中共綏中縣農(nóng)電局第九次代表大會(huì)關(guān)于代表資格的審查報(bào)告(草案)

中國(guó)共產(chǎn)黨綏中縣農(nóng)電局第九次代表大會(huì)代表資格審查小組，公務(wù)員之家，全國(guó)公務(wù)員共同的天地!對(duì)出席中國(guó)共黨綏中縣農(nóng)電局第九次代表大會(huì)的代表進(jìn)行了資格審查?，F(xiàn)將代表資格的審查結(jié)果向大會(huì)報(bào)告如下：

根據(jù)2006年8月11日中共綏中農(nóng)電局黨委會(huì)會(huì)議《關(guān)于召開(kāi)中國(guó)共產(chǎn)黨綏中縣農(nóng)電局第九次代表大會(huì)的決議》和2006年8月14日局黨委《關(guān)于召開(kāi)中國(guó)共產(chǎn)黨綏中縣農(nóng)電局第九次代表大會(huì)的通知》，全局按黨支部劃分了23個(gè)選舉單位。由這些選舉單位召開(kāi)黨員大會(huì)選舉產(chǎn)生出席中國(guó)共產(chǎn)黨綏中縣農(nóng)電局第九次代表大會(huì)代表。代表選舉工作于2006年8月18日前全部完成。

至2006年7月底，全局共有黨員219名，其中預(yù)備黨員5名，局黨委會(huì)確定綏中農(nóng)電局第九次代表大會(huì)代表名額為67名，分配到各選舉單位選舉產(chǎn)生代表67名。

中國(guó)共產(chǎn)黨綏中縣農(nóng)電局第九次代表大會(huì)代表的選舉工作，認(rèn)真貫徹執(zhí)行了民主集中制的原則。各選舉單位精心部署，認(rèn)真組織實(shí)施，代表候選人的醞釀提名，堅(jiān)持自下而上，上下結(jié)合，充分醞釀，反復(fù)協(xié)商，廣泛聽(tīng)取各方面的意見(jiàn)。代表的產(chǎn)生，都嚴(yán)格按照黨章和縣委有關(guān)規(guī)定辦理，都是采用無(wú)記名投票方式，實(shí)行差額選舉。當(dāng)選代表得到的贊成票，都超過(guò)了實(shí)到會(huì)黨員的半數(shù)。

這次選出的67名代表具有廣泛的代表性。代表中，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部占代表總數(shù)的25％左右，各類(lèi)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員占代表總數(shù)的15％左右，生產(chǎn)一線(xiàn)工作者占代表總數(shù)的60％左右，婦女代表占9％左右，45歲以下的代表占64％以上。這次選出的代表，絕大多數(shù)是各部門(mén)、各單位能聯(lián)系群眾，有威信、有貢獻(xiàn)、有議事能力的黨員。公務(wù)員之家，全國(guó)公務(wù)員共同的天地!

第一章總則

第一條為保證公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，根據(jù)《中華人民共和國(guó)保守國(guó)家秘密法》、《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》、《**省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)**省政府信息保密審查暫行辦法的通知》（**政辦〔**〕11號(hào)）以及其他相關(guān)法規(guī)和國(guó)家政策有關(guān)規(guī)定，結(jié)合我市實(shí)際，制定本辦法。

第二條本辦法適用于行政機(jī)關(guān)對(duì)擬公開(kāi)政府信息的保密審查。

第三條行政機(jī)關(guān)在公開(kāi)政府信息前，應(yīng)當(dāng)依照《中華人民共和國(guó)保守國(guó)家秘密法》和其他相關(guān)法律法規(guī)、國(guó)家政策有關(guān)規(guī)定對(duì)擬公開(kāi)的政府信息進(jìn)行保密審查。

政府信息保密審查按照部門(mén)管理、統(tǒng)一的要求，堅(jiān)持“誰(shuí)公開(kāi)、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，實(shí)行逐級(jí)把關(guān)、一把手總負(fù)責(zé)制。

