導(dǎo)語(yǔ)：探究我國(guó)財(cái)政分權(quán)創(chuàng)新理念論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

論文關(guān)鍵詞：財(cái)政分權(quán)，制度演進(jìn)，體制創(chuàng)新，配套改革

論文摘要：作為全新的探索與嘗試，我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政分權(quán)體制并不完善，財(cái)政分權(quán)改革亟待進(jìn)一步深化：明辨是非，始終堅(jiān)持分稅制這一正確的改革方向；在堅(jiān)持漸進(jìn)式改革的前提下，正確處理好漸進(jìn)與突變的關(guān)系；統(tǒng)籌安排，積極推進(jìn)相關(guān)配套改革。新中國(guó)成立60多年來(lái)，中國(guó)財(cái)政分權(quán)在發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中漸進(jìn)式演進(jìn)，財(cái)政管理體制實(shí)現(xiàn)了從集權(quán)到分權(quán)、從行政性分權(quán)向經(jīng)濟(jì)性分權(quán)的跨越，走出了一條中國(guó)特色的財(cái)政分權(quán)之路。

20世紀(jì)70年代末期以來(lái)，我國(guó)進(jìn)行了一系列重要的體制變革。這一過(guò)程的重要內(nèi)容之一就是分權(quán)，一方面，將計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下由國(guó)家掌握的資源配置權(quán)力逐步交給市場(chǎng)，即經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化改革；另一方面，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制內(nèi)部實(shí)行分權(quán)，其核心是財(cái)政收支權(quán)力在中央與地方之間重新配置，逐步從中央向地方轉(zhuǎn)移，即財(cái)政分權(quán)改革。

當(dāng)然，1994年開(kāi)始實(shí)施的分稅制改革并不完善，存在兩大缺陷：一是改革沒(méi)有完全到位，省以下根本沒(méi)有真正進(jìn)入分稅制軌道；二是改革不夠徹底，具有較濃厚的過(guò)渡性色彩，并且在運(yùn)行過(guò)程中未能及時(shí)得以糾正和完善。經(jīng)過(guò)多年的運(yùn)行實(shí)踐，這些問(wèn)題和缺陷日益顯露和爆發(fā)，并對(duì)財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行產(chǎn)生了一系列負(fù)面影響。

盡管從一般意義上來(lái)說(shuō)，中國(guó)與西方的財(cái)政分權(quán)存在一些共性特征，但從財(cái)政分權(quán)的體制環(huán)境、初始動(dòng)力、法制環(huán)境和制度框架等方面來(lái)看，中國(guó)財(cái)政分權(quán)與傳統(tǒng)財(cái)政分權(quán)理論及其制度框架存在著較大的差異。因此，采用傳統(tǒng)財(cái)政分權(quán)理論考察中國(guó)財(cái)政分權(quán)問(wèn)題難以作出正確的分析和科學(xué)的評(píng)價(jià)。鑒于此，運(yùn)用歷史和對(duì)比分析的方法，系統(tǒng)考察中國(guó)財(cái)政分權(quán)的演進(jìn)歷程，從中總結(jié)有益的、規(guī)律性的東西，歸納出中國(guó)財(cái)政分權(quán)的演進(jìn)特征，進(jìn)而探索財(cái)政分權(quán)改革進(jìn)一步深化的創(chuàng)新取向。

一、財(cái)政分權(quán)在發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中的漸進(jìn)式演進(jìn)

新中國(guó)成立60多年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的調(diào)整和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的演進(jìn)，財(cái)政管理體制從高度集中、統(tǒng)收統(tǒng)支的集權(quán)型體制到財(cái)政包干體制，再到分稅制的實(shí)施，經(jīng)歷了從集權(quán)到分權(quán)、從行政性分權(quán)到經(jīng)濟(jì)性分權(quán)的跨越，現(xiàn)已初步建立了分稅分級(jí)財(cái)政體制框架?？v觀中國(guó)財(cái)政分權(quán)的演進(jìn)歷程，大體可劃分為三個(gè)階段。

