導(dǎo)語：小議限制出境的司法救濟(jì)一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

關(guān)鍵詞：法律屬性；多階段；司法救濟(jì)

摘要：在我國,主動型的限制出境是行政處罰,被動型的限制出境是行政強(qiáng)制措施。在被動型的限制出境中,由于前階段參與機(jī)關(guān)的參與行為具備直接對外的法律效力,當(dāng)事人若有不服,應(yīng)該針對該參與機(jī)關(guān)提起訴訟,由該參與機(jī)關(guān)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

為了他人權(quán)利和自由的實(shí)現(xiàn)以及民主社會的正當(dāng)需要,一個國家通過制定法律對出境權(quán)予以限制是合理的。限制出境,是世界上多數(shù)國家為保護(hù)國家安全、預(yù)防和打擊犯罪、維護(hù)社會管理秩序,通過立法建立的對本國公民或居住在本國的外國人的出境權(quán)予以限制的一項(xiàng)制度?！妒澜缛藱?quán)宣言》第29條第2款規(guī)定：“人人在行使他的權(quán)利和自由時,只受法律所確定的限制,確定此種限制的唯一目的在于保證對旁人的權(quán)利和自由給予應(yīng)有的承認(rèn)和尊重,并在一個民主的社會中適應(yīng)道德、公共秩序和普遍福利的正當(dāng)需要。”

當(dāng)前,在我國,限制出境制度主要是由邊防檢查機(jī)關(guān)根據(jù)法律、法規(guī)規(guī)定來行使的。主要有兩種：阻止出境和不準(zhǔn)出境。執(zhí)法實(shí)踐中,不準(zhǔn)出境是由法定機(jī)關(guān)作出不準(zhǔn)出境決定后,通過一定的渠道和程序交由邊防檢查機(jī)關(guān)執(zhí)行,邊防檢查機(jī)關(guān)經(jīng)調(diào)查、核查確認(rèn)無誤后,繼而做出阻止出境的決定。其法律后果包括不予簽發(fā)出境證件和阻止出境。阻止出境則是邊防檢查機(jī)關(guān)的專有職權(quán),系其針對不準(zhǔn)出境人員和出入境證件違反法律、法規(guī)、規(guī)范性文件規(guī)定的人員作出的行政決定。

一、限制出境的法律依據(jù)和屬性

我國法律規(guī)定,出入境邊防檢查機(jī)關(guān)在檢查過程中,發(fā)現(xiàn)出入境人員有法定的不得出境、入境的情形時,可以行使職權(quán),阻止相關(guān)人員出境、入境。

我國《公民出境入境管理法》第8條規(guī)定,有下列情形的,不批準(zhǔn)出境：刑事案件的被告人和公安機(jī)關(guān)或人民檢察院或人民法院認(rèn)定的犯罪嫌疑人；人民法院通知有未了結(jié)民事案件的；被判處刑罰正在服刑的；正在被勞動教養(yǎng)的；國務(wù)院有關(guān)主管機(jī)關(guān)認(rèn)為出境后將對國家安全造成危害或?qū)依嬖斐芍卮髶p失的。第9條規(guī)定,有下列情形的,邊防檢查機(jī)關(guān)有權(quán)阻止出境,并依法處理：持用無效出境證件的；持用他人出境證件的；持用偽造或涂改的出境證件的。

因此,根據(jù)相關(guān)法律的規(guī)定,我國邊防檢查機(jī)關(guān)限制出境一般有兩種類型：一是邊防檢查站基于自身職權(quán),對具有以下情形的人員阻止出境：對未持出境證件的、持用無效出境證件的、持用他人出境證件的、持用偽造或涂改的出境證件的、拒絕接受邊防檢查的或者未在限定口岸通行的等情形。另一種是國務(wù)院公安部門、國家安全部門以及其他有權(quán)單位通知不準(zhǔn)出境,邊防檢查機(jī)關(guān)經(jīng)過調(diào)查核實(shí)發(fā)現(xiàn)出境人員不符合出境條件而做出阻止出境決定。

對于限制出境行為法律屬性的爭議,主要集中在是行政處罰？行政強(qiáng)制？抑或是行政強(qiáng)制措施？

在筆者看來,限制出境行為的法律屬性應(yīng)該分成兩種類型來具體對待,對于出入境邊防檢查機(jī)關(guān)主動做出的,應(yīng)該是行政處罰而不是行政強(qiáng)制。而對于被動做出的,應(yīng)該是行政強(qiáng)制措施。

