[論文關鍵詞]《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》小產權房

[論文摘要]城鄉(xiāng)規(guī)劃法，自2008年1月1日起施行，現行城市規(guī)劃法同時廢止。從城市規(guī)劃法到城鄉(xiāng)規(guī)劃法，中國正在打破建立在城鄉(xiāng)二元結構上的規(guī)劃管理制度，進入城鄉(xiāng)一體規(guī)劃時代。小產權和集體土地使用權流轉的違規(guī)問題，決不可能因為一、兩個嚴格的行政通知就會得以糾正；也決不會因為若干法律若干條款的修改就會有效解決，中國集體土地法規(guī)體系的建設需要全面整體的制度突破。

目前的“小產權”房不外乎兩種情況：一種是在村集體所有的集體建設用地和宅基地上建成的房子；另一種是占用耕地違法建設的。

一、中國小產權房的成因

導致小產權房產生的根本原因之一就是近20年以來的中國城市化、工業(yè)化的高速進程。中國目前城鎮(zhèn)人口已達到5.8億，城鎮(zhèn)化水平已超過了45%，這是人類歷史上最大的一次城市化轉型。

導致小產權房產生的第二個根本原因，就是近20年以來中國沒有根據《憲法》落實農村集體土地使用權轉讓的制憲原則和法規(guī)運轉體系，有關農村集體土地使用權轉讓的國家法律是非常不完善的，實行的是城鄉(xiāng)不平等的國家壟斷性的征地制度。

根據《城市房地產管理法》規(guī)定，房地產開發(fā)是指依據本法取得國有土地使用權的土地上進行基礎設施、房屋建設的行為。可見合法的進行房地產開發(fā)只能是在國有土地上進行?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定集體土地的利用范圍只能在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村民建設住宅以及鄉(xiāng)村公共設施和公共事業(yè)建設中選擇。農民集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業(yè)建設。除法律外，國務院辦公廳在2007年l2月30日下發(fā)的《關于嚴格執(zhí)行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》中強調農村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮(zhèn)居民不得到農村購買宅基地、農民住宅或小產權房。單位和個人不得非法租用、占用農民集體所有土地搞房地產開發(fā)。

從現行的法律、法規(guī)來看，小產權房似乎得不到法律的認可與保護，但小產權房的何去何從也將牽動著眾多農民及城市中下等收入水平居民的切身利益。

一、小產權房產生的原因分析

(一)日益高漲的屠價．由于土地資源的稀缺，國家嚴格控制農業(yè)用地的總量不得突破從而保證糧食的安全。隨著中國改革開放進程的不斷JJu快，中國目前城鎮(zhèn)人口已達到5．8億，城鎮(zhèn)化水平已超過了45％，這是中國歷史上最大的一次城市化轉型。土地資源的緊張與日益增多的城市人口對于房屋的需求嚴重失調。而土地資源的緊張也必然能導致土地的市場價值上升，相應的房地產開發(fā)企業(yè)支付給政府的土地出讓金也會高漲，這也是近年來為什么會有如此多地王誕生的原因。房地產商支付的高額土地成本必然要通過增長房價的方式來保全。相對與城市的大產權房，小產權房自然會受到開發(fā)商以及城市收入水平在中下等的居民的青睞，開發(fā)商不必繳納土地出讓金，成本降低，而且獲得農村集體土地相對于城市土地要容易得多。城市中下等收入水平的人由于沒有能力在城市購買高額的房屋，自然會將目光轉向價格低廉的小產權房。

(二)城鄉(xiāng)二元結構的土地制度我國由于特殊的政治歷史原因，將土地分為國有土地和集體所有土地。國家針對的是城市的土地，集體釗對的是城市郊區(qū)和農村所有的土地?！吨腥A人民共和國土地管理法》第63條和《中華人民共和國城市房地產管理法》第6條規(guī)定，只有國家所有的土地才能用于房地產開發(fā)，農村集體所有的土地是不能直接進行商品房的開發(fā)建設的，只有通過國家相關部門的補償征收后，使集體所有的土地轉為國家所有的土地，才能出讓給有資質的房地產開發(fā)企業(yè)進行開發(fā)。小產權房的核心問題是集體土地上面的建設用地使用權和宅基地使用權能否進入土地交易的一級市場。

在征收集體所有的土地時，國家是按照土地的用途進行補償的，農民獲得的少量的征地補償費與政府獲得的天價土地出讓金相比，顯然農民處于極度弱勢的地位。農民意識到將自己擁有所有權的土地進行出讓或自行進行房地產開發(fā)，所獲得的利益將會更多，所以在巨大的經濟利益的驅動下，小產權房產生了。