（一）高度集權(quán)型財(cái)政管理體制的建立與分權(quán)化調(diào)整階段（1949－1979年）

為了迅速恢復(fù)和發(fā)展經(jīng)濟(jì)，盡快自立于世界民族之林，新中國(guó)確立了重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的趕超戰(zhàn)略，試圖通過(guò)重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展帶動(dòng)整個(gè)工業(yè)化進(jìn)程。重工業(yè)是資本密集型產(chǎn)業(yè)．重工業(yè)的優(yōu)先發(fā)展需要巨額的資金投入和先進(jìn)的技術(shù)裝備，而新中國(guó)在成立初期資金匱乏，技術(shù)裝備不足。在這種資源稟賦條件下，為了推動(dòng)重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的順利實(shí)施，我國(guó)建立了高度集中統(tǒng)一的財(cái)政經(jīng)濟(jì)體制。

在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的資源配置職能完全由財(cái)政部門(mén)和計(jì)劃部門(mén)所掌握。其中，計(jì)劃部門(mén)主要負(fù)責(zé)編制與執(zhí)行國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃以及重要物資的分配；財(cái)政部門(mén)主要負(fù)責(zé)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需資金的籌措和運(yùn)用，按照國(guó)家計(jì)劃分配資金，并監(jiān)督資金的使用。國(guó)家財(cái)政除了負(fù)責(zé)組織財(cái)政收入和分配財(cái)政支出以外，還要負(fù)責(zé)監(jiān)督基本建設(shè)、更新改造等全部社會(huì)投資的全過(guò)程，所有投資項(xiàng)目必須遵守財(cái)政規(guī)章制度，資金來(lái)源主要依靠直接、間接的財(cái)政撥款，投資過(guò)程中的所有資金運(yùn)用必須置于國(guó)家財(cái)政的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督之下。

高度集權(quán)型財(cái)政體制實(shí)現(xiàn)了國(guó)家對(duì)全社會(huì)資金的高度控制，成功解決了重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施所面臨的資金短缺問(wèn)題，保證了重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的順利實(shí)施。但是．傳統(tǒng)財(cái)政經(jīng)濟(jì)體制由于過(guò)度集權(quán)，存在著較嚴(yán)重的信息和監(jiān)督問(wèn)題，降低了經(jīng)濟(jì)效率，壓抑了企業(yè)和地方政府的積極性，不利于社會(huì)生產(chǎn)力的長(zhǎng)期持續(xù)發(fā)展。在這種背景下，我國(guó)從1957年開(kāi)始嘗試對(duì)傳統(tǒng)財(cái)政經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)行調(diào)整，向地方政府下放了一部分企業(yè)和財(cái)權(quán)，以調(diào)動(dòng)地方的積極性。這次嘗試性的財(cái)政分權(quán)雖然調(diào)動(dòng)了地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，卻造成了地區(qū)分割、重復(fù)建設(shè)等不良后果。因此，我國(guó)從1961年開(kāi)始對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)整，財(cái)權(quán)再度集中統(tǒng)一，從而宣告富有財(cái)政分權(quán)色彩的財(cái)政體制調(diào)整以失敗而告終。

1961年財(cái)權(quán)的再度集中適應(yīng)了當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和經(jīng)濟(jì)調(diào)整的需要，促進(jìn)了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的迅速恢復(fù)與財(cái)政經(jīng)濟(jì)狀況的好轉(zhuǎn)。然而，高度集權(quán)的財(cái)政體制所固有的信息和監(jiān)督問(wèn)題以及企業(yè)和地方積極性不高等問(wèn)題依然存在，并且無(wú)法回避，必須采取措施予以化解。因此，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)調(diào)整結(jié)束并度過(guò)難關(guān)之后，我國(guó)從1969年開(kāi)始在計(jì)劃體制框架下對(duì)傳統(tǒng)財(cái)政體制進(jìn)行了第二次分權(quán)化調(diào)整。

