導(dǎo)語：公眾參與立法的方式與途徑一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

本文作者：宋方青宋堯璽工作單位：廈門大學(xué)法學(xué)院

公眾參與立法存在的主要問題及其原因分析

現(xiàn)代立法的權(quán)威來源于民主，而民主的實(shí)質(zhì)是參與。在民主立法實(shí)踐中，各級(jí)立法機(jī)關(guān)逐步實(shí)行開門立法廣集民意。公眾也通過聽證會(huì)、論證會(huì)、座談會(huì)、法律草案的公共評(píng)論、網(wǎng)絡(luò)聽證、立法調(diào)研等形式參與到立法過程中并取得了諸多成就。以近年來倍受公眾關(guān)注的法律草案的公共評(píng)論為例，2011年4月，《個(gè)人所得稅法修正案(草案)》面向社會(huì)公開征求意見，共收到意見23萬余條，創(chuàng)全國人大立法史上單項(xiàng)立法征求意見數(shù)之最。在這些意見中，83%的公眾希望提高個(gè)稅起征點(diǎn)，改革原有稅率結(jié)構(gòu)，以降低中低收入者稅收負(fù)擔(dān)，促進(jìn)收入分配公平和社會(huì)公正。同年6月30日，全國人大常委會(huì)表決通過該修正案，個(gè)稅起征點(diǎn)由現(xiàn)行的2000元提高至3500元，稅率結(jié)構(gòu)由9級(jí)調(diào)整為7級(jí)，取消了15%和40%兩檔稅率，將最低的一檔稅率由5%降為3%。①在該例子中，一方面，立法機(jī)關(guān)在事前公開立法草案，并提供網(wǎng)絡(luò)征集和信件郵寄兩種公眾參與立法的渠道，在立法過程中傾聽、尊重民意;另一方面，公眾通過參與立法表達(dá)了自己的利益訴求，而從表決通過的法律文本觀察，公眾參與對(duì)立法確實(shí)產(chǎn)生了有效影響。這一互動(dòng)過程反映出當(dāng)下中國對(duì)公眾參與立法強(qiáng)調(diào)的是公眾的有序參與，其目的是通過公眾的有序參與使立法機(jī)關(guān)和公眾在制度框架內(nèi)共同有序地推動(dòng)社會(huì)治理向民主和善治轉(zhuǎn)型。在肯定成就的同時(shí)也應(yīng)看到公眾參與立法還存在著若干問題。我們認(rèn)為，公眾參與立法的主體雖然是公眾，②但立法活動(dòng)本身卻是雙向的，即立法機(jī)關(guān)和公眾之間理性且有序的協(xié)作。然而，在公眾參與立法的過程中卻存在這樣的現(xiàn)象:一方面，部分立法機(jī)關(guān)權(quán)威有余、理性不足、壟斷了立法話語權(quán)，未能給公眾提供充足的參與表達(dá)渠道，并且在多元利益間產(chǎn)生沖突時(shí)缺乏有序的利益協(xié)調(diào)機(jī)制;另一方面，部分公眾的法律意識(shí)、秩序意識(shí)、公民意識(shí)和參與能力不足，在參與的有序性方面未能達(dá)到維護(hù)社會(huì)秩序、遵守法律和程序規(guī)則進(jìn)行自覺、自愿、自律參與的要求。如此種種導(dǎo)致了公眾在立法實(shí)踐中或處于淡漠的被動(dòng)參與，或陷于非理性的過度參與。這些問題并非孤立產(chǎn)生的，需要將其置于傳統(tǒng)觀念和制度的關(guān)聯(lián)脈絡(luò)中予以考察。在我國，雖然封建等級(jí)制度和宗法傳統(tǒng)隨著近代革命的結(jié)束而遭到瓦解，但是傳統(tǒng)觀念卻仍在相當(dāng)程度上制約著公眾參與立法的有序展開。第一，部分立法機(jī)關(guān)工作人員在立法活動(dòng)中仍然存在著國家主義、官僚主義、形式主義的觀念，致使公眾參與渠道流于形式。他們或者主張國家全能和公權(quán)獨(dú)大將“國家”與“社會(huì)”對(duì)立起來，侵入并屏蔽社會(huì)領(lǐng)域中的公共表達(dá);或者缺乏民主觀念，把公眾參與和立法機(jī)關(guān)引導(dǎo)對(duì)立起來，對(duì)民意置若罔聞，未能提供充足的參與渠道;或者把公眾參與立法和社會(huì)秩序穩(wěn)定對(duì)立起來，把正常的公眾利益表達(dá)視為不穩(wěn)定因素而進(jìn)行壓制，怯于進(jìn)行有序引導(dǎo);或者將公眾參與立法與行政權(quán)威管理相混淆，以行政權(quán)的管理邏輯代替立法權(quán)的民主原理，將公眾視為行政活動(dòng)中命令的絕對(duì)服從者，而非公共治理的民主參與者，致使公眾只能被動(dòng)接受命令。