一、禁止開發(fā)區(qū)管理模式的基本架構

為了對禁止開發(fā)區(qū)的重點生態(tài)功能實施強制性保護，及時構建職能統(tǒng)一、目標統(tǒng)一、政策統(tǒng)一、管理統(tǒng)一的禁止開發(fā)區(qū)管理體制，是貫徹和強制實施禁止開發(fā)區(qū)環(huán)境政策、推動生態(tài)環(huán)境治理法治化進程的重要組織保障。(一)禁止開發(fā)區(qū)管理模式制度設計行政管理機構采用什么樣的管理模式是由政府所在區(qū)域的區(qū)位功能決定的。禁止開發(fā)區(qū)為社會提供的是生態(tài)服務，供給的是生態(tài)產品，這就要求禁止開發(fā)區(qū)管理體制以適應生態(tài)保護為前提，滿足提供生態(tài)產品的環(huán)境管理要求，建立符合生態(tài)保護功能定位的管理戰(zhàn)略和管理模式。1.以功能定位職能，統(tǒng)一管理體制禁止開發(fā)區(qū)是我國保護自然文化資源的重要區(qū)域，珍稀動植物基因資源保護地，國家對禁止開發(fā)區(qū)實施強制性的管制原則。但在禁止開發(fā)區(qū)“多頭共管”的管理體制已經損害了生態(tài)管護的環(huán)境政策選擇，國家有必要設立一個有法律權威的管理部門對全國的禁止開發(fā)區(qū)進行統(tǒng)一的管理和協(xié)調，具體的管理協(xié)調部門由“禁止開發(fā)區(qū)保護管理法”(在本文第三部分詳述)依法設立，明確其對禁止開發(fā)區(qū)實施垂直領導、統(tǒng)一管理的具體職能和職責，同時協(xié)調禁止開發(fā)區(qū)之間和不同利益部門之間的環(huán)境政策和利益沖突，提高禁止開發(fā)區(qū)管理的效率和質量。統(tǒng)一管理體制的關鍵是轉變禁止開發(fā)區(qū)的政府職能。職能是政府管理機構定位的核心，政府職能轉變的本質在于利益格局的調整，禁止開發(fā)區(qū)的禁止開發(fā)和重在保護的主體功能決定了該區(qū)域政府職權關系的調整重在轉變政府現有傳統(tǒng)經濟發(fā)展模式，以禁止開發(fā)區(qū)主體功能為基調撤銷、精簡或合并原有經濟發(fā)展職能的管理機構，重新配置和規(guī)范該區(qū)域政府管理機構的職權和職責。2.以強制實施生態(tài)保護為基石，設置基本空間單元的管理機構(1)合理的基本空間單元設置有助于提高生態(tài)保護效率主體功能區(qū)基本空間單元的合理設置對功能區(qū)劃和強制實施生態(tài)保護意義重大。正如高國力先生所說:“主體功能區(qū)劃的基本空間單元和邊界如何確定將直接決定區(qū)劃的成效”。功能區(qū)規(guī)劃基本空間單元是區(qū)劃的基本單位，也是禁止開發(fā)區(qū)域的基層行政管理機構，為此，基本空間單元的合理界定對區(qū)劃和禁止開發(fā)區(qū)的生態(tài)保護影響深遠。筆者認同主體功能區(qū)規(guī)劃以目前縣級單位作為基本單元。其一，以目前縣級單位作為基本單元容易確定且實施成本及管理技術成本相對低廉;其二，空間單元也是單元管理機構實施強制生態(tài)保護的基本單位，以縣級為單位合理界定基本空間單元便于縣級政府各職能部門轉變政府管理職能，降低重點生態(tài)功能區(qū)執(zhí)法和治理成本，有利于提高生態(tài)保護管理效率。(2)基本空間單元管理機構的設置是履行生態(tài)保護職能的必要條件行政管理機構的設置基礎和根本依據是政府職能，而履行政府職能的運行載體是行政管理機構，行政管理機構隨著政府職能的轉變而變化。對于禁止開發(fā)區(qū)的政府職能就是實施強制性生態(tài)保護，政府各職能部門的職權職責也應圍繞生態(tài)保護被授予職權，同時履行生態(tài)安全的維護和監(jiān)管職責。根據禁止開發(fā)區(qū)的主體功能定位，區(qū)域行政管理機構的設置分兩種情況:一種情況是生態(tài)功能相對完整的行政區(qū)域，生態(tài)功能區(qū)可依托現有行政區(qū)域，直接轉變政府職能;另一種情況是生態(tài)功能區(qū)域相對獨立，且地理空間位置與其他生態(tài)行政區(qū)域又不毗鄰的生態(tài)區(qū)域，可考慮設置生態(tài)特區(qū)。第一，轉變政府職能，調整管理機構對于生態(tài)功能相對完整的行政區(qū)劃，縣級政府原有各職能部門，應科學合理調整，或并、或減、或撤、或強化，力求機構調整符合政府履行生態(tài)保護職能的需要。城鄉(xiāng)規(guī)劃局或撤或并。依照《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第11條第2款規(guī)定:“縣級以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門負責本行政區(qū)域內的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作”。然而，按照禁止開發(fā)區(qū)的主體功能定位:禁止開發(fā)區(qū)是“禁止進行工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)的重點生態(tài)功能區(qū)”。由此，禁止開發(fā)區(qū)內的原縣級規(guī)劃職能部門，履行職能的前提條件已不存在，要么撤銷，要么并入其他生態(tài)保護職能部門。強化環(huán)境保護部門職能。依照《中華人民共和國環(huán)境保護法》第6條第3款規(guī)定:“縣級以上地方人民政府環(huán)境保護行政主管部門，對本轄區(qū)的環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理”。禁止開發(fā)區(qū)是強制性實施保護的重點生態(tài)功能區(qū)，對我國有代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)、自然文化資源的重要區(qū)域和珍稀動植物基因資源，必須強制實施保護。這些職能無疑加重了環(huán)境保護部門的生態(tài)環(huán)境保護方面的壓力，需要強化環(huán)境保護部門的職能。土地管理部門的職能減弱。依照《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國城市房地產管理法》的相關規(guī)定:土地部門是負責轄區(qū)內土地、城鄉(xiāng)地政統(tǒng)一管理的職能部門。由于禁止開發(fā)區(qū)內禁止進行工業(yè)化城鎮(zhèn)化建設，土地管理部門相對應的城鎮(zhèn)發(fā)展土地規(guī)劃、編制土地利用和土地后備資源開發(fā)規(guī)劃，以及土地的征用、劃撥建設用地的審查或報批等職能，可能被嚴重削弱。林業(yè)部門的職能加強，農牧部門的職能削弱。依照《森林法》和《野生動物保護法》等法律的相關規(guī)定，林業(yè)部門的保護職能將愈來愈重;依照禁止開發(fā)區(qū)的生態(tài)保護要求，禁止所有不利于生態(tài)保護的任何生產經營活動，并逐漸實施生態(tài)移民，因此，禁止開發(fā)區(qū)內農牧部門的管理職能將逐漸減弱?？傊?，為了適應重點生態(tài)功能區(qū)定位的要求，該區(qū)域基本空間單元的政府各職能管理部門應作合理調整。筆者認為，城鄉(xiāng)規(guī)劃局應并入職能需要強化的環(huán)境保護部門，農牧部門應并入職能需加強的林業(yè)部門。這樣，強化環(huán)境保護管理部門的職能，使其能夠有效地建設重點生態(tài)功能區(qū)和治理環(huán)境，履行生態(tài)管理與環(huán)境維護兩個方面的管理職能，并建立起以生態(tài)環(huán)境管理為中心，以資源管理、土地管理和人口管理為輔的資源環(huán)境管理體系。第二，設立生態(tài)特區(qū)有助于保障生態(tài)安全生態(tài)特區(qū)，是指具有多種主體功能混合的行政區(qū)劃，生態(tài)功能區(qū)域相對獨立，且地理空間位置與其他生態(tài)行政區(qū)劃又不毗鄰的生態(tài)區(qū)域;或者該生態(tài)區(qū)域跨行政區(qū)劃，可突破行政區(qū)劃，單獨設置生態(tài)特區(qū)。生態(tài)特區(qū)在局部打破一些行政區(qū)劃是為了保障生態(tài)功能區(qū)劃的順利實施，在實際運作中，應當以中央和省兩級政府為主導來構建生態(tài)特區(qū)在生態(tài)環(huán)境政策實施上具備的有效性和可操作性。生態(tài)特區(qū)統(tǒng)籌本生態(tài)區(qū)域的生態(tài)保護、自然資源保護，在不影響生態(tài)保護的前提下，適度的旅游資源開發(fā)和提供公共服務等職能。禁止開發(fā)區(qū)管理機構———縣級政府管理機構和生態(tài)特區(qū)，都隸屬“禁止開發(fā)區(qū)保護管理法”設立的禁止開發(fā)區(qū)保護管理部門垂直領導并具有禁止開發(fā)區(qū)內的行政管轄權限，就如同我國四川臥龍自然保護區(qū)由中央部門垂直領導并具有保護區(qū)內的行政管轄權限一樣。3.禁止開發(fā)區(qū)“官民共管”權責一致，依法提高管理效率政府機構如何行使職權履行自己所承擔的職能，將直接影響著政府職能的效率。針對禁止開發(fā)區(qū)的屬性和特點，禁止開發(fā)區(qū)基層管理機構的職能應調整至禁止開發(fā)或生態(tài)管理的模式，開展生態(tài)治理和環(huán)境保護工程，禁止所有不符合主體功能定位的任何開發(fā)活動，強制性地確保主體生態(tài)功能的實現。具體來講，禁止開發(fā)區(qū)管理者應嚴格遵循生態(tài)管理的相關法律，方便社會主體監(jiān)督;建立本區(qū)域生態(tài)考核獎懲制度，對生態(tài)保護不達標的區(qū)域，應采取限期整改并追究相關負責人責任等措施，以根治禁止開發(fā)區(qū)自身違規(guī)經營和執(zhí)法不力的頑癥?！肮倜窆补堋笔窃诮归_發(fā)區(qū)管理機構依法管理的前提下，吸納當地居民積極參與區(qū)域生態(tài)保護，這樣一方面減少了生態(tài)移民，另一方面增加了保護力量，更有利于提高保護效率。如海南省鸚歌嶺自然保護區(qū)，起初自然保護區(qū)的工作人員把保護區(qū)內的村民視為破壞環(huán)境的主要力量，村民把保護區(qū)管理組織視為阻礙發(fā)展生計的障礙。但自從保護區(qū)輻射范圍內的很多青壯村民，被發(fā)展成保護區(qū)“協(xié)管員”后，保護區(qū)與當地村民的關系大為改善，保護區(qū)內5個自然村都分別建立了禁漁區(qū)，并將保護魚類寫進了村規(guī)民約，當地竭澤而漁的歷史就此終結。