（二）財(cái)政包干體制與財(cái)政分權(quán)的啟動(dòng)與探索階段（1980－1993年）

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略存在的內(nèi)在矛盾及其對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所造成的不良影響日益顯現(xiàn)，到20世紀(jì)70年代末期，這一曾經(jīng)對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起過(guò)重要作用的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，已經(jīng)逐步成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的障礙，經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)變勢(shì)在必行。在這種背景下，我國(guó)開(kāi)始了經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的新的探索，于1987年正式確立了社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)“三步走”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)和戰(zhàn)略步驟，并相應(yīng)推行了一系列新的戰(zhàn)略舉措，形成了以“發(fā)展才是硬道理”為核心的經(jīng)濟(jì)發(fā)展觀，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的全面轉(zhuǎn)變：一是從以總產(chǎn)值的高速增長(zhǎng)為主要目標(biāo)的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變?yōu)橐詽M足人民的需要為主要目標(biāo)的戰(zhàn)略；二是從重工業(yè)單項(xiàng)突出的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變?yōu)楦鳟a(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)而有重點(diǎn)的發(fā)展戰(zhàn)略；三是以外延增長(zhǎng)為主的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變?yōu)橐詢?nèi)涵增長(zhǎng)為主的戰(zhàn)略；四是從閉關(guān)自守的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)外開(kāi)放的戰(zhàn)略。

推行重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的趕超戰(zhàn)略需要政府對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過(guò)程的強(qiáng)烈干預(yù)，這種干預(yù)最典型的形式便是形成一套扭曲產(chǎn)品和要素相對(duì)價(jià)格的宏觀政策環(huán)境，以便為國(guó)家優(yōu)先發(fā)展的重工業(yè)提供低成本的增長(zhǎng)機(jī)會(huì)。而新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略以提高人民的生活水平為根本目標(biāo)，注重經(jīng)濟(jì)效益，強(qiáng)調(diào)在發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)的前提下實(shí)現(xiàn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

20世紀(jì)70年代末期開(kāi)始的經(jīng)濟(jì)體制改革非常重視擴(kuò)大企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，這對(duì)于轉(zhuǎn)換企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制、調(diào)動(dòng)企業(yè)的生產(chǎn)積極性至關(guān)重要，也取得了良好成效。但是，擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)的財(cái)政結(jié)果卻是財(cái)政收入中的企業(yè)收入項(xiàng)迅速減少。企業(yè)收入1978年為571.99億元，1979年下降為492.90億元,1980年下降為435.24億元，1981年進(jìn)一步下降為353.68億元。企業(yè)收入在財(cái)政收入中所占比重也由1978年的51.0%下降為1981年的32.5%。雖然這段時(shí)間市場(chǎng)機(jī)制的引入使得稅收收入相應(yīng)增加，但其不足以彌補(bǔ)企業(yè)收入的下降。

1980年2月，國(guó)務(wù)院頒發(fā)了《關(guān)于實(shí)行“劃分收支，分級(jí)包干”的財(cái)政管理體制的暫行規(guī)定》，決定從1980年起統(tǒng)一實(shí)行“劃分收支，分級(jí)包干”的新體制，按照行政隸屬關(guān)系明確劃分中央和地方的財(cái)政收支范圍，地方以收定支，自求平衡，包干使用。實(shí)行兩步“利改稅”后，適應(yīng)新形勢(shì)的需要，1985年國(guó)家調(diào)整了政府間財(cái)政分配關(guān)系，實(shí)行了“劃分稅種，核定收支，分級(jí)包干”的體制。

