導(dǎo)語(yǔ)：行政監(jiān)察制度研究論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢(xún)客服老師，歡迎參考。

摘要近年來(lái)世界各國(guó)的監(jiān)察制度在監(jiān)察主體、監(jiān)察對(duì)象、監(jiān)察程序方面日趨完善，監(jiān)察主體更加獨(dú)立，監(jiān)察內(nèi)容更加豐富，監(jiān)察程序更加公開(kāi)和方便。國(guó)外監(jiān)察制度的新趨勢(shì)可以為完善我國(guó)的監(jiān)察制度提供有益的經(jīng)驗(yàn)。我國(guó)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)行政監(jiān)察主體的獨(dú)立性，吸收借鑒議會(huì)行政監(jiān)察專(zhuān)員制度、人權(quán)監(jiān)察專(zhuān)員制度和監(jiān)審合一制度，增加對(duì)不良行政和行政公開(kāi)的監(jiān)督，完善行政監(jiān)察程序。

關(guān)鍵詞行政監(jiān)察監(jiān)察主體監(jiān)察對(duì)象監(jiān)察程序完善

TheRecentPerfectingonAdministrativeSupervisioninOtherCountriesandItsUseforReference

Abstact:Theadministrativesupervisionsystemhasrecentlybeenperfectedonthesubject,objectandprocedureofsupervision.Thesupervisorbecomemoreindependent,therangemorewide,andtheproceduremoreopenandconvenient.Wecanlearnalotfromthat.Soweneedamoreindependentsupervisionsystemincludingombudsmen,supervisoronhumanrights,combinedsystemofsupervisionandaudit,supervisiononmaladministrationandtheopenpolicyandmoreperfectprocedure.

KeyWords:administrativesupervision,subjectofsupervision,objectofsupervision,procedureofsupervision,perfecting

一、行政監(jiān)察主體的完善

20世紀(jì)80年代以來(lái)，監(jiān)察專(zhuān)員制度傳播到世界各地。在亞洲，巴基斯坦、印度、菲律賓、斯里蘭卡、孟加拉、韓國(guó)等榜上有名。在非洲，毛里求斯、莫桑比克、津巴布韋、馬達(dá)加斯加等國(guó)也步其后塵。這股旋風(fēng)同樣吹遍南美大陸，短短10年間，阿根廷、秘魯、哥倫比亞、墨西哥、厄瓜多爾、烏拉圭、巴西都出現(xiàn)了“人民衛(wèi)士”，即監(jiān)察專(zhuān)員。原東歐的匈牙利、波蘭也仿效之。監(jiān)察專(zhuān)員制度在全球范圍的推廣，促進(jìn)了行政監(jiān)察領(lǐng)域的國(guó)際交流。1978年，國(guó)際監(jiān)察專(zhuān)員協(xié)會(huì)成立。各洲也相繼成立了地區(qū)監(jiān)察專(zhuān)員協(xié)會(huì)。[1]除了行政監(jiān)察主體數(shù)量的發(fā)展以外，行政監(jiān)察專(zhuān)員的類(lèi)型也有了新發(fā)展，使行政監(jiān)察制度更加完善。

1992年《歐洲聯(lián)盟條約》（《馬斯特里赫特條約》）據(jù)其138e條設(shè)立了歐洲議會(huì)行政監(jiān)察專(zhuān)員。前芬蘭議會(huì)行政監(jiān)察專(zhuān)員杰考伯·索德曼(JacobSoderman)被選為首位歐洲議會(huì)行政監(jiān)察專(zhuān)員并且于1995年9月1日開(kāi)始辦公。[2](p69)介此，一種新型的跨國(guó)議會(huì)行政監(jiān)察專(zhuān)員產(chǎn)生了。按照規(guī)定，監(jiān)察專(zhuān)員必須為歐洲公民，具備在本國(guó)最高司法機(jī)關(guān)任職的條件，能勝任職位要求，保持獨(dú)立性。其地位級(jí)別相當(dāng)于歐洲法院大法官。監(jiān)察專(zhuān)員由歐洲議會(huì)選舉產(chǎn)生，向議會(huì)報(bào)告工作，任期也由議會(huì)決定，可連選連任，一般不能被解職，除非個(gè)人提出辭職，或不能再勝任工作，或犯有嚴(yán)重錯(cuò)誤。監(jiān)察專(zhuān)員必須以歐洲整體利益和公民利益為重，完全獨(dú)立地履行職責(zé)，不得尋求或聽(tīng)從任何政府或機(jī)構(gòu)的指示，不得擔(dān)任其他政治或行政上的職務(wù)。監(jiān)察專(zhuān)員犯有嚴(yán)重錯(cuò)誤時(shí)，經(jīng)議會(huì)要求，由歐洲法院將其罷免。[3]在國(guó)際上還有已建立的類(lèi)似制度，這類(lèi)行政監(jiān)察官制度有：聯(lián)合國(guó)人權(quán)高級(jí)專(zhuān)員，歐共體統(tǒng)計(jì)局高級(jí)專(zhuān)員，波羅的海地區(qū)高級(jí)專(zhuān)員等等。

