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失業(yè)是經(jīng)濟(jì)運行過程中的必然產(chǎn)物，它既有支持經(jīng)濟(jì)效率的意義，又有浪費資源、損失國民收入的弊端。如何使失業(yè)的這種雙重效應(yīng)最終體現(xiàn)為對經(jīng)濟(jì)運行的積極意義，關(guān)鍵的因素在于建立一個有效的失業(yè)保障制度。然而，我國現(xiàn)實的失業(yè)保障制度呈現(xiàn)嚴(yán)重失衡。

一、失業(yè)保障制度的需求分析

在傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟(jì)體制下，一種稱為“單位福利社會主義”不僅保證單位雇員終身就業(yè)，而且還提供了包括住房、醫(yī)療、養(yǎng)老、教育和兒童福利等所有的保障。然而，隨著經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型，社會主義市場經(jīng)濟(jì)被確立并要求不斷完善，因而，傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)體制下的“單位”在新的市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下再繼續(xù)推行“單位福利社會主義”已力不從心，因而過去的充分就業(yè)被一種轉(zhuǎn)型期的失業(yè)增長所代替。在這樣的背景下，失業(yè)現(xiàn)實很自然地提出對失業(yè)保障制度的需求。

1.國有企業(yè)改革對失業(yè)保障制度的需求。

改革開放以來，搞活國有企業(yè)一直被作為改革的核心問題，然而，時至今日，國有企業(yè)的改革仍步履維艱。其中，一個最大的障礙是國有企業(yè)內(nèi)部大量的富余人員無法釋放，嚴(yán)重地制約了國有企業(yè)改革的進(jìn)程。因此，一個自然的邏輯是，要想繼續(xù)推進(jìn)國有企業(yè)改革，就必須設(shè)法解決國有企業(yè)的富余人員。從理論上來講，解決富余人員一方面可以堰過擴(kuò)大企業(yè)規(guī)模，提高勞動邊際生產(chǎn)力來內(nèi)部精化；月一方面就是把窗余人員排斥到市場中去。表面看來，第一種方案似乎最憂，但是，它對資金和技術(shù)的要求，使其實現(xiàn)的成本很高，實施比較困難，如此，靠企業(yè)自身消化富余勞動力已缺乏現(xiàn)實性。所以，要想減輕國有企業(yè)的冗員負(fù)擔(dān)，只有選擇釋放這條路。然而，它將引發(fā)的問題足以為實施者所顧慮。諸如，人們對社會主義主人感的認(rèn)同，要求在被釋放的同時，必須得到某種補償。因此，建立失業(yè)保障制度是國有企業(yè)深化改革的重要條件。

2.社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)對失業(yè)保障制度的需求。

市場經(jīng)濟(jì)體制下的經(jīng)濟(jì)運行，受到價值規(guī)律的調(diào)節(jié)，自然會在各市場主體之間形成激烈的市場競爭，而作為競爭的結(jié)果，必然是一部分企業(yè)或因經(jīng)營困難裁減工人，或因破產(chǎn)導(dǎo)致全體工人失業(yè)。這種情況，即使在資本主義制度下也都是政府想極力避免或努力控制的事情。社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制在確立了市場配置資源的基礎(chǔ)地位后，也不可避免的地存在著競爭，無論是上述的國有企業(yè)，還是不斷擴(kuò)大的非公有制企業(yè)，在競爭激烈的市場環(huán)境內(nèi)，都是按市場機(jī)制來配置資源的，其中包括勞動力資源。在這個過程中，會不斷地發(fā)生勞動力被游離并引起某些障礙，為了克服這一障礙，必須有一個完善的失業(yè)保障制度來緩解由失業(yè)引起的壓力。失業(yè)保障能夠提供的社會穩(wěn)定的功能不僅使它成為正在形成的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的一項重要內(nèi)容，而且，還可以在從計劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的過程中起到保障這種轉(zhuǎn)型實現(xiàn)的重要作用。因此，建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制對失業(yè)保障制度也提出強烈的需求。