財(cái)政包干體制逐步打破了高度集權(quán)的傳統(tǒng)財(cái)政管理體制框架，實(shí)現(xiàn)了中國(guó)財(cái)政體制從“集權(quán)”向“分權(quán)”的跨越，不僅對(duì)財(cái)政體制本身，而且對(duì)經(jīng)濟(jì)改革與發(fā)展產(chǎn)生了重大影響。當(dāng)然，在財(cái)政包干體制下，政府間財(cái)政收支范圍的劃分仍然是按照傳統(tǒng)的行政隸屬關(guān)系進(jìn)行的，中央與地方政府繼續(xù)按照企業(yè)的行政隸屬關(guān)系組織財(cái)政收入，并安排財(cái)政支出，所不同的只是企業(yè)由“條條”管理為主轉(zhuǎn)變?yōu)椤皦K塊”管理為主。也就是說(shuō)，財(cái)政包干體制所實(shí)現(xiàn)的財(cái)政分級(jí)依然停留在行政管理權(quán)劃分的層面上，所以可稱之為“行政性分權(quán)”。

（三）分稅制改革與經(jīng)濟(jì)性分權(quán)的實(shí)現(xiàn)階段（1994年至今）

財(cái)政管理體制作為經(jīng)濟(jì)體制的重要組成部分，其體制模式是由經(jīng)濟(jì)體制決定的，并隨著經(jīng)濟(jì)體制的變革而演變。20世紀(jì)80年代，財(cái)政包干體制是與“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主、市場(chǎng)調(diào)節(jié)為輔”以及“公有制基礎(chǔ)上的有計(jì)劃商品經(jīng)濟(jì)”模式相適應(yīng)的財(cái)政管理體制。但進(jìn)入20世紀(jì)90年代以后，財(cái)政包干體制的弊端及其不良影響進(jìn)一步顯現(xiàn)，并已成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的障礙。1992年10月，黨的十四大將社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)正式確定為我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)模式之后，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的全面建構(gòu)，財(cái)政包干體制已明顯滯后，客觀上要求財(cái)政分權(quán)改革進(jìn)一步深化，并建立新的更加規(guī)范的財(cái)政管理體制與之協(xié)調(diào)配套。

1993年12月15日，國(guó)務(wù)院《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》，1994年1月1日開(kāi)始實(shí)施。新體制按照中央與地方政府的事權(quán)合理劃分各級(jí)財(cái)政的支出范圍，并根據(jù)財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的原則明確劃分了中央和地方政府的財(cái)權(quán)，進(jìn)一步理順和規(guī)范了政府間財(cái)政分配關(guān)系。分稅制改革實(shí)施后，國(guó)家根據(jù)分稅制運(yùn)行情況以及宏觀調(diào)控的需要，適時(shí)對(duì)分稅制財(cái)政體制作了一些調(diào)整，包括所得稅收入分享改革、出口退稅負(fù)擔(dān)機(jī)制改革等。截至目前，我國(guó)已初步建立了與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的分稅分級(jí)財(cái)政體制基本框架。

同為中國(guó)財(cái)政分權(quán)改革進(jìn)程中的重要階段，與財(cái)政包干體制相比，分稅制改革在財(cái)政分權(quán)方面實(shí)現(xiàn)了重大突破。在分稅制財(cái)政體制下，根據(jù)制度和政策要求，中央與地方政府不再按照企業(yè)的行政隸屬關(guān)系，而是按照稅種組織財(cái)政收入，中央與地方政府間的收入也是按照稅種進(jìn)行劃分。也就是說(shuō)，分稅制財(cái)政體制是以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)，并按照市場(chǎng)機(jī)制的要求運(yùn)作。該體制的實(shí)施標(biāo)志著我國(guó)財(cái)政分權(quán)正式突破了“行政隸屬關(guān)系”和“條塊分割”的限制，實(shí)現(xiàn)了從行政性分權(quán)向經(jīng)濟(jì)性分權(quán)的跨越。

當(dāng)然，為了保證改革方案順利出臺(tái)，1994年分稅制改革依然采取了過(guò)渡性措施，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》僅對(duì)中央和以省為代表的地方政府的財(cái)政收支范圍作了劃分，而對(duì)省以下各級(jí)政府間的財(cái)政分配關(guān)系未作具體規(guī)定，只是要求和希望以省為代表的地方政府自行將分稅制改革貫徹落實(shí)好，并隨著統(tǒng)一市場(chǎng)的發(fā)育和完善逐步進(jìn)入規(guī)范化的軌道。但目前的實(shí)際情況卻是，省以下在分稅制改革方向上沒(méi)有取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，包干制和分成制依然盛行，分稅制改革沒(méi)有完全到位。

