導(dǎo)語：財政資源合理配置詮釋一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

1994年的分稅制改革實質(zhì)上是中央政府和地方政府劃分所有權(quán)和比例分成的結(jié)合，它改變了財政收入包干體制下的定額分成合同和比例分成合同形式，增強了中央政府和地方政府的稅收激勵；改變了地方的諸侯經(jīng)濟(jì)，使得“兩個比重”(國家財政收入占GDP的比重和中央財政收入占全國財政收入的比重)不斷提高。通過1995年的政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度到2002年的所得稅收人分享改革等一系列的后續(xù)改革，較好地完善了我國的財政體制?？梢哉f，分稅制改革出色地完成了初始目標(biāo)。但是所謂的“政府間財政資源的最優(yōu)配置”是相對于政府在特定時期、特定條件下所管理與服務(wù)的經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展目標(biāo)而言的，是相對的，而不是絕對的。因此，重構(gòu)中央稅體系、改善地方稅體系、進(jìn)一步完善分稅制、協(xié)調(diào)政府間財政關(guān)系的任務(wù)迫在眉睫。本文首先討論政府間財政資源優(yōu)化配置的標(biāo)準(zhǔn)，分析政府間財政資源配置的實現(xiàn)機制，進(jìn)而提出以稅基分享代替稅收分成的分配辦法，適當(dāng)賦予地方一些稅權(quán)和減少政府層級等基本構(gòu)想。

一、政府間財政資源優(yōu)化配置的標(biāo)準(zhǔn)

自我國實施分稅制財政稅收體制并開始建立“公共財政框架”以來，稅收的征收和分配是從根本上影響中央與地方關(guān)系的第二種基本方法，成為政府間財政關(guān)系的焦點。財政資源尤其是稅收資源在政府間的配置如何達(dá)到帕累托最優(yōu)，一直是各國在財政體制改革中追求的主要目標(biāo)與最終理想。從理論上，美國著名財政學(xué)家馬斯格雷夫提出了稅收劃分的七個原則，美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家?？怂固挂蔡岢隽税词芤嬖瓌t進(jìn)行稅收分享等分權(quán)理論，但具體到各個國家，不管采取集權(quán)或分權(quán)的財政體制，都注意將各級政府的責(zé)權(quán)利有機結(jié)合起來，以利于充分發(fā)揮各級政府的積極性和主動性，并從本國的基本國情出發(fā)，以契合一國的政治、經(jīng)濟(jì)體制和經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段。因此，這里我們假定實際上我國并不存在最優(yōu)的政府間財政資源的有效配置，而只有最具適應(yīng)性的政府級次財政資源配置模式。

(一)保證中央政府的財政實力，以發(fā)揮其統(tǒng)籌全局、維護(hù)政治經(jīng)濟(jì)和諧穩(wěn)定的作用

從政治層面來看，國家的結(jié)構(gòu)形式對一國財政分權(quán)制度模式的選擇具有一定的影響。我國采取的是中央集權(quán)的單一制結(jié)構(gòu)，這種國家結(jié)構(gòu)是經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展不均衡和特定歷史傳統(tǒng)的產(chǎn)物，有其存在的比較優(yōu)勢。這種體制要求必須有一個強有力的中央政府來實現(xiàn)國家的統(tǒng)一和協(xié)調(diào)發(fā)展，因此，保證中央政府的財政收入、提高宏觀政策調(diào)控的能力成為政府間財政資源配置的首要目標(biāo)。從經(jīng)濟(jì)層面上來看，我國現(xiàn)在實行的具有中國特色的市場經(jīng)濟(jì)體制在重視市場機制在資源配置中的基礎(chǔ)性作用的同時，更加強調(diào)經(jīng)濟(jì)、社會的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展，重視宏觀調(diào)控體系的建立和健全。這些都要求中央政府具有實現(xiàn)統(tǒng)籌全局的財政實力。如圖1所示，中央財政收入自1995年以來一直保持較高的增長率，這表明分稅制改革實施后，中央財政的收入能力獲得大幅提升，為其實施更為有效的宏觀調(diào)控、協(xié)調(diào)地區(qū)間收入差距提供了強有力的資金保障，但這種符合中央政府目標(biāo)的最優(yōu)財政資源配置也存在很高的機會成本。