第二，在部分公眾的觀念中或者存在對(duì)官本位觀念、宗法觀念、等級(jí)觀念的默認(rèn)與忌憚而無力參與或不敢參與;或者對(duì)權(quán)威抱持依賴和崇拜心理，渴望清官治政而無心參與;或者對(duì)立法機(jī)關(guān)的公信力產(chǎn)生懷疑，突破法律與程序規(guī)則而過度參與;或者安于現(xiàn)狀無所欲求，導(dǎo)致不愿參與或經(jīng)過動(dòng)員而被迫參與。傳統(tǒng)觀念是制度形成的重要淵源，同時(shí)也是制度實(shí)踐的重負(fù)。在當(dāng)代立法制度中仍然部分地存在著國家主義的迷思與羈絆。主要表現(xiàn)為:第一，在制度設(shè)計(jì)方面，立法機(jī)關(guān)與公眾角色的定位以及權(quán)力(權(quán)利)配置存在不當(dāng)之處。以地方立法為例，從現(xiàn)行的法律規(guī)定和立法實(shí)踐來看，我國地方立法的體制從本質(zhì)上講是由地方人大常委會(huì)和政府主導(dǎo)的體制，公眾處于該體制的邊緣地帶。其中，地方立法聽證制度被視為公眾參與立法中最為重要的形式之一，但從是否采取聽證、如何聽證、到聽證的議題與內(nèi)容、聽證的主持人、聽證參與人的確定等都是由地方人大常委會(huì)或人民政府決定，基本上沒有給公眾提供主動(dòng)、自愿參與的制度渠道。這實(shí)際上是通過控制立法過程進(jìn)而“預(yù)定”了立法結(jié)果。在這種情境中，公眾參與的程度十分有限，何談參與的有序性要求了;第二，在制度實(shí)踐方面，除了因制度設(shè)計(jì)原因?qū)е鹿妳⑴c立法呈流于形式的現(xiàn)象外，部門利益法制化問題也是制約公眾有序參與立法的主要障礙之一?，F(xiàn)代立法本應(yīng)是公眾與享有立法權(quán)的機(jī)關(guān)之間、公眾之間就公共(多元)利益進(jìn)行平等、有序博弈的結(jié)果，但是在實(shí)踐中卻時(shí)常轉(zhuǎn)化為部分享有立法權(quán)的機(jī)關(guān)(例如某些行政機(jī)關(guān))壟斷立法權(quán)，將本部門利益披上法律的“合法”外衣，與其他部門爭(zhēng)利，與公眾爭(zhēng)利。公共利益被部分享有立法權(quán)的機(jī)關(guān)劫持，并通過立法的制度化形式進(jìn)一步固化既有利益格局，而公眾作為公共利益的承擔(dān)者卻被排斥在這一利益格局之外，無法獲得有序參與利益表達(dá)、進(jìn)而參與利益分配的機(jī)會(huì)和渠道。當(dāng)然，我們同樣認(rèn)為不能簡(jiǎn)單的將中國傳統(tǒng)法制和現(xiàn)代法治對(duì)立起來，脫離自身歷史傳統(tǒng)而盲目重構(gòu)制度;也不能只看到陳舊觀念對(duì)社會(huì)進(jìn)步的阻礙，而忽視觀念自身的演進(jìn)及其在推動(dòng)歷史和社會(huì)發(fā)展中的作用;更不能全盤否定現(xiàn)有的公眾參與立法制度，而貿(mào)然推行制度的激進(jìn)變革。在公眾有序參與立法問題上，我們需要的并不是破舊立新的巨大翻轉(zhuǎn)，而是推陳出新的理性漸進(jìn)。也就是說，要尋求一種能夠平衡轉(zhuǎn)型中國立法民主與社會(huì)秩序之間張力的有序參與模式。

公眾有序參與立法的基本模式

中國社會(huì)轉(zhuǎn)型問題的總體性和復(fù)雜性決定了由公權(quán)力推進(jìn)社會(huì)轉(zhuǎn)型的必要性，由此而來的問題是如何使公權(quán)力受到規(guī)制，以避免其與市場(chǎng)或私人利益結(jié)盟走向權(quán)力異化的危機(jī)。這就需要建立法治框架內(nèi)的民主制度作為制約機(jī)制。中國傳統(tǒng)社會(huì)雖然無法直接開放出民主制度與觀念，但卻蘊(yùn)藏著“民為邦本”、“民貴君輕”的民本思想資源。