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2008年國際金融危機(jī)后，香港金管局順應(yīng)監(jiān)管環(huán)境和監(jiān)管目標(biāo)的新變化，對銀行業(yè)監(jiān)管架構(gòu)進(jìn)行了局部調(diào)整。一是于2010年設(shè)立了兩個(gè)全新常設(shè)部門：銀行操守部和銀行法規(guī)部，專門對銀行的操守和行為進(jìn)行監(jiān)管。銀行操守部主要負(fù)責(zé)推動(dòng)及鼓勵(lì)銀行機(jī)構(gòu)采用適當(dāng)?shù)牟偈販?zhǔn)則，以及穩(wěn)健與審慎的經(jīng)營手法；銀行法規(guī)部主要負(fù)責(zé)跟進(jìn)和調(diào)查銀行不良銷售和其他不當(dāng)操守事宜。二是對銀行監(jiān)理部的內(nèi)部架構(gòu)及監(jiān)管方法進(jìn)行了調(diào)整。為了加強(qiáng)對風(fēng)險(xiǎn)與監(jiān)管資源的有效匹配，經(jīng)過深入討論研究，香港金管局于2014年3月初重組了銀行監(jiān)理部。重組后，銀行監(jiān)理部劃分為兩大組織模塊：系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)管理模塊和機(jī)構(gòu)管理模塊，每個(gè)模塊分設(shè)3個(gè)分處，每位監(jiān)管人員的角色定位和監(jiān)管任務(wù)隨模塊劃分而發(fā)生變化，同時(shí)現(xiàn)場檢查和非現(xiàn)場監(jiān)管的關(guān)注重點(diǎn)和監(jiān)管方法也隨之調(diào)整。

