導(dǎo)語(yǔ)：社會(huì)行政法探究論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

關(guān)鍵詞:社會(huì)公平正義/行政法/行政給付義務(wù)/公民公法受益權(quán)

內(nèi)容提要:社會(huì)公平正義是我國(guó)社會(huì)和政府職能的首要價(jià)值,構(gòu)建社會(huì)行政法也成為發(fā)展我國(guó)行政法及其司法審查制度發(fā)展的主題。社會(huì)行政法的主要內(nèi)容,是保障公民的社會(huì)權(quán)和其他公法受益權(quán),規(guī)范行政機(jī)關(guān)行政給付和其他社會(huì)服務(wù)義務(wù)。公民的集體受益權(quán)、行政機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的決策程序、相關(guān)群體的利益表達(dá)和參與機(jī)制,是社會(huì)行政法的核心范疇。

根據(jù)中國(guó)共產(chǎn)黨第十六屆六中全會(huì)《關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》,我國(guó)政府職能正在進(jìn)行重大調(diào)整,維護(hù)社會(huì)公平正義和實(shí)現(xiàn)公民的社會(huì)權(quán)利成為我國(guó)政府的核心職能。這是我國(guó)實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和加入世界貿(mào)易組織以來(lái),我國(guó)行政法面臨最重要?dú)v史變化。同時(shí)這也是行政法學(xué)最重要的發(fā)展機(jī)遇,將行政法置于社會(huì)正義基礎(chǔ)之上是行政法學(xué)研究進(jìn)入國(guó)際研究主流的重要路徑。

一、行政法的變遷及其正當(dāng)性

歐洲法諺道:公法易逝,私法長(zhǎng)存[1]。法國(guó)公法學(xué)者狄驥說(shuō)過(guò),同任何一種社會(huì)現(xiàn)象一樣,法律也處于持續(xù)的變化之中。從某種意義上說(shuō),國(guó)家的變遷也就是法律的變遷[2]。行政法的生命和正當(dāng)性,在于同社會(huì)正義實(shí)現(xiàn)形式和政府作用的同步變遷。行政法的使命是為政府組織和活動(dòng)提供合法性準(zhǔn)則,這種合法性準(zhǔn)則的內(nèi)涵就是政府作用與實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義的關(guān)系。如果行政法不能隨著政府作用的變化而實(shí)現(xiàn)制度變遷,就不能有效地保證政府在實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義中的應(yīng)有作用。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,行政法經(jīng)歷了三個(gè)歷史類型:自由行政法、社會(huì)行政法和經(jīng)濟(jì)全球化行政法。市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)必然導(dǎo)致壟斷和社會(huì)差別。為克服市場(chǎng)失靈和緩解社會(huì)矛盾,政府改變放任政策,轉(zhuǎn)而對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活實(shí)行干預(yù),限制自由權(quán)利和維護(hù)社會(huì)公平。隨著政府作用的變化,19世紀(jì)后期自由行政法向社會(huì)行政法的轉(zhuǎn)型。例如法國(guó)行政法從所謂“公共權(quán)力”行政法轉(zhuǎn)入“公共服務(wù)”行政法,德國(guó)行政法從“自由法治國(guó)”行政法轉(zhuǎn)入了“社會(huì)法治國(guó)”行政法。社會(huì)行政法的主旨,是克服市場(chǎng)缺陷,維護(hù)社會(huì)公平正義和保證社會(huì)和諧?！靶姓⒎莾H系國(guó)家實(shí)踐法律與行政目的的手段,而是應(yīng)作為國(guó)家福利目的之工具,來(lái)滿足社會(huì)正義之需求?！盵3]當(dāng)代經(jīng)濟(jì)全球化和全球行政改革對(duì)政府社會(huì)職能提出強(qiáng)烈挑戰(zhàn),行政法正在經(jīng)歷向經(jīng)濟(jì)全球化行政法的轉(zhuǎn)變。這一過(guò)程將持續(xù)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間,所以對(duì)多數(shù)國(guó)家來(lái)說(shuō),社會(huì)行政法仍然是當(dāng)代行政法的主要標(biāo)志和根基所在。社會(huì)行政法是行政法發(fā)展不可逾越的一個(gè)歷史階段。

自由行政法的正當(dāng)性基礎(chǔ),是社會(huì)自我調(diào)節(jié)可以實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義的假設(shè)。作為社會(huì)主體的個(gè)人,不但可以通過(guò)行使其財(cái)產(chǎn)權(quán)和自由權(quán)獲得自身幸福生活,而且社會(huì)公平也可以通過(guò)個(gè)人之間的契約性合作關(guān)系實(shí)現(xiàn)。如果出現(xiàn)了社會(huì)差別和個(gè)人弱勢(shì)地位,也被認(rèn)為是個(gè)人能力所導(dǎo)致的個(gè)人不幸,既不是社會(huì)公共問(wèn)題也不能歸咎于政府責(zé)任。不僅如此,社會(huì)差別還被認(rèn)為是發(fā)揮個(gè)人創(chuàng)造潛能的社會(huì)激勵(lì)機(jī)制和社會(huì)進(jìn)步動(dòng)力。物競(jìng)天擇的自然法則雖然帶有一些野蠻性,但也被認(rèn)為是一種社會(huì)正義原則。在自由行政法框架下,政府對(duì)個(gè)人競(jìng)爭(zhēng)的干預(yù)理所當(dāng)然地被認(rèn)為是不必要的和非正義的。政府的作用只能是對(duì)個(gè)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)、自由權(quán)和契約關(guān)系提供保護(hù),并對(duì)個(gè)人濫用自由權(quán)的行為進(jìn)行限制?！跋麡O政府”、“守夜人政府”和“秩序政府”就是對(duì)這種政府作用的典型描述。德國(guó)迪特爾·格林教授對(duì)此寫(xiě)道:“這一模式的基礎(chǔ)是假設(shè)在沒(méi)有外部干涉自身發(fā)展的條件下,這一社會(huì)自身就有能力達(dá)到富裕和正義。達(dá)到這一效果的手段應(yīng)是平等公民的自由意志。這一意志一方面允許每個(gè)個(gè)人獨(dú)立形成自己的看法,自己確定自己的利益并相應(yīng)地表示自己的態(tài)度;另一方面又告訴每個(gè)個(gè)人為了滿足自己的要求,要和其他人,即同樣自由的其他社會(huì)成員的意志一致起來(lái),在沒(méi)有外部強(qiáng)制情況下形成的共同意志中產(chǎn)生合理的利益平衡。當(dāng)然包括貧困的社會(huì)差別并沒(méi)有因此而消失,但在個(gè)人自由的制度下這種差別完全可以歸結(jié)為是個(gè)人原因所致,所以不被看作是不合理的?！盵4]

在通過(guò)公民自治就能達(dá)到社會(huì)公正的前提下,法律的任務(wù)就是將以國(guó)家名義將個(gè)人“自由意志”神圣化和制度化。國(guó)家承認(rèn)個(gè)人契約確立的權(quán)利義務(wù)具有法律效力并提供保護(hù),民法和商法成為市民社會(huì)的“圣經(jīng)”。在這一歷史階段中,由于政府實(shí)行放任政策,政府執(zhí)行消極的秩序保護(hù)職能,所以公法的角色作用主要由憲法和司法訴訟法扮演,行政法的作用是比較小的。以兩大法系法、德、英、美四國(guó)為例,尚不說(shuō)英美國(guó)家通過(guò)傳統(tǒng)的普通法就足以對(duì)個(gè)人自由權(quán)利提供保護(hù)并約束政府不違法干預(yù),就是自由主義時(shí)期的法國(guó)“公共權(quán)力行政法”也只是缺乏獨(dú)立性的行政裁判系統(tǒng)和零碎的判例,限于對(duì)侵犯?jìng)€(gè)人自由的行政進(jìn)行監(jiān)督和對(duì)受到行政侵權(quán)的公民提供法律救濟(jì)。