還有一種重要的行政監(jiān)察官就是國(guó)內(nèi)人權(quán)行政監(jiān)察官。在許多國(guó)家，特別是在那些存在大量社會(huì)緊張狀況的國(guó)家，人權(quán)行政監(jiān)察官是提倡并保護(hù)基本人權(quán)和自由的一個(gè)重要手段。在八十年代末期，拉丁美洲就建立了人權(quán)行政監(jiān)察官制度。在九十年代，行政監(jiān)察官制度在東歐幾個(gè)前共產(chǎn)黨國(guó)家如波蘭、南斯拉夫、斯洛文尼亞、波斯尼亞－黑塞哥維納也相繼建立。在南非廢除種族隔離制度以后，人權(quán)行政監(jiān)察官的設(shè)立在憲法辯論中成為一個(gè)重要議題。南非現(xiàn)已建立了名為“公眾保護(hù)人”的行政監(jiān)察官制度。[4]

目前國(guó)際上通行著四五種監(jiān)察模式，監(jiān)審合一是較為普遍的一種，不少?lài)?guó)家的監(jiān)察機(jī)構(gòu)都被賦予監(jiān)察和審計(jì)兩種職能，波蘭最高監(jiān)察院最具有代表性。最高監(jiān)察院以合法性、經(jīng)濟(jì)性以及效益、廉政為標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)國(guó)家的預(yù)算、法律的執(zhí)行情況和政府各部門(mén)行政管理和運(yùn)作情況，實(shí)施全面監(jiān)察、檢查。其中行政監(jiān)察的主要任務(wù)是檢查評(píng)價(jià)被監(jiān)察對(duì)象的行政管理情況，特別是各部門(mén)行政負(fù)責(zé)人履職情況，發(fā)現(xiàn)存在的行政違規(guī)和腐敗現(xiàn)象。波蘭最高監(jiān)察院認(rèn)為，消除腐敗現(xiàn)象，首先要管住錢(qián)和權(quán)，防止資金濫用和貪污行為的發(fā)生。為此他們加強(qiáng)了對(duì)資金使用情況和使用效益的審計(jì)監(jiān)察，頒布了從政道德規(guī)范、財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度、禮品登記制度等，并且加大了廉政監(jiān)察的力度。近年來(lái)，還制定了《防止腐敗法》、《政黨法》、《議員道德法》，重點(diǎn)展開(kāi)反腐敗斗爭(zhēng)。[5]根據(jù)韓國(guó)憲法規(guī)定，監(jiān)查院的主要任務(wù)是審計(jì)國(guó)家決算及受?chē)?guó)家與法律約束的團(tuán)體的財(cái)務(wù)，監(jiān)察國(guó)家行政機(jī)關(guān)及公務(wù)員履行職務(wù)的情況，以及揭露公職人員違法違紀(jì)問(wèn)題。無(wú)論新成立的監(jiān)察機(jī)構(gòu)的各國(guó)還是原來(lái)就有監(jiān)察機(jī)構(gòu)的國(guó)家都把廉政和反對(duì)腐敗作為一項(xiàng)重要的任務(wù)，而前者尤其注重。2002年1月，韓國(guó)制定的《反腐敗法》正式出臺(tái)，直屬總統(tǒng)的反腐敗委員會(huì)也與當(dāng)年開(kāi)始正式投入運(yùn)行。新加坡貪污調(diào)查局、香港廉政公署在監(jiān)察腐敗行為方面都很有成就。