(二)發(fā)揮地方政府的自主權(quán)和信息優(yōu)勢，以實現(xiàn)財政資源的優(yōu)化配置

根據(jù)建設(shè)社會主義公共財政的要求，政府職能應(yīng)該從經(jīng)濟(jì)建設(shè)轉(zhuǎn)向為居民提供高質(zhì)量、低成本的公共服務(wù)上。地方政府在提供公共服務(wù)方面具有巨大的優(yōu)勢。從反映居民公共需求偏好的角度看，地方政府更接近自己的民眾，獲得居民公共需求偏好信息的真實性、準(zhǔn)確性較高。

由于存在經(jīng)濟(jì)活動中信息的不完全和不確定性，中央政府可能發(fā)生“偏好誤識”，提供的公共服務(wù)不一定能很好地滿足居民的需求，造成財政資源配置的低效率。地方政府是財富創(chuàng)造的直接管理者，如何發(fā)揮管理者的積極性，是達(dá)到財政資源配置優(yōu)化的主觀條件。這種積極性的發(fā)揮要求地方政府有一定的自主權(quán)，這種自主權(quán)體現(xiàn)在財政上就是享有一定的財政受益權(quán)、財政立法權(quán)。在正常條件下，地方政府有可預(yù)期的、逐年增長的稅收收入與分配，可以根據(jù)地方資源稟賦的特點，將財政收入更加合理地用于地方的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，而避免出現(xiàn)短期效應(yīng)。但實際情況并不樂觀。如圖2所示，分稅制改革以來，地方財政收入的絕對值始終低于中央財政收入，且其增長率呈現(xiàn)大幅震蕩的趨勢。當(dāng)然這與當(dāng)時的財政政策轉(zhuǎn)變和宏觀政策調(diào)整是密不可分的，但直接影響了地方政府擁有可預(yù)期的、可增長的稅收收入與分配，對地方財政資源優(yōu)化配置是不適當(dāng)?shù)模@也反映出我國分稅制度的完善任重而道遠(yuǎn)。

二、政府間財政資源配置的實現(xiàn)機制

(一)事權(quán)與財力匹配，形成中央與地方財政資源的初次分配

事權(quán)與財力的劃分是實現(xiàn)政府間財政資源配置的基礎(chǔ)，事權(quán)和財力的明確和清晰程度直接關(guān)系到分稅制改革的成敗和持續(xù)性。對事權(quán)和財力進(jìn)行合理劃分的一般原則是根據(jù)公共產(chǎn)品層次理論來劃分中央和地方政府的事權(quán)范圍。按照受益范圍的不同，公共產(chǎn)品可以分為全國性、區(qū)域性等不同層次，全國性公共產(chǎn)品如國防、基礎(chǔ)教育、環(huán)境污染治理和生態(tài)保護(hù)等應(yīng)由中央政府來負(fù)擔(dān)，區(qū)域性的公共產(chǎn)品如地方基礎(chǔ)設(shè)施、基本公共服務(wù)等應(yīng)由地方政府提供。上文討論了地方政府提供公共產(chǎn)品的效率高于中央政府，一般認(rèn)為公共產(chǎn)品能夠由較低行政部門提供的，最好不由上一級部門供給，以避免財政效率的損失?？茖W(xué)地劃分事權(quán)和財權(quán)、明確政府間的財政支出責(zé)任要以法律的形式固定下來，避免“越位”行為的發(fā)生。在稅收收入劃分方面要根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展的需要，體現(xiàn)稅收分割的功能性和便利性等。