社會(huì)行政法,是為克服市場(chǎng)缺陷支持政府干預(yù)職能的法律制度。社會(huì)行政法的正當(dāng)性基礎(chǔ)在于,完全依靠個(gè)人自治、市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)自我調(diào)節(jié)不能實(shí)行社會(huì)公平正義,積極的國(guó)家作用被認(rèn)為是克服市場(chǎng)缺陷和推進(jìn)社會(huì)正義的選擇。德國(guó)教授對(duì)此分析道:“??有一點(diǎn)是肯定的,那就是市場(chǎng)機(jī)制沒(méi)有能力在所有的情況下或?qū)γ恳环N財(cái)產(chǎn)都提供正義性的利益平衡。??公共福利不可能依靠個(gè)人自由自動(dòng)出現(xiàn),而是必須在自由的條件下以積極的作用才能得到。平等自由取決于對(duì)個(gè)人自治的限制和重新分配財(cái)富。與消滅等級(jí)制封建制度對(duì)個(gè)人發(fā)展的障礙以及國(guó)家的強(qiáng)迫權(quán)和解放生產(chǎn)力相反,這個(gè)任務(wù)當(dāng)然不能通過(guò)限制國(guó)家來(lái)得到解決,而只能使用國(guó)家權(quán)力得以實(shí)現(xiàn)?！盵4]4政府對(duì)個(gè)人自由的積極干預(yù)被看作是實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義的現(xiàn)實(shí)化形式:“從質(zhì)的角度來(lái)看,最大的變化在于由于正義問(wèn)題的現(xiàn)實(shí)化,國(guó)家的作用脫離了預(yù)定的和幾乎是自然的社會(huì)制度的約束,國(guó)家只是為了保護(hù)該社會(huì)制度免遭破壞。與此相反,社會(huì)制度本身變成了國(guó)家改變和組織的對(duì)象?！盵4]51政府干預(yù)成為實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義必要因素的前提下,行政法在法律上確認(rèn)政府對(duì)個(gè)人自由的干預(yù)是合法的。為了使政府干預(yù)維持在憲法規(guī)定的基本自由框架以內(nèi),也為了使政府干預(yù)僅僅是為了克服市場(chǎng)缺陷不是取消市場(chǎng)本身,必須依靠行政法為此規(guī)定法律界限和提供活動(dòng)準(zhǔn)則。

所有以市場(chǎng)作為體制條件的行政法,都不可避免地會(huì)經(jīng)歷自由行政法向社會(huì)行政法的轉(zhuǎn)換,就像市場(chǎng)失靈必然導(dǎo)致政府從放任到干預(yù)的轉(zhuǎn)變一樣。我國(guó)當(dāng)代行政法,與市場(chǎng)取向的經(jīng)濟(jì)體制改革和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)一起成長(zhǎng)。從1989年公布行政訴訟法到2003年出現(xiàn)全國(guó)性突發(fā)公共衛(wèi)生事件,我國(guó)行政法一直以減少政府干預(yù)職能和擴(kuò)大市場(chǎng)作用為宗旨,擴(kuò)大和保護(hù)公民、法人和其他組織的法律自主權(quán)和自由權(quán)。但是市場(chǎng)機(jī)制的作用應(yīng)當(dāng)受到公平正義社會(huì)價(jià)值的約束,行政法也要以社會(huì)公平正義的實(shí)現(xiàn)方式及其政府的作用作為其正當(dāng)性的根據(jù)。“市場(chǎng)應(yīng)當(dāng)理解為一種法律架構(gòu),根據(jù)它們是否促進(jìn)人類的利益進(jìn)行評(píng)價(jià),而不是自然或者自然秩序的一部分,也不是一種簡(jiǎn)單地促進(jìn)人們自愿交易的方法”[5]。實(shí)行改革開(kāi)放和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制“這種空前的社會(huì)變革,給我國(guó)發(fā)展進(jìn)步帶來(lái)巨大活力,也必然帶來(lái)這樣那樣的矛盾和問(wèn)題?！蹦壳坝绊懮鐣?huì)和諧的矛盾和問(wèn)題主要是:“城鄉(xiāng)、區(qū)域、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展很不平衡,人口資源環(huán)境壓力加大;就業(yè)、社會(huì)保障、收入分配、教育醫(yī)療、住房、安全生產(chǎn)、社會(huì)治安等方面關(guān)系群眾切身利益的問(wèn)題比較突出;??”[6]。這些問(wèn)題和矛盾難以僅依靠市場(chǎng)和社會(huì)自我調(diào)節(jié)機(jī)制解決,需要確立穩(wěn)定的政府職能來(lái)應(yīng)對(duì),需要社會(huì)行政法來(lái)規(guī)范。隨著維護(hù)社會(huì)公平正義成為政府的主導(dǎo)職能,傳統(tǒng)行政法的不適應(yīng)性日益明顯,構(gòu)建社會(huì)行政法就成為我國(guó)行政法發(fā)展的主題和方向。社會(huì)行政法的主要任務(wù)是保障公民社會(huì)權(quán)和其他公法受益權(quán)的有效實(shí)現(xiàn),對(duì)政府履行行政給付和其他公共管理與公共服務(wù)義務(wù)進(jìn)行監(jiān)督。

雖然社會(huì)行政法是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家行政法發(fā)展不可逾越的階段,但是我國(guó)社會(huì)行政法的構(gòu)建卻有著不同于法國(guó)、英國(guó)、德國(guó)和美國(guó)等國(guó)家當(dāng)年構(gòu)建社會(huì)行政法的時(shí)代條件,即經(jīng)濟(jì)全球化。傳統(tǒng)的自由行政法和社會(huì)行政法,都是以相對(duì)封閉的民族國(guó)家行政為基礎(chǔ)構(gòu)建的。在資金和產(chǎn)業(yè)的世界性跨境自由流動(dòng)受政府壁壘限制的條件下,國(guó)家可以比較穩(wěn)定地籌集進(jìn)行財(cái)富再分配所需要的資金。但是在經(jīng)濟(jì)全球化背景下,由于政府壁壘的減少和消除,投資和產(chǎn)業(yè)可以按照商業(yè)規(guī)則在全球范圍內(nèi)自由流動(dòng)。增加企業(yè)稅收和企業(yè)社會(huì)義務(wù)必然降低對(duì)投資經(jīng)營(yíng)的吸引力,政府運(yùn)用國(guó)家權(quán)力籌集實(shí)行福利政策資金的能力受到極大削弱。

