的主要問題

2.1 兩種規(guī)劃的規(guī)劃思路不同

城市總體規(guī)劃編制時， 沒有自上下達的規(guī)劃控制指標，重在從需要出發(fā)，著眼于發(fā)展，在對城市的社會、經(jīng)濟、歷史、地理、資源、產(chǎn)業(yè)政策、人文背景等多因素綜合分析的基礎上，按照市場經(jīng)濟條件下城市發(fā)展的客觀規(guī)律，提出城市發(fā)展目標和發(fā)展規(guī)模的設想，很少考慮耕地和基本農(nóng)田保護的問題。

土地利用總體規(guī)劃屬于有控制規(guī)劃，而城市規(guī)劃屬無控制規(guī)劃。由此導致，地方政府熱衷于城市總體規(guī)劃，都期望把自己城市做強做大，而任意擴大城市規(guī)模的傾向，規(guī)劃部門為迎合政府意圖，加上自身利益觀念的驅使，也喜好大規(guī)劃，對與土地規(guī)劃的銜接造成很大的困難。

2.2 兩種規(guī)劃參數(shù)的統(tǒng)計口徑不一致

2.2.1 人口。城市總體規(guī)劃中，城市人口包括居住在(規(guī)劃)建成區(qū)內(nèi)的非農(nóng)業(yè)戶籍人口、農(nóng)業(yè)戶籍人口和一年以上的暫住人口。

土地利用總體規(guī)劃中，城鎮(zhèn)人口僅為城市和建制鎮(zhèn)建成區(qū)范圍內(nèi)常住人口的總和(含常住的非農(nóng)業(yè)戶人口、農(nóng)業(yè)戶人口和集體戶人口)，不包括流動人口。不難看出，前者所稱人口的范疇顯然要比后者大。

2.2.2 用地指標。在編制城市總體規(guī)劃時，人均建設用地指標 的選取依據(jù)《城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準》(GBJ137 一90) 的規(guī)定， 不考慮規(guī)劃期年耕地水平和規(guī)劃目標年耕地保有量。

土地利用規(guī)劃中人均建設用地指標分為城鎮(zhèn)居民點用地指標和農(nóng)村居民點用地指標，編制過程中為保證耕地總量動態(tài)平衡，建設用地總量與均量都要受到耕地保有指標的限制。

2.3 兩種規(guī)劃采用的土地分類體系各異

《國土資源部辦公廳關于印發(fā)市縣鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃編制指導意見的通知》（國土資廳發(fā)〔2009〕51 號）中最新規(guī)定：土地利用總體規(guī)劃采用的土地現(xiàn)狀分類，其用地類型為3 個一級類、10 個二級類和33 個三級類。

城市總體規(guī)劃中采用的是《城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準》(GBJl37―90)， 其用地類型分別為10 個大類，46 個中類，73 個小類。

兩種規(guī)劃對地類存在名稱一致而內(nèi)涵不相一致的問題，兩者既有交叉，又有重復，另外還有內(nèi)涵一致而土地利用類型名稱不一致的問題。如《城市用地分類》中城市建設用地包括采礦用地，而國土資廳發(fā)〔2009〕51 號文的規(guī)定為：城鎮(zhèn)附近的采礦用地并入城市、建制鎮(zhèn)用地，城鎮(zhèn)范圍以外的區(qū)分為獨立建設用地和采礦用地。

三、加強兩種規(guī)劃協(xié)調(diào)的對策

3.1 以可持續(xù)發(fā)展理論作為兩種規(guī)劃的根本指導理論

既要尋求發(fā)展，又要保護環(huán)境和資源。在城市規(guī)劃中應綜合考慮城市發(fā)展的資源與環(huán)境問題，預測在不同決策方案下城市系統(tǒng)的潛在發(fā)展水平在土地資源承載力的約束下，提出符合社會、經(jīng)濟發(fā)展目標的規(guī)劃建議。拓寬城市規(guī)劃的內(nèi)涵和領域，形成可持續(xù)觀指導下的城市規(guī)劃的新思路。

3.2 建立完善的規(guī)劃體系

區(qū)域規(guī)劃是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃的深化，是二者在空間布局和物質基礎上的落實，為城市規(guī)劃和其它規(guī)劃提供了宏觀和區(qū)域范圍的經(jīng)濟技術依據(jù)。城市規(guī)劃必須以區(qū)域規(guī)劃為依據(jù)。