民主與憲政的體制是行政監(jiān)察機(jī)關(guān)職能得以發(fā)揮和完善的社會(huì)基礎(chǔ)。波蘭在1957年通過(guò)議會(huì)立法成立了最高監(jiān)察院。但是它的職能經(jīng)過(guò)幾度變更：開(kāi)始時(shí)歸議會(huì)領(lǐng)導(dǎo)，后來(lái)——為了有效體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)作用，在歸兼任政治局委員的政府總理的監(jiān)督下，為議會(huì)、國(guó)務(wù)委員和部長(zhǎng)會(huì)議服務(wù)。直到1980年，一場(chǎng)新的危機(jī)（團(tuán)結(jié)工會(huì)的興起）發(fā)生時(shí)，波蘭議會(huì)在同年10月8日對(duì)憲法作出修改，并頒布實(shí)施了《最高監(jiān)察院法》，將最高監(jiān)察院重新劃歸議會(huì)領(lǐng)導(dǎo)，并向議會(huì)負(fù)責(zé)。1989年波蘭制度發(fā)生巨變后，這種隸屬關(guān)系一直未變。1994年修改憲法時(shí)對(duì)監(jiān)察院的職能和地位重新作了法律規(guī)定。根據(jù)波蘭的經(jīng)驗(yàn)，如果最高監(jiān)察院屬于總理監(jiān)督，它的監(jiān)督職能肯定不能很好發(fā)揮。一個(gè)簡(jiǎn)單明了的原因是：監(jiān)察院的工作對(duì)象主要是總理領(lǐng)導(dǎo)的政府各部門(mén)，所以“自己不可能對(duì)自己實(shí)行有效的監(jiān)督”，監(jiān)察機(jī)關(guān)的的工作容易流于形式，達(dá)不到對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)有效的監(jiān)督的目的。這也是當(dāng)時(shí)在波蘭國(guó)家政權(quán)中出現(xiàn)特權(quán)階層的原因之一。[6]在韓國(guó)，反腐敗問(wèn)題之所以成為樸正熙政權(quán)最關(guān)心的問(wèn)題之一，樸正熙希望能通過(guò)大規(guī)模、急風(fēng)暴雨式的群眾運(yùn)動(dòng)，畢其功于一役，“徹底”清除腐敗。樸正熙被刺后，繼任的兩位總統(tǒng)全斗煥和盧泰愚都繼續(xù)把反腐敗作為最重要的行政目標(biāo)之一。他們分別發(fā)起了“社會(huì)凈化”運(yùn)動(dòng)和“新秩序、新生活”運(yùn)動(dòng)。但眾所周知，這兩位總統(tǒng)本身后來(lái)都被指控貪污并獲重罪。1992年，韓國(guó)歷史上第一個(gè)民選政權(quán)金泳三政權(quán)出現(xiàn)了。金泳三把清除腐敗宣布為執(zhí)政第一任務(wù)，作為第一個(gè)民選總統(tǒng)，金泳三的反腐措施一開(kāi)始就顯示了與以往截然不同的特點(diǎn)，那就是大力推進(jìn)制度反腐。早在1960年，韓國(guó)政府就曾提出過(guò)財(cái)產(chǎn)登記法案，但是議會(huì)通過(guò)后不久又被議會(huì)否決。1981年，全斗煥政權(quán)制定的《公務(wù)人員倫理法》則明確把公職人員財(cái)產(chǎn)登記作為主要內(nèi)容，全斗煥政權(quán)沒(méi)有勇氣真正實(shí)施這一政策，而是對(duì)財(cái)產(chǎn)登記實(shí)施了非公開(kāi)原則。金泳三于1993年5月20日向臨時(shí)國(guó)會(huì)提交并通過(guò)了以高級(jí)公務(wù)員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)為主要內(nèi)容的《公職人員倫理法》修正案。此法于同年7月11日生效。金泳三推行的第二項(xiàng)制度性反腐措施是推行金融實(shí)名制。與財(cái)產(chǎn)公示制度一樣，金融實(shí)名制也早就在韓國(guó)開(kāi)始了嘗試，最后卻都因?yàn)楦鞣N社會(huì)力量的反對(duì)不了了之。正是因?yàn)榻鹑趯?shí)名制的實(shí)施，才使得兩位前總統(tǒng)盧泰愚、全斗煥巨額秘密資金被揭露出來(lái)。繼任的金大中則繼續(xù)推進(jìn)反腐敗，并取得了巨大的成效。韓國(guó)政府在反腐之路上走得一直堅(jiān)定的另一個(gè)原因是強(qiáng)大的民意壓力。[7]這說(shuō)明，政治反對(duì)勢(shì)力的存在，民主和憲政條件下的反腐制度是對(duì)腐敗是一種有力的制約，同樣如此，監(jiān)察機(jī)關(guān)才能真正地發(fā)揮作用。