中國社會(huì)要完成現(xiàn)代轉(zhuǎn)型就必須實(shí)現(xiàn)從民本到民主的治道變革，即從“以民為本”的統(tǒng)治策略轉(zhuǎn)變?yōu)椤坝擅褡鲋鳌钡闹卫?a href="http://www.deichen.cn/lunwen/faxuelunwen/lffxyjlw/201211/545151.html" target="_blank">方式。這就要求建立一種共享性權(quán)力結(jié)構(gòu)，將公眾的話語和權(quán)利要求嵌入國家公共治理的框架中，形成合作共治的格局?！肮蚕硇詸?quán)力結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)是政府的公共性……在共享性權(quán)力結(jié)構(gòu)下，公民和政府不是誰大誰小，或者統(tǒng)治與被統(tǒng)治的關(guān)系，而是均以公共利益為依據(jù)，統(tǒng)一到公共準(zhǔn)則上來”。［1］(P17)這種權(quán)力結(jié)構(gòu)使公眾和政府處于平等地位，并在尋求公共利益上獲得一致，為二者的有序協(xié)作奠定了基礎(chǔ)。該結(jié)構(gòu)的意義在于一方面充實(shí)了公眾話語權(quán)，通過公眾對(duì)公共決策的形成施加實(shí)質(zhì)影響而制約了公權(quán)力，另一方面，該結(jié)構(gòu)并不排斥國家進(jìn)行公共決策和公共管理，而是通過國家對(duì)公眾民主參與的認(rèn)同和包容，增強(qiáng)了自身的合法性和公共性。因此，它在本質(zhì)上是一種民主的雙向互動(dòng)進(jìn)程，它可以有效避免傳統(tǒng)中國家主義對(duì)社會(huì)公共領(lǐng)域的侵襲，通過公眾民主參與和平等共治打破官民對(duì)立的格局，化解社會(huì)秩序危機(jī)。具體到公眾參與立法制度層面，如果要達(dá)致有序進(jìn)而有效參與的要求，立法機(jī)關(guān)與公眾均須以公共利益為指向，進(jìn)行雙向、平等的有序合作。進(jìn)一步說，中國公眾有序參與立法應(yīng)當(dāng)采取立法機(jī)關(guān)理性引導(dǎo)和公眾自覺、自愿、自律參與相結(jié)合的有序協(xié)作模式。該模式可以分解為兩方面問題:一是(國家)立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)如何進(jìn)行引導(dǎo)，以利于公眾在公共事務(wù)中充分表達(dá)自身的利益訴求和價(jià)值偏好;二是(社會(huì))公眾自身應(yīng)當(dāng)如何行為，以達(dá)到有序參與國家立法活動(dòng)的目標(biāo)。我們認(rèn)為，首先，立法機(jī)關(guān)在立法過程中應(yīng)主要承擔(dān)制度供給、保障參與秩序和做出理性回應(yīng)的公共職能，理性引導(dǎo)公眾有序參與立法。立法機(jī)關(guān)理性引導(dǎo)公民有序參與立法并不是要對(duì)參與加以管控，而是要求立法機(jī)關(guān)限定自身的權(quán)責(zé)邊界，通過履行公共職能來為公民參與提供制度支持和公共服務(wù)，將公民參與納入制度化框架，使多元利益之間的沖突得到制度化解決。而這些公共職能必須以民主、秩序和限權(quán)為價(jià)值取向，主要包括:第一，在制度供給方面，立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)科學(xué)制定公眾參與立法的程序和決策規(guī)則，保障多元利益格局中的每一利益相關(guān)者都能夠擁有平等的利益表達(dá)機(jī)會(huì)和改善機(jī)會(huì)。第二，在保障參與秩序方面，立法機(jī)關(guān)要通過立法程序的設(shè)置引導(dǎo)公眾依法有序參與立法過程。第三，在做出理性回應(yīng)方面，立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)以公共利益為依據(jù)，對(duì)公眾提出的問題做出真實(shí)、合理的說明和反饋，不能敷衍、漠視公眾的合理訴求，或者為維護(hù)部門利益顧左右而言他。其次，公眾應(yīng)當(dāng)自覺、自愿、自律參與立法。自覺參與是相對(duì)于被動(dòng)參與而言的，它一方面指向公眾對(duì)自身作為治理參與者的角色，以及對(duì)參與的民主憲政價(jià)值有著充分的自我覺醒和自我認(rèn)知。