正是源于上述分稅制改革存在的缺陷，致使現(xiàn)行財(cái)政體制既不統(tǒng)一（高層級(jí)政府間實(shí)行的是分稅制，越靠近基層，則更傾向于采用包干制和分成制），也不規(guī)范（包干制和分成制極具隨意性，天然不規(guī)范；現(xiàn)行分稅制也由于改革不夠徹底和相關(guān)法制建設(shè)滯后而頗具隨意性），經(jīng)過(guò)十幾年的運(yùn)行實(shí)踐，對(duì)財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行帶來(lái)了一系列負(fù)面影響，直接導(dǎo)致了兩大不良后果：一是直接導(dǎo)致了基層財(cái)政困難；二是直接助推了經(jīng)濟(jì)的粗放型增長(zhǎng)和不平衡發(fā)展，

二、中國(guó)財(cái)政分權(quán)的演進(jìn)特征

傳統(tǒng)財(cái)政分權(quán)理論植根于發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，并為之服務(wù)。建立在該理論基礎(chǔ)之上的西方財(cái)政分權(quán)體制具有如下基本特征：一是地方政府在公共支出決策方面擁有相當(dāng)程度的自主權(quán)，支出決策和地方預(yù)算由地方議會(huì)自行審批，無(wú)需上級(jí)政府批準(zhǔn)；二是在最低限度上，地方各級(jí)政府擁有2～3個(gè)地方稅種的稅基和稅率控制權(quán)；三是地方公共支出的大部分由地方稅籌措，只有小部分（通常不到1/3）需要依賴上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付；四是政府間支出（事權(quán)）劃分采取了“中央余權(quán)主義”的方法，即除了需要專(zhuān)門(mén)列出歸屬中央的權(quán)限外，其余一切權(quán)限歸屬地方；五是地方議會(huì)和政府通過(guò)選舉產(chǎn)生，并對(duì)當(dāng)?shù)鼐用褙?fù)責(zé)。

回顧中國(guó)財(cái)政分權(quán)的演進(jìn)歷程，不難看出，由于經(jīng)濟(jì)和政治制度的差異，西方國(guó)家通行的財(cái)政分權(quán)體制具備的基本要素，中國(guó)財(cái)政分權(quán)多不具備。與西方財(cái)政分權(quán)體制相比，植根于我國(guó)經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)和文化制度基礎(chǔ)之上的財(cái)政分權(quán)改革存在許多不同之處，富有鮮明的中國(guó)特色，因此，可稱之為“中國(guó)式財(cái)政分權(quán)”。概括起來(lái)，中國(guó)式財(cái)政分權(quán)主要具有以下典型特征：

（一）經(jīng)濟(jì)上的分權(quán)和政治上的集權(quán)并存

相對(duì)于西方國(guó)家建立在聯(lián)邦制基礎(chǔ)上的財(cái)政分權(quán)制度，中國(guó)財(cái)政分權(quán)體制是建立在中央與地方政府委任制基礎(chǔ)上的。西方國(guó)家的財(cái)政分權(quán)不僅在經(jīng)濟(jì)上分權(quán)，而且在政治上也是分權(quán)的；而中國(guó)僅僅是在經(jīng)濟(jì)上分權(quán)，在政治上卻是高度集權(quán)的。其直接導(dǎo)致的結(jié)果是：西方國(guó)家地方政府官員的選拔機(jī)制是民主選舉，即對(duì)下負(fù)責(zé)；而中國(guó)地方政府官員的選拔機(jī)制是由上級(jí)政府選拔，即對(duì)上負(fù)責(zé)。傳統(tǒng)財(cái)政分權(quán)理論中的“用手投票”機(jī)制在中國(guó)難以發(fā)揮效應(yīng)，進(jìn)而形成了地方政府官員“唯上不唯下”的局面。