臺(tái)灣的監(jiān)察制度承繼了國(guó)民黨在大陸時(shí)期的監(jiān)察體制，其理論和制度基礎(chǔ)來(lái)源于孫中山的“五權(quán)憲法”思想。早在廣州國(guó)民政府時(shí)期，就頒布了《監(jiān)察組織法》成立了監(jiān)察院。1928年開(kāi)始的“訓(xùn)政”時(shí)期，國(guó)民黨中央常務(wù)委員會(huì)頒布“中華民國(guó)國(guó)民政府組織法”，成立五院制政府。監(jiān)察院是最高監(jiān)察機(jī)關(guān)，它接受?chē)?guó)民黨的監(jiān)督、指導(dǎo)和國(guó)民政府的命令。1947年“中華民國(guó)憲法”的頒行，對(duì)監(jiān)察院的性質(zhì)、地位、成員的產(chǎn)生、監(jiān)察的對(duì)象和職權(quán)均作出了新的規(guī)定。監(jiān)察院仍為國(guó)家最高監(jiān)察機(jī)關(guān)，但同時(shí)依大法官會(huì)議第七十六號(hào)解釋?zhuān)O(jiān)察院構(gòu)成國(guó)會(huì)的一部分。監(jiān)察院除仍擁有彈劾、審計(jì)、糾舉、調(diào)查等法律性職權(quán)外，又取得了二項(xiàng)政治性職權(quán)，即糾正權(quán)和（人事）同意權(quán)。監(jiān)察院從一個(gè)準(zhǔn)司法機(jī)關(guān)變?yōu)橹醒朊褚鈾C(jī)構(gòu)兼準(zhǔn)司法機(jī)關(guān)。但是，1948年通過(guò)的“動(dòng)員戡亂時(shí)期臨時(shí)條款”和1949年公布的“臺(tái)灣省戒嚴(yán)令”，使監(jiān)察院僅在法律上和理論上而不是事實(shí)上成為民意機(jī)構(gòu)。直到1986年國(guó)民黨決定推行“政治革新”，開(kāi)放黨禁，解除戒嚴(yán)，“充實(shí)中央民意機(jī)構(gòu)”，加強(qiáng)“議會(huì)政治”的運(yùn)作，全面推行“民主憲政”，廢除“極權(quán)專(zhuān)政”。民選委員尤其是民進(jìn)黨委員進(jìn)入監(jiān)察院，使監(jiān)察院事實(shí)上成為民意機(jī)構(gòu)兼準(zhǔn)司法機(jī)關(guān)。1992年5月，臺(tái)灣增修“憲法”，監(jiān)察院的性質(zhì)、地位、職權(quán)發(fā)生相應(yīng)的變化。監(jiān)察委員、院長(zhǎng)由“總統(tǒng)”提名，經(jīng)“國(guó)民大會(huì)”同意任命?！翱偨y(tǒng)”對(duì)監(jiān)察院的控制增強(qiáng)，監(jiān)察院不再享有同意權(quán)。[8]民國(guó)時(shí)期和臺(tái)灣當(dāng)今的監(jiān)察院都受中國(guó)古代監(jiān)察制度和西方民主制度的雙重影響，在一定程度上也體現(xiàn)了孫中山的政治思想。從其發(fā)展的歷史可以看出，不管法律上如何規(guī)定，政治制度背景對(duì)其作用的發(fā)揮卻具有實(shí)質(zhì)性的影響。

挪威議會(huì)行政監(jiān)察專(zhuān)員阿爾內(nèi)·弗利弗萊特說(shuō)：“行政監(jiān)察官制度就需要有一個(gè)堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，如在憲法中有其位置，并得到廣泛的政治支持。否則，如果這個(gè)國(guó)家的政權(quán)有變，就會(huì)導(dǎo)致對(duì)行政監(jiān)察官職權(quán)的損害。因此，一個(gè)能充分發(fā)揮行政監(jiān)察官職能的基本前提就是有一個(gè)完好的民主機(jī)制。不然的話，行政監(jiān)察官就會(huì)被當(dāng)成一個(gè)政治工具，有使當(dāng)政的政府或總統(tǒng)合法化的危險(xiǎn)?！盵4]事實(shí)的確如此。

二、行政監(jiān)察對(duì)象的完善

近年來(lái)，行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的職能也走向完善，行政監(jiān)察的對(duì)象又有所擴(kuò)大。如一些國(guó)家將人事管理也納入監(jiān)察事項(xiàng)范圍，公務(wù)員對(duì)任職、待遇不服，可以投訴監(jiān)察專(zhuān)員?！吨腥A人民共和國(guó)行政監(jiān)察法》第18條規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)為行使監(jiān)察職能，履行以下職責(zé)：……（四）受理國(guó)家公務(wù)員和國(guó)家機(jī)關(guān)任命的其他人員不服主管行政機(jī)關(guān)給予行政處分決定的申訴……”。另外，如前所述，很多國(guó)家實(shí)行監(jiān)審合一，加強(qiáng)反腐監(jiān)察，也是行政監(jiān)察對(duì)象發(fā)展的一個(gè)側(cè)面的表現(xiàn)。除此之外，行政監(jiān)察對(duì)象的完善還有以下幾個(gè)方面的體現(xiàn)。

由于信息公開(kāi)化和公民的知情權(quán)越來(lái)越受到重視，一些國(guó)家的監(jiān)察機(jī)關(guān)的又被賦予了一項(xiàng)新的職責(zé)。1994年，英國(guó)議會(huì)行政監(jiān)察專(zhuān)員開(kāi)始根據(jù)獲得公務(wù)信息良好行政服務(wù)規(guī)范的要求，促進(jìn)那些依該規(guī)范的要求應(yīng)當(dāng)為公眾所取得的公務(wù)信息的公開(kāi)。個(gè)人對(duì)于信息不公開(kāi)的不滿(mǎn)可以向議會(huì)行政監(jiān)察專(zhuān)員提出，議會(huì)行政監(jiān)察專(zhuān)員可以按照1967年議會(huì)行政監(jiān)察專(zhuān)員法的規(guī)定對(duì)其進(jìn)行處理。根據(jù)1998年消費(fèi)者信息保護(hù)法和2000年信息自由法，還設(shè)立了信息行政專(zhuān)員。[9](p638,528)澳大利亞、新西蘭、美國(guó)等國(guó)家也制定了《信息自由法》，推行政務(wù)公開(kāi)，授權(quán)監(jiān)察專(zhuān)員受理那些拒絕向公民提供信息的案件。

