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1引言

中共十八大以來(lái)，黨中央始終把全面建成小康社會(huì)作為一項(xiàng)重大的奮斗目標(biāo)，而全面建成小康社會(huì)，實(shí)現(xiàn)共同富裕，就必須消除貧困，貧困地區(qū)和貧困人口儼然成為全面建成小康社會(huì)的重要阻礙。為此，2015年11月，中共中央總書記習(xí)在北京召開的中央扶貧開發(fā)工作會(huì)議上莊嚴(yán)承諾：“確保到2020年所有貧困地區(qū)和貧困人口一道邁入全面小康社會(huì)”，以此拉開了全國(guó)脫貧攻堅(jiān)的重要戰(zhàn)役。消除貧困，是社會(huì)主義的本質(zhì)要求，可以充分體現(xiàn)社會(huì)主義的優(yōu)越性。目前關(guān)于精準(zhǔn)扶貧方面的研究眾多，精準(zhǔn)扶貧，是指針對(duì)不同貧困地區(qū)和不同貧困人口的實(shí)際情況，運(yùn)用科學(xué)有效的方法對(duì)其進(jìn)行幫扶的一個(gè)過(guò)程，整個(gè)過(guò)程包括精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核四個(gè)方面，精準(zhǔn)識(shí)別是基礎(chǔ)，精準(zhǔn)幫扶是關(guān)鍵，精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核是保證。精準(zhǔn)識(shí)別，就是按照一定的標(biāo)準(zhǔn)和程序識(shí)別出貧困人口和主要致貧原因等具體信息，主要包括農(nóng)戶申請(qǐng)、民主評(píng)議、公示公告和信息錄入等程序。自Riskin于1996年提出扶貧資金集中于貧困縣會(huì)加大資金被挪用的風(fēng)險(xiǎn)以來(lái)，我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)施的以縣為主的扶貧政策廣受詬病，而后王春華（2006）通過(guò)研究發(fā)現(xiàn)：以縣為瞄準(zhǔn)單位的扶貧機(jī)制使得扶貧資金漏出嚴(yán)重，扶貧項(xiàng)目于扶貧目標(biāo)的不一致使得貧困人口很少得到資金的幫扶，為此，廣東省率先在扶貧工作中實(shí)行“雙到”工作，即規(guī)劃到戶，責(zé)任到人，進(jìn)而推廣到全國(guó)，使得精準(zhǔn)識(shí)別微觀到農(nóng)戶。精準(zhǔn)幫扶，就是在精準(zhǔn)識(shí)別的基礎(chǔ)上，根據(jù)貧困戶的主要致貧原因，有針對(duì)性地落實(shí)幫扶措施和幫扶責(zé)任人。顧仲陽(yáng)（2014）、張笑蕓（2014）指出我國(guó)的扶貧工作定位不準(zhǔn)，針對(duì)性不強(qiáng)，扶貧資源指向不清，扶貧不能只是“撒撒胡椒粉”，邢成舉（2013）認(rèn)為，為了制定有效的扶貧策略，必須重視貧困地區(qū)和貧困人口之間的差異性，而后學(xué)者開始注重研究其差異性，并根據(jù)差異性進(jìn)行扶貧資金和項(xiàng)目的瞄準(zhǔn)，如羅江月（2014）根據(jù)不同貧困個(gè)體之間的差異性，總結(jié)了四種針對(duì)性的扶貧方法：個(gè)體需求評(píng)估法、指標(biāo)瞄準(zhǔn)法、自我瞄準(zhǔn)法、以社區(qū)為基礎(chǔ)的瞄準(zhǔn)法，鄧維杰（2013）則通過(guò)貧困地區(qū)的實(shí)際情況，將貧困村分為資源可用型、資源不可用型和無(wú)資源型三類，進(jìn)而分而對(duì)之，采取符合當(dāng)?shù)鼗騻€(gè)體狀況的有效措施實(shí)施精準(zhǔn)幫扶。精準(zhǔn)管理，即信息的管理，對(duì)貧困地區(qū)和貧困人口信息的動(dòng)態(tài)管理，建立信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，實(shí)時(shí)更新。然而在實(shí)際工作中，精準(zhǔn)扶貧漸漸演變成了“精準(zhǔn)填表”，由于貧困農(nóng)戶學(xué)歷水平普遍較低，對(duì)于表格上的經(jīng)濟(jì)學(xué)名詞往往難以理解，更別提完整正確的填完，以安徽省為例，僅2016年一年時(shí)間，貧困戶的信息統(tǒng)計(jì)就進(jìn)行5次以上，極大地浪費(fèi)了時(shí)間與精力，致使幫扶責(zé)任人和駐村工作隊(duì)進(jìn)入貧困戶家中，僅僅只是為了填表。精準(zhǔn)考核，就是政府對(duì)精準(zhǔn)扶貧效果的量化考核，并以此對(duì)相關(guān)人員獎(jiǎng)優(yōu)罰劣。陳前恒（2011）通過(guò)研究發(fā)現(xiàn)村干部的治理機(jī)制會(huì)大大影響扶貧的效果，因此建立有效的考核機(jī)制，有利于提高精準(zhǔn)扶貧的效率。通過(guò)梳理以上文獻(xiàn)后發(fā)現(xiàn)，目前學(xué)者的研究還多停留在理論的探討上，而缺乏大量實(shí)地調(diào)研下的數(shù)據(jù)支撐，針對(duì)這個(gè)問(wèn)題，筆者先后多次赴安徽、甘肅、寧夏等省份進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，并以安徽省為視角，組織10只隊(duì)伍下鄉(xiāng)調(diào)研，前往安徽省10個(gè)縣進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查收集最真實(shí)的數(shù)據(jù)，以此來(lái)考察安徽省在精準(zhǔn)扶貧工作中存在的實(shí)踐困境，并提出針對(duì)性的解決路徑。