另一方面指向公眾對(duì)公共議題擁有敏銳性和責(zé)任感，能夠自發(fā)的、主動(dòng)的將公共議題“問題化”，而非一味依賴立法機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)公共議題。自愿參與是相對(duì)于被迫參與而言的，它強(qiáng)調(diào)參與者面對(duì)公共議題時(shí)應(yīng)當(dāng)具有參與的熱情和意愿，而非政治淡漠。正如科恩指出的，“從長遠(yuǎn)來說，民主的安全與穩(wěn)定，歸根結(jié)蒂要依靠公民們自己有參與的內(nèi)在愿望，而不能依靠任何外在的要求”。［2］(P19)自律參與一方面是相對(duì)于自利參與而言，它強(qiáng)調(diào)公眾在參與過程中要保持自律的心態(tài)，從自利、偏私的個(gè)人利益中抽身出來，在與立法機(jī)關(guān)或其他公民進(jìn)行理性論辯中開放出公共立場(chǎng)，尋求主體間的公共利益;另一方面自律參與是相對(duì)于過度參與而言，它強(qiáng)調(diào)公眾應(yīng)當(dāng)在制度框架內(nèi)依法尋求參與渠道，在參與過程中應(yīng)當(dāng)避免情感卷入，達(dá)致理性、客觀、包容他者、尊重秩序的適度參與。公眾自覺、自愿、自律參與既是公民權(quán)利的實(shí)踐也是公民責(zé)任的承擔(dān)。立法機(jī)關(guān)理性引導(dǎo)和公眾自覺、自愿、自律參與相結(jié)合的模式明確了立法機(jī)關(guān)與公眾的各自角色及其權(quán)力(權(quán)利)配置，有利于在互動(dòng)中進(jìn)一步發(fā)揮各自的功能。因此，這一模式可以有效平衡轉(zhuǎn)型中國立法民主與社會(huì)秩序之間的張力。

公眾有序參與立法的實(shí)現(xiàn)路徑

在確定了公眾有序參與立法的模式之后，還需要通過一系列實(shí)現(xiàn)路徑將這一模式內(nèi)化到立法實(shí)踐中。我們認(rèn)為，根本路徑是要在公眾參與立法中引入?yún)f(xié)商民主理論的視角，并在此理論框架下通過若干具體路徑充實(shí)公眾在公共生活中的話語表達(dá)權(quán)利，以實(shí)現(xiàn)公民有序參與立法。(一)根本路徑:協(xié)商民主理論的引入?yún)f(xié)商民主又稱審議民主、商談民主、慎議民主，①是對(duì)現(xiàn)代憲政民主(聚合民主)的補(bǔ)充。該理論認(rèn)為在現(xiàn)代多元社會(huì)中，政府與公民之間、公民相互之間應(yīng)當(dāng)依據(jù)程序進(jìn)行平等、有序的理性溝通論辯，尋求公共利益，最終達(dá)成共識(shí)或妥協(xié)，賦予立法和決策合法性。協(xié)商民主通過型構(gòu)立法過程中公共權(quán)力與公民權(quán)利之間的權(quán)力配置和平等對(duì)話關(guān)系，為公眾參與立法創(chuàng)設(shè)了規(guī)范的程序框架和公共論壇，為多元社會(huì)中公眾的不同利益訴求開辟了制度化的表達(dá)渠道。因此，該理論能夠有效落實(shí)立法機(jī)關(guān)理性引導(dǎo)和公眾自覺、自愿、自律參與相結(jié)合的有序參與模式。首先，協(xié)商民主理論的引入有利于規(guī)制立法機(jī)關(guān)的權(quán)力，理性引導(dǎo)公眾有序參與立法。在我國立法實(shí)踐中，擁有立法權(quán)的機(jī)關(guān)往往存在著權(quán)威有余，理性不足的問題。協(xié)商民主理論可以為這一問題的解決指引方向。艾麗斯•M•楊指出:“協(xié)商民主模式的一個(gè)主要優(yōu)勢(shì)在于，它致力于使理性在政治中凌駕于權(quán)力之上。政策之所以應(yīng)該被采納，并不是由于最具影響力的利益取得了勝利，而應(yīng)該是因?yàn)楣窕蚱浯碓趦A聽和評(píng)判了相關(guān)的理由后，共同確認(rèn)該政策的正當(dāng)性……協(xié)商民主和以利益為基礎(chǔ)的民主相比，潛在的具有更大的包容性和平等性?！保?］(P62)在協(xié)商民主中，立法的合法性不再來源于公權(quán)力獨(dú)斷的決定權(quán)，而要接受公共理性和正當(dāng)程序基礎(chǔ)上的公共協(xié)商的制約。