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本文作者：蔣瑩曾華鋒工作單位：南京林業(yè)大學

林權流轉市場監(jiān)管實踐中存在的問題

監(jiān)管法律缺失我國在林業(yè)立法領域存在很多問題，雖然已經(jīng)制定《中華人民共和國森林法》、《中華人民共和國物權法》，但是林改后，林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅猛，傳統(tǒng)單一的法律制度已經(jīng)不能適應林業(yè)的發(fā)展要求，法律制度嚴重滯后。目前國家對農(nóng)村土地實施了《農(nóng)村土地承包法》，這里的農(nóng)村土地雖然也包括林地，但其針對性不明確，基本上沒有涉及到林權流轉，利用管理耕地的理念來管理林地，沒有充分考慮林業(yè)的特殊性。國家對林權有償流轉尚無相應法規(guī)，林權流轉監(jiān)管更是無從談起，導致各地開展林權流轉無章可循，無據(jù)可依，國務院及林業(yè)局出臺的一些政策性文件也只是以鼓勵性為主，林業(yè)部門財務管理混亂，資金流向不清，林權流轉市場調節(jié)機制難以發(fā)揮相應的作用。監(jiān)管主體缺位由于法律的欠缺，林權流轉各參與主體的權利義務沒有明確。林權流轉的參與主體包括政府主管的林業(yè)機關、集體組織、中介機構和農(nóng)戶，其中中介機構又包括價格評估機構、金融機構、森林保險服務機構等。一方面，涉及的組織機構較多，誰是監(jiān)管主體，監(jiān)管權由誰來行使，都沒有明確的規(guī)定。管理體系不健全，監(jiān)管角色沒有定位，易造成各部門推脫責任，監(jiān)管主動性不強，甚至于各部門都不能有效行使監(jiān)管權。另一方面，在我國，傳統(tǒng)的監(jiān)管模式即工商行政監(jiān)管，強制執(zhí)行的命令模式居主導地位，因此提到林權流轉監(jiān)管，大家都誤認為是政府部門和林業(yè)機構的事，與自己無關，根本就沒有意識到自己的主體地位，更沒有認識到監(jiān)管的社會性問題。