二、禁止開發(fā)區(qū)之間爭端

協(xié)調法律保障機制穩(wěn)定、可持續(xù)的禁止開發(fā)區(qū)保護必須建立在制度規(guī)范的基礎上，而禁止開發(fā)區(qū)域之間的沖突協(xié)調同樣需要一套有效解決爭端的法律保障機制。禁止開發(fā)區(qū)之間的沖突大多表現為政府之間的區(qū)域利益沖突，也表現為資源歸屬不同部門而需要生態(tài)資源整合的法律法規(guī)之間的沖突，因此，協(xié)調禁止開發(fā)區(qū)之間的資源利益關系必須有明確的、有權威的協(xié)調主體，協(xié)調主體的職權、職責來自法律授權，并按照相應的協(xié)調原則，切實履行解決爭端的職責?！敖归_發(fā)區(qū)保護管理法”是禁止開發(fā)區(qū)域管理協(xié)調組織建設的法律基礎。禁止開發(fā)區(qū)之間邊界的劃分難免會有地方政府之間利益的沖突，這不僅需要協(xié)調主體的自身制度建設，也需要禁止開發(fā)區(qū)政府之間橫向關系的規(guī)范。借鑒國外的成功做法，我國禁止開發(fā)區(qū)協(xié)調保障機制的建立和運行應當通過“禁止開發(fā)區(qū)保護管理法”的制定與實施，為該區(qū)域管理協(xié)調主體建設提供法律依據。具體而言，“禁止開發(fā)區(qū)保護管理法”應當從該區(qū)域管理協(xié)調主體的法律地位、設立職權職責、運行保障機制等方面，對該區(qū)域管理協(xié)調主體的法律屬性加以明確。(一)禁止開發(fā)區(qū)管理協(xié)調主體的法律地位禁止開發(fā)區(qū)管理協(xié)調主體法律地位的確立，對其職能的有效發(fā)揮意義重大。第一，禁止開發(fā)區(qū)管理協(xié)調主體應當以“禁止開發(fā)區(qū)保護管理法”作為成立的法律依據。具有明確的法律授權既是對我國區(qū)域管理協(xié)調組織的設立一直缺乏明確的法律依據的制度性突破，也是禁止開發(fā)區(qū)管理協(xié)調主體取得合法性地位的前提性條件。第二，禁止開發(fā)區(qū)管理協(xié)調主體是全國禁止開發(fā)區(qū)的權威管理機構。該管理協(xié)調主體不僅對全國禁止開發(fā)區(qū)域行使統(tǒng)一領導、垂直管理的職能，而且對涉及該區(qū)管理的其他職能部門的利益沖突進行協(xié)調。因此，禁止開發(fā)區(qū)管理協(xié)調主體的法律地位應是國家行政管理機構。(二)禁止開發(fā)區(qū)管理協(xié)調主體的職權范圍禁止開發(fā)區(qū)管理協(xié)調主體的職能不同于一般的行政管理機構，其職權、職責應由法律明確授權，若職權劃分不明，將無法正常運作?！敖归_發(fā)區(qū)保護管理法”在分配該區(qū)管理協(xié)調主體的職責權限時，應當遵循以下原則。其一，保護原則。建設禁止開發(fā)區(qū)的基本出發(fā)點就是對重點生態(tài)功能區(qū)實施強制性保護，確保國家生態(tài)安全，該區(qū)域管理協(xié)調主體職責權限應當有利于建設生態(tài)安全。其二，生態(tài)效益原則。提供生態(tài)產品、實現生態(tài)效益是禁止開發(fā)區(qū)的基本功能，也是其不同于其他主體功能區(qū)的根本區(qū)別。該區(qū)域管理協(xié)調主體職責權限應當有助于促進生態(tài)區(qū)域合作，協(xié)調生態(tài)區(qū)域沖突，從而實現最佳生態(tài)效益。其三，統(tǒng)一原則。禁止開發(fā)區(qū)管理協(xié)調主體的職權職責應當以建設和發(fā)展生態(tài)功能為限，包括對禁止開發(fā)區(qū)之間的統(tǒng)一監(jiān)管和協(xié)調。(三)禁止開發(fā)區(qū)管理協(xié)調主體的運行保障禁止開發(fā)區(qū)管理協(xié)調主體的良性運行，是確保該區(qū)域提供生態(tài)產品，實現國家生態(tài)安全的重要組織保障。為此，“禁止開發(fā)區(qū)保護管理法”應當明確該管理協(xié)調機構內部各主體之間在法律上的權利義務關系，明確規(guī)定該管理協(xié)調主體的權責一致性，濫用職權、怠于或疏于履行職責，必須承擔的法律上的不利后果，從而提高執(zhí)法主體違法的成本，進而規(guī)范引導各管理主體選擇守法的行為路徑。因此，“禁止開發(fā)區(qū)保護管理法”是徹底扭轉生態(tài)惡化趨勢、使生態(tài)環(huán)境實質性改善的法律支撐，是促進重點生態(tài)功能區(qū)良性發(fā)展、實現國家生態(tài)安全的重要法律保障。

三、結語

面對全國主體功能區(qū)空間功能不同定位的新格局，禁止開發(fā)區(qū)的功能定位不僅要變革傳統(tǒng)的經濟治理模式，更要改革自上而下高度同構的政府管理體制，以實施強制性生態(tài)保護的管制原則為標準來構建禁止開發(fā)區(qū)的政府管理體制。實現禁止開發(fā)區(qū)保護和管理的法治化，是禁止開發(fā)區(qū)建設和可持續(xù)發(fā)展的法律保障?？紤]制定“禁止開發(fā)區(qū)保護管理法”不僅為該區(qū)域管理協(xié)調主體建設提供了法律依據，而且為該區(qū)域提供生態(tài)產品、實現國家生態(tài)安全提供了重要法律保障。此外，禁止開發(fā)區(qū)建設的穩(wěn)步推進還必須有配套的國家縱向、橫向的財政轉移支付制度支持，必須有符合主體功能區(qū)定位的政府績效考評制度作支撐。

近段時間以來，縣城規(guī)劃區(qū)內個別單位和個人頂風違法突擊亂占、強占、搶建現象十分突出，為堅決查處此類違法行為，規(guī)范縣城規(guī)劃區(qū)建設用地和城市規(guī)劃管理，根據《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《重慶市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》等法律法規(guī)規(guī)定，結合我縣實際，縣人民政府決定對縣城規(guī)劃區(qū)非法占地和違法建筑開展集中整治，現將有關事項通告如下：

一、整治時間：年10月15日至年11月30日。

二、整治范圍：縣城規(guī)劃區(qū)。

三、整治內容：

任何單位和個人的建設行為均應符合城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地管理法律法規(guī)。

四、違反本通告第三條（一）、（二）、（三）、（四）、（五）項規(guī)定的，由縣規(guī)劃主管部門根據《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《重慶市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》的規(guī)定，依法作出限期拆除的決定，并處罰款。

為維護城鄉(xiāng)規(guī)劃，改善城市形象，提升城市品位，加大對違法建設的查處和整治力度，依據《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（以下簡稱《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》）、《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）、《省城鎮(zhèn)容貌和環(huán)境衛(wèi)生管理辦法》和《市人民政府關于加強市區(qū)違法建設整治工作的實施意見》的有關規(guī)定，結合我區(qū)實際，現就進一步理順和加強違法建設查處整治工作提出如下意見。