這種理性對(duì)于權(quán)力的優(yōu)先性有利于矯正立法上的國家主義和官僚體制，使立法機(jī)關(guān)能夠承認(rèn)公民的參與身份，并傾聽、尊重其訴求，促進(jìn)公眾利益表達(dá)的充分性和有序化。其次，協(xié)商民主理論的引入有利于養(yǎng)成公眾的公民精神和參與能力，為有序參與立法奠定基礎(chǔ)。在我國立法實(shí)踐中，公眾在參與立法時(shí)，往往表現(xiàn)出被動(dòng)、被迫、自利、過度的缺陷。協(xié)商民主理論認(rèn)為，在立法過程中，公眾要展開有序的公共協(xié)商，就必須從私領(lǐng)域中抽身出來，以公民的身份積極主動(dòng)地進(jìn)入公共事務(wù)的理性論辯之中。哈貝馬斯指出:“立法過程在法律系統(tǒng)當(dāng)中構(gòu)成了社會(huì)整合的首要場(chǎng)所。于是對(duì)立法過程的參與者就產(chǎn)生了這樣的期望，即要求他們走出私的法權(quán)主體的角色，以公民的身份采取一個(gè)自由地聯(lián)合起來的法律共同體成員的視角……只要政治的參與權(quán)和交往權(quán)對(duì)于合法的立法程序來說是構(gòu)成性的，這些主觀的權(quán)利就不應(yīng)該僅僅是按照單個(gè)私法主體的方式來行使的，而相反必須按照取向于理解的行動(dòng)主體之間的理解過程的參與者的態(tài)度來行使?！保?］(P39)這種“主體之間的理解過程”要求參與主體以公民身份出場(chǎng)，并在公共協(xié)商過程中履行相互傾聽、尊重和理解的道德責(zé)任，超越個(gè)人的私利而開放出公共立場(chǎng)。這實(shí)際上是立法中公共協(xié)商得以有序進(jìn)行的條件。因?yàn)橹挥姓Q生公共立場(chǎng)，理性、有序的公共協(xié)商才是可能的，否則公共協(xié)商就會(huì)淪為無序狀態(tài)，從而有效論域和公共利益很難凝聚起來。在公共協(xié)商中，公民可以主動(dòng)闡明自己的觀點(diǎn)，同時(shí)傾聽和理解他人的理由，在尊重程序的基礎(chǔ)上展開理性說服和論辯，最終共同提出具有可接受性的建議。再次，協(xié)商民主理論的引入有利于通過程序達(dá)致有序參與，促進(jìn)有效立法。在我國立法實(shí)踐中，立法機(jī)關(guān)和公眾都存在著突破或者輕視立法程序而導(dǎo)致參與失序的現(xiàn)象。協(xié)商民主理論主張協(xié)商必須由程序來規(guī)制以保證有序進(jìn)行，并由此獲得決策的合法性。約翰•費(fèi)爾約翰指出:“協(xié)商需要一種體制來規(guī)范討論以保證討論的有序和規(guī)范。協(xié)商制度的目的在于規(guī)范協(xié)商能夠成功進(jìn)行的條件。這些規(guī)制(regulation)要保證決策議程能夠獲得廣泛的信息，決定誰在何種事務(wù)上有發(fā)言權(quán)，確定每個(gè)問題的可能性決策，說明怎樣修改建議，以及保證協(xié)商過程足夠透明以促進(jìn)理性說服。同時(shí)，這些規(guī)制可以安排討論以及修正議程的結(jié)構(gòu)，如果必要的話;防止拖延戰(zhàn)術(shù)，確定提出根據(jù)的背景。規(guī)制能保證限制暴力威脅、武力或賄賂?！保?］(P209)這些程序上的規(guī)制對(duì)公民和政府之間及公民相互之間在公共協(xié)商中的關(guān)系進(jìn)行了規(guī)范和引導(dǎo)。第一，它要求作為協(xié)商組織者的立法機(jī)關(guān)公布公共議題的立法信息，并且引導(dǎo)參與者有序發(fā)言。第二，協(xié)商程序必須具有透明性、公開性和開放性，以保證政府和公民之間、公民相互之間可以進(jìn)行平等、公開、理性的論辯，并且在論辯中深思熟慮，不斷地修正自身偏好，最終在相互理解中以民主投票的形式做出決定，①同時(shí)使協(xié)商中的少數(shù)和弱者的權(quán)利在未來仍然擁有獲得改善的機(jī)會(huì)。第三，這種規(guī)制可以防止非法的、對(duì)社會(huì)秩序造成危害的非理性化、非制度化參與的發(fā)生，從而保證了參與的有序性和有效性。第四，這種程序合法性能夠成為立法合法性的正當(dāng)來源。