市場(chǎng)取向的經(jīng)濟(jì)全球化,迫使各個(gè)國(guó)家為回應(yīng)全球競(jìng)爭(zhēng)和提高本國(guó)產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力,在削減或者維持社會(huì)福利項(xiàng)目上徘徊不前,它表現(xiàn)著各國(guó)在市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)與政府維護(hù)社會(huì)公平功能的平衡關(guān)系上選擇的艱難。德國(guó)學(xué)者說(shuō),市場(chǎng)導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)全球化提出的問(wèn)題是傳統(tǒng)的,即怎樣才能有效地發(fā)揮自我調(diào)節(jié)的市場(chǎng)的配置功能和發(fā)現(xiàn)功能,而不致造成背離民主制自由社會(huì)的一體化條件的不平等分配和社會(huì)代價(jià)。他認(rèn)為,無(wú)論從哪個(gè)角度看看,經(jīng)濟(jì)全球化都破壞了一度得以實(shí)現(xiàn)的社會(huì)福利國(guó)家妥協(xié)的歷史格局。凱恩斯主義福利國(guó)家認(rèn)為,受到殘酷市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)被排擠到“下層社會(huì)”的“多余者”,即所謂“風(fēng)險(xiǎn)群體”,其個(gè)人難以抗拒這種集體命運(yùn),難以依靠自己的力量改變其社會(huì)處境。市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)帶來(lái)的嚴(yán)重社會(huì)分化和不公正,在很大程度上指望國(guó)家來(lái)調(diào)節(jié)和平衡。國(guó)家通過(guò)推行福利和社會(huì)保障政策,來(lái)處理經(jīng)濟(jì)效率與社會(huì)分化的矛盾[7]。社會(huì)團(tuán)結(jié)、社會(huì)和諧和社會(huì)穩(wěn)定,是市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作用的底限。任何一個(gè)國(guó)家都不可能放棄社會(huì)公平正義和社會(huì)穩(wěn)定,簡(jiǎn)單地實(shí)行放任政策依靠自由競(jìng)爭(zhēng)追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),我國(guó)也是這樣。只要政府將維護(hù)社會(huì)公平正義奉為首要價(jià)值,社會(huì)行政法的構(gòu)建就是必要的。

二、政府社會(huì)職能與公民權(quán)利

社會(huì)公平正義的實(shí)現(xiàn)方式,決定著政府職能在推進(jìn)社會(huì)公平正義中的作用及其行政法的內(nèi)涵和類型。由于市場(chǎng)和其他社會(huì)自我調(diào)節(jié)機(jī)制在實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義上的有限性,政府社會(huì)職能有必要取代社會(huì)自我調(diào)節(jié)成為實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義的主要因素。社會(huì)行政法認(rèn)為在保持市場(chǎng)對(duì)資源配置發(fā)揮基礎(chǔ)性作用的同時(shí),維護(hù)社會(huì)公正作為政府主導(dǎo)職能是合法的。全面概括新的政府職能對(duì)于確定社會(huì)行政法的適用范圍和整個(gè)行政法結(jié)構(gòu)有極大的關(guān)系。如果以市場(chǎng)機(jī)制和公民自由權(quán)作為分析基礎(chǔ)的話,政府的作用分為消極行政和積極行政兩大類。在有效實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義的基礎(chǔ)上,社會(huì)行政法可以將這兩類政府職能統(tǒng)一起來(lái)。

消極行政是執(zhí)行放任政策政府作用被限制在保護(hù)公民自由范圍內(nèi)的行政類型,秩序行政和“守夜人”都是對(duì)這種政府消極職能的概括表述。積極行政是政府為彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷執(zhí)行干預(yù)政策的類型。但是由于社會(huì)自我調(diào)節(jié)失靈領(lǐng)域和社會(huì)公平正義內(nèi)涵的不斷變化,由此使政府干預(yù)職能在結(jié)構(gòu)上非常復(fù)雜。它不只是簡(jiǎn)單地對(duì)弱勢(shì)人員提供濟(jì)貧性的物質(zhì)幫助,也不限于教育、醫(yī)療、勞動(dòng)安全、失業(yè)養(yǎng)老保障和交通、通訊、水、電、氣的生活公共服務(wù),以及隨著人格尊嚴(yán)內(nèi)涵和個(gè)人“幸福指數(shù)”不斷發(fā)展而增加的內(nèi)容,而且還有產(chǎn)業(yè)社會(huì)化、城市化、使用新技術(shù)引起的環(huán)境、資源、能源和規(guī)劃等一系列社會(huì)公共問(wèn)題。除此而外還有政府維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的反壟斷職能和傳統(tǒng)的維護(hù)秩序職能。西方國(guó)家政府職能也有一個(gè)發(fā)展過(guò)程,“從量的角度來(lái)看,如果不考慮十分精確地區(qū)分各個(gè)階段或嚴(yán)格的界限,可以分為三個(gè)階段。第一個(gè)階段是19世紀(jì)開(kāi)始的,在這個(gè)階段除了維護(hù)秩序的現(xiàn)有任務(wù)外,還要阻止對(duì)經(jīng)濟(jì)自由的濫用。從根本上來(lái)看這一任務(wù)可以通過(guò)從法律上來(lái)限制私人自治得到解決。第二個(gè)階段是第一次世界大戰(zhàn)以后開(kāi)始的,在這個(gè)階段國(guó)家正轉(zhuǎn)為在出現(xiàn)社會(huì)緊急情況時(shí)和經(jīng)濟(jì)困難時(shí)進(jìn)行干預(yù),和特別是保障居民的最基本生活需要。這主要是對(duì)經(jīng)濟(jì)過(guò)程的干預(yù),建立國(guó)家的供給體系和生活必需品企業(yè)。在第三個(gè)也是比較新的階段,國(guó)家終于承擔(dān)了在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和文化領(lǐng)域內(nèi)對(duì)社會(huì)的存在和發(fā)展全面負(fù)責(zé)的責(zé)任?！盵4]51-51我國(guó)在改革傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和建設(shè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制過(guò)程中也存在部分政府干預(yù)職能,但問(wèn)題是這種職能發(fā)展沒(méi)有達(dá)到抵消市場(chǎng)機(jī)制消極作用的程度,從而加速了由于市場(chǎng)機(jī)制本身固有缺陷必然產(chǎn)生的社會(huì)矛盾,使構(gòu)建和諧社會(huì)成為全社會(huì)的共同要求。

社會(huì)行政法承認(rèn)和確認(rèn)政府維護(hù)社會(huì)公平正義的社會(huì)職能,但是并不意味著放棄保護(hù)公民自由的政府秩序職能。原因是:第一,市場(chǎng)機(jī)制仍然是基本經(jīng)濟(jì)機(jī)制和基礎(chǔ)政府職能,在實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義中仍然是重要因素;第二,維持秩序和保衛(wèi)社會(huì)是必不可少的基礎(chǔ)性政府職能;第三,政府執(zhí)行社會(huì)職能的資源仍然必須通過(guò)行使公共權(quán)力來(lái)籌集。按照法國(guó)奧里烏教授的制度理論,對(duì)個(gè)人活動(dòng)的限制和負(fù)擔(dān),不僅僅是為行政活動(dòng)提供本身所需要的資源,也是政府公共服務(wù)的物質(zhì)源泉。因此,社會(huì)行政法意義上的政府職能是積極職能和消極職能的統(tǒng)一,又是以維護(hù)社會(huì)公平正義為首要和本質(zhì)特征的。