國土規(guī)劃是根據(jù)國家社會經(jīng)濟發(fā)展總的戰(zhàn)略方向和目標以及規(guī)劃區(qū)的自然、社會、經(jīng)濟、科學技術條件，對國土的開發(fā)、利用、治理和保護進行全面的規(guī)劃。土地規(guī)劃的編制是以國土規(guī)劃為依據(jù)。

因此要加強城市規(guī)劃與土地規(guī)劃的協(xié)調(diào)，就要盡快地開展區(qū)域規(guī)劃或國土規(guī)劃的編制工作，以便在區(qū)域層次上對社會經(jīng)濟發(fā)展水平和規(guī)模，城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，尤其是城鎮(zhèn)規(guī)模與布局，土地利用與經(jīng)濟發(fā)展，土地利用與工業(yè)化、城市化之間相互關系進行協(xié)調(diào)和安排。建議開展城市用地合理規(guī)模問題的科學研究。

3.3 統(tǒng)一各項參數(shù)

城市用地統(tǒng)計應當以城鎮(zhèn)地籍調(diào)查數(shù)據(jù)為準。城市用地分類、建筑密度和建筑容積率的調(diào)查等方面應當考慮城市規(guī)劃和建設部門的需求。城市總體規(guī)劃要充分利用城鎮(zhèn)地籍調(diào)查資料和城市土地定級估價資料。各級城鎮(zhèn)體系規(guī)劃應當精確確定城鎮(zhèn)數(shù)量、規(guī)模和布局，為編制相應土地利用規(guī)劃提供科學依據(jù)。

3.4 統(tǒng)一用地分類標準

建議城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)仍然可以采用城市用地分類，為了適應土地資源管理工作，可對其做適當?shù)恼{(diào)整與修正，而在規(guī)劃區(qū)外可采用全國土地利用分類，這樣既可以避免用地分類標準上的相互沖突， 也為城市規(guī)劃與土地規(guī)劃的銜接提供了有利條件。

3.5 從法律角度加強良種規(guī)劃的協(xié)調(diào)

目前，我國還沒有真正的一部針對土地規(guī)劃的法律，導致土地規(guī)劃缺乏法律依據(jù)，這也是造成土地規(guī)劃與城市規(guī)劃脫節(jié)的一個重要原因。因此應盡快籌備起草和頒布《中華人民共和國土地法》和《土地規(guī)劃法》，這樣才能真正做到城鄉(xiāng)土地和各部門、各產(chǎn)業(yè)用地統(tǒng)一管理，規(guī)范城鄉(xiāng)土地利用規(guī)劃行為，對城鄉(xiāng)土地實行用途管制，協(xié)調(diào)土地利用規(guī)劃與相關規(guī)劃之間的關系，在土地利用層次上構建適合我國國情的規(guī)劃體系。

參考文獻：

[1]王萬茂，土地利用規(guī)劃學［M］.北京:中國大地出版社，2000.

篇9

本次規(guī)劃修編以《土地管理法》等有關法律、法規(guī)、規(guī)章為依據(jù)，貫徹“十分珍惜、合理利用土地和保護耕地”的基本國策，按照黨的十六屆三中全會精神，全面落實科學發(fā)展觀和省委“八八戰(zhàn)略”，文秘部落圍繞市五屆人大三次會議精神和推進率先發(fā)展、實現(xiàn)富民強市的戰(zhàn)略部署，結合我市社會經(jīng)濟發(fā)展實際，堅持以人為本、堅持統(tǒng)籌發(fā)展、堅持“三?！爸骶€，正確處理內(nèi)涵挖潛與外延擴張、全面利益和局部利益、長遠利益和當前利益的關系，通過合理配置土地資源，優(yōu)化土地利用結構，轉變土地利用方式，提高土地利用水平，推進社會、經(jīng)濟、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。