(二)以公共服務(wù)均等化為目標(biāo)，通過轉(zhuǎn)移支付形式，實現(xiàn)財政資源的再分配

2006年10月11日，中共中央十六屆六中全會審議通過了《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》。其中，“基本公共服務(wù)體系更加完備”被明確列為到2020年中國構(gòu)建社會主義和諧社會的9大目標(biāo)和主要任務(wù)之一。轉(zhuǎn)移支付制度是分稅制不可缺少的核心環(huán)節(jié)，盡管世界經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展組織對中國公共財政支出的實證研究表明轉(zhuǎn)移支付不能根除地區(qū)差異，但卻可以改善稅制結(jié)構(gòu)，還可以彌補財政資源在初次分配中的不足，為地方政府提供足夠的財力支持；同時，保障全國的均衡發(fā)展和實現(xiàn)公共服務(wù)均等化。

在完善轉(zhuǎn)移支付制度的過程中，要實行一般縱向和特殊形式的橫向轉(zhuǎn)移(例如5.12汶川地震后省級政府間的資金補助)相結(jié)合的模式，以促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展；逐步取消保護(hù)既得利益的稅收返還和政策目標(biāo)不明確的體制補助；科學(xué)合理地界定轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)，對一般性轉(zhuǎn)移支付項目要在實行總額控制原則的基礎(chǔ)上留有一定的自由裁量權(quán)；同時要加強對專項轉(zhuǎn)移支付項目的監(jiān)督檢查和績效評估，防止資金被截留和挪用，以提高其使用效果。

三、政府間財政資源優(yōu)化配置的基本構(gòu)想

目前，我國正在進(jìn)行新一輪稅制改革。在這次改革中，已經(jīng)實現(xiàn)了內(nèi)、外資企業(yè)所得稅的統(tǒng)一，并順利開征了燃油稅，增值稅轉(zhuǎn)型也已經(jīng)在全國鋪開，社會保險稅呼之欲出。在進(jìn)行新一輪稅制改革的同時，必須合理進(jìn)行稅收收入的劃分，才能更加有利于資源的合理配置。實現(xiàn)稅收收入在中央和地方政府之間的合理劃分，需要建立起一套減少共享稅、完善地方稅制和實現(xiàn)稅基共享、分率征收模式的有效率的稅收分配體系，以保證各級政府財政職能的發(fā)揮和資源的合理、有效配置。下面針對支撐我國稅收收入的幾個稅種做具體分析：

(一)重構(gòu)中央稅收體系

1.把增值稅確定為中央稅，發(fā)揮其主體稅種的作用。增值稅是我國的主要稅種，在1994年分稅制改革中，為兼顧中央和地方利益，將增值稅劃為共享稅。實踐證明，把增值稅作為共享稅，造成一些地方政府采取盲目投資、盲目引資、重復(fù)建設(shè)、經(jīng)濟(jì)割據(jù)等手段以增加投資和經(jīng)濟(jì)總規(guī)模的方式來增加地方的稅收收入，同時還存在著生產(chǎn)地和消費地之間的稅負(fù)轉(zhuǎn)移，容易導(dǎo)致地區(qū)間增值稅稅基和稅源的爭奪問題；并且把增值稅作為共享稅，地方政府一直認(rèn)為中央財政所占比例過大，地方擁有的比例過小，對此問題爭論不休。將增值稅確定為中央稅，作為中央的固定收入，同時給地方增加新的主體稅種，可以有效提高“兩個比重”，保障中央財政的主導(dǎo)地位和宏觀調(diào)控的力度；同時，也可以調(diào)動地方的積極性，有利于完善以增值稅為主體稅種的流轉(zhuǎn)稅體系。在當(dāng)前國際金融危機不斷蔓延的大背景下，在把增值稅作為中央稅的同時，更需要切實發(fā)揮“消費型”增值稅刺激投資特別是民間投資、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和技術(shù)升級、提高我國產(chǎn)品國際競爭力的作用；進(jìn)一步提高勞動密集型產(chǎn)品的出口退稅率，降低企業(yè)成本，促進(jìn)就業(yè)。