（二）中國(guó)式財(cái)政分權(quán)是“自上而下”的供給主導(dǎo)型分權(quán)

傳統(tǒng)財(cái)政分權(quán)理論認(rèn)為，對(duì)于某種公共產(chǎn)品而言，如果其消費(fèi)涉及全部地域的所有人口，并且該公共產(chǎn)品的單位供給成本對(duì)于中央政府和地方政府來(lái)說(shuō)是相同的，那么由地方政府將一個(gè)帕累托有效的產(chǎn)出量提供給各自的選民要比中央政府向全體選民提供任何一致的產(chǎn)出量有效得多。即如果下級(jí)政府能夠和上級(jí)政府提供同樣的公共產(chǎn)品，那么由下級(jí)政府提供的效率更高。也就是說(shuō)，傳統(tǒng)的財(cái)政分權(quán)是“自下而上”的需求誘致型分權(quán)。但從我國(guó)來(lái)看，情況卻不同。新中國(guó)成立后，我國(guó)建立的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制是一種財(cái)政主導(dǎo)型的經(jīng)濟(jì)體制，財(cái)政收支狀況直接影響著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行與發(fā)展。

（三）中國(guó)式財(cái)政分權(quán)不是完全意義上的“分權(quán)”

按照地方政府決策的獨(dú)立程度，財(cái)政分權(quán)主要包括以下三種類(lèi)型：一是分散化，即中央政府將自身內(nèi)部的責(zé)任分散給地區(qū)分支機(jī)構(gòu)或地方行政部門(mén)。在這種形式下，地方行政單位或中央部門(mén)的分支機(jī)構(gòu)承擔(dān)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的責(zé)任，但人員仍受中央的管理和控制：或者地方行政單位對(duì)政策執(zhí)行和項(xiàng)目實(shí)施承擔(dān)責(zé)任，但這些單位仍處于中央部門(mén)的技術(shù)監(jiān)督之下。這種類(lèi)型的分權(quán)更多地表現(xiàn)為中央對(duì)以下各級(jí)政府的管理性約束。二是授權(quán)，即中央政府將一些政策決定權(quán)授予地方政府，地方政府作為中央政府的人，代表其執(zhí)行某些職能。

（四）中國(guó)式財(cái)政分權(quán)的法制基礎(chǔ)比較薄弱

傳統(tǒng)財(cái)政分權(quán)理論認(rèn)為，明確劃分各級(jí)政府的支出責(zé)任和收入來(lái)源有利于改善資源的分配效率、促進(jìn)各地方政府間的財(cái)政均等化以及提高地方政府對(duì)其轄區(qū)內(nèi)居民的負(fù)責(zé)程度，因此要求以憲法和其他法律的形式明確政府間財(cái)政關(guān)系，通過(guò)立法對(duì)地方財(cái)政的自主程度和中央以下各級(jí)政府的行政管理相對(duì)于中央政府的獨(dú)立性加以規(guī)定。在西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，中央與地方的財(cái)政收支劃分應(yīng)屬憲法確定的事項(xiàng)，即使憲法沒(méi)有確定，也應(yīng)由最高立法機(jī)關(guān)通過(guò)法律予以規(guī)范。

（五）政府行為缺乏來(lái)自居民應(yīng)有的約束和監(jiān)督

傳統(tǒng)財(cái)政分權(quán)理論認(rèn)為，由于居民可以自由流動(dòng)，具有相同偏好和收入水平的居民會(huì)自動(dòng)聚集到某一地方政府周?chē)?。居民的流?dòng)性會(huì)導(dǎo)致地方政府競(jìng)爭(zhēng)，一旦政府不能滿足其要求，居民就通過(guò)“用腳投票”的方式遷移到自己滿意的地區(qū)。地方政府要吸引選民，就必須按照選民的要求提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，從而在效率上達(dá)到帕累托改進(jìn)的結(jié)果。但在中國(guó)，長(zhǎng)期以來(lái)一直實(shí)行著限制人口流動(dòng)的戶籍制度和城鄉(xiāng)區(qū)別對(duì)待的政策，人口在地區(qū)間自由流動(dòng)這一“用腳投票”機(jī)制發(fā)揮作用的前提條件不具備。因此，傳統(tǒng)的“用腳投票”機(jī)制在中國(guó)發(fā)揮作用不大，政府的公共服務(wù)供給行為受不到居民流動(dòng)的約束。