本次規(guī)劃要充分與上一輪規(guī)劃相銜接，繼承和發(fā)揚在規(guī)劃編制、實施中的經(jīng)驗。同時要與時俱進，做到六個“轉變”，即規(guī)劃定位向區(qū)域規(guī)劃轉變，工作任務向資源保護和集約利用并重轉變，規(guī)劃方法由指標控制型向空間控制型轉變，規(guī)劃內(nèi)容由耕地保護研究向綜合研究轉變，決策方法逐步由領導決策向民主決策轉變，規(guī)劃實施由目標導向型向過程導向型轉變。努力使修編后的規(guī)劃更具科學性、可行性和可操作性，服務于全市社會經(jīng)濟全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。

二、土地利用總體規(guī)劃修編的原則

總體上要堅持“保護、保障、挖潛和集約利用”的原則。保護就是依法依法保護耕地、保障基本農(nóng)田、保護農(nóng)民合法權益；保障，就是千方百計保障我市經(jīng)濟社會發(fā)展對建設用地的合理需求；挖潛，就是清理消化閑置土地和盤活存量土地；集約用地，就是努力提高節(jié)約、集約利用土地水平。

1、用途管制原則。

土地用途管制是土地利用總體規(guī)劃的核心。要統(tǒng)籌合理安排各業(yè)用地，明確各土地利用區(qū)塊的用途，嚴禁隨意改變土地用途。用途管制的重點是耕地保護，特別是加強基本農(nóng)田和標準農(nóng)田的保護，要立足保護和提高糧食綜合生產(chǎn)能力，努力推進耕地保護向數(shù)量、質量和生態(tài)上并重轉變。

2、占補平衡原則。

根據(jù)《紹興市土地開發(fā)整理規(guī)劃》，進一步加大土地開發(fā)整理復墾力度，適度開發(fā)宜耕后備土地資源，大力推進農(nóng)村居民點的撤并和退耕，增加有效耕地面積，確保實現(xiàn)全市耕地占補平衡。

3、合力建設原則。

“工業(yè)立市、開放興市、合力建市”是這幾年我市社會經(jīng)濟快速發(fā)展的成功經(jīng)驗，也是各項工作的指導方針。土地利用總體規(guī)劃要按照明確重點，兼顧一般，統(tǒng)籌安排的原則，遵循市場化機制，在全市范圍內(nèi)實現(xiàn)資金和資源的互補和互流，優(yōu)化土地資源配置。

4、集約用地原則。

一是要加強土地利用水平評價，調(diào)查閑置土地情況，制定盤活存量建設用地的措施和方法。二是要研究促進新增建設用地集約利用的政策，完善“雙控”指標體系。

5、公眾參與原則。

規(guī)劃編制要充分利用“外腦”，依靠科研單位、專業(yè)技術單位和大專院校的技術力量，提高規(guī)劃編制的客觀性、科學性和技術性。在規(guī)劃編制過程中要廣泛征求公眾和社會各界的意見和建議，建立相關信息的交流和互動渠道，同時要加大宣傳力度，通過聽證或公示等手段，完善規(guī)劃的決策機制和監(jiān)督機制，努力做到規(guī)劃“以人為本”、公正透明。

6、三規(guī)銜接原則。

土地利用總體規(guī)劃要正確把握社會經(jīng)濟的發(fā)展方向和重點，科學預測用地需求，認真分析土地供應潛力，合理土地資源布局，正確處理“保護”和“保障”的關系，使土地利用總體規(guī)劃與“十一五“規(guī)劃、城市總體規(guī)劃的有機結合。同時土地利用總體規(guī)劃還要與礦產(chǎn)資源規(guī)劃、地質災害防治規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃等相關規(guī)劃相銜接。

7、成方成塊原則根據(jù)城市發(fā)展邊界理論，按發(fā)展階段、重要程度和資源供給能力，合理界定城市和開發(fā)區(qū)的外延擴張邊界，開發(fā)區(qū)塊盡量做到成方成塊，以利于資源配置、規(guī)劃實施和耕地保護。

8、可持續(xù)利用原則。

要按照生態(tài)紹興建設的要求，充分考慮“環(huán)境

容量”和生態(tài)承載力，開展土地適宜性評價，進行土地敏感性分析和不確定性分析，減少對生態(tài)脆弱地區(qū)和地質災害易發(fā)地區(qū)的不合理的開發(fā)，切實保護生態(tài)環(huán)境，確保土地的可持續(xù)利用。