3.實現(xiàn)工業(yè)化的過程對失業(yè)保障制度的需求。

我國是一個發(fā)展中國家，二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的特征還十分明顯。所以，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個重要任務(wù)就是實現(xiàn)工業(yè)化。按照發(fā)達(dá)國家走過的道路，在工業(yè)化過程中，農(nóng)業(yè)中的剩余勞動力逐步向城市轉(zhuǎn)移，這一方面使農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的比例逐步降低；另一方面使工業(yè)得到不斷的進(jìn)步，最終實現(xiàn)以工業(yè)為主導(dǎo)的新型的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。然而，發(fā)展中國家的一些后發(fā)展特征決定了它們并不能很順利地走發(fā)達(dá)國家的道路。托達(dá)羅模型表明，發(fā)展中國家在實現(xiàn)農(nóng)業(yè)剩余勞動力轉(zhuǎn)移時。面對的是城市中也存在大量失業(yè)的情形。這一點在我國正在實現(xiàn)工業(yè)化的進(jìn)程中表現(xiàn)得更加明顯。長期的計劃經(jīng)濟(jì)體制，把城鄉(xiāng)分割為兩個相對獨立的領(lǐng)域，城市經(jīng)濟(jì)在其運行的過程中，逐步形成一個相對封閉的就業(yè)體制，由于我們所熟悉的一個原因，即城市勞動力需求經(jīng)歷了一個先擴(kuò)張后停滯的過程，所以，在城市的各部門中逐漸積累了大量的富余人員，隨著向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軟，就會釋放為失業(yè)人口。盡管如此，為最終實現(xiàn)工業(yè)化還必須實現(xiàn)農(nóng)業(yè)剩余勞動力轉(zhuǎn)移。改革開放以來，已經(jīng)有部分的農(nóng)業(yè)剩余勞動力在城鄉(xiāng)之間流動，但是，受制于一些制度的約束，這種流動遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)業(yè)中的剩余勞動力的轉(zhuǎn)移要求。有人估計，從2005年開始，農(nóng)村剩余勞動力將逐步變成一個重要的社會不安定因素。其原因是，在2005年以前的五、六年內(nèi)，全球信息化的浪潮可以波及到農(nóng)村大多數(shù)地區(qū)，特別是隨著農(nóng)村人均國民收入的不斷提高，隨著電視機(jī)、尋呼機(jī)、電話等資訊產(chǎn)品的普及使用，中國農(nóng)民會越來越深刻地感悟到自己在社會環(huán)境中所處的生存位置，他們追求財富，并付諸行動的欲望將日漸強烈。如此，2005年后將會有大規(guī)模的農(nóng)業(yè)剩余勞動力“顯化”成為公開的失業(yè)大軍。不管這種估計是否準(zhǔn)確，但它所反映的趨勢是符合我國實際的。面對這種日益緊張的趨勢，我們需在擴(kuò)大城市勞動力需求方面做出更多的努力。不過，可以預(yù)期，單靠經(jīng)濟(jì)手段來解決這種日益緊迫的就業(yè)壓力，顯然是不充分的。為此而加快建立失業(yè)保障制度是我們不能不考慮的一項重要措施。所以。我國特殊的工業(yè)化過程對失業(yè)保障制度也有非常迫切的需求。

總結(jié)我國目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展對失業(yè)保障制度的各種需求，不僅表現(xiàn)在對失業(yè)保障制度建立的迫切性上，而且對失業(yè)保障的程度也提出非常高的要求。為此，努力提高對失業(yè)保障制度的供給就成為一種自然的選擇。