日本的監(jiān)察機(jī)關(guān)還可以進(jìn)行政策監(jiān)察。日本現(xiàn)行的監(jiān)察機(jī)關(guān)是行政評(píng)價(jià)局，是由行政監(jiān)察局改制而來(lái)的。20世紀(jì)90年代以后，日本經(jīng)濟(jì)持續(xù)低迷，瀆職腐敗案件不斷出現(xiàn)。為進(jìn)一步改善行政管理，提高行政效率，2001年日本政府進(jìn)行行政機(jī)構(gòu)改革，將原總務(wù)廳行政監(jiān)察局改為總務(wù)省行政評(píng)價(jià)局。這是日本政府根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，在原有行政監(jiān)察制度的基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的一項(xiàng)新的行政監(jiān)察制度。工作內(nèi)容除了原有的行政評(píng)價(jià)和行政相談以外，增加了政策評(píng)價(jià)，強(qiáng)化了對(duì)行政機(jī)關(guān)制定和實(shí)現(xiàn)工作目標(biāo)的監(jiān)督。政策評(píng)價(jià)是行政評(píng)價(jià)局主要工作之一，指評(píng)價(jià)局從政府的角度出發(fā)，對(duì)省（中央政府各部）府（地方政府）的工作計(jì)劃、工作目標(biāo)及執(zhí)行情況進(jìn)行統(tǒng)一、綜合地評(píng)價(jià)。主要評(píng)價(jià)政策的必要性、有效性、效率性、公平性及優(yōu)先性，即評(píng)價(jià)工作計(jì)劃和目標(biāo)是否符合國(guó)民和社會(huì)的需要是否達(dá)到預(yù)期效果，是否獲得了最大效益，是否公平負(fù)擔(dān)了費(fèi)用，公平享受了成果，是否需要優(yōu)先實(shí)施等。政策評(píng)價(jià)計(jì)劃和結(jié)果都必須向社會(huì)公開(kāi)，行政評(píng)價(jià)局的評(píng)價(jià)意見(jiàn)要交給內(nèi)閣總理大臣，評(píng)價(jià)情況則要向國(guó)會(huì)報(bào)告。[10]歐洲議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員的監(jiān)察對(duì)象更為廣泛：歐洲理事會(huì)、歐洲部長(zhǎng)理事會(huì)、歐盟委員會(huì)、歐洲議會(huì)、歐洲法院和初審法院（僅限于行政事務(wù)）、歐洲審計(jì)院、經(jīng)濟(jì)社會(huì)委員會(huì)和各地區(qū)委員會(huì)地區(qū)、歐洲中央銀行和歐洲投資銀行，以及其他歐盟附屬機(jī)構(gòu)。[3]歐洲議會(huì)行政監(jiān)察專(zhuān)員的監(jiān)察事項(xiàng)是不良行政，但是歐盟條約并沒(méi)有給“不良行政”下定義。與英國(guó)議會(huì)行政監(jiān)察專(zhuān)員不同，歐洲議會(huì)行政監(jiān)察專(zhuān)員并沒(méi)有不能受理可能得到司法救濟(jì)的案件的限制，他可以審查歐盟機(jī)構(gòu)行為的合法性，還可以受理關(guān)于由合同關(guān)系引起的不良行政的申訴。[2](p69-70)當(dāng)然，法院的審判、法院已受理的案件、涉及勞資關(guān)系且可以通過(guò)內(nèi)部渠道解決的案件，監(jiān)察專(zhuān)員不予受理。歐洲議會(huì)行政監(jiān)察專(zhuān)員還對(duì)理事會(huì)進(jìn)行良好行政行為法典的起草工作表示歡迎，并且致力于起草一項(xiàng)寬領(lǐng)域的議會(huì)行政監(jiān)察專(zhuān)員的法律制度的工作，該項(xiàng)法律將參照1985年丹麥公共行政法、1982年芬蘭行政程序法以及法國(guó)、英國(guó)、愛(ài)爾蘭、香港等國(guó)家或地區(qū)的法律中關(guān)于良好行政行為的內(nèi)容。在監(jiān)察專(zhuān)員的特別報(bào)告中還對(duì)文件開(kāi)放提出建議并指出在采用對(duì)公眾文件開(kāi)放的規(guī)則方面的失職和沒(méi)有使公眾更易于利用（文件）可構(gòu)成不良行政。更重要的是他認(rèn)為（現(xiàn)有）規(guī)則是有限的并要求歐洲議會(huì)考慮已經(jīng)采用的規(guī)則是否保證了歐洲公民期望于歐盟的透明程度。[2](p71-72)這說(shuō)明信息公開(kāi)已經(jīng)并將繼續(xù)成為歐洲議會(huì)行政監(jiān)察專(zhuān)員的監(jiān)察的重要事項(xiàng)之一。