2研究區(qū)概況

安徽省地跨長(zhǎng)江與淮河流域，是著名的農(nóng)業(yè)大省，同時(shí)貧困地區(qū)與貧困人口也居國(guó)家前列，截至2015年年底，全省仍有20個(gè)國(guó)家貧困縣與308萬(wàn)多的貧困人口，位列全國(guó)第8位。不可否認(rèn)，安徽省自2011年實(shí)施新一輪扶貧攻堅(jiān)以來(lái)，精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧取得了顯著成果（如表1），2011～2015年，安徽省貧困人口連續(xù)下降，五年間共下降60.92%，同時(shí)貧困發(fā)生率由14.7%下降到5.72%，共下降61.09%，扶貧攻堅(jiān)效果顯著。然而，當(dāng)前安徽省貧困人口依然眾多，大量分布在經(jīng)濟(jì)發(fā)展較緩慢的地區(qū)，且當(dāng)?shù)厝丝谖幕降?，?jù)統(tǒng)計(jì)，貧困人口中初中以下學(xué)歷所占的比例超過(guò)88.59%，致使貧困程度深，發(fā)展能力弱等問(wèn)題同樣也比較突出，扶貧攻堅(jiān)任務(wù)依舊任重道遠(yuǎn)。此次調(diào)研的10個(gè)縣，包括阜南縣、潁上縣、蕭縣、靈璧縣、蒙城縣、懷遠(yuǎn)縣、鳳陽(yáng)縣、肥東縣、岳西縣和金寨縣，每個(gè)地區(qū)都進(jìn)行入戶調(diào)研，最終分別收集到54、52、51、50、53、52、51、55、54、50份有效問(wèn)卷，共522份。10個(gè)縣的總體狀況如表2，可以看出，貧困人口數(shù)和貧困發(fā)生率與各地區(qū)的人均GDP呈現(xiàn)出負(fù)相關(guān)的關(guān)系，截至2016年初，安徽省整體的貧困發(fā)生率為5.72%，所調(diào)研地區(qū)的平均貧困發(fā)生率為7.58%，高于全省平均水平，屬于全省貧困地區(qū)的“重災(zāi)區(qū)”，因而，研究這些地區(qū)的精準(zhǔn)扶貧實(shí)施情況，并因地制宜的提出政策建議，對(duì)安徽省的脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)役具有重要參考意義。另外，在致貧原因方面，呈現(xiàn)出致貧原因多元，但主要致貧原因單一的特征，以實(shí)際調(diào)研的522戶農(nóng)戶的總體情況來(lái)看，如表3，總體來(lái)看，致貧原因趨于多樣化，包括因病、因殘、因?yàn)?zāi)、缺土地、缺技術(shù)、缺資金等原因，但主要致貧原因單一，522戶貧困戶中因病殘致貧的有359戶，占比68.77%，病殘成為貧困的最直接原因。