二、失業(yè)保障制度的供給分析

雖然中國的失業(yè)保障工作可以追溯到建國初期，但中國失業(yè)保障制度的真正開始應(yīng)在1986年，其標(biāo)志是《國營企業(yè)職工待業(yè)保險暫行規(guī)定》的公布。這是中國第一部真正意義上的失業(yè)保險方面的法規(guī)，以此為發(fā)端，表明中國的失業(yè)保障制度開始建立。經(jīng)過幾年的實踐探索和理論發(fā)展，國務(wù)院于1993年了《國有企業(yè)職工待業(yè)保險規(guī)定》，使得失業(yè)保障制度有了雛形。但是，發(fā)展到目前：失業(yè)保障制度遠(yuǎn)沒有達(dá)到完善的程度。這明顯體現(xiàn)為失業(yè)保障制度的供給不足。

1.失業(yè)保障的覆蓋面過窄。

失業(yè)保險的本質(zhì)特征之—是具有普遍性，這就是說，所有有勞動能力且愿意就業(yè)的失業(yè)者都應(yīng)包含在失業(yè)保險的保障范圍內(nèi)。具體到中國現(xiàn)階段，農(nóng)民被排除在失業(yè)保障的范圍之外，這似乎還可以用中國當(dāng)前的國情和農(nóng)民的實際情況來解釋。不過，僅就城鎮(zhèn)而言，個體經(jīng)營者和學(xué)生便不在保障范圍內(nèi)，私營企業(yè)的工人、農(nóng)民合同制工人基本上沒有失業(yè)保險。到1998年底，全國參加失業(yè)保險的職工總數(shù)占城鎮(zhèn)職工人數(shù)的比例為63.7％，這就是說，在城鎮(zhèn)職工中尚有36.3％的人未參加失業(yè)保險。可見，失業(yè)保障僅在城鎮(zhèn)還有較大的未

覆蓋空間。

2.失業(yè)保險資金籌措不足。

在已經(jīng)實施的失業(yè)保險中，國家規(guī)定的失業(yè)保險資金籌措渠道是企業(yè)和國家財政，在實際執(zhí)行中也有少數(shù)地區(qū)由勞動者個人籌措，但總的來說，企業(yè)和國家財政在失業(yè)保險金籌措當(dāng)中占有絕對的比例。顯然，這種資金負(fù)擔(dān)方式不盡合理，特別是由于企業(yè)（主要是國有企業(yè)）的效益不好，拖欠失業(yè)保險金情況嚴(yán)重，再加上國家財政也比較困難，因此，僅依靠這兩個方面來籌措失業(yè)救濟(jì)金明顯力不從心。所以，開辟失業(yè)保險資金籌措的新渠道，是完善失業(yè)保險制度的一個重要方面。

3.失業(yè)救濟(jì)水平低下。

失業(yè)救濟(jì)金的發(fā)放一開始規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)是按照職工標(biāo)準(zhǔn)工資的60％—75％，后來改為按當(dāng)?shù)厣鐣葷?jì)金額的120％—150％。這本來就十分有限，但許多地方有時還達(dá)不到這個標(biāo)準(zhǔn)。據(jù)統(tǒng)計，1995年全國城鎮(zhèn)發(fā)放失業(yè)救濟(jì)金為8.2億元，領(lǐng)取失業(yè)救濟(jì)人數(shù)為261.3萬人，平均每人每月領(lǐng)取失業(yè)救濟(jì)金26元；1996年全國城鎮(zhèn)發(fā)放失業(yè)救濟(jì)金為13.8億元，領(lǐng)取失業(yè)救濟(jì)人數(shù)為330.8萬人，平均每人每月領(lǐng)取失業(yè)救濟(jì)金35元。如此的失業(yè)救濟(jì)狀況根本不能保證基本生活的要求。