政府履行社會(huì)職能是為了滿足公民的權(quán)利和利益需求。社會(huì)行政法中的公民權(quán)利在結(jié)構(gòu)上分為受到社會(huì)義務(wù)限制的自由權(quán)和基于國(guó)家給付義務(wù)的公法受益權(quán)兩部分。這里所說(shuō)自由權(quán)主要是指利用財(cái)產(chǎn)獲益的經(jīng)濟(jì)自由。公法受益權(quán)又可分為集體受益權(quán)和個(gè)體受益權(quán)。個(gè)人自由權(quán)利在行政法中的地位,取決于社會(huì)公平正義的實(shí)現(xiàn)方式。社會(huì)公平正義主要依靠社會(huì)自我調(diào)節(jié)實(shí)現(xiàn),個(gè)人自由權(quán)利與社會(huì)公平正義達(dá)到統(tǒng)一,那么保護(hù)個(gè)人自由權(quán)利就當(dāng)然成為行政法的第一宗旨。但是放任個(gè)人自由權(quán)利的行使將導(dǎo)致社會(huì)分裂,社會(huì)公平正義需要通過(guò)限制個(gè)人自由和政府提供積極服務(wù)和干預(yù)才能完整地實(shí)現(xiàn),個(gè)人自由權(quán)利當(dāng)然就不能成為行政法關(guān)注的中心。德國(guó)社會(huì)行政法倡導(dǎo)者之一福斯托夫說(shuō),在自由主義法治國(guó),行政法學(xué)的出發(fā)點(diǎn)強(qiáng)調(diào)保障人民自由財(cái)產(chǎn)與權(quán)利。但是在現(xiàn)代行政的現(xiàn)實(shí)狀況中,這種人民的自由權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)的重要性已經(jīng)日漸降低,這正是現(xiàn)代行政法原理之出發(fā)點(diǎn)[8]。①

在社會(huì)行政法框架下,經(jīng)濟(jì)自由權(quán)仍然受到保護(hù)。經(jīng)濟(jì)自由權(quán)是市場(chǎng)機(jī)制得以運(yùn)行的法律基礎(chǔ)。只要市場(chǎng)在配置資源方面具有基礎(chǔ)作用,經(jīng)濟(jì)自由權(quán)就是必不可少的,就需要行政法的保護(hù)。但是經(jīng)濟(jì)自由權(quán)不但不再是行政法的中心,而且還受到限制并承擔(dān)社會(huì)責(zé)任。企業(yè)主不僅向政府繳納稅金為政府履行公共管理和服務(wù)職能提供支持,而且還要承擔(dān)法律規(guī)定的社會(huì)責(zé)任,包括最低工資、勞動(dòng)時(shí)間、勞動(dòng)保護(hù)、工傷保險(xiǎn)、產(chǎn)假福利和非性別歧視雇用等。限制經(jīng)濟(jì)自由的理由是放任政策必然導(dǎo)致社會(huì)不公正。美國(guó)孫斯坦教授說(shuō):“事實(shí)上,自由市場(chǎng)依賴于一系列強(qiáng)制性的法律干預(yù),包括財(cái)產(chǎn)法本身,因?yàn)樨?cái)產(chǎn)法可能對(duì)缺乏所有權(quán)的人的自由構(gòu)成嚴(yán)重侵害?！盵5]2德國(guó)彼德·巴杜拉教授說(shuō):福利國(guó)家之理念已經(jīng)根本上改變了國(guó)家與社會(huì)之關(guān)系,而要求自由的基本人權(quán),如財(cái)產(chǎn)權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)及其契約自由權(quán),皆必須負(fù)起社會(huì)責(zé)任。在社會(huì)法治國(guó)中,由于財(cái)產(chǎn)自由、營(yíng)業(yè)自由及其契約自由并不能確保社會(huì)正義之維持,故需以‘社會(huì)需要’之角度予以限制。??在今日之工業(yè)社會(huì),社會(huì)安全制度已鮮有依靠私法之財(cái)產(chǎn)權(quán)來(lái)達(dá)成,反而多靠‘公法受益權(quán)’之分配,???！盵3]108個(gè)人自由權(quán)與公法受益權(quán),在美國(guó)被描述為第一人權(quán)法案與第二人權(quán)法案的關(guān)系。美國(guó)學(xué)者認(rèn)為,在個(gè)人權(quán)利方面,普通法的權(quán)利范疇被認(rèn)為沒(méi)有包括個(gè)人安全的基本權(quán)利,所以應(yīng)當(dāng)加上關(guān)于社會(huì)和經(jīng)濟(jì)保障的內(nèi)容。羅斯?？偨y(tǒng)在1944年著名的講話中試圖概括這一觀點(diǎn)時(shí)說(shuō),在他所要求的第二個(gè)權(quán)利法案中,包括良好教育權(quán),掙足得到充足食品、衣服和娛樂(lè)的收入,得到充分醫(yī)療服務(wù)的權(quán)利,得到體面住房的權(quán)利,得到有用的和有利的工作,得到充分保護(hù)的權(quán)利,不必害怕對(duì)年老、疾病、事故和失業(yè)的恐懼。我要求國(guó)會(huì)使用各種手段來(lái)執(zhí)行這種經(jīng)濟(jì)權(quán)利法案,因?yàn)樗欢ㄊ菄?guó)會(huì)的責(zé)任。這種觀點(diǎn)是個(gè)人權(quán)利新觀念的一部分,一種極大地遠(yuǎn)離傳統(tǒng)模式的觀念[9]。

公法受益權(quán)主要是由政府提供或者保證實(shí)現(xiàn)的個(gè)人經(jīng)濟(jì)社會(huì)權(quán)利。特別是通過(guò)對(duì)一系列勞動(dòng)權(quán)利的確認(rèn)和保護(hù)來(lái)平衡行使經(jīng)濟(jì)自由權(quán)帶來(lái)的事實(shí)不平等和引起的社會(huì)矛盾,推進(jìn)和達(dá)到社會(huì)公平正義。社會(huì)行政法所肯定的政府積極作用,特別是對(duì)社會(huì)財(cái)富的再分配職能,在法律上就是以滿足公民公法受益權(quán)為基本義務(wù)的。公法受益權(quán)或者社會(huì)福利權(quán)是社會(huì)行政法中最重要的公民權(quán)利,也是當(dāng)今受到經(jīng)濟(jì)全球化或者后工業(yè)社會(huì)威脅最大的權(quán)利。按照意大利學(xué)者的主張,現(xiàn)代公民權(quán)利分為法定權(quán)利、政治權(quán)利和社會(huì)權(quán)利,社會(huì)權(quán)利是民主理想的頂峰。他說(shuō),按照T.H.馬歇爾所說(shuō),現(xiàn)代公民權(quán)利是跨越三個(gè)世紀(jì)的民主化成果。在18世紀(jì),公民權(quán)利的基礎(chǔ)是依據(jù)法定公民權(quán)利的原則確定的;政治權(quán)利是在19世紀(jì)出現(xiàn)的;作為民主理想最初達(dá)到的頂峰,我們看到了20世紀(jì)公民社會(huì)權(quán)利的鞏固。在20世紀(jì)末葉,在先進(jìn)的工業(yè)化世界的絕大部分國(guó)家中,法定、政治的權(quán)利看上去已經(jīng)牢固確立了。不過(guò),在社會(huì)權(quán)利方面就不能這樣說(shuō),很多人認(rèn)為,福利國(guó)家已經(jīng)變得與我們?cè)O(shè)定的其他目標(biāo)不相容,這些目標(biāo)諸如經(jīng)濟(jì)發(fā)展、充分就業(yè),乃至個(gè)人的自由等。也就是說(shuō),他們認(rèn)為,福利國(guó)家與先進(jìn)的后工業(yè)資本主義的結(jié)構(gòu)不一致。如果將這一分析擴(kuò)大到舊的、成熟的民主國(guó)家之外,我們關(guān)于社會(huì)公民權(quán)利的第三個(gè)歷史階段不可避免的論點(diǎn),似乎同樣是穩(wěn)妥的[10]。