金融危機(jī)后監(jiān)管環(huán)境和目標(biāo)發(fā)生深刻變化

從本輪國際金融危機(jī)反思金融監(jiān)管。香港金管局在總結(jié)本輪國際金融危機(jī)教訓(xùn)時(shí)，認(rèn)為既有全球共同面對的普遍性問題，又有從自身特點(diǎn)出發(fā)需要應(yīng)對的挑戰(zhàn)，主要包括：一是宏觀審慎監(jiān)管至關(guān)重要。金融危機(jī)之后，宏觀審慎監(jiān)管受到了不同經(jīng)濟(jì)體的高度重視，并廣泛應(yīng)用相關(guān)政策應(yīng)對系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。因香港存在大量的境外銀行，所以香港金管局對宏觀審慎政策的國際溢出效應(yīng)特別關(guān)注，該效應(yīng)不僅有可能削弱宏觀審慎政策在某個(gè)國家或地區(qū)的實(shí)施成效，也可能對其他國家或地區(qū)的金融穩(wěn)定帶來不良影響，特別是當(dāng)經(jīng)濟(jì)和金融周期不同步時(shí)影響更甚。香港金管局認(rèn)為，不同的宏觀審慎政策工具導(dǎo)致不同的溢出模式，加之資產(chǎn)負(fù)債表特征的差異或?qū)е裸y行的不同反應(yīng)，從而對決策者實(shí)現(xiàn)宏觀審慎政策全球協(xié)調(diào)構(gòu)成很大挑戰(zhàn)。二是金融創(chuàng)新、合約安排、會(huì)計(jì)制度對金融穩(wěn)定產(chǎn)生很大影響。在美國次貸危機(jī)前，銀行金融創(chuàng)新層出不窮，包括多樣化的證券化資產(chǎn)、金融期貨期權(quán)以及其他衍生產(chǎn)品在內(nèi)的金融產(chǎn)品得到了迅速發(fā)展。危機(jī)的爆發(fā)暴露出了金融創(chuàng)新產(chǎn)品在激勵(lì)、透明度、風(fēng)險(xiǎn)管理等方面存在諸多缺陷，缺乏監(jiān)管的金融自由化以及脫離實(shí)體經(jīng)濟(jì)的金融創(chuàng)新行為極具風(fēng)險(xiǎn)。三是風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散模式異常復(fù)雜。以歐債危機(jī)為例，歐債危機(jī)在國家、市場、部門和相關(guān)領(lǐng)域不斷蔓延和傳導(dǎo)，致使全球避險(xiǎn)情緒高漲和跨境資本過度流動(dòng)，引發(fā)了全球金融市場動(dòng)蕩加劇，并通過國際貿(mào)易路徑對全球經(jīng)濟(jì)增長造成較大的負(fù)面沖擊。四是風(fēng)險(xiǎn)累積和爆發(fā)的時(shí)間跨度長。本輪金融危機(jī)顯示，以美國為代表的發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體雖然已經(jīng)建立了涵蓋銀行、證券、保險(xiǎn)的監(jiān)管體系，但由于在復(fù)雜的金融、機(jī)構(gòu)和市場中缺乏宏觀審慎視角的監(jiān)管，從而致使監(jiān)管空白和薄弱環(huán)節(jié)的存在，加之市場透明度的缺失，以及信用工具、交易網(wǎng)絡(luò)、市場價(jià)格和信息公開的負(fù)面因素積累，造成了過度金融創(chuàng)新、資產(chǎn)泡沫沖擊、國際風(fēng)險(xiǎn)傳染加劇和信息透明失效等問題，從而導(dǎo)致金融風(fēng)險(xiǎn)不斷積累和危機(jī)擴(kuò)大。金融危機(jī)后國際監(jiān)管環(huán)境發(fā)生變化。金融危機(jī)發(fā)生后，各主要經(jīng)濟(jì)體在出臺(tái)一系列舉措應(yīng)對危機(jī)的同時(shí)，也對金融監(jiān)管進(jìn)行了深入的反思與調(diào)整，國際監(jiān)管改革不斷推進(jìn)，監(jiān)管環(huán)境發(fā)生了很大變化。一是對量化寬松政策大量使用的警惕。危機(jī)初期主要經(jīng)濟(jì)體普遍采取了零利率、定量寬松政策等措施，目的在于刺激消費(fèi)、投資和經(jīng)濟(jì)。但香港金管局總裁陳德霖認(rèn)為，量化寬松對刺激實(shí)體經(jīng)濟(jì)成效并不顯著，推行量化寬松亦有代價(jià)，容易引發(fā)投資錯(cuò)配，減低中長期生產(chǎn)力和經(jīng)濟(jì)增長潛力。此外，量化寬松投入金融體系的資金越多，時(shí)間越長，將來退市的難度和風(fēng)險(xiǎn)就越高。二是金融危機(jī)后，監(jiān)管框架更為復(fù)雜。香港金管局按照巴塞爾委員會(huì)的過渡時(shí)間表，通過了《2012年銀行業(yè)（資本）（修訂）規(guī)則》在2013年實(shí)施第一階段的《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》資本標(biāo)準(zhǔn)及相關(guān)披露要求，以及通過2015年1月1日生效的《2014年銀行業(yè)（資本）（修訂）規(guī)則》實(shí)施第二階段的《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》資本標(biāo)準(zhǔn)。在關(guān)于流動(dòng)性標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)管政策中，《銀行業(yè)（流動(dòng)性）規(guī)則》，將活躍于國際的、較大型或業(yè)務(wù)較復(fù)雜的銀行機(jī)構(gòu)列為第一類機(jī)構(gòu)，其他則列為第二類機(jī)構(gòu)。第一類機(jī)構(gòu)的流動(dòng)性覆蓋比率生效當(dāng)年最低要求為60％，其后按照每年10個(gè)百分點(diǎn)的幅度遞增，至2019年1月1日達(dá)到100％為止。第二類機(jī)構(gòu)每月平均流動(dòng)性維持比率不得低于25％。2016年1月1日起，香港使用的逆周期緩沖資本（CCYB）為0.625％。此外，2014年6月，香港金管局向銀行機(jī)構(gòu)發(fā)出了《監(jiān)管政策手冊》，其中就包括“恢復(fù)計(jì)劃”部分，第一批大型及復(fù)雜的銀行機(jī)構(gòu)已經(jīng)于當(dāng)年12月提交了首份“恢復(fù)計(jì)劃”。上述這一系列政策標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施表明，在危機(jī)之后的銀行業(yè)監(jiān)管框架已經(jīng)十分龐大復(fù)雜，監(jiān)管資源的合理配置成為一個(gè)亟待解決的課題。三是機(jī)構(gòu)組成非常復(fù)雜。例如中央對手方交易機(jī)制的運(yùn)用。2009年二十國集團(tuán)（G20）在匹茲堡峰會(huì)上就場外衍生品市場監(jiān)管改革達(dá)成共識(shí)，提出所有標(biāo)準(zhǔn)化場外衍生產(chǎn)品都要實(shí)行中央對手清算。一個(gè)設(shè)計(jì)良好、具有完善的法律保障和風(fēng)險(xiǎn)管理安排的中央對手方機(jī)制，可以有效控制市場信用風(fēng)險(xiǎn)，提高市場效率，改善市場流動(dòng)性，但是也會(huì)帶來集中度風(fēng)險(xiǎn)、合約類型選擇、流動(dòng)性保障以及多個(gè)中央對手方等方面的挑戰(zhàn)。