3精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐困境

3.1精準(zhǔn)識(shí)別

精準(zhǔn)識(shí)別是精準(zhǔn)扶貧的基礎(chǔ)，其實(shí)踐困境主要在于貧困戶參與度不高和識(shí)別的精準(zhǔn)度。精準(zhǔn)識(shí)別包括農(nóng)戶申請(qǐng)、申請(qǐng)?jiān)u議、公示公告和信息錄入等程序，在實(shí)際調(diào)研過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，貧困戶在整個(gè)程序中參與度不高，包括民主評(píng)議會(huì)與公示信息，被問(wèn)及相關(guān)問(wèn)題時(shí)，都表示不清楚。如被問(wèn)及諸如“您知道村里對(duì)貧困戶申請(qǐng)的民主評(píng)議會(huì)都怎么評(píng)選嗎？”、“您知道村里對(duì)申請(qǐng)上的貧困戶都進(jìn)行公示了嗎？”、“您還知道村里有哪些貧困戶嗎？”之類的問(wèn)題時(shí)，相應(yīng)的回答基本都是不清楚，或者只是說(shuō)出零零散散的信息，甚至還有一部分貧困戶根本不知道建檔立卡的事，整體表現(xiàn)出參與熱情不高。在識(shí)別的精準(zhǔn)度上也有待提高，安徽省經(jīng)過(guò)首次的建檔立卡和建檔立卡回頭看后，申請(qǐng)上的貧困戶基本是符合貧困標(biāo)準(zhǔn)的，即沒(méi)達(dá)到人均純收入條件和“兩不愁、三保障”條件（不愁吃不愁穿，保障義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房），然而在實(shí)際調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，依然存在“漏網(wǎng)之魚”，按照安徽省扶貧辦的要求，有如下幾類人不符合精準(zhǔn)識(shí)別條件：家庭成員中有國(guó)家工作人員或現(xiàn)任村干部；當(dāng)年購(gòu)買大型農(nóng)機(jī)具的家庭；購(gòu)買轎車或商品房的家庭。雖然這種情況不多，但依然小比率存在，精準(zhǔn)扶貧貴在精準(zhǔn)，說(shuō)“要真扶貧，扶真貧”，精準(zhǔn)扶貧就要做到“精準(zhǔn)”和“真”，因此，要杜絕這些現(xiàn)象，提高精準(zhǔn)識(shí)別的精確度。

3.2精準(zhǔn)幫扶

作為精準(zhǔn)扶貧的最關(guān)鍵的一環(huán)，同樣存在諸多實(shí)踐困境，調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，一方面，有部分貧困戶反映未獲得任何幫扶措施，另一方面，幫扶責(zé)任人和幫扶措施的落實(shí)方面，針對(duì)性有所缺乏。如表4，部分貧困戶反映，駐村工作隊(duì)和幫扶責(zé)任人的到訪，只是為了了解相關(guān)信息或者填表，而自身并未獲得任何幫扶措施，他們甚至不知道有哪些幫扶措施。在幫扶責(zé)任人和幫扶措施的落實(shí)方面，差異性對(duì)待不夠。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，幫扶責(zé)任人以村干部和國(guó)家公務(wù)人員（如教師、醫(yī)生、警察等）居多，然而在分配方面卻是隨機(jī)的，因病殘致貧的貧困戶分配一個(gè)老師作為幫扶責(zé)任人，因?qū)W致貧的貧困戶卻分配一個(gè)警察作為幫扶責(zé)任人，針對(duì)性較差。在幫扶措施方面，以醫(yī)療救助和“兩免一補(bǔ)”小額貸款為例，因病致貧的有310戶，獲得醫(yī)療救助的僅僅104戶，占33.55%，因缺資金致貧的有27戶，然而沒(méi)有一戶獲得“兩免一補(bǔ)”小額貸款的幫扶，幫扶措施缺乏針對(duì)性。貧困同樣的醫(yī)療報(bào)銷不算在內(nèi)。