主動型的限制出境在以下幾個方面符合行政處罰的性質(zhì)。首先,限制出境的決定是出入境邊防檢查機(jī)關(guān)對違反出入境法律法規(guī)的出境、入境人員給予制裁的行政決定。它具有兩個最基本的特征：一是制裁性。出入境自由本身是人的基本權(quán)利,但是由于出境人員違反出入境法律法規(guī),限制或者“制裁其不得出境,這種“制裁性”顯然涉及到出入境人員的人身自由甚至財(cái)產(chǎn)權(quán)益。二是限制出境的決定，追究的是行政違法行為。只有在具備法定理由的情況下,出入境邊防檢查機(jī)關(guān)才能做出限制出境的決定的決定,即,沒有行政違法性存在,限制出境的決定不可能產(chǎn)生。其次,從行政處罰的種類看,限制出境顯然屬于限制、剝奪人身自由的行為。

行政強(qiáng)制措施又稱即時強(qiáng)制,指行政主體為維持社會的公共管理秩序,預(yù)防、制止或控制危害社會或違法行為的發(fā)生,或?yàn)楸ＨC據(jù)、保障行政處理決定的順利作出,對相對人的人身或財(cái)產(chǎn)予以強(qiáng)行限制的行為。⑤它是行政主體在執(zhí)法中所采用的各種強(qiáng)制性手段和方法。既是強(qiáng)制性手段和方法,只有和其他程序事實(shí)相結(jié)合,才能轉(zhuǎn)化為具體行政行為。因此,被動型的限制出境屬于行政強(qiáng)制措施。

由此可發(fā)現(xiàn),主動型的限制出境行為,是出入境邊防檢查機(jī)關(guān)對不遵守國家出入境管理法律法規(guī)者所實(shí)施的行政處罰；而對于被動型的限制出境,它與一般的行政行為存在明顯的區(qū)別,它的產(chǎn)生依賴于前面的前置行為,即,限制出境是由兩個行為共同作用而產(chǎn)生的法律效果。既然與一般的法律行為存在差別,如果簡單地以行政行為的司法救濟(jì)來處理限制出境的問題,可能會產(chǎn)生權(quán)責(zé)不一致的情況。

實(shí)務(wù)往往需要以理論作為先導(dǎo),對于限制出境的司法實(shí)務(wù),先來看一下行政法上的多階段行為理論,并以此為基礎(chǔ),來嘗試確定限制出境的司法救濟(jì)。

二、限制出境與多階段行政行為的界定

多階段一詞,源自于德文mehrstufig,是指一個行為在程序上需要通過多個階段完成。如果以主體多少來區(qū)分,多階段的行為可能通過同一個機(jī)關(guān),但卻是以階段式程序的方式完成,例如行政上的強(qiáng)制執(zhí)行、告知、確定與執(zhí)行等程序?；蛘咄ㄟ^事前、事中等階段式程序完成一個行政行為,如專利法、商標(biāo)法的先后程序。這種一個機(jī)關(guān)的多階段行為,不屬于本文探討之范圍。

對于多階段行政行為概念,認(rèn)識不一,許宗力教授認(rèn)為,多階段行政處分系指依法須事先經(jīng)不相隸屬的他機(jī)關(guān)或上級機(jī)關(guān)參與表示意見、同意或者核準(zhǔn)始能作成的行政處分,即為多階段行政處分。⑥吳庚教授則認(rèn)為：多階段行政處分系指行政處分之作為,須二個以上之機(jī)關(guān)本于各自之職權(quán),共同參與而言。此際具有行政處分之性質(zhì)者,乃屬最后階段之行為,亦即,直接對外生效力之部分；至于前階段之行為,仍為內(nèi)部意見之交換,非屬行政處分。⑦陳敏教授認(rèn)為：如行政處分之作成,須其他行政機(jī)關(guān)或行政主體同意或參與,在行政內(nèi)部予以力者,方始謂合法者,稱之為多階段行政處分。⑧

結(jié)合以上對多階段行政行為范圍之界定以及學(xué)者們的認(rèn)識,筆者認(rèn)為,多階段行政行為是指一個行政行為的作出,依法需經(jīng)過多數(shù)行為主體的參與才能完成,不論參與的強(qiáng)弱,即使前階段已經(jīng)屬于獨(dú)立的行政行為,如果與后續(xù)行為存在著手段與目的關(guān)系時,也構(gòu)成多階段行政行為。換言之,在行政程序上,其他行政機(jī)關(guān)以其不同之方式,如同意、表態(tài),聽證或意見表達(dá)等參與決定,至于參與程度如何,并不列入考慮范圍,只要是法律法規(guī)所規(guī)定的參與,即使只是屬于表態(tài)、提供參與并且不對處分機(jī)關(guān)具有拘束力,而最后由主管機(jī)關(guān)作出一個行政行為。

職務(wù)協(xié)助⑩系指不相隸屬的行政機(jī)關(guān),在職權(quán)范圍內(nèi)互為協(xié)助,而使請求機(jī)關(guān)得以順利完成任務(wù)或簡化業(yè)務(wù)的執(zhí)行。職務(wù)協(xié)助是一種分工,被請求協(xié)助機(jī)關(guān)僅是協(xié)助其他機(jī)關(guān)完成任務(wù),因此在職務(wù)協(xié)助的程序中,通?？煞譃閰f(xié)助行為和主要行為,被請求協(xié)助機(jī)關(guān)所作行為,是協(xié)助行為,主要行為仍然由請求機(jī)關(guān)自行完成。通過職務(wù)協(xié)助,并不改變原來法律所授予的職責(zé)。職務(wù)協(xié)助的類型有：