一、指導思想

進一步明確職責，落實任務，建立防違、控違、拆違長效管理機制，加強對現有違法建設的查處整治力度，有效遏制新違法建設的產生，推進我區(qū)城鄉(xiāng)建設健康有序發(fā)展。

二、基本原則

堅持區(qū)政府統(tǒng)一領導、嚴格考核，鎮(zhèn)街為主、屬地管理，部門專業(yè)執(zhí)法、全力配合和實施的原則；堅持主動防控、綜合治理、突出重點、嚴格執(zhí)法、注重實效的原則，狠抓違法建設查處整治工作。

三、明確城市和鎮(zhèn)村規(guī)劃區(qū)范圍

為維護城鄉(xiāng)規(guī)劃，改善城市形象，提升城市品位，加大對違法建設的查處和整治力度，依據《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（以下簡稱《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》）、《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）、《省城鎮(zhèn)容貌和環(huán)境衛(wèi)生管理辦法》和《市人民政府關于加強市區(qū)違法建設整治工作的實施意見》的有關規(guī)定，結合我區(qū)實際，現就進一步理順和加強違法建設查處整治工作提出如下意見。

一、指導思想

進一步明確職責，落實任務，建立防違、控違、拆違長效管理機制，加強對現有違法建設的查處整治力度，有效遏制新違法建設的產生，推進我區(qū)城鄉(xiāng)建設健康有序發(fā)展。

二、基本原則

堅持區(qū)政府統(tǒng)一領導、嚴格考核，鎮(zhèn)街為主、屬地管理，部門專業(yè)執(zhí)法、全力配合和實施的原則；堅持主動防控、綜合治理、突出重點、嚴格執(zhí)法、注重實效的原則，狠抓違法建設查處整治工作。

三、明確城市和鎮(zhèn)村規(guī)劃區(qū)范圍

根據《土地管理法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等相關法律法規(guī)規(guī)定和縣委、縣政府關于全面開展違法違規(guī)建房整治工作部署的要求，結合我縣目前開展的違法違規(guī)建房清查等實際情況，本著“嚴肅法紀、尊重歷史、面對現實、以人為本、和諧發(fā)展”的原則，現就處理我縣違法違規(guī)建房問題，制定暫行規(guī)定如下：

一、城區(qū)違法違規(guī)建房處理規(guī)定

(一)縣城建成區(qū)（范圍包括：《縣城市總體規(guī)劃》中列入城市建設用地和發(fā)展備用地范圍中已建成的部分，具體由縣建設局劃定）

1、未批先建的：

①屬年新修訂的《土地管理法》實施之前建設，符合現施行城市規(guī)劃的，國土部門處以占地面積每平方米30元罰款，建設部門按違建造價的3％處罰和補繳有關規(guī)費后予以補辦用地審批、規(guī)劃許可及房產確權手續(xù)（對允許予以補辦手續(xù)的都須按規(guī)定補繳有關規(guī)費，下同）。不符合規(guī)劃的，暫保持現狀，不予補辦用地審批、規(guī)劃許可及房產確權等手續(xù)。

②屬年至年月日《中共縣委、縣人民政府關于加強城區(qū)長效管理工作的意見（試行）》（委[]14號）實施之前建設的，對不嚴重影響現行城區(qū)規(guī)劃的，國土部門將其占用地征為國有并以協(xié)議方式供地，按現行基準地價的70%計收出讓金，并處以占地面積每平方米30元罰款；建設部門按違建造價的5％處罰后，予以補辦用地審批和規(guī)劃許可及房產確權等手續(xù)。對嚴重影響現行城區(qū)規(guī)劃的，國土部門處以占地面積每平方米30元罰款和建設部門按違建造價的8%處罰后，暫保持現狀，不予補辦用地審批和規(guī)劃許可及房產確權等手續(xù)。

當前中國土地管理面臨的形勢與問題

中國現行土地管理制度建立至今這段時期，正值中國實施改革開放戰(zhàn)略，走中國特色社會主義發(fā)展道路，中國經濟取得奇跡般的增長。自1978年改革開放以來，國內生產總值（GDP）持續(xù)以10%左右的速度增長，2011年中國GDP總量為47.16萬億元，成為世界第二大經濟體，GDP占全球的份額由1979年的0.98%增至2011年的8.4%。與此同時，中國步入了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時期。中3國城鎮(zhèn)化水平由1978年的17.9%增至2011年51.27%，城鎮(zhèn)人口數千年以來首次超過農村人口。面對中國社會經濟發(fā)展的大好形勢，中國土地管理工作始終處于兩難境地。一方面，中國是一個人口大國，理應將保障國家糧食安全，解決13億人口吃飯以及子孫后代的生存與發(fā)展問題作為頭等大事對待，“保護耕地就是保護我們的生命線”。這是中國土地管理要處理好的第一要務；另一方面，“發(fā)展才是硬道理”，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化是現代化發(fā)展的必由之路。土地是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的物質載體，各項建設不可避免地要占用一部分土地其中包括耕地，保護資源與保障發(fā)展，是我國今天和今后相當長時期內需要認真研究和破解的兩難問題，處理好這一對矛盾，是對中國土地管理制度和中國人民智慧與能力的嚴峻考驗。當今中國土地管理實踐中出現了一些問題，引起學術界對中國現行土地管理制度的反思和對現行制度設計及其執(zhí)行效率的質疑。中國實行世界上最嚴格的耕地保護制度和節(jié)約用地制度，實際上耕地面積逐年急劇減少，1996—2011年15年間減少1.24億畝，減幅為6.4%。1996—2005年各類建設用地占用耕地面積達178.36萬公頃，占這段時期耕地減少總量的15.26%。按照土地管理法規(guī)定嚴格控制建設用地總量，實際上城鄉(xiāng)建設用地逐年擴展，1996—2009年13年間擴展3.8萬平方公里，增幅為13.33%。隨著城鎮(zhèn)化進程的推進，政策期望農村人口減少伴隨農村居民點用地減少，實際上城市用地增長速度快于人口增長速度和農村人地逆向變化，2005年城市用地人口彈性系數為2.09（合理限1.12），1997-2008年12年農村人口減少13%，農村居民點用地增加4%。出臺閑置土地管理辦法，實際上大量閑置土地依然存在，2011年底全國閑置土地17.9萬畝，2011年全國未開工房地產用地為21.3萬公頃，和未竣工房地產用地45.5萬公頃，按1.5容積率計，可建32億平方米和68億平方米的房屋。村莊用地無法流轉，全國閑置村莊用地達7萬平方公里（1億畝）。在中國實行最嚴格的節(jié)約用地制度，實際上開發(fā)區(qū)用地無序擴張，2009年全國開發(fā)區(qū)用地面積3.86萬平方公里，已超過全國存量城市建設用地3.40萬平方公里，土地低效利用，2008年全國每億GDP占用2281公頃，是世界平均水平的1.89倍。1992年中央和地方分稅制施行以后，突顯現行土地管理制度的“賣地機制”，造成城市化對土地財政的嚴重依賴，2010年全國土地出讓收入2.9萬億元，占全國財政收入的71.6%。地方政府存在巨大的金融分險，2011年土地金融達11萬億元，為當年地方財政收入的3倍，為當年全國財政收入的1.6倍。面對上述總總政策執(zhí)行中事以愿為的現象不得不引起人們的反思，是有關制度與政策設計出了問題，還是由于政府執(zhí)行力有誤而違背其設計初衷，中國現行土地管理制度面臨著嚴峻挑戰(zhàn)，對其改革的討論自然地被提上了議事日程。目前我國學術界對我國現行土地管理制度改革取向存在三種不同意見：（1）實行土地管理的市場決定制。充分發(fā)揮土地市場在土地配置中的主導作用，政府發(fā)揮輔導作用。（2）實行土地管理的委托制。中央政府作為委托人將全國大部分土地下放給地方政府（作為人）代管，地方政府每年向中央政府交納“土地占有稅”。（3）實行土地管理中央集權制。從中央到地方各級政府土地管理系統(tǒng)實行單線、垂直、封閉式管理。作者認為上述三種改革取向各有利弊，但以在現行土地管理制度框架內實行改革為上。以下就是本人關于中國現行土地管理制度改革內容的思考。