三、行政監(jiān)察程序的完善

近年來(lái)，行政監(jiān)察程序趨向完善，主要是更加公開(kāi)化和方便申訴。

英國(guó)1967年的議會(huì)行政監(jiān)察專(zhuān)員并沒(méi)有允許議會(huì)行政監(jiān)察專(zhuān)員可以公開(kāi)個(gè)人的申訴，但是在1990年代中期，SirWilliamRaid發(fā)表了幾個(gè)他認(rèn)為具有普遍重要性的實(shí)施全面調(diào)查的案件的報(bào)告。自1994年議會(huì)行政監(jiān)察專(zhuān)員被賦予了對(duì)于公務(wù)信息不公開(kāi)的不滿(mǎn)可以按照1967年議會(huì)行政監(jiān)察專(zhuān)員法的規(guī)定進(jìn)行處理的權(quán)力以后，對(duì)于這些不滿(mǎn)的詳細(xì)調(diào)查由議會(huì)行政監(jiān)察專(zhuān)員定期出版。（可能是由于涉及信息公開(kāi)方面的內(nèi)容，所以可以定期公開(kāi)，而對(duì)于不涉及信息公開(kāi)方面的內(nèi)容，還是只能出匿名摘要。學(xué)者對(duì)此自然很是不滿(mǎn)。）[9](p644)

在澳大利亞，公民可以寫(xiě)信或親自前往監(jiān)察專(zhuān)員設(shè)在各地的辦公室進(jìn)行投訴。澳大利亞監(jiān)察專(zhuān)員制度的另一特點(diǎn)是廣泛運(yùn)用電話傳真等通訊設(shè)施，接受公民的投訴。在其他一些國(guó)家，監(jiān)察專(zhuān)員只接受書(shū)面投訴，而不接受電話投訴。在澳大利亞，專(zhuān)門(mén)為監(jiān)察專(zhuān)員辦公室設(shè)立公用免費(fèi)電話熱線。任何人都可以通過(guò)電話親自提起投訴，或征得親友同意后代表親友投訴。在澳大利亞，居民投訴的途徑很多，需要時(shí)還可請(qǐng)律師、議會(huì)議員或移民代為投訴。監(jiān)察專(zhuān)員辦公室有專(zhuān)門(mén)的調(diào)查官傾聽(tīng)投訴，并解釋監(jiān)察專(zhuān)員辦公室可以提供何種幫助。為了調(diào)查方便，投訴人應(yīng)回答調(diào)查官提出的有關(guān)問(wèn)題，必要時(shí)還應(yīng)提供有關(guān)信件等文書(shū)。[11]

在奧地利，有一個(gè)牽動(dòng)著千家萬(wàn)戶(hù)的電視專(zhuān)欄，它的節(jié)目主持人是被稱(chēng)為人民律師的人民監(jiān)察官（議會(huì)行政監(jiān)察專(zhuān)員）。每周一次，他通過(guò)熒屏向國(guó)民介紹實(shí)施監(jiān)察工作情況，針砭時(shí)弊，號(hào)召人們積極投訴，揭發(fā)行政部門(mén)的違法行為和各種不良行政弊端，當(dāng)好國(guó)家的主人。人民監(jiān)察官與新聞媒介親密無(wú)間，密切配合。廣播里能聽(tīng)到他們的聲音，電視里能看到他們的形象。他們的“殺手锏”就是公開(kāi)曝光。每周召開(kāi)新聞會(huì)，向新聞單位通報(bào)情況，散發(fā)材料，供其選用。對(duì)久拖未決的問(wèn)題，則組織電視討論，形成壓力，促其盡快解決。[12]阿根廷電視臺(tái)也設(shè)有每周一次監(jiān)察專(zhuān)員節(jié)目。

任何歐盟公民或者任何居住或者在成員國(guó)有登記注冊(cè)的辦公室的自然人或法人都可以向歐洲議會(huì)行政監(jiān)察專(zhuān)員投訴，可直接投訴也可以通過(guò)議員轉(zhuǎn)交。申訴不必為不良行政的直接受害者，但是必須先行與申訴相關(guān)的機(jī)構(gòu)或者團(tuán)體聯(lián)系。申訴必須在申訴人知道構(gòu)成申訴基礎(chǔ)的事實(shí)之日起兩年之內(nèi)。行政監(jiān)察專(zhuān)員還可以主動(dòng)進(jìn)行調(diào)查，這是他的英國(guó)同行所不具有的一項(xiàng)特別強(qiáng)大的權(quán)力。1997年歐洲議會(huì)行政監(jiān)察專(zhuān)員發(fā)動(dòng)了四次主動(dòng)調(diào)查。在一次主動(dòng)的關(guān)于特定的共同體機(jī)構(gòu)和團(tuán)體所掌握的文件對(duì)公眾開(kāi)放的情況的調(diào)查之后，監(jiān)察專(zhuān)員在年末向歐洲議會(huì)提交了他的第一次特別報(bào)告。[2](p71)