三、現(xiàn)行財(cái)政分權(quán)體制的創(chuàng)新取向

根據(jù)上述中西方財(cái)政分權(quán)理論和實(shí)踐的對(duì)比分析，不難看出，中國(guó)財(cái)政分權(quán)從本國(guó)國(guó)情出發(fā)，立足于社會(huì)主義制度的自我完善與發(fā)展，大膽改革，走出了一條有中國(guó)特色的財(cái)政分權(quán)之路，積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)然，也要清醒地看到，作為全新的探索與嘗試，中國(guó)式財(cái)政分權(quán)并不是完美無(wú)缺的，許多方面需要客觀剖析，在總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上認(rèn)真查找問(wèn)題和不足，并在今后的改革中盡快加以解決。特別是值此財(cái)政分權(quán)改革進(jìn)一步深化的關(guān)鍵時(shí)期，更要明辨是非，適應(yīng)新時(shí)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，始終堅(jiān)持正確的改革方向，創(chuàng)新方式方法，進(jìn)一步將財(cái)政分權(quán)改革推向深入。

（一）財(cái)政分權(quán)改革的進(jìn)一步深化要明辨是非，始終堅(jiān)持正確的目標(biāo)方向

1994年開(kāi)始實(shí)施的分稅制財(cái)政體制，搭建了中國(guó)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下規(guī)范中央與地方財(cái)政分配關(guān)系的基本制度框架，雖然在運(yùn)行實(shí)踐中發(fā)揮了一系列正面效應(yīng)，但也逐漸暴露和積累了一些問(wèn)題，引發(fā)了一些懷疑和詰難，有人認(rèn)為分稅制只適宜于中央和省級(jí)之間，而省以下不宜都搞分稅制；有人則完全否定了分稅制，認(rèn)為財(cái)政分權(quán)改革應(yīng)另辟他途。對(duì)此，要予以正確認(rèn)識(shí)。

1994年分稅制改革之后，在綜合國(guó)力不斷提升、全國(guó)財(cái)政收入強(qiáng)勁增長(zhǎng)、地方財(cái)政總收入不斷提高的情況下，中央和地方層級(jí)高端（省、市）在全部財(cái)力中所占比重上升，而縣鄉(xiāng)財(cái)政困難卻在“事權(quán)重心下移、財(cái)權(quán)重心上移”過(guò)程之中凸顯出來(lái)，欠發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)此反映最為強(qiáng)烈。本來(lái)使各級(jí)政府增強(qiáng)事權(quán)與財(cái)權(quán)的呼應(yīng)與匹配，并通過(guò)自上而下的轉(zhuǎn)移支付使欠發(fā)達(dá)地區(qū)也大體達(dá)到事權(quán)與可用財(cái)力的一致，正是分稅制財(cái)政體制的“精神實(shí)質(zhì)”和優(yōu)勢(shì)所在，但在我國(guó)改革實(shí)踐中卻未能體現(xiàn)出來(lái)，其根本癥結(jié)在于省以下一直沒(méi)有真正實(shí)行分稅制。1994年之后，由于多種原因，省以下財(cái)政體制在分稅制方向上沒(méi)有取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，直到目前仍然沒(méi)有進(jìn)入分稅制軌道。現(xiàn)行財(cái)政分配關(guān)系中的矛盾和困難（特別是基層財(cái)政困難）的根本原因不在于分稅制本身，而在于分稅制沒(méi)有得到真正貫徹落實(shí)?！笆聶?quán)重心下移、財(cái)權(quán)重心上移”造成的基層財(cái)政困難問(wèn)題，并不是分稅制所引致的，恰恰是省以下各級(jí)沒(méi)有真正進(jìn)入分稅制軌道，而使包干制、分成制等舊體制在實(shí)際生活中盛行所造成的。