香港金管局的應(yīng)對策略和架構(gòu)安排

基于金融危機(jī)教訓(xùn)和監(jiān)管環(huán)境變化，香港金管局將應(yīng)對策略定位于三個(gè)方面：一是加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)與監(jiān)管資源的有效匹配；二是培養(yǎng)宏觀分析能力，設(shè)計(jì)有效宏觀監(jiān)管工具；三是抓好風(fēng)險(xiǎn)源頭，如資本、流動(dòng)性、風(fēng)險(xiǎn)文化等。構(gòu)建系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)管理模塊和機(jī)構(gòu)管理模塊。目前，香港金管局銀行監(jiān)理部在職人員有170多人，為加強(qiáng)對風(fēng)險(xiǎn)與監(jiān)管資源的有效匹配，香港金管局于2014年3月初重組了銀行監(jiān)理部，整體劃分為兩大組織模塊：系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)管理模塊和機(jī)構(gòu)管理模塊。每個(gè)模塊分設(shè)3個(gè)分處，每個(gè)分處由20-30人組成。其中，系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)管理模塊下設(shè)企業(yè)信貸風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)理處、業(yè)務(wù)操作及科技風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)理處和打擊清洗黑錢及金融罪行處。在此模塊下，監(jiān)管人員將重點(diǎn)關(guān)注整個(gè)系統(tǒng)，而非單獨(dú)機(jī)構(gòu)。機(jī)構(gòu)管理模塊下設(shè)本地系統(tǒng)重要性銀行處、其他本地銀行處和外資銀行處三個(gè)分處，分別負(fù)責(zé)單個(gè)銀行機(jī)構(gòu)的日常監(jiān)管，以及消費(fèi)者信貸風(fēng)險(xiǎn)、壓力測試和財(cái)資市場活動(dòng)等專題項(xiàng)目。本地系統(tǒng)重要性銀行主要包括中銀香港、匯豐銀行、渣打銀行、恒生銀行、東亞銀行。與傳統(tǒng)機(jī)構(gòu)監(jiān)管相比，三個(gè)機(jī)構(gòu)管理分處監(jiān)管人員的任務(wù)發(fā)生了重要變化：從此前負(fù)責(zé)處理個(gè)案的機(jī)構(gòu)監(jiān)管員（caseofficer），轉(zhuǎn)變?yōu)闄C(jī)構(gòu)情況管理員（casemanagement）；從此前對一家機(jī)構(gòu)進(jìn)行全方位跟蹤，轉(zhuǎn)變?yōu)榧凶ス局卫砗惋L(fēng)險(xiǎn)文化。同時(shí)，這三個(gè)分處的監(jiān)管人員還兼任各專項(xiàng)協(xié)調(diào)小組的協(xié)調(diào)員（聯(lián)系人）或組員。設(shè)立專項(xiàng)協(xié)調(diào)小組。香港金管局在機(jī)構(gòu)管理模塊及系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)管理模塊中打破了原有處室分割，設(shè)立了逾30個(gè)專項(xiàng)協(xié)調(diào)小組，如私人信貸小組、恢復(fù)及處置小組、壓力測試小組、財(cái)資業(yè)務(wù)管理小組等，并且根據(jù)專項(xiàng)小組項(xiàng)目的性質(zhì)，選擇最為相關(guān)的分處人員作為專項(xiàng)協(xié)調(diào)員，同時(shí)抽選其他分處人員作為組員。對于與機(jī)構(gòu)類別關(guān)聯(lián)性極強(qiáng)的小組，則直接把該小組設(shè)在相應(yīng)分處，例如將恢復(fù)及處置小組設(shè)在本地系統(tǒng)重要性銀行分處。對于那些工作量相對較小的專項(xiàng)小組，則僅設(shè)兼職協(xié)調(diào)員，對于工作內(nèi)容很多的專項(xiàng)小組，則會(huì)設(shè)立專責(zé)小組。