公法受益權(quán)是一個(gè)內(nèi)涵不斷發(fā)展豐富的概念和制度。以德國(guó)“生存照顧”理論發(fā)展為例,“這個(gè)所謂‘生存照顧’在剛開(kāi)始時(shí)僅意味著諸多涉及生存所需要之服務(wù)事項(xiàng),例如社會(huì)保險(xiǎn)、工業(yè)事業(yè),以及交通運(yùn)輸機(jī)構(gòu)之提供及服務(wù)等等。易言之,所謂‘生存照顧’也就是等于:日常生活之照顧。但是在福斯多夫以后所出版的行政法教科書(shū)(1950年),則將這個(gè)概念擴(kuò)張至所有直接由行政提供給個(gè)人利益之服務(wù),使行政能夠符合社會(huì)法治國(guó)家原則滿足民生所需。”[3]104-105美國(guó)自1935年社會(huì)保險(xiǎn)法制定以來(lái),出現(xiàn)了行政權(quán)力伸入社會(huì)立法領(lǐng)域的傾向,美國(guó)行政法直到1960年代才將福利權(quán)納入公民權(quán)利范圍內(nèi),實(shí)現(xiàn)了從“恩惠”到“權(quán)利”的轉(zhuǎn)變。后來(lái)人們對(duì)環(huán)境保護(hù)問(wèn)題的關(guān)注,又導(dǎo)致了具有更大權(quán)力的新機(jī)關(guān)的出現(xiàn)。社會(huì)福利和環(huán)境保護(hù),被法律塞進(jìn)了司法化的制定和執(zhí)行管制的程序模式之中[11]。

我國(guó)行政法從上世紀(jì)80年代后期得到迅速發(fā)展,但是它的宗旨是擴(kuò)大和保護(hù)公民的自由權(quán)和自主權(quán),公民的社會(huì)權(quán)利并沒(méi)有得到應(yīng)有的強(qiáng)調(diào)。作為實(shí)行改革開(kāi)放政策后我國(guó)行政法發(fā)展標(biāo)志的《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》,主要保護(hù)對(duì)象公民的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)。這一保護(hù)范圍不能充分體現(xiàn)維護(hù)社會(huì)公正的政府職能和由此產(chǎn)生的公民權(quán)利,我國(guó)行政法應(yīng)當(dāng)根據(jù)中國(guó)共產(chǎn)黨第十六屆六中全會(huì)的要求實(shí)行向社會(huì)行政法的歷史轉(zhuǎn)型。在社會(huì)行政法中,公民方面主要是公法受益權(quán)和行使自由權(quán)的社會(huì)責(zé)任,政府方面主要是維護(hù)社會(huì)公正與保持社會(huì)和諧的義務(wù)。公法受益權(quán)主要包括享有公共醫(yī)療、公共教育、養(yǎng)老保險(xiǎn)、公平就業(yè)、勞動(dòng)報(bào)酬和保護(hù)、清潔環(huán)境和安全方面的權(quán)利。按照我國(guó)憲法對(duì)于公民基本權(quán)利的分類,上述公法受益權(quán)難以完全放入人身和財(cái)產(chǎn)權(quán)的框架內(nèi)。我國(guó)行政法應(yīng)當(dāng)有一個(gè)在權(quán)利保護(hù)結(jié)構(gòu)上和基本宗旨方面比較大的調(diào)整,例如應(yīng)當(dāng)盡快調(diào)整本屆全國(guó)人大常委會(huì)的立法規(guī)劃,將修訂行政訴訟法列為一類立法規(guī)劃。行政法應(yīng)當(dāng)建立其適合于保護(hù)公民社會(huì)權(quán)的法律機(jī)制。

三、社會(huì)行政法的法律形式

社會(huì)行政法的法律形式并不要求對(duì)傳統(tǒng)行政法形式進(jìn)行整體改變。社會(huì)行政法的法律形式是多樣性的,既產(chǎn)生一些新的行政法制度或者改變某些傳統(tǒng)的法律形式,也會(huì)賦予傳統(tǒng)法律形式新內(nèi)涵使其保留下來(lái)。法律形式只是完成行政法時(shí)代使命的技術(shù)手段,不應(yīng)當(dāng)成為行政法時(shí)代更替的標(biāo)志。盡管如此,它確實(shí)需要適應(yīng)積極行政職能區(qū)別于傳統(tǒng)行政法②的新制度。社會(huì)行政法規(guī)范的中心是政府社會(huì)性管理職能和普遍性給付措施,這對(duì)主要以保護(hù)個(gè)體權(quán)利和執(zhí)行消極行政職能為規(guī)范對(duì)象的傳統(tǒng)行政法來(lái)說(shuō)是一個(gè)巨大的變化和挑戰(zhàn)。以下從行政法范圍、行政法規(guī)范結(jié)構(gòu)、行政法規(guī)范內(nèi)容和司法審查四個(gè)方面對(duì)此進(jìn)行探討。

(一)社會(huì)行政法的范圍

如果按照政府職能的性質(zhì)來(lái)定義行政法的范圍,那么社會(huì)行政法將極大地突破傳統(tǒng)行政法的范圍。在法國(guó),“任何與公共服務(wù)組織,無(wú)論是全國(guó)性的還是地方性的公共服務(wù)組織及其運(yùn)作有關(guān)的活動(dòng)都構(gòu)成行政活動(dòng),故根據(jù)其性質(zhì),都屬于行政法院的管轄范圍。所有發(fā)生在公法人與第三人之間或公法人相互之間的行為,如果該行為是因?yàn)閷?shí)施、不實(shí)施或沒(méi)有很好地實(shí)施一項(xiàng)公共服務(wù)而發(fā)生的,則都屬于行政法院管轄范圍”。[12]這是羅米約在法國(guó)最高行政法院1903年“特里埃案件”中的總結(jié),該案判決是法國(guó)公務(wù)行政法的標(biāo)志性判決之一。法國(guó)行政法的范圍與行政法院的管轄范圍是一致的。行政法范圍這一變化,擴(kuò)大了行政法的適用領(lǐng)域。

擴(kuò)大行政法適用范圍的法律后果是跨越了公法與私法的截然界限,改變政府的法律責(zé)任方式。傳統(tǒng)上屬于私法調(diào)整的機(jī)構(gòu)及其活動(dòng)全部或者部分地轉(zhuǎn)入行政法范圍,這主要是指政府出資設(shè)立執(zhí)行政府公共服務(wù)和生產(chǎn)職能的企業(yè)和事業(yè)機(jī)構(gòu),它們?cè)诘聡?guó)稱為“機(jī)構(gòu)行政”或者“營(yíng)造物行政”。過(guò)去某些事項(xiàng)納入私法調(diào)整的主要根據(jù)是認(rèn)為它們屬于私人事務(wù),不是社會(huì)公共問(wèn)題更不屬于政府職責(zé),例如公共交通、煤電氣供應(yīng)以及公共教育和公共醫(yī)療。由于人們改變了對(duì)其法律性質(zhì)和社會(huì)作用的定義,相應(yīng)地也就改變了所適用的法律。當(dāng)然也有公共事項(xiàng)管理中引入私法機(jī)制的問(wèn)題,但是主要目的是提高效率,而不是改變其公共性質(zhì),也不完全排除公法的作用。