中國現行土地管理制度未來改革取向

1.重新確立政府角色定位，充分發(fā)揮土地管理主體的作用《中華人民共和國憲法》第十條第一款規(guī)定：“城市土地屬國家所有。”1998年8月29日修訂通過的《中華人民共和國土地管理法》第二條第二款規(guī)定：“全民所有，即國家所有土地的所有權由國務院代表國家行使。”我國現行法律明確指出，國務院是國有土地所有權的代表行使主體（而非所有主體），是典型機制下的執(zhí)行主體。實際上由于我國地域遼闊，各地社會經濟發(fā)展不平衡，由國務院直接行使土地所有權是不現實的，于是國務院要用分級機制，委托省、地（市）、縣、鄉(xiāng)各級政府行使土地所有權。從法律上講，各地方政府不具有代表國家行使土地所有權的資格，但具有代表國務院行使具體的土地管理職能。值得指出的是，由于我國現行土地產權與管理制度，使得我國政府在一定程度上集所有、經營和管理三者于一身，在職能或權益上表現出重疊特征，但三者的利益并不重合，這就是我國現行土地管理制度種種弊端之根源所在。由于中央政府考慮的是國家整體和長遠利益，而地方政府行為則多強調地方局部和當前利益，這就是常說的中央政府和地方政府的管理目標函數不一致?，F實生活中保護耕地是中央政府的政策目標，而地方政府則以發(fā)展經濟為其目標，這也就是嚴格的耕地保護制度的執(zhí)行結果是耕地面積逐年減少的根源之所在，這就是我們常說的中央和地方政府之間的博弈。正是因為所有、經營和管理三種權益的重疊和沖突，在土地管理實踐中不可避免地出現經營者利益為導向，所有者的權益被忽略，管理者的職能被弱化。按照委托—制運作分析，委托人（中央政府）追求土地所有權益最大化，而人（各級地方政府）卻尋求在滿足一定所有權益要求的條件下實現自我收益的最大化。可是這兩個最大化的不重疊，其目標與政策導向是不一致的，在信息不對稱的條件下，最終必將以損失土地所有者權益而告終。這就是許多中央政府出臺的政策無法按設計初衷得以執(zhí)行或采取所謂的“下有對策”限度內執(zhí)行，甚至冠以實行“差別化管理”的真實原因。重新確立政府角色定位，除去要確立中央政府和地方政府權利邊界以外，主要突顯政府的管理者功能，要充分發(fā)揮政府作為土地管理主體的作用。具體改革指向是政府不參與土地經營活動，將土地經營權交給國務院授權的國有地產經營公司負責經營，地方政府的財政收入可以通過開征不動產稅來解決。實踐證明，政府經營土地制度，實際上使政府扮演了“經營者”的角色，政府既是“運動員”，又是“裁判員”，這就決定了政府管理者功能的缺失。尤其是自1992年分稅制建立以來，政府作為土地經營者的角色得到進一步強化，現行土地使用權出讓制度的弊端導向是土地出讓面積愈多，政府獲得土地出讓金愈多，地方財政收入越豐，最終形成了一個以出讓土地為中心的有地就有錢，要錢就賣地，土地經營至上的怪圈，而使政府作為所有者和管理者的角色形同虛設。這種制度安排使市場秩序混亂，管理過程不透明和企業(yè)行為扭曲，大量國有資產流失，同時為熱衷于以權謀私的政府官員提供尋租機會。土地管理部門不參與土地經營活動，其建立初期就已經明確。當時國務院機構改革辦公室對土地管理部門的定位就是國家行政管理體系中的執(zhí)法部門和監(jiān)督部門，同時是國有土地產權代表，承擔著保護國家土地資源，防治國有資產流失的責任，不參與土地經營活動。2.盡快出臺土地根本法律，構建良好的土地管理的法制環(huán)境至今我國僅頒布實行《中華人民共和國土地管理法》，在土地管理過程中常常遇到該法與《草原法》《森林法》《農業(yè)法》《土地承包法》《漁業(yè)法》《城市房地產管理法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律如何協(xié)調和銜接問題，在操作層面上未得到解決導致土地管理政策受制于現行土地法律框架而無法執(zhí)行。究其原因就是土地上位法律缺失所造成的。作為土地管理客體的土地，既包括城市土地，又包括農村土地；既包括農用6地，又包括建設用地和未利用地；既包括耕地，又包括林地、草地和水地。這里所指的土地是廣義的概念，不同時代的學者和相關法律由于其研究的出發(fā)點和側重點不同，使“土地”這一核心概念及其特征的認識極不統(tǒng)一，見仁見智，這就造成我國土地立法上存在核心概念上的“硬傷”。1986年頒布《中華人民共和國民法通則》第七十四條規(guī)定，“集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等是勞動群眾集體組織的財產，屬于勞動群眾集體所有”。之后頒布的《土地管理法》、《物權法》等均采用此種土地概念，其弊端將土地母概念及其子概念混為一談，試想管理客體尚未明晰、權利邊界尚未劃定的土地管理制度在實踐中如何執(zhí)行？于是就出現了《土地管理法》在規(guī)定對林地、草原、水面、灘涂確權時，應按照《森林法》、《草原法》和《漁業(yè)法》的有關規(guī)定辦理也就不奇怪了。在《土地管理法》86條款中僅有4條款涉及城市土地，實難據其對城市土地實行科學管理。試問《土地管理法》中“土地”兩字是指什么土地？依其既不能管理城市土地，又不能管理非耕地的其他農用地，由此得出的最終結論是《土地管理法》的法律作用僅限于耕地，難怪有人稱謂《土地管理法》為“農業(yè)土地管理法”或“耕地管理法”。有限的法律效率的《土地管理法》怎能肩負城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一管理的重任，又為管理全部土地提供法律保障？土地是由各類用地包括耕地、林地、牧地、水域、建設用地、未利用地所組成。各類用地之間存在著彼此消長關系。既然是土地管理法就要管理農用地又要管理建設用地了。只管理農用地不管理建設用地，農用地是無法管理好的。為了明確土地管理制度的法律邊界，必須明晰土地管理的客體，構建良好的土地管理法律環(huán)境，盡快頒布實施《中華人民共和國土地法》。這是中國現行土地管理制度改革的呼喚，也是多年來中國政府和學術界為之努力的至今尚未實現的目標。據我所知，1986年《土地管理法》文本在向人大常委會提交審議時的名稱為《中華人民共和國土地法》，正式頒布卻增加“管理”兩字。1986年3月黨中央、國務院就提出“抓緊制定《中華人民共和國土地法》”。1998年原國家土地管理局已草擬《中華人民共和國土地法》（初稿）。2010年9月在夏季達沃斯論壇上，總理提出解決中國土地問題的有效途徑，就是將其納入《中華人民共和國土地法》的調整范圍，彌補《土地管理法》的不足?