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近年來，隨著《新預(yù)算法》的頒布實施，財政部對預(yù)算績效管理工作提出了更高要求，各級財政部門對績效評價工作逐年開始重視并加大評價力度。從農(nóng)業(yè)部對財政支出績效評價情況來看，進(jìn)一步規(guī)范了績效目標(biāo)，實施動態(tài)監(jiān)管，推動績效評價工作按時開展，逐年擴(kuò)大了評價項目范圍。從自評及第三方評價情況看，總的評價結(jié)果比較好，取得了績效評價工作新突破。但同時在評價時也發(fā)現(xiàn)了一些問題，如：績效目標(biāo)設(shè)置不合理；評價指標(biāo)體系不健全；績效評價結(jié)果應(yīng)用不夠等。按照財政支出績效評價管理暫行辦法的要求，目前需要對績效評價工作存在的問題進(jìn)行梳理，分析原因，并提出可操作性的對策建議，以規(guī)范財政支出績效評價行為，提高財政資金使用效益。

一、現(xiàn)階段績效評價的發(fā)展?fàn)顩r

（一）財政部開展績效評價工作推進(jìn)情況。財政部一直高度重視財政資金使用效益問題。2003年黨的十六屆三中全會提出“建立預(yù)算績效評價體系”要求后，財政部就開始制定規(guī)章制度，對中央部門預(yù)算支出進(jìn)行績效評價試點，先后出臺了《財政支出績效評價管理暫行辦法》《預(yù)算績效管理工作規(guī)劃（2012-2015）》《預(yù)算績效評價共性指標(biāo)體系框架》《中央部門預(yù)算績效目標(biāo)管理辦法》《關(guān)于開展中央部門項目支出績效自評工作的通知》等文件。從部門預(yù)算支出績效評價，包括基本支出績效評價、項目支出績效評價和部門整體支出績效評價開始，到預(yù)算績效管理，是一個由績效目標(biāo)管理、績效運行跟蹤監(jiān)控管理、績效評價實施管理、績效評價結(jié)果反饋和應(yīng)用管理共同組成的綜合系統(tǒng)。財政部對項目支出、部門整體支出績效評價共性指標(biāo)體系框架做了具體的規(guī)定，即到2016年，要求績效自評全覆蓋，全面推進(jìn)績效評價工作。目前，績效評價工作積極推進(jìn)、步步深入，績效理念已初步樹立，財政決策的科學(xué)性增加，也促進(jìn)逐步提高了財政資金的使用效益。（二）農(nóng)業(yè)部開展績效評價的情況。1.從制度層面對績效評價進(jìn)行規(guī)范。為進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)業(yè)部部門預(yù)算項目績效評價工作，根據(jù)財政部及國家有關(guān)財務(wù)規(guī)章制度，農(nóng)業(yè)部先后出臺《農(nóng)業(yè)財政項目績效評價規(guī)范》《農(nóng)業(yè)部財政項目績效評價工作規(guī)程（試行）》《農(nóng)業(yè)部部門預(yù)算項目績效評價規(guī)范》《農(nóng)業(yè)部辦公廳關(guān)于開展2016年中央部門項目支出績效自評工作的通知》《農(nóng)業(yè)部財務(wù)司關(guān)于開展2016年部門預(yù)算重點項目績效評價工作的通知》等制度，明確了財政項目績效評價的工作規(guī)范、技術(shù)規(guī)范、行為規(guī)范及評價成果應(yīng)用，強(qiáng)化了績效評價的獨立性和客觀性；調(diào)整工作機(jī)制，實現(xiàn)了績效自評全覆蓋；規(guī)范對重點財政專項的績效評價等，從制度層面對績效評價進(jìn)行了規(guī)范。2.績效評價開展情況。從2011年起，農(nóng)業(yè)部啟動對農(nóng)業(yè)部、財政部共同管理的專項轉(zhuǎn)移支付項目進(jìn)行績效評價試點，先后開展了對各地“菜籃子”產(chǎn)品生產(chǎn)扶持項目進(jìn)行驗收考核；擴(kuò)大專項轉(zhuǎn)移支付項目績效評價范圍，增加農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼和基層農(nóng)技推廣體系改革建設(shè)補(bǔ)助這兩大強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策項目的試點；進(jìn)一步將農(nóng)業(yè)技術(shù)試驗示范、動物疫情監(jiān)測與防控、農(nóng)作物病蟲鼠害監(jiān)測防控等項目納入試點，這些項目均為目標(biāo)復(fù)合、內(nèi)容復(fù)雜、涉及行業(yè)面廣、實施單位眾多、管理模式復(fù)雜的整合打捆項目。2015年，農(nóng)業(yè)部選擇草原監(jiān)理中心開展單位整體支出績效評價試點，探索指標(biāo)設(shè)置、評價方法、實施機(jī)制，為下一步擴(kuò)大單位整體支出績效評價試點范圍和開展部門整體支出績效評價積累了經(jīng)驗。2016年開始，在實現(xiàn)績效自評全覆蓋的基礎(chǔ)上，農(nóng)業(yè)部按照不低于本部門項目支出總金額50%的比例，選取農(nóng)業(yè)技術(shù)試驗示范、動物疫情監(jiān)測與防治、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管等部門重點一級項目進(jìn)行績效評價，并將績效評價結(jié)果上報財政部。從這幾年績效評價的試點來看，農(nóng)業(yè)部為落實財政部關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見，積極研究探索預(yù)算績效管理工作，開展預(yù)算支出績效評價試點，取得了一定成效。但從總體上看，預(yù)算績效管理工作仍處于起步階段，制度建設(shè)相對滯后，指標(biāo)體系不健全，試點范圍較小，特別是單位整體支出績效評價工作剛剛開始，與財政部對加強(qiáng)預(yù)算績效管理的要求還有一定差距。