正是通過(guò)對(duì)公共生產(chǎn)機(jī)構(gòu)侵權(quán)責(zé)任案件的經(jīng)典判決,改變了法國(guó)和英國(guó)政府的侵權(quán)責(zé)任方式。如前所述,法國(guó)1873年的布朗科案判決確認(rèn):從事公共服務(wù)的國(guó)家雇員對(duì)個(gè)人造成損害時(shí),其責(zé)任可歸咎于國(guó)家,而不能由民法中確立的個(gè)人之間關(guān)系的原則來(lái)管轄。這一判決就是基于公法與私法關(guān)系進(jìn)行的調(diào)整。它的意義并不在于適用哪一類規(guī)則對(duì)當(dāng)事人更具有經(jīng)濟(jì)意義,而是在于這種責(zé)任的性質(zhì)及其對(duì)處理國(guó)家與私人關(guān)系的需要,即“這種責(zé)任即不是普遍的也不是絕對(duì)的,而且它有其根據(jù)部門需要和調(diào)解國(guó)家與私人權(quán)利的需要而變換的特殊規(guī)則,故只有行政當(dāng)局才有權(quán)審理它們?！?/p>

英國(guó)1947年《王權(quán)訴訟法》取消了英國(guó)國(guó)王行政賠償責(zé)任的豁免特權(quán),導(dǎo)致這一法律通過(guò)的原因之一就是關(guān)于國(guó)營(yíng)工廠侵權(quán)的“羅伊斯特訴卡維案”?！霸摪冈鏋閲?guó)營(yíng)工廠職員,工作中受傷。按英國(guó)法律,國(guó)營(yíng)工廠的雇主為英王。財(cái)政部指定名義上的被告不愿充當(dāng)被告的角色。上訴法院裁定不能受理這個(gè)案件。這兩個(gè)案件表明指定名義上的被告的辦法已經(jīng)難于實(shí)行,直接促成了1947年《王權(quán)訴訟法》的通過(guò)?！盵13]

(二)社會(huì)行政法的結(jié)構(gòu)

主觀法和客觀法的概念可以清楚地表達(dá)社會(huì)行政法的內(nèi)部結(jié)構(gòu),它們分別體現(xiàn)法律對(duì)個(gè)人權(quán)利和社會(huì)集體利益的保護(hù)。按照法國(guó)莫里斯·奧中烏教授的說(shuō)法,“簡(jiǎn)而言之,主觀法是圍繞法人及其活動(dòng)的改變制定的;客觀法則不計(jì)法人,圍繞事物秩序的概念制定。主觀法以自由為管轄范圍,客觀法捍衛(wèi)的則是社會(huì)力量相互平衡所造成的秩序。”“行政法無(wú)疑同時(shí)具有客觀法和主觀法兩種因素。所以必須將兩種形式結(jié)合起來(lái),并確定結(jié)合的方式。”[14]由于社會(huì)行政法的目的是實(shí)現(xiàn)社會(huì)目標(biāo)和保護(hù)社會(huì)集體權(quán)利,所以客觀法無(wú)疑應(yīng)當(dāng)處于主導(dǎo)地位。普遍性的政府公共管理和服務(wù),包括規(guī)劃、環(huán)境、能源、資源、公共基礎(chǔ)設(shè)施和文化服務(wù)公共項(xiàng)目等,屬于具有客觀權(quán)利性質(zhì)的社會(huì)集體權(quán)利,并不為特定的個(gè)人所設(shè)定。例如政府出資設(shè)立的電視公共服務(wù)頻道是否應(yīng)當(dāng)收費(fèi)和是否可以播放廣告,并不能簡(jiǎn)單地取決于一個(gè)公民觀眾的批評(píng)意見(jiàn)。

客觀法被法國(guó)專家Jean認(rèn)為更能適應(yīng)21世紀(jì)對(duì)行政法和行政訴訟的需要。他的理由主要有兩個(gè),第一,國(guó)家是兩種利益的協(xié)調(diào)者。現(xiàn)代國(guó)家不是公民的對(duì)立物,國(guó)家不會(huì)為公共利益而對(duì)抗私人利益;第二,難以發(fā)現(xiàn)不影響第三方的行政行為。僅僅對(duì)特定公民發(fā)生影響的傳統(tǒng)行政行為是少見(jiàn)的。因此只包含個(gè)人保護(hù),放棄對(duì)多方關(guān)系和利益沖突的行政法院控制就顯得過(guò)于狹窄[15]。因此,在一定條件下即使是行政機(jī)關(guān)針對(duì)一個(gè)單獨(dú)的個(gè)人做出的命令性決定,也可以納入客觀法的范疇。

傳統(tǒng)的主觀法主要用于保護(hù)個(gè)人自由權(quán),至于個(gè)人對(duì)政府的給付是否享有法律上的主觀權(quán)利卻是一個(gè)比較復(fù)雜的法律問(wèn)題。這在德國(guó)行政法上屬于所謂是否構(gòu)成“主觀公法權(quán)利”的問(wèn)題。對(duì)于政府的給付個(gè)人是否享有主觀權(quán)利,取決于單行立法的特別規(guī)定。例如德國(guó)的《聯(lián)邦社會(huì)援助法》規(guī)定了主體公法權(quán)利,但是《聯(lián)邦建筑法典》則有明確排除的規(guī)定。因此,僅僅有法律上惠及個(gè)人的規(guī)定,并不能夠說(shuō)明該規(guī)定就確立了個(gè)人的公法主觀權(quán)利,而只是一個(gè)法律事實(shí)。

(三)社會(huì)行政法的核心范疇

社會(huì)行政法下政府的主要職能是社會(huì)公共事務(wù)管理,而不限于對(duì)個(gè)人自由的保護(hù)和限制。因此社會(huì)行政法是否能夠?qū)π姓顒?dòng)進(jìn)行有效規(guī)范,主要取決于行政法關(guān)于政府實(shí)施社會(huì)公共職能的決策制度。例如政府對(duì)于城市公共交通服務(wù)的運(yùn)行規(guī)則及其收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的普遍性決策,不同于對(duì)于違反交通管理行為人的具體案件處理決策。對(duì)此英國(guó)和美國(guó)行政法做出了重要貢獻(xiàn)。英國(guó)和美國(guó)行政法的正當(dāng)程序、自然正義以及據(jù)此發(fā)展起來(lái)的公共參與、考慮相關(guān)因素和信息公開(kāi)等基本制度,對(duì)政府實(shí)現(xiàn)社會(huì)目標(biāo)和公共利益的決策活動(dòng)程序提供了基本規(guī)則,并得到包括我國(guó)[16]在內(nèi)的世界性注意和引用。