第四條依法公開(kāi)政府信息的行政機(jī)關(guān)，應(yīng)根據(jù)工作需要成立政府信息保密審查機(jī)構(gòu)或指定機(jī)構(gòu)、人員負(fù)責(zé)政府信息保密審查工作。

最近，不少媒體都在關(guān)注全國(guó)人大常委會(huì)法工委成立法規(guī)備案審查室一事，有的媒體還稱(chēng)這是中國(guó)違憲審查的開(kāi)始，看后不禁啞然。其實(shí)，成立這樣一個(gè)機(jī)構(gòu)與啟動(dòng)違憲審查機(jī)制是兩碼事。

法規(guī)備案審查室只是一個(gè)辦事機(jī)構(gòu)，連工作機(jī)構(gòu)（如委員會(huì)之類(lèi)）都不是，更不是一個(gè)有違憲審查權(quán)的權(quán)力機(jī)構(gòu)（全國(guó)人大常委會(huì)有這個(gè)權(quán)力）。那么，成立辦事機(jī)構(gòu)能不能對(duì)違憲違法審查有所作用，是否有利于加強(qiáng)違憲審查呢？我認(rèn)為，目前加強(qiáng)違憲審查不在于是否成立這個(gè)機(jī)構(gòu)，而在于是否能建立一套違憲審查的工作程序并公開(kāi)之，把公民提起的違憲審查建議按程序?qū)彶椴⒔o予公民一個(gè)回答。當(dāng)然，成立了辦事機(jī)構(gòu)可以協(xié)助全國(guó)人大常委會(huì)進(jìn)行違憲審查，但辦事機(jī)構(gòu)協(xié)助搞法規(guī)備案審查并不是現(xiàn)在才開(kāi)始，早在上世紀(jì)八十年代中期就開(kāi)始了。如果這個(gè)辦事機(jī)構(gòu)還是像過(guò)去那樣工作，法規(guī)違法違憲的問(wèn)題依然不會(huì)得到太大改變。

法規(guī)備案審查工作是全國(guó)人大常委會(huì)一直在做的一件事。六屆全國(guó)人大法規(guī)是只備案不主動(dòng)審查。七屆、八屆全國(guó)人大期間對(duì)備案法規(guī)主動(dòng)審查，七屆全國(guó)人大以前法案是由辦公廳聯(lián)系局承擔(dān)，八屆和九屆全國(guó)人大是由辦公廳秘書(shū)局承擔(dān)。不過(guò)到九屆全國(guó)人大特別是《立法法》制定后，法規(guī)便只備案不做主動(dòng)審查了。過(guò)去對(duì)備案法規(guī)進(jìn)行主動(dòng)審查工作，由于不提交常委會(huì)進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，結(jié)果是勞而無(wú)功。

因?yàn)檫@種審查勞而無(wú)功，因此在九屆全國(guó)人大期間，對(duì)備案法規(guī)主動(dòng)審查這一繁重工作被取消了。取而代之的是2000年《立法法》設(shè)定的被動(dòng)審查原則，即通常所說(shuō)的“不告不理”。真正違憲審查的機(jī)制通常是不告不理的。

《立法法》規(guī)定了“告”的兩種方法，一種是由國(guó)家機(jī)關(guān)提出的審查“議案”，一般是必須審查的事項(xiàng)；另一種是由單位和個(gè)人提出的審查“建議”，要經(jīng)過(guò)法規(guī)審查辦事機(jī)構(gòu)篩選以后，決定是否再送專(zhuān)門(mén)委員會(huì)審查，專(zhuān)門(mén)委員會(huì)可以審查也可以不審查。但是，這里“理”沒(méi)有進(jìn)入實(shí)質(zhì)階段?，F(xiàn)又回到主動(dòng)審查的老路，而不啟動(dòng)“理”的實(shí)質(zhì)程序，可能不一定有效。