二、財政支出績效評價存在的問題

這幾年農(nóng)業(yè)部開展預(yù)算支出績效評價試點工作取得了一定成效，但仍存在一些問題，主要表現(xiàn)在以下方面：（一）財務(wù)管理不規(guī)范：①會計基礎(chǔ)工作和會計核算不規(guī)范。如：會計核算科目使用錯誤；有的僅用資金往來結(jié)算票據(jù)列支，支出依據(jù)不足。②擴(kuò)大項目支出范圍，實際支出與預(yù)算批復(fù)不符，在項目中列支與項目內(nèi)容無關(guān)的費用。③未進(jìn)行專賬核算。如：有的省將農(nóng)業(yè)部下達(dá)資金與省財政資金混淆使用，未對項目嚴(yán)格進(jìn)行專賬核算。④賬表不一致。如：項目中無預(yù)算卻列支了相關(guān)費用，但決算中未作反映，賬表不一致。（二）項目管理不規(guī)范：①項目內(nèi)容變更未履行變更程序。②項目任務(wù)內(nèi)容或項目預(yù)算經(jīng)費無詳細(xì)測算依據(jù)說明。③個別單位委托業(yè)務(wù)程序不規(guī)范。如：委托業(yè)務(wù)費支出未見委托合同協(xié)議。④未按要求完成全部項目任務(wù)等。（三）績效自評報告深度不夠：①自評報告中預(yù)算支出與績效目標(biāo)完成之間的聯(lián)系不緊密，存在擴(kuò)大或縮小的情況。②注重完成數(shù)量的描述，效益成果方面總結(jié)提煉不夠。③沒有客觀區(qū)分自身完成的績效和全行業(yè)、全系統(tǒng)完成的績效，以致部分績效目標(biāo)與相應(yīng)資金投入不匹配。（四）績效指標(biāo)設(shè)置不合理：①個別績效目標(biāo)未能清晰反映預(yù)期產(chǎn)出和效果，如設(shè)置的“開展專題調(diào)研和課題研究”績效目標(biāo)，就不能清晰地反映預(yù)期產(chǎn)出和效果。②個別指標(biāo)設(shè)定值偏低。③績效目標(biāo)內(nèi)容不完整，如參照公務(wù)員管理單位，職責(zé)是為公眾服務(wù)，應(yīng)設(shè)置滿意度指標(biāo)，對服務(wù)對象進(jìn)行滿意度測評。④個別績效目標(biāo)與相應(yīng)的預(yù)算支出在內(nèi)容、范圍、方向等相關(guān)性指標(biāo)上不一致。（五）績效評價指標(biāo)不完善：①績效評價指標(biāo)與績效目標(biāo)的聯(lián)系不緊密，不能很好地反映目標(biāo)的實現(xiàn)程度。②不能系統(tǒng)反映財政支出所產(chǎn)生的社會效益、經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境效益和可持續(xù)影響等。③共性指標(biāo)較多、個性指標(biāo)偏少；財務(wù)類指標(biāo)多、效果指標(biāo)少。④缺少操作性較強(qiáng)的評價標(biāo)準(zhǔn)，對部分指標(biāo)值的高低優(yōu)劣無法判斷。（六）績效評價結(jié)果應(yīng)用不夠：①績效評價結(jié)果與預(yù)算安排掛鉤不緊密，缺乏剛性的制度化規(guī)定。②績效評價結(jié)果公開還沒有形成有效的機(jī)制，評價結(jié)果在一定范圍內(nèi)公開、向社會公開仍面臨諸多障礙。③績效問責(zé)的機(jī)制、程序、范圍等尚不健全，預(yù)算績效管理尚未制度化地納入到單位績效管理體系之中。(七)績效管理理念未深化：①目前“重預(yù)算爭取、輕資金監(jiān)管”的傳統(tǒng)思維模式已經(jīng)顯著轉(zhuǎn)變。但一些單位負(fù)責(zé)人和財會人員對于“資金監(jiān)管”的認(rèn)識，還主要集中在保障資金安全和加快執(zhí)行進(jìn)度方面，對于提高資金使用效益的認(rèn)識還不足，未真正樹立績效預(yù)算的理念。②個別預(yù)算績效評價的組織者、實施者、專業(yè)機(jī)構(gòu)，對于績效評價的認(rèn)識存在偏差，將績效評價簡單等同于項目資金檢查。