正如哈貝馬斯所言，民主程序在協(xié)商、自我理解的話語以及公正話語之間建立起了一種有機(jī)的聯(lián)系并證明了這樣一種假設(shè)，即在這些前提下，合理乃至公正的結(jié)果是可以取得的。［6］(P286－287)在這里，程序的正當(dāng)性通過保障協(xié)商論辯和話語交往，即立法論證過程的有序進(jìn)行，增強(qiáng)了公眾參與的有效性，賦予立法以合法性。最后，協(xié)商民主理論的引入有利于整合多元利益、建設(shè)良序社會(huì)。轉(zhuǎn)型中國的多元利益并存與沖突是一種正常的社會(huì)現(xiàn)象，問題在于要為這一沖突提供制度化的解決途徑。協(xié)商民主理論興起于現(xiàn)代社會(huì)的多元論事實(shí)。“多元論充斥著我們的生活……作為一種社會(huì)事實(shí)的多元論，以種種不同的而且沖突的信仰、價(jià)值和生活方式呈現(xiàn)于我們”。［7］(P1－3)這種差異多樣的多元社會(huì)既是協(xié)商民主實(shí)踐的場(chǎng)域，又是協(xié)商民主面臨的詰難。因?yàn)樵诙嘣鐣?huì)中，“每一類群體都提出了它自身的獨(dú)特問題，而且必須按照其本身的實(shí)質(zhì)來加以考察”。［8］(P25)也就是說，這些獨(dú)特的問題從其自身來看都具有獨(dú)立的合理性和正當(dāng)性，而且它們之間往往存在著不可通約的深層次沖突。②具體到立法層面，是如何對(duì)公眾多元的道德分歧及其相應(yīng)的利益表達(dá)進(jìn)行正當(dāng)性論證，以將其整合為具有融貫性的公共法律規(guī)范?這在本質(zhì)上是立法面臨的現(xiàn)代性難題。實(shí)際上，協(xié)商民主處理的就是多元社會(huì)中存在的由于深層次的沖突所引發(fā)的立法正當(dāng)性論證問題。瓦拉德茲認(rèn)為:“作為一種擁有巨大潛能的民主治理形式，協(xié)商民主能夠有效回應(yīng)文化間對(duì)話和多元文化社會(huì)認(rèn)知的某些核心問題。它尤其強(qiáng)調(diào)對(duì)于公共利益的責(zé)任、促進(jìn)政治話語的相互理解、辨別所有政治吁求，以及認(rèn)同那些重視所有人需求與利益的具有集體約束力的決策?！保?］(P30)也就是說，協(xié)商民主作為實(shí)現(xiàn)從多元社會(huì)到良序社會(huì)轉(zhuǎn)換的一種理性決策方式和民主治理形式，有助于在立法過程中通過有序論辯縮減分歧、凝聚共識(shí)或達(dá)成妥協(xié)。(二)具體路徑第一，完善立法信息公開制度。信息公開是公眾有序參與立法和進(jìn)行協(xié)商的基礎(chǔ)。杰里米•沃爾德倫認(rèn)為:“有序討論要求聚焦于確定性文本以作為討論的動(dòng)議:無此，則討論者不能確信他們的談話彼此不相沖突……彼此不同的人們之間的協(xié)商僅僅只有在正式議事規(guī)則的基礎(chǔ)上才有可能;一個(gè)同意的文本作為討論的焦點(diǎn)，是正式議事規(guī)則的核心?！保?0］(P108－109)立法文本的公開有利于打破立法機(jī)關(guān)對(duì)立法知識(shí)的秘密壟斷，將特權(quán)知識(shí)變?yōu)楣蚕碇R(shí)，使參與者的有序協(xié)商成為可能。我國在立法信息公開方面存在著規(guī)范化、制度化及合理化程度不足的問題。在設(shè)計(jì)立法信息公開程序時(shí)，對(duì)效率和成本的關(guān)注往往超過對(duì)透明度和公眾參與在決策中所起的作用的關(guān)注。完善立法信息公開制度促進(jìn)公眾有序參與，要求在程序的設(shè)置與運(yùn)作中注意以下問題:首先，立法過程的每個(gè)階段所產(chǎn)生的問題、爭(zhēng)議都應(yīng)充分利用媒體和網(wǎng)絡(luò)等公共論壇傳達(dá)給公眾，使公眾能及時(shí)、準(zhǔn)確地了解立法動(dòng)態(tài);其次，公開規(guī)范性法律文件的草案、說明、背景資料和立法過程中的會(huì)議記錄，確保公眾全面獲取信息;再次，提前公布立法機(jī)關(guān)的會(huì)議時(shí)間、地點(diǎn)，使公眾能夠直接了解立法狀況;最后，建立專門的工作機(jī)構(gòu)，受理并反饋公眾所提出的各種意見，對(duì)民意表示充分的理解和尊重，使公眾能夠合理預(yù)期他們對(duì)立法產(chǎn)生的影響。