2.把社會保險稅作為中央稅，以實現(xiàn)社會保障的全國統(tǒng)籌。社會保險稅是發(fā)達(dá)國家普遍開征的稅種。我國目前實行的社會保險費的征收辦法，資金來源單一且缺乏剛性，導(dǎo)致支出難以保證，同時存在著支出約束機制不健全、資金浪費較為嚴(yán)重而且保障面較窄的弊端，難以適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代企業(yè)制度的要求。開征社會保障稅可以穩(wěn)定地籌集社會保險資金，建立具有權(quán)威性的覆蓋城鎮(zhèn)行政、事業(yè)和各類企業(yè)職工以及個體勞動者的社會保險制度，不僅有利于勞動力市場的建立，而且也減輕了企業(yè)的負(fù)擔(dān)。雖然我國各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異大，社會保險繳費(稅)水平有著明顯不同，但是從社會保障制度發(fā)展的趨勢來看，實現(xiàn)社會保障的全國統(tǒng)籌是一個大的趨勢。社會保險稅的收入歸屬中央后，每一個公民都可以在全國各地享受到社會保障的公共服務(wù)，從而避免了由于人員流動導(dǎo)致的社會保險在地區(qū)間接續(xù)困難。

3.證券交易印花稅按來源地實行中央與地方共享。我國現(xiàn)行證券交易印花稅是作為共享稅來進(jìn)行征收管理的，在收入劃分上實行中央與地方分享，由中央政府和深滬兩地按一定比例分成，這樣其他資金來源地政府就被排斥在收益分享之外，形成了地區(qū)間利益分配不公；同時深滬兩地政府由于受地方利益的驅(qū)使，兩地交易所爭奪企業(yè)上市與追求高額成交量的過度競爭在所難免。這在客觀上引發(fā)了各地政府間的矛盾，既不利于資源的合理流動，也不利于證券市場的規(guī)范發(fā)展。因此，改革后的證券交易稅在收入劃分方式上應(yīng)做合理化調(diào)整，實行中央、深滬兩地與其他地區(qū)共同分享的政策，由中央政府與各地政府按確定比例分成。具體操作方式可以有兩種選擇：一種是按照上市公司所在地來確定稅收收入的歸屬；另一種則是按照投資者交易地來確定如何劃分。兩者相比較，由于目前我國上市公司大多集中在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)，而邊遠(yuǎn)及經(jīng)濟(jì)相對落后地區(qū)上市公司較少甚至沒有，如果以上市公司所在地為標(biāo)準(zhǔn)劃分證券交易稅收人，將不利于各地區(qū)的均衡發(fā)展。但隨著人們理財觀念的更新，邊遠(yuǎn)及經(jīng)濟(jì)相對落后地區(qū)的股民人數(shù)將呈上升趨勢，采用后一種方法則可以避免這一弊端。有鑒于此，宏觀政策上理應(yīng)向中西部地區(qū)傾斜，筆者認(rèn)為采用后一種方式較為合適。