四、國(guó)外監(jiān)察制度對(duì)我國(guó)的借鑒意義

我國(guó)古代較早地建立了當(dāng)時(shí)先進(jìn)的封建監(jiān)察制度，但是當(dāng)代的監(jiān)察制度卻不盡人意，在監(jiān)察主體的獨(dú)立性、監(jiān)察程序的規(guī)范化等方面還有較大的差距，如果能夠吸收我國(guó)古代監(jiān)察制度的精華，借鑒國(guó)外監(jiān)察制度的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，相信一定能夠?qū)ξ覈?guó)的監(jiān)察制度的完善有所助益。

（一）加強(qiáng)監(jiān)察機(jī)關(guān)的獨(dú)立性，完善監(jiān)察主體

我國(guó)《監(jiān)察法》第2條規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)是人民政府形使監(jiān)察職能的機(jī)關(guān)，依照本法對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)、國(guó)家公務(wù)員和國(guó)家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員實(shí)施監(jiān)察?！钡?條規(guī)定：地方各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)本級(jí)人民政府和上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。這些規(guī)定說(shuō)明我國(guó)的行政監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)，即同時(shí)級(jí)人民政府和上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，也說(shuō)明我國(guó)的監(jiān)察是一種行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)察。在實(shí)際政治生活中，監(jiān)察機(jī)關(guān)與黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)同一個(gè)機(jī)關(guān)，兩塊牌子，隸屬與紀(jì)委，監(jiān)察局局長(zhǎng)通常兼任委副書(shū)記。因此，無(wú)論從監(jiān)督的本義還是從行政法治的要求來(lái)說(shuō)，我國(guó)的監(jiān)察體制都存在明顯的缺陷，因?yàn)樽约罕O(jiān)督自己畢竟不可能達(dá)到監(jiān)督的目的?！叭魏稳瞬荒茏鲎约旱姆ü佟笔恰白匀还痹瓌t的首要內(nèi)容。監(jiān)察機(jī)關(guān)一方面受本級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)，一方面對(duì)其部門(mén)進(jìn)行監(jiān)察，必然受到很多牽制，我國(guó)監(jiān)察實(shí)踐也充分證實(shí)了這一點(diǎn)。

關(guān)于我國(guó)古代的監(jiān)察制度的獨(dú)立性問(wèn)題存在著爭(zhēng)論，否定說(shuō)的理由是監(jiān)察官員并不獨(dú)立于皇帝，唯皇命是從，雖然古代也有諫官制度，但是是否納諫完全取決于“圣意”。不過(guò)，中國(guó)古代的監(jiān)察系統(tǒng)實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，不受被監(jiān)察者控制，獨(dú)立于被監(jiān)察者，包括宰相在內(nèi)，都要受到監(jiān)察，這一點(diǎn)基本是歷史事實(shí)。而我國(guó)當(dāng)代的地方監(jiān)察機(jī)關(guān)受雙重領(lǐng)導(dǎo)，與古代的監(jiān)察體制相比實(shí)際上是一個(gè)退步。

源于瑞典的議會(huì)行政監(jiān)察專(zhuān)員制度，在20世紀(jì)風(fēng)靡全球，是值得我們借鑒的一項(xiàng)制度。議會(huì)行政監(jiān)察專(zhuān)員由議會(huì)任命，對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)，但具體辦案不接受議會(huì)的指示，不受其他機(jī)關(guān)的干涉，除非有違法行為不能免職，具有很強(qiáng)的獨(dú)立性。國(guó)外的議會(huì)行政監(jiān)察專(zhuān)員制度自實(shí)行以來(lái)已經(jīng)取得了良好的效果，我們完全可以借鑒。我國(guó)實(shí)行人民代表大會(huì)制度，人民代表大會(huì)是我國(guó)的權(quán)力機(jī)關(guān)，代表人民行使國(guó)家權(quán)力，其他一切國(guó)家機(jī)關(guān)都要接受權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督。在人民代表大會(huì)尤其是全國(guó)人民代表大會(huì)之下設(shè)立行政監(jiān)察專(zhuān)員，完全符合我國(guó)的政治體制，在理論上沒(méi)有任何障礙，只存在具體上如何操作的問(wèn)題。

我國(guó)目前監(jiān)察和審計(jì)職能分別由監(jiān)察機(jī)關(guān)和審計(jì)機(jī)關(guān)行使，但在實(shí)際工作中，兩者有時(shí)相互配合，聯(lián)合辦案。而監(jiān)審合一制度是加強(qiáng)反腐力度的一種有效機(jī)制，可以同時(shí)管住錢(qián)和權(quán)，也是值得我們加以研究和借鑒的一項(xiàng)內(nèi)容。

行政監(jiān)察制度是通過(guò)監(jiān)督行政權(quán)最終達(dá)到保障公民權(quán)的一項(xiàng)制度，設(shè)立人權(quán)監(jiān)察專(zhuān)員以保障人權(quán)，在已經(jīng)簽署或加入有關(guān)人權(quán)公約的背景下，從明智的觀點(diǎn)來(lái)看，也只是一項(xiàng)遲早的選擇。