3.3精準(zhǔn)管理與精準(zhǔn)考核

為了保證精準(zhǔn)扶貧能有效實(shí)施，精準(zhǔn)管理與精準(zhǔn)考核不可或缺。精準(zhǔn)管理，不是“精準(zhǔn)填表”，扶貧，不能把大量的精力放在信息的收集上，信息的統(tǒng)計(jì)只是為了更好地看出差距、發(fā)現(xiàn)變化、有針對(duì)性地提出建議。然而實(shí)踐中，一方面，為了應(yīng)付上級(jí)檢查，扶貧工作隊(duì)和幫扶責(zé)任人把大量的精力都放在了信息的統(tǒng)計(jì)、數(shù)據(jù)的錄入這些環(huán)節(jié)，另一方面，資料管理混亂，很多資料存在缺失。就拿扶貧手冊(cè)這一塊來(lái)說(shuō)，內(nèi)容缺失不全、錯(cuò)誤信息太多等問(wèn)題比比皆是。這勢(shì)必會(huì)給精準(zhǔn)扶貧的成效打了折扣。精準(zhǔn)考核。駐村工作隊(duì)的工作人員，都是奮斗在脫貧攻堅(jiān)一線的人員，是政策和措施落實(shí)的關(guān)鍵一環(huán)。一方面，如果沒(méi)有好的懲罰機(jī)制，脫貧攻堅(jiān)勢(shì)必寸步難行，另一方面，如果沒(méi)有相應(yīng)的鼓勵(lì)機(jī)制，勢(shì)必也激發(fā)不起工作人員的熱情與積極性。然而如今許多地區(qū)，關(guān)于扶貧工作人員的懲罰措施不少，卻還沒(méi)有制定出扶貧工作人員的鼓勵(lì)措施，多懲戒而乏激勵(lì)，這必然會(huì)阻礙精準(zhǔn)扶貧的有效實(shí)施。

3.4其他方面

一是扶貧資金有限。以蒙城縣為例，2016年，蒙城縣共預(yù)算安排扶貧專項(xiàng)資金1350萬(wàn)元，全年計(jì)劃撥付2500萬(wàn)元，用于貧困村產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目，而全縣貧困人口57400人，那么1350萬(wàn)元的扶貧專項(xiàng)資金，作用有限。二是“造血”措施偏少且缺乏宣傳。金融扶貧、就業(yè)扶貧、社會(huì)扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧是激發(fā)貧困對(duì)象自我發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力與活力的重要舉措，是實(shí)現(xiàn)扶貧從“輸血”到“造血”的重要轉(zhuǎn)變。然而，貧困戶對(duì)金融扶貧措施所知甚少，甚至從未耳聞，連一線的幫扶人員，對(duì)“兩免一補(bǔ)”小額貸款都說(shuō)不出具體的條件、申請(qǐng)方式、還款方式、金額限制等信息；產(chǎn)業(yè)扶貧、就業(yè)扶貧、社會(huì)扶貧更是缺乏，僅僅只有少數(shù)貧困戶可以享受到。如果貧困戶的脫貧大多依靠政府的轉(zhuǎn)移性支付這樣的“輸血”措施，脫貧必然缺乏穩(wěn)定性，容易返貧。三是村民文化素質(zhì)較低，培訓(xùn)力度較弱。根據(jù)人力資本理論，教育對(duì)個(gè)人的收入具有正向促進(jìn)作用，即勞動(dòng)者受教育水平越高，其個(gè)人收入就相應(yīng)越高。因此，村民較低的文化素質(zhì)不僅造成了自身這一代的經(jīng)濟(jì)貧困，而且導(dǎo)致了子代遭遇“馬太效應(yīng)”，陷入經(jīng)濟(jì)貧困的惡性循環(huán)陷阱，這極不利于阻止代際收入不平等的傳遞，嚴(yán)重?fù)p害社會(huì)的公平正義。