9、信息化原則。

要建立土地利用總體規(guī)劃信息系統(tǒng)，利用現(xiàn)代信息技術，進行規(guī)劃編制、規(guī)劃審批、規(guī)劃實施,滿足規(guī)劃要素實時更新、快速統(tǒng)計、共享互動等要求，增加規(guī)劃科技含量，有效提高規(guī)劃管理水平和工作效率。

三、土地利用總體規(guī)劃修編工作計劃及時間安排

工作時間總體上按省廳和市政府有關要求安排，即計劃在本年度完成整項工作。如遇國家、省、市相關政策及安排的影響，則作相應的時間調(diào)整。

1、健全組織機構。

(1)由市政府統(tǒng)一成立“三規(guī)”領導小組。(時間根據(jù)市政府安排)(2)在成立“三規(guī)”領導小組后半個月內(nèi)設置聯(lián)絡員、專家咨詢組。

(3)成立市國土局規(guī)劃修編工作組。(4月1日---4月15日)2、落實資金。(4月1日----4月23日)已編制經(jīng)費預算，由辦公室具體落實。

3、落實編制單位。(4月30日前)(1)確定落實編制單位的方法、程序和要求；(4月4日前)(2)收集編制單位的資料、信息；(4月11前)(3)按規(guī)定落實編制單位，簽訂委托協(xié)議。(4月23日前)

4、調(diào)查研究階段(4月24日至7月23日)這一階段與下階段的工作將穿行，主要工作包括資料收集、實地踏勘、召開座談會?？傮w規(guī)劃綜合性強，涉及部門多，需要進行多方調(diào)查。走訪各有關部門，調(diào)查各部門規(guī)劃期內(nèi)用地需求，征求各部門對總體規(guī)劃的建議。深入各重點地塊進行實地踏勘和典型調(diào)查。

5、專題研究階段(5月24日至7月23日)在前期調(diào)查研究和全市土地利用更新調(diào)查批準的基礎上，開展上一輪土地利用規(guī)劃實施評價、土地供給與需求分析、區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展態(tài)勢與土地利用戰(zhàn)略研究等專題研究，為規(guī)劃大綱及規(guī)劃文本草案的編制提供依據(jù)。

6、規(guī)劃大綱擬定階段(7月24日至9月23日)規(guī)劃大綱文本包括紹興市基本概況、規(guī)劃總則、規(guī)劃目標、土地利用總體布局與結構優(yōu)化、主要用地規(guī)劃和空間管制引導、規(guī)劃修編方法與實施機制創(chuàng)新、預期規(guī)劃實施成效等內(nèi)容。規(guī)劃大綱編制完成后須報市、省批準后方可開展下步工作，時間進度較難把握。

7、規(guī)劃草案擬定與選優(yōu)階段(9月24日至11月23日)本階段主要是落實土地利用分區(qū)、土地利用結構和布局調(diào)整、確定土地用途以及完成規(guī)劃草圖。

需擬定的方案包括：全市、區(qū)土地利用結構調(diào)整方案、重點建設項目和城鎮(zhèn)建設用地布局方案、土地整理、土地復墾、土地開發(fā)方案和土地利用分區(qū)方案。最終提供2～3套供選規(guī)劃方案。

確定規(guī)劃供選方案的主要要求：⑴在編制土地利用結構與布局調(diào)整方案過程中，應分析土地利用的影響因素和變化趨勢，擬定規(guī)劃供選方案。⑵每個供選方案均需保證規(guī)劃主要目標的實現(xiàn)。⑶對每個供選方案的實施，從組織、技術，資金投入、公眾接受程度等方面進行可行性論證、評價其實施可能達到的社會、經(jīng)濟、生態(tài)效益，綜合評價后，提出推薦方案，供領導小組審定。