第一,機(jī)關(guān)間補(bǔ)充性的協(xié)助。被請求的行為僅限于部分程序,即,主要程序仍由請求機(jī)關(guān)做出。因此關(guān)于職務(wù)協(xié)助,應(yīng)區(qū)分協(xié)助事務(wù)和主要事務(wù)。職務(wù)協(xié)助是幫助請求機(jī)關(guān)得以達(dá)成主要程序之進(jìn)行。⑾職務(wù)協(xié)助并不發(fā)生權(quán)限轉(zhuǎn)移,如果請求機(jī)關(guān)將其職務(wù)轉(zhuǎn)交給其他機(jī)關(guān)處理,則是屬于委任或委托的情形,而非職務(wù)協(xié)助。另外,不能通過職務(wù)協(xié)助而改變或擴(kuò)充原來法律上所規(guī)定的管轄權(quán)限。

第二,職務(wù)協(xié)助以請求為前提,自發(fā)性協(xié)助不屬于職務(wù)的本質(zhì)。職務(wù)協(xié)助原則上是具體個案之請求的協(xié)助,而不是以將來或即將發(fā)生的案件為請求,因此職務(wù)協(xié)助的內(nèi)容通常法律并無規(guī)定。職務(wù)協(xié)助的客體,通常為暫時性的個案,不同機(jī)關(guān)間較長或長期合作執(zhí)行一定行政任務(wù),縱然基于經(jīng)濟(jì)或效率的考慮,仍不屬職務(wù)協(xié)助。但如依個案狀況,其支援僅屬于補(bǔ)充性功能時,主要程序仍由原機(jī)關(guān)做出時,即是職務(wù)協(xié)助,如協(xié)助接受申請、支付金錢或傳送資料等,其共性是對于處分機(jī)關(guān)而言,不產(chǎn)生干預(yù)性的措施。

多階段行為的形態(tài),可以從兩個方面進(jìn)行劃分,一個是基于前階段主體的意思表示對后階段主體的拘束程度,另一個是基于前階段主體參與之效力。

在法律行為中,行為主體的意思表示對其自身產(chǎn)生法律拘束力。但是在多階段行政行為中,前一階段的行為主體的意思表示需要對后一階段的行為主體產(chǎn)生拘束力,不過其拘束力程度大小存在差別,因此可以基于前階段行為主體的意思表示對后階段行為主體的拘束程度區(qū)分多階段行政行為的形態(tài)。

在有些多階段行政行為中,前一階段行為主體的意思表示對后一階段的行為主體只有比較弱的拘束力,比如,前階段以聽證、表態(tài)、意見表達(dá)、專家意見或提供證明等方式參與,而后階段行為主體聽取意見,尊重、參考其意見,但不受其拘束,仍然可以依照自己的觀點(diǎn)決定。

從我們對多階段行為的認(rèn)識可以發(fā)現(xiàn),被動型的限制出境是非常典型的多階段行政行為,并且前一階段的行為,是一個獨(dú)立的行政行為,它對后一階段具有拘束力,出入境邊防檢查機(jī)關(guān)基于法律法規(guī)的規(guī)定,在一定程度的調(diào)查核實(shí)之后,不能違反前一階段的行為所產(chǎn)生的拘束力。

三、限制出境的司法救濟(jì)

被動型的限制出境,在司法實(shí)務(wù)中出現(xiàn)爭議,主要是被限制人往往沒有針對實(shí)質(zhì)作出限制出境決定的有權(quán)單位,而是對形式上直接作出限制出境決定的機(jī)關(guān)即出入境邊防檢查機(jī)關(guān)提起行政訴訟,要求出入境邊防檢查機(jī)關(guān)承擔(dān)因被其限制而造成的損失。作為出入境邊防檢查機(jī)關(guān),如果對被動型的限制出境承擔(dān)法律責(zé)任,應(yīng)該說不太公平,因?yàn)榉刹]有規(guī)定他們有實(shí)質(zhì)性的審查責(zé)任,既然不需要履行實(shí)質(zhì)性的審查,又要承擔(dān)責(zé)任,顯然不符合權(quán)責(zé)一致的法理。

那么,到底該如何面對司法中的糾紛呢？應(yīng)先看多階段行政行為中的救濟(jì)問題。多階段行政行為在行政訴訟中的爭議,主要集中在是否可以將多階段行政行為合并或單獨(dú)提起,如果合并提起,誰應(yīng)該在行政訴訟中承擔(dān)主要的法律責(zé)任。