；仡欀袊恋刂贫雀母锏臍v程和《土地管理法》實施20多年的實踐經驗，充分證明制定并明確公民在土地上的權利和義務，調整土地關系包括公法和私法關系，協(xié)調土地民事權利與土地行政管理之間的關系，出臺包括土地上多種權利關系的根本大法，即《中華人民共和國土地法》是非常必要也是勢在必行。必須以廣義“土地”概念作為土地立法基礎，全面系統(tǒng)地設定各類土地權利及其法律地位，為中國現行土地管理制度改革提供良好的法制環(huán)境。3.實施土地權利登記，切實保護土地權人的權益孟子曰：“仁政必自經界始”。我國《民法通則》采用登記要件主義，買賣契約雖有效成立，標的物所有權并不當然移轉，其所有權的移轉必須以登記為要件。我國《物權法》規(guī)定，不動產物權的設立、變更、轉讓和消滅，經依法登記，發(fā)生效力。土地確權是明晰產權主體和所有權歸屬，定界是確定土地權利邊界四至，登記是土地權利的法律保障，發(fā)證是土地登記的法律文件。土地權利登記是土地制度改革的重要基礎性工作，長期以來，由于各種原因，這項關系產權制度建設的基礎性工作進展不盡如人意。以2003年為例，全國有519.2萬個村民小組，共頒發(fā)《集體土地所有權證》110萬本，僅占村民小組的21.2%，土地登記覆蓋率極低。這種現象與“重確權輕定界”的認識誤區(qū)有關，甚至于形成“產權不明晰無法登記——未經登記的土地權利無法保障”的怪圈，打破這一怪圈的有效途徑就是適時開展土地權利登記，借助登記推進明晰產權，否則產權永遠是模糊的。從另外一個角度而言，在中國模糊產權之所以得以存在，就是沒有認真開展土地權利登記工作。這里必須指出，定界是登記的基礎和依據，定界就是要確定每宗地的邊界線上界址點的坐標之后，該宗地在空間上才是唯一的，也就不會發(fā)生土地邊界糾紛。當農民就像城市居民一樣拿到屬于自己的土地證書，保證土地權利合理流轉，保障農民土地權益才有可能實現，否則，充其量屬于理論探討。2011年我國有關部門聯合下發(fā)了有關農村集體土地確權定界登記發(fā)證的文件，要求充分利用全國第二次土地調查成果，以大比例尺地籍圖件為基礎，查清農村每一宗地的權屬、界址、面積和用途，這是中國土地制度改革中具有劃時代意義的舉措。只有通過宗地定界才能實現土地確權的實體化、物質化。如同我國公布釣魚島基點坐標和臨?；€用以維護我國領土主權和海洋權益。土地權利具體體現在法律層面和經濟層面，前者可稱為土地法律權利即土地歸誰所有，歸誰使用；后者稱為土地經濟權利（土地物質權利），即誰占有哪里和多少土地，誰使用哪里和多少土地。定界體現土地權利的初始界定，是法律上保護土地權利的要件。以登記的要件來判斷土地權利的歸屬，而不依占有，這已為我國土地制度史和國際經驗所證實。我國《物權法》的頒布執(zhí)行催生不動產統(tǒng)一登記制度問世，預計明年6月份將出臺不動產登記條例，國家對不動產實行統(tǒng)一登記制度，有望解決目前存在多部門（農業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)部門等）按地類發(fā)證，按地類經營和分散多頭管理問題。4.轉變土地管理思路，努力提高制度安排效率人類社會發(fā)展對土地需求呈多元化特點，土地物質具有多樣性和發(fā)散性，兩者之間的有賴于土地資源合理配置。就宏觀配置而言，政府與市場是土地資源配置的兩個重要手段和路徑，兩者互補，不可替代，因為客觀上存在“市場失靈”和“政府失靈”。在我國土地管理實踐中，只重視政府作用，認為政府是萬能的，而忽視市場作用，沒有發(fā)揮市場在土地資源配置中的基礎作用，這是我國土地管理制度效率低下的根本癥結。微觀配置而言，應當對于現行土地管理思路進行反思，為什么中國現行土地管理制度設計的制度目標與實踐后果反差如此之大？不得不對現行土地管理思路的科學性和可操作性提出質疑。如耕地保護只強調耕地數量，忽視耕地質量，更沒有考慮耕地數量與質量之間的替代性，結果導致耕地數量還會減少，耕地質量也隨之降低；建設用地管理只強調外延擴展，幾乎不考慮內涵挖潛，“年年指標不夠用，年年指標用不完”，導致城市用地規(guī)模一味地向外擴展，呈現“攤大餅”之勢，制度設計導向低成本的大量占用耕地；對于土地用途管制的源頭——城市用地管制束手無策，對于與城市用地存在消長關系的耕地則采取最嚴格的保護，難免有本末倒置之嫌，耕地保護后果背離初衷則不言而喻；城市用地隨著城市人口增加而擴展，卻沒有估計進城的農民的承包地和宅基地又怎么管理而使其流動起來，導致農村人口在減少，而農村建設用地面積卻在增加；又如為了保護耕地和基本農田面積，明知基層土地圖數不符，卻采取約束性指標從中央到地方層層分解，明知規(guī)劃實施面臨大量的不確定性問題，卻采用確定性的用地指標加以規(guī)劃控制；明知數年前編制的靜態(tài)性規(guī)劃卻要據以控制數年之后的動態(tài)性用地計劃，導致這種規(guī)劃永遠逃脫不了頻繁地修改的命運，到底是規(guī)劃編制方法不科學，還是規(guī)劃思路出了問題？凡此種種還可以列舉更多實例足以說明，中國現行土地管理制度效率低下的主要原因之一是土地管理思路有失偏頗，在中國土地管理實踐中出現了如諾斯所說的“制度悖論”，“現在經濟發(fā)展過程中，人們本著追求經濟利益最大化原則，所選擇的某種制度，其變遷的結果卻偏離了資源有效配置的方向，反過來成為限制自身利益和社會利益發(fā)展的根源”。關于土地管理思路的轉變與改革問題，應當注意兩點：其一是樹立制度設計總效果思想。當在各自為改進決策的前提下，對各種制度格局進行選擇時，必須記住，將導致某些決策的改善的現行制度的變化也會導致其他決策的惡化。在設計和選擇制度結構時，應當改善執(zhí)行制度總的效果，以得大于失的行為和制度才是應當追求的。設計和選擇耕地保護的制度和決策時，應當考慮對建設用地管理制度的正面和負面的影響，相反也同理。其二是樹立土地需求概念的更新認識。人類對土地的需求屬于引致需求或稱為次生需求，也就是說，人類需要土地不是土地本身，而是土地功能。土地功能是與其本底特性密切相關，我們常把由土地質量特性和人類社會干預所決定的土地功能的過程稱為土地利用。人類需要耕地，本質上是需要耕地的養(yǎng)育功能即耕地能夠生產糧食；同樣地，人類需要建設用地，本質上講是需要建設用地的承載功能即承載建筑物和構筑物。對于土地功能的需求本質上就包含數量和質量兩層含義。對于耕地來講，在其上生產的糧食總產量是耕地面積（A）與單位耕地產量（B）的函數即V=f(A,B)，換句話說，只要實現規(guī)劃的糧食總產量就說明滿足了人類對耕地的需求。這就是不同時期耕地面積未變，被養(yǎng)活的人口卻增加了的原因所在。建設用地也是同樣道理，相同面積的建設用地由于選擇不同的建筑密度和容積率，卻承載著不同的建筑面積。