4.失業(yè)保障的管理混亂。

這一方面體現(xiàn)在失業(yè)保險資金的支出極不合理。1995年全國共支出失業(yè)保險資金18.9億元，其中，用于失業(yè)救濟(jì)，促進(jìn)再就業(yè)的為15.1億元，這就是說，尚有3.8億元，占總支出的20％以上的失業(yè)保險資金支出并未用于失業(yè)救濟(jì)等費用上。這說明，失業(yè)救濟(jì)資金的使用滲漏十分嚴(yán)重。另一方面在管理體制上也極不完善?，F(xiàn)行的失業(yè)保險制度并不是一個統(tǒng)一的體系，而是條條管理與塊塊管理相互交叉、分級式保險與行業(yè)性保險各行其事，結(jié)果必然是造成各自為政、業(yè)務(wù)交叉、成本上升。此外，失業(yè)保險機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理也存在問題，諸如機(jī)構(gòu)設(shè)置、管理費提取比例等缺乏嚴(yán)格規(guī)范。從中國失業(yè)保障的基本情況和失業(yè)保障制度存在的問題來看，中國失業(yè)保障制度還處于初創(chuàng)時期，面對日益嚴(yán)重的失業(yè)壓力，失業(yè)保障制度的供給與需求的失衡非常突出。為此，必須加快失業(yè)保障制度的建設(shè)。

三、實現(xiàn)失業(yè)保障制度供求均衡的對策

根據(jù)中國失業(yè)保障制度供求失衡的現(xiàn)狀，健全失業(yè)保障制度需作如下幾方面的努力：

1.區(qū)分失業(yè)保險與救濟(jì)的不同功能。

目前，我國在實施失業(yè)保障時，只是通過失業(yè)救濟(jì)來提供失業(yè)者的基本生活費，還沒有劃分失業(yè)保險與失業(yè)救濟(jì)的嚴(yán)格界限。其實。失業(yè)保險與失業(yè)救濟(jì)是有區(qū)別的。失業(yè)保險是一種保險制度，失業(yè)保險金的發(fā)放要體現(xiàn)不同失業(yè)者在失業(yè)前對失業(yè)保險基金貢獻(xiàn)程度的差別，即發(fā)放金額與當(dāng)事人失業(yè)前繳納的失業(yè)保險金有關(guān)。而失業(yè)救濟(jì)是對那些具有領(lǐng)取失業(yè)保險金資格的失業(yè)者，在領(lǐng)取保險金的期限內(nèi)沒有實現(xiàn)再就業(yè)仍處于失業(yè)狀態(tài)而發(fā)放的救濟(jì)性資金，以保障其基本生活。這意味著對失業(yè)者實現(xiàn)了雙重的保障，更有利于完善失業(yè)保障制度的功能。

2.提高失業(yè)保險和救濟(jì)的給付水平。

失業(yè)保險和失業(yè)救濟(jì)的目的是為了促進(jìn)失業(yè)者實現(xiàn)再就業(yè)和維持其失業(yè)期間的基本生活。然而，就目前我國的失業(yè)保險和救濟(jì)水平來看，很難達(dá)到上述的目標(biāo)。

僅以1996年為例，城鎮(zhèn)失業(yè)人員領(lǐng)取的救濟(jì)金平均每人每月為35元，這大大低于全國最低生活標(biāo)準(zhǔn)，如果再考慮還有一大批失業(yè)人口沒有納入失業(yè)保險和救濟(jì)范圍的情況，我國的失業(yè)保障水平可謂極其低下。因此，提高失業(yè)保險和救濟(jì)水平應(yīng)成為擴(kuò)大失業(yè)保障的一項重要任務(wù)。為了實現(xiàn)這一任務(wù)，一個重要的前提是改變失業(yè)保險和救濟(jì)的資金來源。第一，要改變過去失業(yè)保障資金主要來源于國家財政和企業(yè)繳納這兩個渠道對失業(yè)保險金籌措的限制，實現(xiàn)國家、企業(yè)、個人共同負(fù)擔(dān)的失業(yè)保險金籌措方案。隨著個人收入水平的不斷提高，這種方案實施的現(xiàn)實性越來越強。第二，把部分國家資產(chǎn)貨幣化，用以補充失業(yè)保險金和失業(yè)救濟(jì)金。按目前國有凈資產(chǎn)的規(guī)模，我們只要把1％的國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為失業(yè)保障資金，就會有近200億元的資金，這可以在很大程度上改變目前只有13.87億元（1996年）的失業(yè)救濟(jì)金造成的失業(yè)保障不足的局面。在解決了失業(yè)保險與救濟(jì)的資金來源的基礎(chǔ)上，要使我國的失業(yè)保險與救濟(jì)給付水平達(dá)到就業(yè)收入的60％（國際標(biāo)準(zhǔn)為60％—80％），這意味著失業(yè)保險與救濟(jì)金的發(fā)放水平可以達(dá)到3080元（1995年）。