(二)完善地方稅收體系

1.短期內(nèi)，可暫時以營業(yè)稅作為主體稅種?，F(xiàn)行地方稅中只有營業(yè)稅和企業(yè)所得稅是比較大的稅種，增值稅劃為中央稅以后，會大量減少地方的財政收入，影響地方政府提供公共產(chǎn)品的能力。因此，選擇一個稅源穩(wěn)定、稅基較寬、能夠滿足地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要的稅種作為地方主體稅種成為當(dāng)務(wù)之急。從營業(yè)稅的特點來看，其稅源主要分布在第三產(chǎn)業(yè)，比較分散，特別是零售商業(yè)和飲食服務(wù)行業(yè)，個體戶所占比重大，適合地方征管。將營業(yè)稅作為地方稅主體稅種能夠把地方利益和第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展結(jié)合起來，有利于第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，還可以為社會提供大量的就業(yè)崗位，有利于整個社會的和諧發(fā)展。若把營業(yè)稅作為地方稅的主體稅種，還必須做好以下工作：一是在費改稅過程中將一些收費項目納入到營業(yè)稅當(dāng)中，以擴大營業(yè)稅的稅基，也可以減少收費過程中產(chǎn)生的問題和矛盾；二是將第三產(chǎn)業(yè)中的新興行業(yè)納入到營業(yè)稅的征稅范圍，以有效增加營業(yè)稅的收入規(guī)模。

2.長期來看，宜以財產(chǎn)稅作為主體稅種。財產(chǎn)稅以其自身的特點，天然符合地方稅設(shè)計的需要：(1)稅源充足并且相對穩(wěn)定，不易發(fā)生大規(guī)模的遷移。(2)具有重要的調(diào)節(jié)收入分配的作用，可以通過調(diào)節(jié)財產(chǎn)所有者的規(guī)模、數(shù)量等因素而獲得級差收益，與所得稅相比能夠在很大程度上改變社會財富分配不公的現(xiàn)象。(3)財產(chǎn)與其主人的居住地通常是一致的，既然享受到了地方的公共服務(wù)，地方政府向其征稅也符合取之于民、用之于民的稅收理念。以對房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)征稅為主的財產(chǎn)稅作為地方稅的主體稅種，可以促使地方政府優(yōu)化本地投資環(huán)境，提高公共服務(wù)質(zhì)量，吸引更多的投資，使財源經(jīng)久不衰。

(三)逐步減少共享稅種，提倡稅基共享，分率征收

1994年的稅制改革借鑒了西方市場經(jīng)濟(jì)國家分稅制的實踐經(jīng)驗，在稅制中設(shè)計了一些中央地方共享稅，如增值稅、資源稅、證券交易印花稅，2002年所得稅也成為共享稅，再加上本質(zhì)上也是中央和地方共享的營業(yè)稅和城建稅，從而導(dǎo)致共享稅在整個稅制中比重過大。在稅收共享層面，我國的分稅制度安排并沒有完全遵循稅種本身屬性，而是將收入規(guī)模大的幾個主要稅種都設(shè)置為共享稅，從而在減小改革阻力、調(diào)動地方財政積極性的同時，也造成各級政府收入結(jié)構(gòu)雷同的局面。從政府間的稅收資源劃分情況來看，普遍存在著共享稅設(shè)置過多、規(guī)模過大的問題，應(yīng)考慮適當(dāng)減少。因此建議把增值稅、資源稅作為中央稅，營業(yè)稅、城建稅作為地方稅；但考慮到我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡性，企業(yè)所得稅作為共享稅可以扭轉(zhuǎn)地區(qū)財力差距擴大的趨勢，應(yīng)繼續(xù)保持不變。在統(tǒng)一企業(yè)所得稅之后，應(yīng)該給予中西部地區(qū)更多的稅收優(yōu)惠政策，以吸引沿海地區(qū)的企業(yè)向西部發(fā)展，實現(xiàn)共同富裕。在合理減少共享稅種的情況下，分享機制是國際上通行的做法。稅基分享制的要旨就是稅基由中央政府統(tǒng)一確定，不同層級政府共享稅基、分率征收。這種分享方式在美國的具體實踐中已經(jīng)取得了很好的效果。1997年國務(wù)院曾將金融、保險企業(yè)繳納的營業(yè)稅在5％稅率的基礎(chǔ)上提高3個百分點作為中央收入，這是稅基分享模式在我國的首次嘗試。這種分享模式的最大優(yōu)點是可以使中央和地方收入都能建立在分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展紅利的良性循環(huán)的基礎(chǔ)之上，使各級政府的財政收入具有高度的可預(yù)見性，也使各級政府能擁有自身的主體稅種成為可能，可以更好地安排公共支出，使整個社會經(jīng)濟(jì)進(jìn)入良性發(fā)展的軌道。