僅土地三維立體利用就可增加大量的建設用地，據有關研究表明，全國城市平均容積率提高10%，就可增加40×108平方米的建筑面積，按容積率1.5計算，可增加27萬平方公里建設用地面積。又如北京市建成區(qū)10米深以上地下空間資源量為13.9億立方米，可提供6.4億平方米的建筑面積，相當于北京市存量建筑面積。土地管理思路的轉變具體體現為：（1）土地用途管制的指導思想因以作為源頭的城市土地用途管制為主，不能本末倒置，才能緩解耕地保護的壓力。（2）耕地數量與質量并重管理，確保國家糧食安全。保護耕地的實質是保護耕地綜合生產能力，這才是保護國家糧食安全的根基，也只有這樣才能給耕地保護政策帶來轉機和活力。（3）建設用地內涵外延并舉管理，破解保護耕地與保障發(fā)展的“雙?！彪y題。轉變城市發(fā)展模式和土地利用方式，采取經濟手段，加大處置閑置土地的力度，推進城市存量土地的二次開發(fā)利用，實施節(jié)約集約用地政策。（4）實行土地資源、資產與資本三位一體管理，顯化土地的潛在價值，實施城鄉(xiāng)土地“同地、同權、同價”的目標，推進城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場的建立，提升市場在土地配置中的基礎作用。（5）城鄉(xiāng)建設用地與城鄉(xiāng)人口增減掛鉤，緩解城鄉(xiāng)人地關系，推進閑置村莊用地流轉利用，實施農村宅基地制度改革。盤活現存農村閑置宅基地并將其視為破解“雙?！钡年P鍵性措施。（6）轉變土地利用觀念，樹立由二維平面轉變?yōu)槿S立體的土地利用觀，開發(fā)利用地上和地下空間。這是符合當代土地產權制度發(fā)展由地表產權向土地立體產權演變趨勢。5.營造良好的管理環(huán)境，降低制度執(zhí)行成本學術層面上講，土地管理制度可分解為地籍管理制度、地權管理制度、地價管理制度和地用管理制度，前者可理解為后者四項制度的綜合，也就是說，土地管理母系統(tǒng)是由地籍、地權、地價和地用四個子系統(tǒng)所構成，系統(tǒng)內存在著子系統(tǒng)與子系統(tǒng)之間關系和子系統(tǒng)與母系統(tǒng)之間關系，系統(tǒng)外存在土地管理系統(tǒng)與周圍環(huán)境系統(tǒng)之間關系。同理，我國現行土地管理制度的改革，不僅與地籍、地權、地價和地用四項管理制度相關，而且與內部和外部環(huán)境中相關制度改革有著密切的聯系。從這個角度來講，中國現行土地管理制度改革有賴于土地信息管理制度改革、財稅制度改革、行政管理體制改革、干部考核制度改革等，因篇幅限制，擇其要者加以表述。關于土地管理信息制度改革。土地管理信息是土地管理活動生存和發(fā)展的基礎，是土地管理的重要資源，是實現土地管理有計劃、組織、監(jiān)督和控制職能的重要手段。回顧中國現行土地管理實踐不難發(fā)現，許多不可思議的問題的主導成因不是制度設計本身而是土地本底信息扭曲、虛假、失真、不對稱所造成的，基層土地地籍信息不實、不準，存在圖數不相符的問題，卻偏要以精確的土地利用規(guī)劃指標層層分解落實，以實施土地用途管制；又如中國大陸地區(qū)基本農田面積大于耕地面積，卻偏要在規(guī)劃中保持基本農田保護率不降低，基本農田保護面積不許減少，在這種地籍信息狀況下，基本農田配置上山和下水也就不足為奇了。依據失真的信息作出的任何土地利用決策就不可能逃脫失效的命運，為了處理信息失真和不對稱，后續(xù)土地管理活動必然付出高昂的制度成本。信息失真產生的主要原因是信源與信宿之間的矛盾。要有效地防止失真，確保傳輸信息的真實可靠，除了改善獲取和傳輸的技術條件外，最重要的是根據發(fā)送者（地方政府）與接受者（中央政府）各自的客觀狀況，協(xié)調好他們之間的利益關系，處理好他們的目標不一致的矛盾。如有可能，建立具有相對獨立性和專業(yè)性的權威機構——中國土地調查局，以全國“一張圖”為平臺，建立集全國遙感影像、土地利用現狀、土地利用變化、土地本底等多元信息，獨立地完成土地數量、質量、權屬、利用等本底信息的獲取、處理、傳輸、更新等項業(yè)務，及時地為土地利用與管理決策提供真實的圖件和數據。關于財稅制度改革。1994年我國大陸地區(qū)實行財政制度改革導致在其后中央政府逐步大幅度集中各地財力，同時默許地方政府大量收取財政外資金收入，包括來自“土地財政”的大量收入，以緩解地方政府財權與事權不匹配和財力緊張的困境。在現行土地管理法律框架下，地方政府以低補償的形式大量征收農村土地，低價儲備后高價轉讓給開發(fā)商，獲得大量的土地轉讓收入，同時又通過財政擔保和土地抵押的方式取得大量的銀行貸款來投入城市建設，由此形成“征地——土地收入——銀行貸款——城市建設——征地”不斷滾動開發(fā)循環(huán)怪圈，現在這這種勢頭有增無減。以2009年為例，全國與土地相關稅收收入達3077.03億元，其中房產稅804.64億元，城鎮(zhèn)土地使用稅820.97億元，土地增值稅719.43億元，耕地占用稅632.99億元；全國土地出讓收入1.6萬億元，占當年地方財政收入的48.8%，約占當年的GDP的5%；全國地方融資貸款卻高達7.66億元。雖然政府的土地財政增值發(fā)揮了正面的推動作用，對于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化作出了積極的貢獻，但隨著歷史的演進，其弊端日益凸顯。問題出在地方，而根子卻在國家的制度安排上。當今中國的土地財政已成為保護耕地政策不能得到落實的主要原因；由于其與民爭利，成為社會分配不公的重要原因；土地財政和土地金融透支未來，孕育著政府信用危機和財政金融風險。土地財政金融制度的改革方向首先應當是把土地經營職能從土地管理部門分解出去，成立獨立的國有土地資產管理委員會，由其經營國有土地，參與市場運作，通過轉讓、出讓、聯營、入股等途徑，使這部分國有土地保值增值。同時向國家財政上交土地收益，各級政府的土地管理部門專注于管理，保證其職能不錯位，避免與民爭利。建立財產稅（物業(yè)稅）制度，保證地方政府從存量土地獲取穩(wěn)定的稅源，擺脫對增量土地的依賴，從根本上改變外延擴張的增長方式和土地粗放利用方式。強化土地利用規(guī)劃制度，改變現行的“軟約束”的規(guī)劃體制，將各級土地利用規(guī)劃上升為法律，由人民代表大會批準頒布，政府沒有修改規(guī)劃的權力，只有實施規(guī)劃的義務，從根本上管住城市用地增長邊界和堵住城市用地外延擴張，改變土地利用方式，提高土地集約利用水平，從土地利用源頭上加強土地用途管制，真正把保護耕地和基本農田政策落到實處。