篇10

關鍵詞：土地利用總體規(guī)劃；戰(zhàn)略環(huán)評；重慶市；秀山縣

中圖分類號：F27文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2010）34-0156-03

引言

近年來，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，土地利用的結構和形式漸趨復雜，由此引發(fā)的生態(tài)環(huán)境問題愈加引起人們的關注。土地利用總體規(guī)劃通過調(diào)整土地利用的結構和空間布局，影響土地利用的方向和強度，進而對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生重要影響。2003年9月1日起實施的《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》規(guī)定，國務院有關部門、設區(qū)的市級以上地方人民政府及其有關部門，對其組織編制的土地利用的有關規(guī)劃，區(qū)域、流域、海域的建設、開發(fā)利用規(guī)劃，應當在規(guī)劃編制過程中組織進行環(huán)境影響評價，編寫該規(guī)劃有關環(huán)境影響的篇章或者說明[1]。開展土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評價工作，對提高土地利用總體規(guī)劃的科學性、促進土地資源的可持續(xù)利用具有重要意義。

一、土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評價

土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評價屬于戰(zhàn)略環(huán)境影響評價（簡稱戰(zhàn)略環(huán)評，SEA）的范疇，是指對土地利用規(guī)劃方案實施后可能造成的環(huán)境影響進行分析、預測和評價，并在此基礎上從生態(tài)環(huán)境角度提出規(guī)劃的最佳方案及其調(diào)整建議，同時提出消除或減緩規(guī)劃方案實施后可能產(chǎn)生的負面生態(tài)環(huán)境影響的對策與措施。土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評價在規(guī)劃方案的形成階段就參與其中，及早從生態(tài)環(huán)境保護和建設的角度出發(fā)，分析規(guī)劃方案可能引發(fā)的積極和消極影響，從而進一步改善規(guī)劃方案，從源頭上盡量減少產(chǎn)生不利影響的可能性。其優(yōu)勢在于可以彌補項目環(huán)境影響評價只考慮單個項目的環(huán)境影響、沒有從根本上認識土地利用可能引致的生態(tài)環(huán)境問題的不足。通過土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評價能夠促進土地利用更好地向環(huán)境友好方向發(fā)展，并提高土地利用總體規(guī)劃的權威性、全面性、可持續(xù)性以及可操作性[2~4]。

二、研究區(qū)土地利用現(xiàn)狀及規(guī)劃方案

秀山縣位于重慶市東南緣、武陵山腹地、渝、湘、黔、鄂四?。ㄊ校┙Y合部，為重慶市最邊遠的區(qū)縣之一。地理坐標介于東經(jīng)108°43′06″～109°18′58″，北緯28°09′43″～28°53′05″之間。根據(jù)2005年秀山縣土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)，全縣土地總面積246 361.31hm2，其中，農(nóng)用地210 572.35 hm2、建設用地12 292.58 hm2、未利用地23 496.38 hm2，分別占土地總面積的85.47%、4.99%和9.54%。

本次土地利用總體規(guī)劃是對上一輪土地利用總體規(guī)劃（1997―2010年）進行的修編。規(guī)劃基期為2005年，規(guī)劃近期為2010年，規(guī)劃期末為2020年。秀山縣土地利用現(xiàn)狀及規(guī)劃方案（見下頁表1）。

三、評價的指標體系

本文采用“壓力―狀態(tài)―響應”（PSR）框架模型構建土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評價的指標體系。PSR框架模型最早是由世界經(jīng)濟合作組織在評價世界環(huán)境狀況時所提出的評價模式[5]，其基本思路是人類活動會給環(huán)境和自然資源施加壓力，結果改變了環(huán)境與自然資源的質量；社會通過環(huán)境、經(jīng)濟、土地等政策、決策或管理措施對這些變化發(fā)生響應，緩解由于人類活動對環(huán)境產(chǎn)生的壓力，維持環(huán)境健康[6]。

在土地利用中，壓力是指由于人類社會經(jīng)濟發(fā)展對土地需求量的增加以及各種建設活動對土地資源造成的破壞而對土地資源產(chǎn)生的壓力。本文選取人口密度、城市化水平、人均GDP和耕地壓力指數(shù)這四個指標。

狀態(tài)是指土地受到外界的壓力作用使得土地利用結構和方式發(fā)生相應的變化或產(chǎn)生相應的影響。本文選取土地利用率、城鎮(zhèn)及工礦用地率和自然保留地面積率這三個狀態(tài)指標。

響應是指為了預防和減緩不合理的土地利用帶來的負面環(huán)境影響，政府和公眾作出的反應和采取的措施。本文選取城市綠化覆蓋率、森林覆蓋率和基本農(nóng)田保護率這三個響應指標。