英美行政法關(guān)于公眾參與的原則和制度,在涉及社會(huì)集體利益的行政決策中發(fā)揮了平衡利益關(guān)系的民主功能,替代了適應(yīng)消極行政的完全行政單方和秘密決策的傳統(tǒng)。對(duì)此英國(guó)學(xué)者在描述英國(guó)行政法時(shí)說(shuō):為了確保這種公共利益得到促進(jìn),我們建構(gòu)起了一套規(guī)模龐大的行政上層建筑,法律人在其中扮演了一個(gè)重要的角色:我們主張公共參與并且在規(guī)劃和住房建設(shè)領(lǐng)域建立了公共參與制度;我們通過(guò)司法審查機(jī)制而極大地?cái)U(kuò)展了自然正義??通過(guò)發(fā)展出決策過(guò)程中的相關(guān)考慮因素觀念,我們默認(rèn)決策者乃是受到自利以外的其他因素的驅(qū)動(dòng)??[17]美國(guó)學(xué)者斯圖爾特對(duì)美國(guó)行政法的發(fā)展論述說(shuō):在過(guò)去60年間,一種信念日益增長(zhǎng),即在日益城市化、技術(shù)高度發(fā)展的社會(huì)中,通過(guò)司法來(lái)調(diào)整私領(lǐng)域秩序的傳統(tǒng)安排,已經(jīng)不足以保護(hù)各個(gè)重大群體的利益,以及保障基本的社會(huì)目標(biāo)。??行政法不再限于保護(hù)一小部分個(gè)人自由和財(cái)產(chǎn)利益使其不受政府未經(jīng)授權(quán)行為的侵犯,而是承擔(dān)起更為重要遠(yuǎn)大的責(zé)任。在這一擴(kuò)展過(guò)程之中,傳統(tǒng)模式的運(yùn)作已經(jīng)因此有所變化,成為解決行政自由裁量權(quán)行使過(guò)程中利益代表不平衡問(wèn)題的可能方案。對(duì)行政行為尋求司法審查的起訴資格的放寬,以及非憲法性的行政過(guò)程參與權(quán)利的拓展,是上述整個(gè)行政法傳統(tǒng)模式發(fā)展變化的核心[18]。英國(guó)實(shí)行這種制度主要靠法院的判例,美國(guó)除了有普通法院的判例,聯(lián)邦和州行政程序法的成文規(guī)定在保護(hù)這種制度的統(tǒng)一實(shí)施發(fā)揮了重要作用,當(dāng)然這與美國(guó)有成文憲法關(guān)。

比較而言,雖然法國(guó)和德國(guó)社會(huì)行政法也有規(guī)范政府社會(huì)管理和公共服務(wù)活動(dòng)的規(guī)則,例如德國(guó)行政法的比例原則和法國(guó)行政法的平等原則等,但是它們的作用和影響力難于同正當(dāng)程序和自然公正等基于普通法產(chǎn)生的原則那樣強(qiáng)烈。重要原因之一是它們的行政法淵源制度。德國(guó)比較強(qiáng)調(diào)單行成文立法的作用,比較分散系統(tǒng)性不高。法國(guó)則是高度倚賴行政法院的判例,經(jīng)常性變化是其重要特點(diǎn)。雖然判例也引用法律原則和憲法規(guī)定,但是其一貫性并不強(qiáng)。也許理由之一是1873年“布朗科案”判決所說(shuō)的,行政法屬于“根據(jù)部門需要和調(diào)解國(guó)家與私人權(quán)利的需要而變換的特殊規(guī)則”,法官判例能夠適應(yīng)行政職能經(jīng)常性變化的需要。

(四)社會(huì)行政法的司法審查

與政府承擔(dān)社會(huì)職能相適應(yīng),司法審查的目的也不限于保護(hù)個(gè)人自由權(quán)利?！霸诋?dāng)代行政領(lǐng)域,司法復(fù)審起著重要的社會(huì)職能作用:他為因武斷或非法政府行為而遭受損害的個(gè)人提供補(bǔ)救,同時(shí)使各行政機(jī)關(guān)忠實(shí)于政策目標(biāo)和立法規(guī)定的程序性保護(hù)措施?！盵19]因此司法審查制度能否適應(yīng)社會(huì)行政法的要求,主要取決于能否對(duì)政府履行社會(huì)職能進(jìn)行有效監(jiān)督。

政府的社會(huì)性措施,有一部分可以形成個(gè)人或者單位主觀公權(quán)利,通過(guò)行政訴訟恢復(fù)自己的合法權(quán)益;有的部分則只能停留在社會(huì)的集體性權(quán)利上。對(duì)于集體性權(quán)利或者社會(huì)性權(quán)利,在沒(méi)有客觀訴訟的司法制度下,主要依靠行政監(jiān)督程序(例如中央政府對(duì)地方政府的監(jiān)督)或者政治監(jiān)督途徑(例如議會(huì)對(duì)政府的監(jiān)督)解決。例如,對(duì)于因?yàn)檎O(jiān)管失職造成大面積河流污染,有受害者的可以賦予當(dāng)事人起訴權(quán);如果沒(méi)有人起訴或者沒(méi)有對(duì)具體的人和單位造成損害而不可能有人起訴,那么普通公眾和司法審查機(jī)關(guān)是否就完全無(wú)所作為呢?這一問(wèn)題,在法國(guó)是通過(guò)客觀行政訴訟制度,在美國(guó)是通過(guò)擴(kuò)大起訴人申請(qǐng)司法審查資格來(lái)解決的,它們的共同點(diǎn)是放松起訴人權(quán)益與公益性行政違法行為之間關(guān)系的密切程度,甚至達(dá)到公眾起訴人幾乎接近于一個(gè)國(guó)家行政檢察官的程度。

在法國(guó)行政訴訟法上,撤銷之訴是最典型的客觀訴訟。法院審查并撤銷違法行政行為的主要目的不在于保護(hù)起訴人的個(gè)體權(quán)利,而在于維護(hù)行政法制和行政秩序。不僅如此,法國(guó)行政法上對(duì)個(gè)人的行政賠償也被認(rèn)為具有客觀法屬性。法國(guó)學(xué)者狄驥教授說(shuō),如果政府拒絕實(shí)現(xiàn)公務(wù)目標(biāo),公民也不會(huì)一籌莫展。一套新的法律制度正在創(chuàng)設(shè)之中,即國(guó)家的責(zé)任制度,它對(duì)于國(guó)家的專制主義理論是完全陌生的。公民之所以能夠?qū)φ穆氊?zé)進(jìn)行攻擊,完全是因?yàn)榉梢呀?jīng)不再是主權(quán)者意志的命令。原來(lái)公民所依賴的尚只有選舉制度和議會(huì)制度?，F(xiàn)在如果出現(xiàn)了違背公共服務(wù)法的情形,那么就會(huì)按照公民個(gè)人的要求產(chǎn)生國(guó)家的責(zé)任。即使沒(méi)有直接損害證據(jù)的情況下,法律也仍然允許公民采取提起法律訴訟的救濟(jì)手段,這一制度的重點(diǎn)在于法律所賦予的公共服務(wù)的明確性質(zhì)。這種訴訟在性質(zhì)上完全是客觀的。[20]因此,法國(guó)起訴人對(duì)政府履行公共服務(wù)的訴訟并不限于保護(hù)個(gè)人的利益,而且實(shí)際上還承擔(dān)了維護(hù)公共利益的社會(huì)檢察官職責(zé)。