本文作者：王萬茂工作單位：南京農業(yè)大學

一、政府治理與行政管理法治

（一）行政管理法治的原則。政府的使命是根據法律法規(guī)立法，全面貫徹以人為本，落實依法治國，所以說，它既是法律的建設者也是執(zhí)行者，首先執(zhí)法部門應以身作則，想要讓大眾的行為合法化，那應該做到個人行為的規(guī)范化。所有行為的對錯的考察，全部建立的在法律的基礎上，而不以個人的情感和意念作為基礎。其次就是上面所提到的“以人為本”政府執(zhí)法人員應秉持全心全意為人民服務的原則，高效快速的解決人民的困擾，不推脫，不拒絕，銘記自己的職責，做到利國利民。（二）行政管理法制化對政府治理的影響。維護群眾的基本利益，促進社會和諧，推動國家發(fā)展，是行政管理法治化的基本理念。高效科學的管理方式是政府治理的核心。社會越來越好的發(fā)展趨勢對行政管理法制化的要求也越來越高，高效性的行政管理模式離不開法治管理的嚴密性，它可以讓行政管理系統(tǒng)更穩(wěn)定，機構設置更合理[1]。所以行政管理法治化讓行政人員和行政機構的工作效率從根本上提高。

二、政府治理背景下行政管理法制化的缺失

（一）在其位而不謀其政。在明確的法律規(guī)定下，政府有責任在特定條件下完成一些事物，比如說通過群眾上訪，找出人民群眾遇到的問題，并解決。但是個別政府機關覺得這件事繁雜，瑣碎，因為麻煩而進行推脫。這樣階梯性的層層推脫，是群眾的問題得不到解決，從而引發(fā)更大的社會事件，這就是嚴重的失職現象。這個問題會嚴重阻礙社會的正常發(fā)展，也會誤導人民群眾的正確意思，所以我們必須要意識到這個問題的嚴重性。（二）違法干預民事。濫用職權，隱瞞事實，推脫責任，這是個別地方政府機關出現的最大的問題。他們把職權變相當做壓榨的工具，欺壓百姓，甚至上下級領導人員相互包庇，變相的通過法律法規(guī)來謀取暴利，提倡權大于法的謬論。人民賦予他們權力，他們不是用來保護人民，而是用來壓榨人民，讓人民至于水深火熱之中。這是一個社會的悲哀，也是人民的悲哀。（三）干預司法獨立。我國憲法中有提到“人民法律依照法律規(guī)定，不獨立行使審判權，不受行政機關、個人和社會團體干涉”但是現實生活中，會有一雙雙無形的手在悄悄的決策著法院的審判。一個案件的審判背后，不僅僅是當事人本身，它會摻雜很多因素：權力、地位、因素等等。所以為什么人們早早的就知道這個社會沒有絕對的公平這句話，并且深信不疑。然而這些種種的缺失玷污了法律的尊嚴和公平，也會讓群眾失去信心。所以我們必須改正。

三、行政管理法制化優(yōu)化建設的有效政策

（一）體制改革，建立健全的法體制。健全的法制體制就像一道堅固的防護墻，可以從根本上解決執(zhí)法人員的犯罪行為，從根源上杜絕政府官員濫用職權的問題，雖然目前我國法律針對這類行為有相關的法律約束，但是制度都比較籠統(tǒng)，所以會有一些執(zhí)法人員鉆空子。所以無法從根本上解決問題的所在，所以我們目前需要做的就是：建立一套獎罰分明，執(zhí)行力較強的法律體系。利用其規(guī)范性，明確性整改政府，規(guī)范政府，讓每一位執(zhí)法人員真真正正的為人民服務。每一位政府機關人員的權利和義務都可以用明確的法律規(guī)定下來[2]。并同時建立全方位的監(jiān)督體制，結合群眾和司法機關對執(zhí)法和執(zhí)政人員進行監(jiān)督，讓人民和社會共同進步。（二）開展全民普法教育。知法，無論是對于執(zhí)政人員還是群眾來說，都是非常重要的，從古至今，法治社會對于人民群眾的影響都是非常大的，實現依法治國的最基本的工作就是全民普法，法制教育開展至今，取得了一定的成就，但是依然有一些地方依然是信奉:權力大于法律，金錢大于法律，金錢是萬能的，這種錯誤的觀念很多山區(qū)和小型城市依然是一個可怕的存在，這也揭露一個事實，全民法治教育這條路依然需要我們堅定而長遠的走下去。那么這個時候我們就需要一群領頭人，執(zhí)政人員和廣大人民代表在這場全民普法教育改革中起到表率的作用。以身作則，知法教法。文明執(zhí)法，以保護人民的利益為首位，給更多的人民群眾傳達和普及法律知識[3]。而我們作為普通的百姓，要有一定的法律意識，懂得通過法律去維護自己的合法權益。既可以監(jiān)督政府官員的行為，又可以保護自己的合法權益。達到共同進步的雙贏狀態(tài)。（三）加強行政管理法制化建設缺失的懲罰制度。增加懲罰制度，讓執(zhí)法人員意識到問題的嚴重性，同時樹立法律的威嚴性。這是我們目前需要做的一個改變，一個威嚴的法律制度可以讓犯罪分子不再平安無事，會讓其承擔所有的犯罪后果，對人民群眾也起到一個警示的作用。應當針對其行政過程中所出現的問題制定相應的懲罰制度，讓整個法律體系成為一道密不透風的墻，而不是一張網。對那些知法犯法，層層包庇的行政人員嚴懲不貸[4]。優(yōu)化我們的政治體系，凈化我們所生存的社會

一、二元經濟結構下的農村房屋所有權

衣食住行是人的最基本要求。在農村基本解決溫飽問題之后,農民住房這一基本權利就突出地擺在我們面前。但是,我國法律對農村房屋所有權的取得、行使和保護沒有明確的規(guī)定,只對農村村民宅基地的取得、行使相關權利有相應的限制性規(guī)定。例如,《土地管理法》第62條規(guī)定,農村村民一戶只能擁有一處宅基地,其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準。農村村民建住宅,應當符合鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃,并盡量使用原有的宅基地和村內空閑地。農村村民住宅用地,經鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府審核,由縣級人民政府批準;其中,涉及占用農用地的,依照本法第44條的規(guī)定辦理審批手續(xù)。農村村民出賣、出租住房后,再申請宅基地的,不予批準?！段餀喾ā返?52條規(guī)定,宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權利,有權依法利用該土地建造住宅及其附屬設施。該法第153條同時規(guī)定:宅基地使用權的取得、行使和轉讓,適用土地管理法等法律和國家有關規(guī)定。法律的嚴重缺位造成八億農民住房這一基本權利得不到充分的保障,也更突出了我國長期以來存在的二元經濟,乃至二元社會的深層次問題。

在我國城市化進程中,長期靠過度剝奪農業(yè)和農民來發(fā)展工業(yè)和城市。城市和農村兩大經濟系統(tǒng)被人為地割裂開,這就是所謂的二元經濟結構,其發(fā)展的嚴重后果是導致我國的二元社會結構,即在一國之內人為地劃分為城市和農村、市民和農民兩個社會和階層。其主要表現為:

1.工、農業(yè)產品價格“剪刀差”。從統(tǒng)購統(tǒng)銷到實行合同訂購,國家通過“剪刀差”從農民那里拿走6000-8000億元。據專家測算,通過“剪刀差”、征地、農民工務工等方式,全國農民每年仍向城市做出大約2萬億元的貢獻。

2.城鄉(xiāng)收入差距。城鄉(xiāng)居民之間存在較大的收入差距,并且這種收入差距不斷加大,導致社會貧富分化加劇。1978年前我國城鄉(xiāng)收入比是2.6!1,而到2003年,收入比卻升至3.2：1。

3.1958年通過、至今仍有效的《戶口登記條例》確定了“一國兩策、城鄉(xiāng)分治”的戶籍管理制度,中國公民由此被分為“農業(yè)人口”和“非農業(yè)人口”,即從法律上將全國公民劃分為兩種身份和壁壘森嚴的兩個世界。農村的孩子只有考上大學或參軍轉干才能合法地從一個世界(農業(yè))轉換到另一個世界(非農業(yè)),這造成了城市居民和農村居民在競爭起點上的不平等。