四、評價方法及結果

1982年，中國學者鄧聚龍教授創(chuàng)立灰色系統(tǒng)理論?；疑到y(tǒng)理論以“部分信息已知，部分信息未知”的“小樣本”、“貧信息”不確定性系統(tǒng)為研究對象，主要通過對“部分”已知信息的生成、開發(fā)，提取有價值的信息，實現(xiàn)對系統(tǒng)運行行為、演化規(guī)律的正確描述和有效監(jiān)控?；疑到y(tǒng)的關聯(lián)分析是系統(tǒng)態(tài)勢度的量化比較分析，其基本思想是根據(jù)序列幾何形狀的相似程度來判斷其聯(lián)系是否緊密。曲線越接近，相應序列之間的關聯(lián)程度就越大，反之就越小[7]。

土地利用涉及社會、經(jīng)濟和自然環(huán)境等諸多因素，由于因素信息的不確定性和不完全性，使得該系統(tǒng)成為一個灰色系統(tǒng)。土地利用總體規(guī)劃的環(huán)境影響評價對象不同于一般的建設項目，評價一般與土地利用總體規(guī)劃同步，時限較長，評價時所能收集到的資料和信息具有一定的不確定性和灰色性的特點，因而可以應用灰色關聯(lián)分析法，通過比較規(guī)劃方案實施前后不同水平年環(huán)境序列與理想環(huán)境序列的關聯(lián)度，綜合評價規(guī)劃方案對環(huán)境的影響[8]。

1.確定參考序列和比較序列。參考序列就是作比較的“母序列”，記作X（k），一般選取最優(yōu)指標集，記為：X（k）={x（1），x（2），…，x（n）}，（k=1，2，…，n）作為關聯(lián)分析的原始參考數(shù)列。比較序列是與參考序列作關聯(lián)程度比較的“子序列”，記為：Xi（k）={xi（1），xi（2），…，xi（k）}。

在土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評價中，根據(jù)土地利用的具體情況，按其可能給環(huán)境帶來的最佳影響或根據(jù)相關經(jīng)驗以及環(huán)境質量標準確定參考序列，將土地利用總體規(guī)劃實施前后的環(huán)境序列作為比較序列，利用其實施前后的環(huán)境狀況與理想或最優(yōu)方案之間關聯(lián)度的大小對評價對象進行比較、排序[9]。

本文根據(jù)相關經(jīng)驗和行業(yè)標準選取了各個指標的標準值，組成環(huán)境影響評價的參考序列；通過對秀山縣2005年土地利用現(xiàn)狀及土地利用總體規(guī)劃方案（2006―2020年）中各項指標值的推算，組成環(huán)境影響評價的比較序列（見表2）。

2.評價指標的無量綱化。為消除由評價指標物理量綱不同帶來的影響，在評價之前，需將樣本中各指標進行無量綱化處理。本文運用SPSS軟件對原始數(shù)據(jù)進行無量綱化處理[10]。

3.計算關聯(lián)系數(shù)和關聯(lián)度。運用灰色建模系統(tǒng)IV軟件計算各比較序列中每一個指標相對目標序列對應指標的關聯(lián)系數(shù)以及各比較序列與參考序列的關聯(lián)度。其中：分辨系數(shù)ρ取0.5。

ζ=1，0.5167，0.6222，0.5196，0.3333，0.3982，0.4378，0.5912，0.3570，0.47151，0.6135，0.5588，0.8336，0.5629，0.6190，0.6908，0.5275，0.4052，0.33331，0.4106，0.4708，0.4988，0.3333，0.4005，0.4330，0.4390，0.4142，0.7505

關聯(lián)度為：R=（1，0.5248，0.6145，0.5151）

即2005年秀山縣土地利用現(xiàn)狀以及2010年和2020年規(guī)劃方案所帶來的環(huán)境影響與預期的環(huán)境標準的關聯(lián)度分別為0.5248、0.6145和0.5151。