構建林權流轉監(jiān)管制度的建議

建立有效的林權流轉監(jiān)管體系監(jiān)管是一個社會性的問題，不是為了某一個群體的利益，而是從整個社會的共同利益出發(fā)，保證經(jīng)濟活動有序發(fā)展。林權流轉程序復雜，環(huán)節(jié)多，必須建立多元化、多維度的監(jiān)管體系。應該充分發(fā)揮參與主體的力量，利用各自的優(yōu)勢分角色監(jiān)管，實現(xiàn)協(xié)調發(fā)展。政府監(jiān)管產(chǎn)權市場的發(fā)展和完善是市場經(jīng)濟改革的重要任務，離不開政府的宏觀調控。林權流轉市場是一個產(chǎn)權交易的市場，對這一市場進行監(jiān)管，應該在政府林業(yè)主管部門的主導作用下進行，但又不得過度干預，在監(jiān)管程度上要本著適度監(jiān)管的原則。政府林業(yè)主管部門主要負責制定和實施林業(yè)法規(guī)，建立機構，強化隊伍建設，在統(tǒng)籌林業(yè)大局的前提下，協(xié)調各利益相關者共同監(jiān)督林權規(guī)范流轉。林業(yè)主管部門在落實工作責任的過程中，應該自上而下，層層推進，在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)設立服務站，成立稅費督查組、勾繪質檢組、材料審核組、明查暗訪組進行多層面的交叉督查指導，落實掛點監(jiān)督。對流轉合同、權屬變更登記進行審查，嚴格杜絕代簽，減少林權糾紛；監(jiān)督林權糾紛的處理是否得當，保障林區(qū)的穩(wěn)定和發(fā)展。對各地交易中心的交易過程進行監(jiān)管，嚴格制止暗箱操作，控制腐敗；監(jiān)督流轉程序的規(guī)范性，服務費收取的合理性。對林權價格評估部門的監(jiān)管主要是價格評估的合理性，在目前并無可供參考的流轉價格標準情況下，應該加大科研投入，深入實地調研，盡快建立一套流轉價格評估制度，以發(fā)揮價格在市場監(jiān)管中的優(yōu)勢。對流轉主體的監(jiān)管主要體現(xiàn)在流轉收益的分配是否合理，流轉后林地用途是否發(fā)生變化，以及林業(yè)的后續(xù)經(jīng)營情況。中介機構監(jiān)管林權流轉中介機構主要包括林權交易所、價格評估機構、森林保險機構等，中介機構由于不直接參與利益分配，更能客觀判斷林權流轉的合規(guī)性。林權交易所對林權流轉的整個過程起到較強的引導作用，貫穿于林權交易的始終，是中介機構中監(jiān)督作用最強、應該充分發(fā)揮事中監(jiān)管的角色。林權交易所是林業(yè)市場行情、林權交易信息，為林權流轉主體提供相關法律咨詢、森林資源資產(chǎn)評估，并引導林權交易的林業(yè)綜合服務平臺。省級林權交易所要管理好區(qū)域內的交易會員單位，定期到各地進行調查審核，并做詳細的工作匯報，及時向林業(yè)主管部門反映情況。利用公開、透明化的信息管理系統(tǒng)，保證數(shù)據(jù)的真實性，實現(xiàn)資源共享。林權交易所要規(guī)范各種競價流程，制定與市場相適應的管理辦法，對不同的流轉客體要合理引導其適用的交易方式，防止惡意串標、圍標等市場惡性競爭行為。社會監(jiān)管林業(yè)是全社會的林業(yè)，需要整個社會共同監(jiān)督管理。林權流轉社會監(jiān)督的群體包括媒體、環(huán)保組織、流轉主體、山區(qū)農(nóng)民等社會群體。社會監(jiān)管的作用可以彌補政府、中介機構的缺陷，傳播正確的林權流轉監(jiān)管理念。通過干預、揭發(fā)、檢舉等大眾化的方式，監(jiān)督政府機構人員、林權交易所工作人員按規(guī)章辦事。媒體可以對林權流轉市場中的違法行為進行曝光，利用網(wǎng)絡、電視、報紙等公眾媒介，傳播林權流轉法律知識，糾正錯誤的監(jiān)管理念。環(huán)保組織要保證流轉后森林的生產(chǎn)經(jīng)營活動不威脅到生態(tài)環(huán)境，監(jiān)督林木采伐權的使用，使林農(nóng)在不突破總限額的情況下自主調節(jié)采伐量，加強森林資源保護。流轉主體在加強自律的同時，對流轉過程中侵犯自身合法權益的行為予以檢舉，維護其在林權流轉中的主體地位。山區(qū)農(nóng)民要積極參加村民會議，珍惜投票權，對當?shù)亓謽I(yè)政策的貫徹情況予以監(jiān)督，如惠林政策、稅費改革是否充分落實等。完善流轉申報、登記及檔案管理制度流轉申報制度要規(guī)定流轉申報所需要的材料證明，包括書面申請、林權證、受讓方的流轉目的以及流轉后林地的用途等，明確相關工作人員的權利義務，對材料的合法性、完整性以及是否存在有爭議的山林產(chǎn)權進行審核。流轉合同的規(guī)范性是完善登記制度的前提，林業(yè)主管部門應該制定合同示范文本，規(guī)范的流轉合同應該包括：流轉主體、流轉客體、流轉期限、流轉價款、林地的用途、雙方當事人的權利和義務、違約責任以及爭議解決方式等。完善登記制度和檔案管理制度，規(guī)定流轉登記備案必須由流轉主體面簽、鑒證。加強檔案管理，實行專人專機操作和林權檔案專人管理，并規(guī)定管理人員的權利與義務，對已進行變更、補辦和注銷的宗地申請材料及簽字蓋章的審核表等放到宗地檔案袋內，并逐一分鄉(xiāng)鎮(zhèn)登記，以便查詢。制定監(jiān)管法律法規(guī)目前，林權流轉尚無法規(guī)，各監(jiān)管主體在實行林權流轉監(jiān)管中沒有法律支持，嚴重影響了林權流轉市場化的進程，完善的法律法規(guī)是實現(xiàn)林權規(guī)范化流轉的重要保證，是監(jiān)管主體實行監(jiān)管的依據(jù)。應該以《中華人民共和國森林法》、《中華人民共和國物權法》為基礎法律，參考《農(nóng)村土地承包法》中適用于林地的部分，制定配套性的法律法規(guī)，如《林權流轉法》及其實施細則。在制定《林權流轉法》過程中，要堅持把確保農(nóng)民權益放在首位，以實現(xiàn)林權流轉對林地資源合理配置為價值取向，實施細則應對流轉程序、方式、違規(guī)處理、流轉的規(guī)范化文本等方面做出具體規(guī)定，使承包經(jīng)營權流轉交易有章可循。將“林權流轉監(jiān)管”作為一個章節(jié)寫入《林權流轉法》中，該章應該包括監(jiān)管機構的設立、監(jiān)管主體的權利與義務、各監(jiān)管主體之間的關系等，從法律上賦權給林業(yè)主管部門、林權交易所、村民組織以及農(nóng)民，通過法律法規(guī)的作用規(guī)范林權流轉行為，只有這樣林權流轉市場才能有序、健康發(fā)展。