關(guān)于現(xiàn)行分稅制財(cái)政體制對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行所造成的不良影響，特別是對(duì)經(jīng)濟(jì)不平衡發(fā)展所起的助推作用，究其原因主要在于：中國(guó)的財(cái)政分權(quán)改革采取的是一條漸進(jìn)式道路，“存量不動(dòng)、增量調(diào)整”的改革原則雖然保證了分稅制改革的順利實(shí)施，但現(xiàn)行分稅制財(cái)政體制作為中國(guó)財(cái)政分權(quán)演進(jìn)歷程中的階段性成果，并不是完善的分稅制，仍然具有濃厚的過(guò)渡性色彩，既不徹底，也不規(guī)范，從而對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生了一些不良影響。也就是說(shuō)，中國(guó)現(xiàn)行分稅制存在的缺陷及其不良影響不是源于規(guī)范化的分稅制財(cái)政體制，而是由于中國(guó)財(cái)政分權(quán)改革不到位，分稅制不徹底不規(guī)范所致。

國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和中國(guó)的改革實(shí)踐證明，建立分稅分級(jí)財(cái)政體制的方向和目標(biāo)是正確的選擇，是財(cái)政分權(quán)改革取得成功的保證。過(guò)去的改革堅(jiān)持正確的方向取得了成功，今后繼續(xù)深化財(cái)政分權(quán)改革，加快重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革步伐，還必須堅(jiān)定不移地堅(jiān)持分稅制財(cái)政體制這一正確的改革方向和目標(biāo)。

（二）財(cái)政分權(quán)改革的進(jìn)一步深化要在始終堅(jiān)持“漸進(jìn)式”改革之路的前提下，正確處理好漸進(jìn)與突變的關(guān)系

回顧中國(guó)財(cái)政分權(quán)的演進(jìn)歷程，不難看出，中國(guó)財(cái)政分權(quán)改革是漸進(jìn)化推進(jìn)的，從計(jì)劃體制下的高度集權(quán)到財(cái)政包干體制下的行政性分權(quán)，再到分稅制下的經(jīng)濟(jì)性分權(quán)，每一個(gè)改革過(guò)程均在兼顧舊體制和原有利益格局的基礎(chǔ)上進(jìn)行邊際調(diào)整和創(chuàng)新，逐步向改革目標(biāo)邁進(jìn)。由于制度變遷路徑依賴的存在，直接導(dǎo)致了每一項(xiàng)改革的過(guò)渡性特征，拉長(zhǎng)T制度變遷的鏈條。同樣，為了保證改革方案順利出臺(tái)，1994年分稅制改革依然采取了“存量不動(dòng)、增量調(diào)整”的“漸進(jìn)式”改革路徑，注重對(duì)既得利益的照顧，回避改革過(guò)程中的一些矛盾，從而形成了較濃重的過(guò)渡色彩和缺陷，并在運(yùn)行過(guò)程中不斷顯現(xiàn)出來(lái)，需要適時(shí)通過(guò)深化改革加以完善。

財(cái)政分權(quán)改革的實(shí)踐證明，結(jié)合中國(guó)國(guó)情，走“漸進(jìn)式”改革道路，同時(shí)在漸進(jìn)中審時(shí)度勢(shì)爭(zhēng)取可能的突變，是財(cái)政分權(quán)改革取得成功的戰(zhàn)略策略保證。今后財(cái)政分權(quán)改革的進(jìn)一步深化要繼續(xù)把握好這條要領(lǐng)，正確處理好“漸進(jìn)”與“突變”的關(guān)系，漸進(jìn)中要有突破，突破中也要注意處理好各方面關(guān)系，爭(zhēng)取平滑過(guò)渡，避免大起大落，確保財(cái)政分權(quán)改革順利推進(jìn)。