3.建立以失業(yè)保障促進(jìn)失業(yè)者再就業(yè)的機(jī)制。

我國是一個發(fā)展中國家，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及由此決定的財力不可能實行高度保護(hù)的失業(yè)保障體制。這就使我們的失業(yè)保障主要用來保證失業(yè)者的基本生活。然而，基于我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的趨勢，很容易使我們步西方高福利政策的后塵。雖然這可能是若干年后的事情，但是有鑒于發(fā)達(dá)國家在實行高福利政策過程中表現(xiàn)出的諸多弊端，我們應(yīng)該未雨綢繆，主要是建立一個既能保證失業(yè)者基本生活要求，又能激發(fā)失業(yè)者尋求再就業(yè)的積極的失業(yè)保障體制。為此，我們不能把對失業(yè)者的高度保障作為發(fā)展目標(biāo)，而應(yīng)該走目前成為西方發(fā)達(dá)國家趨勢的再就業(yè)培訓(xùn)的道路，即我們要盡早地把失業(yè)保障的重點放在對失業(yè)者的再就業(yè)培圳上，努力實現(xiàn)一個以再就業(yè)培訓(xùn)為主導(dǎo)，兼顧失業(yè)者基本生活的失業(yè)保障體制。之所以如此，我們還應(yīng)該看到我國傳統(tǒng)的自發(fā)保障功能的作用。在我們的傳統(tǒng)中，以家庭、親友為基礎(chǔ)的保障功能比較發(fā)達(dá)，這也是我們目前雖然在統(tǒng)計數(shù)字上有相當(dāng)規(guī)模的失業(yè)人口，但是處于生活絕對困境的失業(yè)者并不多的一個重要原因。以此作為一個條件，加快失業(yè)者再就業(yè)培訓(xùn)體制的建設(shè)可以有相對寬松的社會承受力為基礎(chǔ)。如果我們能以此作為失業(yè)保障制度發(fā)展的方向，那么我們就可以建設(shè)一個有效的失業(yè)保障體制，為社會主義市場經(jīng)濟(jì)的運行提供最有力的保障。

4.統(tǒng)一失業(yè)保障的管理機(jī)構(gòu)及加強失業(yè)保障的法制建設(shè)。

目前，包括對失業(yè)人口的管理、失業(yè)保險資金的管理和發(fā)放，以及再就業(yè)培訓(xùn)等內(nèi)容的失業(yè)保障管理體制還沒有實現(xiàn)統(tǒng)一，某些行業(yè)或部門建立有相對獨立的失業(yè)保障管理體系。這種狀況，既不符合失業(yè)保障的社會性要求，又在管理上造成機(jī)構(gòu)重疊，浪費了有限的失業(yè)保障資金。因此，為廠使失業(yè)保障制度實現(xiàn)有效地運行，必須統(tǒng)一失業(yè)保障的管理機(jī)構(gòu)。具體地講，就是要建立一個由國家統(tǒng)一協(xié)調(diào)，各級政府的勞動保障部門實施專業(yè)管理的分層次的失業(yè)保障體制。為了保證這一目標(biāo)的實現(xiàn)，必須加快中國失業(yè)保障法制建設(shè)的步伐。為此，一要在憲法中增補失業(yè)保障方面的條款，以增強失業(yè)保障法制的權(quán)威性；二要盡快制定和通過《失業(yè)保險法》及其配套法律，以維護(hù)失業(yè)保險法律的真正效力；三要明確和制定有關(guān)法律責(zé)任和處罰條款，以發(fā)揮失業(yè)保險法律的震懾力。