4解決路徑

4.1加大宣傳，強(qiáng)化監(jiān)督

貧困戶的參與熱情不高，無(wú)非是因?yàn)閷?duì)精準(zhǔn)扶貧各項(xiàng)政策的不了解，對(duì)能享受到的各種優(yōu)惠的不了解，為此，需要多加宣傳。除了傳統(tǒng)的電視、廣播外，最重要的是要發(fā)揮駐村工作隊(duì)和幫扶責(zé)任人的作用，在對(duì)貧困戶進(jìn)行訪問(wèn)時(shí)，要多向他們介紹最新的政策，以及如何享有這些政策，做到當(dāng)面宣傳，這樣會(huì)提高貧困戶的參與度。對(duì)于極少部分的識(shí)別不準(zhǔn)問(wèn)題，要強(qiáng)化監(jiān)督，堅(jiān)決做到“精準(zhǔn)”和“真實(shí)”，提高政府的形象，為此，可以另外成立監(jiān)督隊(duì)伍，或者開辦舉報(bào)窗口，切實(shí)解決精準(zhǔn)識(shí)別問(wèn)題，維護(hù)公平正義。

4.2精準(zhǔn)幫扶

按照貧困戶的致貧原因進(jìn)行分類，按類別分配幫扶責(zé)任人，如因病殘致貧的家庭，可以分配醫(yī)生作為其幫扶責(zé)任人，因?qū)W致貧的家庭分配老師等。另外，大力實(shí)施安徽省制定的健康扶貧、教育扶貧、金融扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧等扶貧項(xiàng)目，有針對(duì)性地進(jìn)行匹配幫扶：病殘致貧—健康扶貧；因?qū)W致貧—教育扶貧；缺資金致貧—金融扶貧；缺土地致貧—產(chǎn)業(yè)扶貧。

4.3獎(jiǎng)懲共進(jìn)，獎(jiǎng)優(yōu)罰劣

為了保證精準(zhǔn)扶貧的有效實(shí)施，提高脫貧攻堅(jiān)一線人員的工作熱情，必須盡快完善詳細(xì)的獎(jiǎng)懲機(jī)制。工作效果達(dá)不到預(yù)期的標(biāo)準(zhǔn)，的確應(yīng)該懲罰，然而如果工作認(rèn)真的干部，即使工作成效再高也得不到應(yīng)有的激勵(lì)或提拔，長(zhǎng)久下去必然會(huì)導(dǎo)致其工作熱情下降，因此，應(yīng)盡快建立扶貧人員的鼓勵(lì)機(jī)制。

4.4“造血”為主，“輸血”為輔

貧困戶的脫貧，如果僅僅依靠政府的轉(zhuǎn)移性支付，一方面會(huì)給政府財(cái)政帶來(lái)極大的壓力，另一方面亦造成容易返貧的現(xiàn)象。因此，像“智力扶貧”、“社會(huì)兜底扶貧”這樣的“輸血”工程應(yīng)作為輔助工程，而把“產(chǎn)業(yè)扶貧”、“就業(yè)扶貧”、“金融扶貧”、“社會(huì)扶貧”這樣的“造血”工程作為主要扶貧工程，如用“社會(huì)扶貧工程”吸引資金進(jìn)行農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，用“產(chǎn)業(yè)扶貧工程”、“就業(yè)扶貧工程”提供就業(yè)，用“金融扶貧工程”給有技術(shù)有能力而缺資金的人提供資金進(jìn)行創(chuàng)業(yè)。

作者:張成松 丁曉云 單位:安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)

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