正如前面所述一國(guó)行政監(jiān)察制度作用的大小是與該國(guó)的憲政與民主基礎(chǔ)息息相關(guān)的，我國(guó)已經(jīng)將“建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的目標(biāo)寫(xiě)入憲法，正在朝民主、法治、憲政國(guó)家邁進(jìn)，相信隨著民主與法治的進(jìn)步，行政監(jiān)察主體會(huì)得到進(jìn)一步完善，行政監(jiān)察制度的作用會(huì)得到進(jìn)一步發(fā)揮。

（二）拓展行政監(jiān)察的對(duì)象

目前國(guó)外的行政監(jiān)察的內(nèi)容不僅包括政府行政行為的合法性，而且發(fā)展到包括其合理性，即對(duì)“不良行政”以及政府政策的合理性的監(jiān)督；不僅監(jiān)督政府行為的實(shí)體內(nèi)容，而且監(jiān)督行政行為的程序，尤其是政府行為的公開(kāi)化問(wèn)題。而我國(guó)行政監(jiān)察工作的內(nèi)容目前主要限于國(guó)家行政機(jī)關(guān)極其工作人員違法亂紀(jì)的行為，監(jiān)察的范圍相對(duì)狹窄，不能全面地監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的行為，也難以全面保障行政相對(duì)人的權(quán)益，因此，我國(guó)行政監(jiān)察的范圍需要進(jìn)一步拓寬。一方面，需要增加對(duì)政府行為和政府政策合理性的監(jiān)督，另一方面，需要加強(qiáng)對(duì)行政機(jī)關(guān)的行為是否符合法定程序的監(jiān)督，尤其是對(duì)信息公開(kāi)的監(jiān)督?！瓣?yáng)光是最好的防腐劑”，通過(guò)行政公開(kāi)，既可以方便相對(duì)人，促進(jìn)行政民主化、法治化，又可以更加有效地防治腐敗，更好地實(shí)現(xiàn)行政監(jiān)察的目標(biāo)。政府信息公開(kāi)是目前我國(guó)政府和學(xué)界都在積極推動(dòng)的一項(xiàng)工程，行政監(jiān)察對(duì)行政公開(kāi)化的監(jiān)督，可以促進(jìn)政府的行政公開(kāi)，同時(shí)，政府的行政公開(kāi)又有利于行政監(jiān)察內(nèi)容的拓展。

（三）完善行政監(jiān)察程序

我們現(xiàn)在處于信息化時(shí)代，行政監(jiān)察應(yīng)當(dāng)充分利用現(xiàn)代通訊手段提高效率，同時(shí)也為行政相對(duì)人的投訴提供方便。監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)允許相對(duì)人采取電話或電子郵件等方式投訴。相對(duì)人也可以委托人進(jìn)行投訴，并且投訴者、申訴者或者檢舉者不應(yīng)當(dāng)限于與有關(guān)政府行為利益相關(guān)者。

國(guó)外的議會(huì)行政監(jiān)察專(zhuān)員往往并沒(méi)有直接處罰或處分的權(quán)力，但是他們的“殺手锏”就是公開(kāi)調(diào)查結(jié)果，從而取得理想的效果。我國(guó)的行政監(jiān)察在公開(kāi)化方面還有很多不足，許多問(wèn)題往往內(nèi)部“消化”，應(yīng)當(dāng)借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，加大公開(kāi)化的力度，充分利用社會(huì)輿論的力量，促進(jìn)清廉、合法與合理的行政。

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[1]孔祥仁.行政監(jiān)察專(zhuān)員制度——世界各國(guó)行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)設(shè)置模式之三[J].中國(guó)監(jiān)察,1999,(7):46.

[2]DianeLongley&RhodaJames.AdministrativeJustice:CentralIssuesinUKandEuropeanAdministrativeLaw[M].London:CavendishPublishingLimited,1999.

[3]孔祥仁.歐盟的行政監(jiān)察專(zhuān)員署[J].中國(guó)監(jiān)察,1998,(7):45.

[4][挪]阿爾內(nèi)·弗利弗萊特.行政監(jiān)察官——改進(jìn)政府管理和保護(hù)人權(quán)的有效工具

[5]孔祥仁.監(jiān)審合一的監(jiān)察機(jī)制[J].國(guó)風(fēng),2004,(12).

[6]郭增麟.波蘭的國(guó)家行政監(jiān)察體制[J].今日東歐中亞,1998,(2):51.

[7]韓國(guó)的反腐道路

[8]周春生,朱丹.論臺(tái)灣監(jiān)察院的過(guò)去、現(xiàn)在和將來(lái)[J].浙江大學(xué)學(xué)報(bào),8,(3):60-64.

[9]張?jiān)?英國(guó)行政法.北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社,2004.

[10]田雅琴.日本行政監(jiān)察制度管窺[J].中國(guó)監(jiān)察,2005,(8):62.

[11]杜鋼建.人權(quán)與憲政的衛(wèi)士制度——國(guó)外行政監(jiān)察制度系列報(bào)道.

[12]孔祥仁.奧地利人民監(jiān)察官——百姓最后的希望[N].檢查日?qǐng)?bào)2003年10月14日。