第二，強(qiáng)化立法聽證制度。聽證是公眾參與立法最為重要的形式之一。在立法聽證中，公眾參與的有效性不足是立法實(shí)踐中面臨的主要困境之一。我們認(rèn)為，要通過強(qiáng)化立法聽證過程中的有序性來促進(jìn)有效性。首先，應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大聽證的范圍，并將聽證范圍具體化，避免隨意性;其次，應(yīng)當(dāng)確保立法利害關(guān)系人成為聽證會(huì)參與人員，并能夠平等、充分表達(dá)其意見。立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)這些意見予以認(rèn)真、合理的回應(yīng)，并體現(xiàn)在最終的決策中。也就是說，立法聽證會(huì)不僅要“傾聽”利益相關(guān)者的意見，而且要對(duì)這些意見進(jìn)行充分的“論證”，因?yàn)椤罢撟C是合法化過程的一部分”，［11］協(xié)商民主實(shí)際上就是傾聽和說理論證的過程，將“傾聽”和“論證”統(tǒng)一起來才是聽證會(huì)的應(yīng)有之義。再次，應(yīng)保證立法聽證筆錄的實(shí)際效力，這是立法聽證制度能否真正發(fā)揮作用的關(guān)鍵，相應(yīng)地，應(yīng)當(dāng)建立聽證意見聽取與選擇的表決機(jī)制。最后，需要從決策結(jié)構(gòu)和權(quán)力配置上充實(shí)公眾的參與權(quán)。王錫鋅指出:“公眾參與的有效性，不僅依賴程序規(guī)則的優(yōu)化和公平，而且依賴于公共決策的體制結(jié)構(gòu)，特別是該體制結(jié)構(gòu)中決策權(quán)的配置?！保?2］(P220)在我國立法聽證實(shí)踐中，公眾的“話語—權(quán)力”十分有限，這就需要按照協(xié)商民主的要求承認(rèn)并尊重公眾與立法機(jī)關(guān)處于平等地位，建立立法機(jī)關(guān)與公眾的有序合作，使公共理性能夠制約立法權(quán)力，進(jìn)而對(duì)立法產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響。第三，建立以協(xié)商為導(dǎo)向的立法民意測(cè)驗(yàn)制度。傳統(tǒng)的民意測(cè)驗(yàn)通過抽樣調(diào)查的方式往往只能獲得公眾對(duì)于公共問題只言片語的表層想法，并不是經(jīng)過對(duì)正反兩方面觀點(diǎn)深思熟慮后所提出有價(jià)值的建議，因而并不利于公眾參與的有序展開。所以，在建立立法民意測(cè)驗(yàn)制度過程中，有必要引入?yún)f(xié)商觀念。協(xié)商民意測(cè)驗(yàn)的具體方法是“使隨機(jī)樣本獲得均衡的信息，鼓勵(lì)他們?cè)谂c不同類型對(duì)話者討論中權(quán)衡對(duì)立的觀點(diǎn)，然后收獲他們那些更令人尊重的見解。至少在小范圍內(nèi)，它是服務(wù)于協(xié)商與平等目標(biāo)的一種途徑。協(xié)商在于學(xué)習(xí)、思考和討論”。［13］(P318－319)隨機(jī)抽樣有利于獲取多元的意見，協(xié)商觀念則促使被測(cè)驗(yàn)者在對(duì)這些多元意見進(jìn)行慎重思考和權(quán)衡的基礎(chǔ)上展開對(duì)話和討論。這種方式對(duì)于公眾而言，使其更加了解自身的利益訴求，有利于在立法過程中展開有序論辯;對(duì)于立法機(jī)關(guān)而言，則可獲得有價(jià)值的公眾輿論信息，為公眾有序參與提供更有針對(duì)性的公共服務(wù)。第四，完善立法后評(píng)估制度。立法后評(píng)估也稱為立法效果評(píng)估，是指“在法律施行一段時(shí)間后，在有關(guān)部門的主持下，通過對(duì)立法機(jī)構(gòu)、執(zhí)法機(jī)構(gòu)及社會(huì)公眾、專家學(xué)者等對(duì)象的調(diào)查，采用定量分析、成本收益計(jì)算等多種方式，對(duì)法律的實(shí)施績(jī)效進(jìn)行分析評(píng)價(jià)，對(duì)法律中所設(shè)計(jì)的制度和措施的可行性進(jìn)行評(píng)判，并針對(duì)法律自身的缺陷提出修改和完善意見的活動(dòng)”。