有的放矢優(yōu)化監(jiān)管方法

在調(diào)整架構(gòu)的同時(shí)，為了更有效地利用監(jiān)管資源，香港金管局在監(jiān)管方法上也及時(shí)進(jìn)行了優(yōu)化調(diào)整。一是以專題評估及專題現(xiàn)場檢查取代定期現(xiàn)場檢查。專題評估是就特定的風(fēng)險(xiǎn)范疇或某些類別銀行機(jī)構(gòu)的特定業(yè)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行深入的非現(xiàn)場審查。香港金管局根據(jù)這些專題評估結(jié)果，安排對機(jī)構(gòu)進(jìn)行現(xiàn)場審查的優(yōu)先次序。二是提升現(xiàn)場檢查的針對性。2014年香港金管局共進(jìn)行了216次現(xiàn)場檢查，包括因中國內(nèi)地相關(guān)貸款業(yè)務(wù)對香港銀行體系重要性增加及其帶來的潛在風(fēng)險(xiǎn)，監(jiān)管當(dāng)局對該類業(yè)務(wù)進(jìn)行了深入的專題現(xiàn)場檢查。并根據(jù)評估結(jié)果，增加了銀行機(jī)構(gòu)財(cái)資相關(guān)業(yè)務(wù)及業(yè)務(wù)操作與科技風(fēng)險(xiǎn)的檢查次數(shù)。現(xiàn)場檢查還涵蓋了銀行機(jī)構(gòu)的信貸管控措施、壓力測試與流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)管理、資本規(guī)劃、重新制定的內(nèi)部評級基準(zhǔn)（IRB）模式以及打擊洗錢恐怖分子資金籌集活動(dòng)管控措施，還對銀行機(jī)構(gòu)的證券、投資產(chǎn)品、保險(xiǎn)及強(qiáng)制性公積金等相關(guān)業(yè)務(wù)進(jìn)行現(xiàn)場檢查。三是強(qiáng)化非現(xiàn)場監(jiān)管有效性。2014年香港金管局優(yōu)化監(jiān)管方法，共進(jìn)行了127次專題評估，涵蓋范疇與專題現(xiàn)場檢查相似，并就銀行機(jī)構(gòu)的企業(yè)管制、財(cái)政狀況及業(yè)務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)進(jìn)行了197次非現(xiàn)場審查，審點(diǎn)為銀行機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)管制、信貸增長情況、資本規(guī)劃以及為實(shí)施《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》流動(dòng)性框架所做的準(zhǔn)備。在此過程中，監(jiān)理小組經(jīng)常與部分銀行機(jī)構(gòu)的董事局及外聘審計(jì)機(jī)構(gòu)保持聯(lián)系，2014年與銀行機(jī)構(gòu)的高級管理層及外聘審計(jì)機(jī)構(gòu)共舉行了22次三方聯(lián)席會(huì)議，與部分銀行機(jī)構(gòu)的董事局或董事局委員會(huì)共舉行了15次會(huì)議。四是要求銀行提供外聘審計(jì)機(jī)構(gòu)報(bào)告。為能好地利用監(jiān)管資源，以便及時(shí)應(yīng)對處理各種需要優(yōu)先處理的問題，香港金管局運(yùn)用《銀行業(yè)條例》第59款第（2）條所賦予的權(quán)力，要求銀行機(jī)構(gòu)委任外聘審計(jì)機(jī)構(gòu)跟進(jìn)可能存在的重大監(jiān)管問題。在2014年根據(jù)該條文共要求銀行機(jī)構(gòu)提交6份此類專題報(bào)告，其中2份有關(guān)打擊洗錢及恐怖分子資金籌集活動(dòng)管控措施，另外4份有關(guān)管制及合規(guī)制度、會(huì)計(jì)相關(guān)事宜、交易活動(dòng)及財(cái)富管理業(yè)務(wù)。從“香港金管局監(jiān)管情況”所列2013年和2014年的監(jiān)管活動(dòng)統(tǒng)計(jì)中，可以較為清晰地看出香港金管局監(jiān)管思路的調(diào)整。