法國(guó)起訴人的社會(huì)檢察官角色,在美國(guó)被稱為“私人司法部長(zhǎng)”。司法審查適應(yīng)政府社會(huì)職能的主要方式是放寬起訴資格要求。美國(guó)司法審查的起訴資格在1940年以前是享有“法律保障的利益”。但是在1940年的“桑德斯案”判決以后,“一旦請(qǐng)求人證明他屬于法定用語(yǔ)的范圍,即可根據(jù)任何現(xiàn)成可得的理由質(zhì)疑機(jī)關(guān)行為的合法性,即使有些理由或許與他的個(gè)人利益無(wú)關(guān)?！?970年聯(lián)邦最高法院在涉及《行政程序法》第702條的含義時(shí),“提出了一個(gè)相對(duì)自行斟酌執(zhí)行的分析性的框架,該框架仍沿用至今。在‘?dāng)?shù)據(jù)加工服務(wù)組織聯(lián)合會(huì)訴坎普案’里,最高法院把尋求對(duì)行政行為司法復(fù)審的法律地位濃縮為兩個(gè)問(wèn)題:(1)投訴人是否聲稱‘實(shí)際的損害’?;及(2)投訴人尋求保障的利益是否‘是可論證地屬于法規(guī)準(zhǔn)備保障或者調(diào)整的利益范圍或?qū)儆跔?zhēng)論中的憲法保障范圍’?”[21]美國(guó)學(xué)者用“公法的私人化”討論這一問(wèn)題:“恰當(dāng)?shù)慕鉀Q辦法或許是不要過(guò)于側(cè)重事實(shí)損害的詢問(wèn),而是更多地強(qiáng)調(diào)國(guó)會(huì)是否有意讓處于原告處境下的個(gè)人執(zhí)行爭(zhēng)論中的管理性法規(guī)”[21]231。

賦予普通公眾類似社會(huì)檢察官權(quán)利的司法審查制度并不限于美國(guó),在政府承擔(dān)大量社會(huì)公益性職責(zé)的國(guó)家都不可避免地出現(xiàn),例如澳大利亞允許公眾對(duì)環(huán)境污染事件對(duì)行政機(jī)關(guān)提起司法審查請(qǐng)求,即使起訴人本身并沒(méi)有因此受到污染損害。我國(guó)在修訂《行政訴訟法》的時(shí)候,應(yīng)當(dāng)考慮按照構(gòu)建社會(huì)行政法的要求,改變現(xiàn)行行政訴訟法對(duì)起訴人資格的嚴(yán)格限制,引入公益性行政訴訟制度。最后,需要提到行政法在法律體系中地位和同其他法律部門的關(guān)系問(wèn)題。社會(huì)公平正義的實(shí)現(xiàn)方式也影響著法律體系的結(jié)構(gòu)。在以社會(huì)能夠?qū)崿F(xiàn)自我調(diào)節(jié)為假設(shè)前提的社會(huì)中,政府的干預(yù),包括對(duì)個(gè)人的扶助被認(rèn)為是不道德和不必要的,法律上以保護(hù)個(gè)人的經(jīng)濟(jì)自由和財(cái)產(chǎn)權(quán)為中心,民商法也就成為法律體系的重心。財(cái)產(chǎn)的歸屬和收益,財(cái)產(chǎn)的流轉(zhuǎn)和交易,對(duì)侵犯財(cái)產(chǎn)的保護(hù),財(cái)產(chǎn)的繼承以及作為財(cái)產(chǎn)自由前提的人格和人身的保護(hù)構(gòu)成經(jīng)濟(jì)自由權(quán)的主要法律制度。政府作用的邊緣性不可能使行政法在法律體系中取得顯著地位。隨著政府維護(hù)社會(huì)公平正義的作用增加,私人的經(jīng)濟(jì)自由權(quán)受到限制并承擔(dān)更多的社會(huì)責(zé)任,行政法應(yīng)當(dāng)與民商事法律部門應(yīng)當(dāng)有更多的交叉和合作。

注釋:

①福斯托夫在《作為服務(wù)主體的行政》一文中分析道,就生存負(fù)責(zé)的發(fā)展而言,個(gè)人的自由應(yīng)當(dāng)用在負(fù)責(zé)個(gè)人的生存之上,即個(gè)人應(yīng)當(dāng)運(yùn)用自己的自由權(quán)利,來(lái)謀取自己的幸福。這種個(gè)人生存負(fù)責(zé)制度的可行性有其前提條件,那便是個(gè)人必須以自己所掌握的生存空間內(nèi)獲得生存之保障,不然,就是有順利獲得有效的取用生活之資的可能性。在以前資本主義高度發(fā)展的時(shí)代,政治與經(jīng)濟(jì)之環(huán)境必須肯定此前提,但是在此階段發(fā)展后的第二個(gè)階段,即19世紀(jì)中葉以后所產(chǎn)生的嚴(yán)重的社會(huì)摩擦中,這個(gè)前提已經(jīng)不復(fù)存在。勞工為了適當(dāng)工資的抗?fàn)庍\(yùn)動(dòng),便是一種要求在沒(méi)有可自行掌握的生存空間中,借要求給予適當(dāng)工資的斗爭(zhēng),來(lái)獲得一個(gè)取用之可能性。由此發(fā)展的歷史可以看出,個(gè)人生存負(fù)責(zé)制度早已經(jīng)無(wú)法實(shí)行。個(gè)人要得到保障其生存的可能性,只有依靠社會(huì)團(tuán)體的力量,才可以為之。《威瑪憲法》的社會(huì)憲章,就表明了這種觀點(diǎn)。見(jiàn)陳新民《公法學(xué)雜記》一書(shū)第51-52頁(yè)。

②狄驥對(duì)法國(guó)大革命構(gòu)筑的公法體系進(jìn)行了系統(tǒng)的闡述:“國(guó)家必須服從一種以個(gè)人的主觀權(quán)利為基礎(chǔ)的客觀法。從國(guó)家保障個(gè)人權(quán)利的義務(wù)中派生出了兩種后果。一方面,當(dāng)國(guó)家與它的一位成員之間發(fā)生法律沖突時(shí),必須由法院來(lái)加以審理和裁決———法院是由國(guó)家組織起來(lái),并對(duì)其資格能力和公正性給予了充分保障的機(jī)構(gòu)。法院的裁決必須得到國(guó)家的承認(rèn)。另一方面,如果兩位公民之間產(chǎn)生了糾紛,國(guó)家也必須通過(guò)法院來(lái)加以解決,國(guó)家充分保障法院的獨(dú)立性和審判能力。對(duì)法院裁決的尊重必須具有普遍性。為了實(shí)現(xiàn)這些目的,司法組織是十分重要的。這樣一來(lái),我們便有了一種主權(quán)權(quán)力,它是為組織一個(gè)國(guó)家的民族所享有的主觀權(quán)利。這種權(quán)利受到個(gè)人的自然權(quán)利的限制。其結(jié)果是,國(guó)家有義務(wù)給予這種個(gè)人權(quán)利以最大可能的保護(hù)。也正是因?yàn)槿绱?當(dāng)個(gè)人的這種權(quán)利與其他所有人的權(quán)利發(fā)生沖突時(shí),國(guó)家有義務(wù)對(duì)之加以限制———正式為了履行這種義務(wù),才有理由創(chuàng)立軍隊(duì)、警察和司法機(jī)構(gòu),并使它們保持持續(xù)的運(yùn)作。這正是由‘大革命’時(shí)期的立法在繼承過(guò)去傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上而精確建構(gòu)起來(lái)的公法體系。這是一套主觀主義的體系。與國(guó)家的主觀權(quán)利相對(duì)峙的是個(gè)人的主觀權(quán)利。在個(gè)人的主觀權(quán)利之上,建立起了對(duì)主權(quán)的限制以及為國(guó)家設(shè)定的義務(wù)。這是一套抽象的體系;因?yàn)樗囈詾榛闹饔^觀念顯然是一種形而上學(xué)的概念?！?〔法〕狄驥1公法的變遷[M]1鄭戈,泠靜,譯.沈陽(yáng):遼海出版社,春風(fēng)文藝出版社,1999:10-111)

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