四、財政資源優(yōu)化配置的實現(xiàn)路徑

從系統(tǒng)論的角度看，經(jīng)濟(jì)社會是一個相互聯(lián)系、互相促進(jìn)的大系統(tǒng)，其中任何一個子系統(tǒng)的改革和變遷，都將面臨兩種情況：一是其他子系統(tǒng)也相應(yīng)發(fā)生改革和變遷，從而實現(xiàn)系統(tǒng)的整體變革；二是已經(jīng)變革的子系統(tǒng)被其他子系統(tǒng)所阻礙，從而使該子系統(tǒng)的革新被抑制和扼殺。事實上，中央和地方稅收劃分制度必須有一定的配套措施作保證，并且還要注意和其他制度之間的協(xié)調(diào)、配合與兼容。

(一)逐步減少政府層級，降低財政資源配置的社會成本

目前我國由五級政府構(gòu)成，按照“一級政權(quán)、一級事權(quán)、一級財權(quán)、一級稅基、一級預(yù)算、一級產(chǎn)權(quán)、一級舉債權(quán)”的原則，各級政府都要求有自己的穩(wěn)定稅基，那么如何合理地劃分稅收收入將是一個難題。國家“十一五”規(guī)劃中有兩個非常重要的改革方向：一是理順省級以下財政管理體制，有條件的地方可實行省對縣的管理體制；二是在推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變內(nèi)容中強調(diào)“優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，減少行政層級”?！笆」芸h”、“鄉(xiāng)財縣管”的改革試點正在有條不紊地進(jìn)行當(dāng)中，政府層級的減少會大大降低政府的運轉(zhuǎn)成本，降低國民負(fù)擔(dān)，也為更好地解決政府間財政資源的配置問題創(chuàng)造了良好的外部環(huán)境。

(二)適當(dāng)賦予地方政府部分必要的稅收立法權(quán)

稅收立法權(quán)是稅收劃分的重要內(nèi)容，地方擁有稅收立法權(quán)是提高資源配置效率的要求。稅收立法權(quán)實質(zhì)上是一種特殊的資源配置決策權(quán)。在不違反統(tǒng)一稅法的前提下，可把不需要全國統(tǒng)一的、地方特征明顯的一些地方稅的稅權(quán)下放給地方，對于一些區(qū)域性、地方性稅種，可根據(jù)各地實際需要和可能，由地方各級權(quán)力機構(gòu)行使立法性職權(quán)，由地方自行決定是否開征，稅率的高低和稅基的寬窄由地方調(diào)整，這樣可以更好地發(fā)揮地方擴大財源、組織收入的積極性。當(dāng)然，為了避免地方政府對稅收立法權(quán)的濫用，新稅種的開征要得到中央政府的同意，并且在中央政府的監(jiān)督下進(jìn)行。

(三)稅收管理權(quán)的進(jìn)一步合理劃分

為了適應(yīng)分稅制改革的要求，1994年分設(shè)了國家和地方稅務(wù)局，對加強稅收征管、減少偷稅漏稅、保證中央稅收收入的完成發(fā)揮了應(yīng)有的作用，但在運行過程中也暴露出征管成本增加、分工不合理、國地稅之間難以協(xié)調(diào)等問題。筆者認(rèn)為，應(yīng)該將國、地稅合并，精簡人員，成立征收局和稽查局，加大對違反稅法行為的打擊力度，保證國家的稅收收入順利入庫。另外，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財政，進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政由縣財政管理的體制改革，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務(wù)的收支，按照資金來源和預(yù)算支出，歸口到縣級財政預(yù)算之中。