監(jiān)管組織架構(gòu)調(diào)整和監(jiān)管方法優(yōu)化有助實(shí)現(xiàn)四大目標(biāo)

一是集中資源監(jiān)管重大風(fēng)險(xiǎn)，容忍小規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生。香港金管局認(rèn)為企業(yè)的信貸風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)操作和科技風(fēng)險(xiǎn)、以及洗黑錢和金融罪行風(fēng)險(xiǎn)是關(guān)乎金融系統(tǒng)穩(wěn)定、銀行倒閉與否的重大風(fēng)險(xiǎn)，具有不可忽視的溢出效應(yīng)，因此需設(shè)專門監(jiān)管力量在系統(tǒng)層面進(jìn)行把控。二是從合規(guī)主導(dǎo)轉(zhuǎn)移到風(fēng)險(xiǎn)主導(dǎo)。主要體現(xiàn)在機(jī)構(gòu)管理模塊監(jiān)管人員的角色和任務(wù)轉(zhuǎn)變上，避免以往的“監(jiān)管者捕獲”現(xiàn)象。此前，金管局經(jīng)常面臨一種困境：一份指引發(fā)至銀行，會(huì)收到很多關(guān)于某項(xiàng)操作、產(chǎn)品是否合乎該指引要求的詢問，金管局若給予回答，如出現(xiàn)問題，銀行則以之前的回答為依據(jù)進(jìn)行擴(kuò)張解釋，將責(zé)任推向金管局，造成“監(jiān)管者捕獲”。香港金管局認(rèn)為，監(jiān)管機(jī)構(gòu)只應(yīng)負(fù)責(zé)評估，而不應(yīng)過分對機(jī)構(gòu)進(jìn)行指導(dǎo)。例如，銀行機(jī)構(gòu)的大部分問題均源于風(fēng)險(xiǎn)文化，因此監(jiān)管部門可以考慮加強(qiáng)對董事會(huì)和高管的問責(zé)。監(jiān)管人員集中關(guān)注機(jī)構(gòu)的公司治理和風(fēng)險(xiǎn)文化，出了問題直接發(fā)信給董事會(huì)或者抄送母國監(jiān)管當(dāng)局，從而最大程度發(fā)揮監(jiān)管有效性。三是監(jiān)管人員更加專業(yè)化，通過專項(xiàng)協(xié)調(diào)提升效率。30個(gè)專項(xiàng)協(xié)調(diào)小組的設(shè)置使監(jiān)管人員在機(jī)構(gòu)監(jiān)管的同時(shí)負(fù)有專項(xiàng)專責(zé)，有利于提升監(jiān)管人員的專業(yè)化水平，也有利于全面處理問題。例如，專項(xiàng)協(xié)調(diào)小組在橫向工作中若發(fā)現(xiàn)某家機(jī)構(gòu)存在問題，可以及時(shí)將有關(guān)問題傳遞至該機(jī)構(gòu)的情況管理員，由其對機(jī)構(gòu)進(jìn)行相應(yīng)的監(jiān)管指導(dǎo)，或組織力量開展現(xiàn)場檢查。四是監(jiān)管工作標(biāo)準(zhǔn)化，監(jiān)管力度規(guī)范化。機(jī)構(gòu)監(jiān)管與專項(xiàng)協(xié)調(diào)小組相結(jié)合的矩陣式架構(gòu)，打破了以往舊有的問題處理方式，也改變了問題處理程度完全取決于機(jī)構(gòu)監(jiān)管員的弊端。若某一專項(xiàng)檢查出了問題，會(huì)由專項(xiàng)協(xié)調(diào)小組提出應(yīng)對方案，統(tǒng)一指導(dǎo)各分處機(jī)構(gòu)情況管理員進(jìn)行處理，從而使得監(jiān)管工作標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化水平得以提升。

作者:陳宇 王睿 單位:中國銀監(jiān)會(huì)人事部人才教育處