［14］(P16)立法后評(píng)估制度實(shí)際上是對(duì)法律實(shí)效的分析和評(píng)價(jià)制度，是立法過程的后續(xù)和延伸，是立法結(jié)果保持動(dòng)態(tài)和開放的體現(xiàn)。因此，公眾有序參與立法理應(yīng)包括對(duì)立法后評(píng)估過程的有序參與。立法機(jī)關(guān)在組織立法后評(píng)估時(shí)應(yīng)當(dāng)保持評(píng)估程序的公開透明，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真聽取相關(guān)公眾對(duì)法律實(shí)施效果的意見和評(píng)價(jià)。公眾也應(yīng)該自覺、有序的向立法機(jī)關(guān)反饋信息，通過雙方的理性合作促進(jìn)法律的修改和完善。第五、加強(qiáng)社會(huì)組織的參與權(quán)。公眾參與立法不僅包括公民個(gè)人的參與，而且包括社會(huì)組織的參與。學(xué)者認(rèn)為:“協(xié)商性民主需要公眾的積極參與，而有效的公眾參與有賴于代表各種利益集團(tuán)的社團(tuán)組織的存在和興盛?！保?5］(P23)這是因?yàn)槎嘣鐣?huì)的重要特征之一便是社會(huì)組織的多元性，多元的社會(huì)組織可以將具有不同利益訴求的碎片化的個(gè)人整合成為不同的利益團(tuán)體，并參與到公共協(xié)商之中。這種做法的優(yōu)勢(shì)在于:首先，公眾通過參與社會(huì)組織的活動(dòng)可以培養(yǎng)自身的民主能力和理性精神，為有序參與立法塑造公民基礎(chǔ);其次，憑借組織化的力量可以提高資源動(dòng)員能力和整合能力，使參與更加有序，同時(shí)增強(qiáng)公眾與立法機(jī)關(guān)協(xié)商對(duì)話的影響力，達(dá)致有效參與;再次，公民通過社會(huì)組織有序、有效的參與立法，實(shí)際上降低了國家的公共管理成本，通過社會(huì)自治維護(hù)社會(huì)秩序，有利于公民社會(huì)的養(yǎng)成。當(dāng)然，法律和公序良俗是社會(huì)組織運(yùn)行的界限。第六，實(shí)現(xiàn)公民教育與社會(huì)保障的有機(jī)結(jié)合為參與立法造就好適格公民。協(xié)商民主對(duì)參與公共協(xié)商的公民提出了近乎苛刻的要求，例如要求公民至少要擁有一定的物質(zhì)基礎(chǔ)和空余時(shí)間，在協(xié)商中要放下私利保持理性和公共立場(chǎng)，尋求公共利益承擔(dān)公共責(zé)任，保持與立法機(jī)關(guān)和其他公民在法律秩序內(nèi)進(jìn)行有序論辯，在無法達(dá)成共識(shí)的情況下要接受道德妥協(xié)，在立法后還要保持對(duì)法律的關(guān)注，參與立法后評(píng)估等等。這些要求也是學(xué)者們批判協(xié)商民主過于理想化的主要原因。實(shí)際上，這些困難并不是無法解決的，對(duì)于轉(zhuǎn)型中國而言，解決這些問題需要將公民教育與社會(huì)保障有機(jī)結(jié)合起來，為公眾有序參與提供精神條件和物質(zhì)基礎(chǔ)。在公民教育方面，德里克•希特認(rèn)為適格公民的基本構(gòu)成因素主要包括:對(duì)共同體的忠誠、對(duì)公共事務(wù)的參與責(zé)任、對(duì)政治和社會(huì)程序價(jià)值的尊重、對(duì)法律和秩序的認(rèn)同，對(duì)其他公民的寬容立場(chǎng)。［16］(P198－208)實(shí)際上公民教育就是培養(yǎng)好公民的教育。這種教育是通過學(xué)校教育以及社會(huì)民主實(shí)踐來完成的。在社會(huì)保障方面需要為公眾有序參與提供制度支持和物質(zhì)基礎(chǔ)。也就是說，為了保證公眾能夠順利參與立法，要對(duì)參與立法的公眾予以必要的經(jīng)濟(jì)扶助和制度保障，免除其后顧之憂，激勵(lì)其積極主動(dòng)的參與立法。