三、進(jìn)一步做好財政支出績效評價的建議

加強(qiáng)績效管理理念，提高資金使用效益，進(jìn)一步探索開展財政支出績效評價的模式和方式方法，以提高財政資金使用的經(jīng)濟(jì)性、效率性和有效性，已成為當(dāng)前和今后財政預(yù)算管理工作的重要內(nèi)容。(一)加強(qiáng)財政專項資金管理。項目實施單位從項目預(yù)算申報開始，應(yīng)根據(jù)財政專項資金管理的要求，實是求事、科學(xué)合理地編報預(yù)算，確定各項績效目標(biāo)和指標(biāo)。在項目實施過程中，在預(yù)算的基礎(chǔ)上，及時、合理、規(guī)范地按經(jīng)濟(jì)分類支出各項費用。按資金類別的性質(zhì)單獨輔助核算，做到?？顚Ｓ?，不得與其他資金混存混用，嚴(yán)禁擠占、挪用。(二)完善制度辦法。進(jìn)一步加強(qiáng)部門預(yù)算績效管理的研究，完善績效評價工作程序和工作機(jī)制，探索科學(xué)和基建類項目的績效評價方法。同時，在制定、修訂各類項目資金管理辦法及預(yù)算編報和執(zhí)行管理的相關(guān)制度時，將績效管理的理念、內(nèi)容和要求融入其中。(三)開展績效目標(biāo)體系建設(shè)專題研究。針對目前各單位在績效目標(biāo)設(shè)置中存在的問題，研究適合農(nóng)業(yè)部預(yù)算管理體制的部門預(yù)算績效目標(biāo)管理基本范式，探索構(gòu)建項目支出績效目標(biāo)及細(xì)化指標(biāo)體系的基本框架，探索構(gòu)建單位整體支出績效目標(biāo)及細(xì)化指標(biāo)體系的基本框架，分類構(gòu)建個性化績效目標(biāo)和指標(biāo)體系框架。(四)優(yōu)化評價指標(biāo)體系。參照財政部《預(yù)算績效評價共性指標(biāo)體系框架》，結(jié)合農(nóng)業(yè)財政項目的共性特點，研究設(shè)計農(nóng)業(yè)項目績效評價共性指標(biāo)，并提煉出最能反映政策導(dǎo)向和行業(yè)差別的關(guān)鍵個性指標(biāo)，盡可能對每一項指標(biāo)細(xì)化核分標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一衡量尺度，最大限度地減少績效自評和現(xiàn)場評價中的自由裁量權(quán)，減少人為和主觀因素影響，保證評價過程和結(jié)果客觀公正。(五)逐步推進(jìn)全過程績效評價。在開展年度績效目標(biāo)管理的同時，加強(qiáng)中期績效目標(biāo)管理，形成多層次、多時間段，貫穿整個項目實施過程的績效評價機(jī)制，并隨時糾偏，確保目標(biāo)的最終實現(xiàn)。(六)強(qiáng)化評價結(jié)果應(yīng)用。建立評價結(jié)果與預(yù)算結(jié)合機(jī)制，將評價結(jié)果作為科學(xué)編制部門預(yù)算，完善財政資金分配的重要依據(jù)，充分發(fā)揮績效評價工作對部門預(yù)算項目資金的調(diào)控作用，逐步提高績效評價結(jié)果的透明度，將績效評價結(jié)果，尤其是一些社會關(guān)注度高、影響力大的支出績效情況，依法向社會公開，接受社會監(jiān)督。同時，建立預(yù)算支出績效評價結(jié)果反饋制度，將績效評價結(jié)果及時反饋給實施單位，要求其根據(jù)績效評價結(jié)果，完善管理制度，改進(jìn)管理措施，提高管理水平，降低支出成本，增強(qiáng)支出責(zé)任，提高財政資金使用效益。

作者:馬俊玲 齊雁虹 單位:1.中國水產(chǎn)科學(xué)研究院漁業(yè)工程研究所 2.中國水產(chǎn)科學(xué)研究院營口增殖實驗站