4.評價結果分析。評價結果表明：秀山縣土地利用現(xiàn)狀與規(guī)劃方案帶來的環(huán)境影響與預期的環(huán)境標準的關聯(lián)度均大于0.5的水平，說明土地利用現(xiàn)狀與規(guī)劃方案帶來的環(huán)境影響都與環(huán)境標準比較協(xié)調(diào)；土地利用現(xiàn)狀與規(guī)劃方案帶來的環(huán)境影響與環(huán)境標準的關聯(lián)度呈現(xiàn)出先上升后下降的趨勢，即2010年規(guī)劃方案與預期環(huán)境標準的關聯(lián)度為0.6145，大于2005年土地利用現(xiàn)狀與預期環(huán)境標準的關聯(lián)度，2020年規(guī)劃方案與預期環(huán)境標準的關聯(lián)度為0.6145，小于2005年土地利用現(xiàn)狀以及2010年規(guī)劃方案與預期環(huán)境標準的關聯(lián)度。

規(guī)劃方案與環(huán)境的協(xié)調(diào)程度呈現(xiàn)出先上升后下降的趨勢，從評價指標看，主要是由于城市化水平的提高、耕地壓力指數(shù)的增加、城鎮(zhèn)工礦用地率的增加以及自然保留地面積的減少。即由于城市化水平的提高，使得城鎮(zhèn)工礦用地規(guī)模大幅增加，占用了大面積的耕地，同時大力開發(fā)荒草地等自然保留地為城鎮(zhèn)建設用地所需，導致環(huán)境質量下降。由于秀山縣境內(nèi)礦產(chǎn)資源豐富，因此，礦產(chǎn)資源的開采及加工在一定程度上會導致礦區(qū)生態(tài)環(huán)境惡化，造成環(huán)境污染，影響環(huán)境質量。雖然森林覆蓋率有很大程度的提高，并對環(huán)境質量的改善起到了一定的緩解作用，但是由于城鎮(zhèn)工礦用地規(guī)模擴大帶來的環(huán)境破壞明顯大于森林覆蓋率上升帶來的環(huán)境質量的提高。

因此，在規(guī)劃方案實施的過程中，應該加大對耕地的保護力度，嚴格控制建設用地規(guī)模，提高人均耕地面積及生態(tài)用地面積，合理且節(jié)約集約利用土地。堅持礦產(chǎn)資源開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護并重，加強礦山生態(tài)環(huán)境保護和次生災害控制，綜合整治礦區(qū)生態(tài)環(huán)境，建立礦產(chǎn)資源開發(fā)與環(huán)境保護相協(xié)調(diào)的機制。最終實現(xiàn)土地資源的可持續(xù)發(fā)展。

結論與討論

土地利用總體規(guī)劃通過調(diào)整土地利用的結構、規(guī)模和空間布局，直接影響到土地利用的方向和強度，其帶來的環(huán)境影響不容忽視。本文采用PSR框架模型，從土地利用的壓力、狀態(tài)以及生態(tài)環(huán)境的響應三個方面選出10個指標構建土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價的指標體系，通過對比這10個因子在規(guī)劃實施前后的相對變化，預測規(guī)劃方案的實施對環(huán)境可能產(chǎn)生的影響程度。結果表明：本次規(guī)劃方案在優(yōu)化環(huán)境、改善環(huán)境質量、促進土地的可持續(xù)利用等方面呈現(xiàn)出先上升后下降的趨勢。

目前，中國土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評價還正處于初期階段，相關理論和方法尚不完善[11]。文本對土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評價進行初步探討，嘗試采用灰色關聯(lián)分析法對秀山縣的土地利用總體規(guī)劃方案進行評價?；疑P聯(lián)分析方法應用在土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評價領域尚屬嘗試，一定程度上豐富和發(fā)展了土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評價方法。灰色關聯(lián)分析因為自身的特點，對樣本量的多少沒有過分的要求，也不需要典型的分布規(guī)律，且不會出現(xiàn)量化結果與定性分析不一致的情況，運用此方法對土地利用總體規(guī)劃的環(huán)境影響進行評價較合理。但是常用的灰色關聯(lián)度量化模型求出的關聯(lián)度總為正值，不能全面反映事物之間的關系[12]。同時土地利用總體規(guī)劃的實施是一個動態(tài)的過程，采用靜態(tài)的標準值作為參考序列，不能全面反映規(guī)劃方案實施的效果。因此，本研究的評價方法還有待改善。

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