首先，法規(guī)備案審查室是人大常委會(huì)法工委下面的一個(gè)辦事機(jī)構(gòu)，它沒(méi)有撤銷(xiāo)法律法規(guī)的權(quán)力，發(fā)現(xiàn)違法問(wèn)題要由法工委提出審查意見(jiàn)報(bào)告，而人大常委會(huì)的慣常做法是讓地方人大常委會(huì)自行糾正。由于審查意見(jiàn)沒(méi)有法律效力，地方人大可以考慮，也可以不考慮，法規(guī)備案審查室同樣可能像以前一樣陷入無(wú)人理睬的尷尬。

「摘要」行政訴訟具有不同于刑事訴訟、民事訴訟的構(gòu)造，行政訴訟除了具有保障人權(quán)的基本價(jià)值外，還不得不重視權(quán)力分立的價(jià)值，即在行政訴訟注重司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的控制和審查的同時(shí)，也要防止司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的過(guò)度侵入，從而妨礙行政權(quán)的獨(dú)立行使，這就是司法審查強(qiáng)度的問(wèn)題。我國(guó)《行政訴訟法》應(yīng)當(dāng)重視區(qū)分事實(shí)問(wèn)題和法律問(wèn)題，并進(jìn)行不同強(qiáng)度的司法審查。

「關(guān)鍵詞」事實(shí)問(wèn)題法律問(wèn)題權(quán)力分立行政裁量不確定法律概念判斷余地

一、問(wèn)題的提出及其意義

我國(guó)《行政訴訟法》第4條規(guī)定，人民法院審理行政案件，以事實(shí)為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩。同樣，《刑事訴訟法》第6條、《民事訴訟法》第7條均進(jìn)行了類(lèi)似的規(guī)定，由此可見(jiàn)，法院審理案件過(guò)程中進(jìn)行事實(shí)問(wèn)題和法律問(wèn)題的審查，不僅是對(duì)行政訴訟的要求，更成為我國(guó)司法訴訟的普遍原則。但是，由于訴訟功能的不同，刑事訴訟用來(lái)懲罰犯罪，民事訴訟用來(lái)解決當(dāng)事人之間因財(cái)產(chǎn)關(guān)系和人身關(guān)系發(fā)生的糾紛，而根據(jù)《行政訴訟法》第5條，行政訴訟主要用來(lái)對(duì)具體行政行為的合法性進(jìn)行審查，導(dǎo)致三種訴訟中審查事實(shí)問(wèn)題和法律問(wèn)題的性質(zhì)的差異。一個(gè)最顯著的區(qū)別在于，作為行政訴訟審查對(duì)象的具體行政行為，是由與法院同為法的適用機(jī)關(guān)的行政機(jī)關(guān)作出的，而行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為的活動(dòng)本身就是一種將法的一般規(guī)范適用于特定行政相對(duì)人或事的活動(dòng)，因此法院對(duì)具體行政行為合法性的審查，也就是對(duì)行政機(jī)關(guān)適用法的過(guò)程的審查，它所審查的事實(shí)是行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為時(shí)已經(jīng)認(rèn)定的事實(shí)，它所審查的法律是行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為時(shí)所依據(jù)的立法，[1][1]因此行政訴訟中法院適用法的活動(dòng)帶有“二次適用”的性質(zhì)。英美法中將司法審查稱(chēng)之為司法復(fù)審，并看作上訴審，亦是該道理。相反，無(wú)論是民事訴訟，還是刑事訴訟，都不涉及二次適用的問(wèn)題，法官根據(jù)自己的職權(quán)獨(dú)立調(diào)查事實(shí)，適用法律。因此，行政訴訟本質(zhì)上乃基于權(quán)力制約之功能，涉及司法權(quán)與行政權(quán)之間的協(xié)調(diào)，而與民事訴訟、刑事訴訟發(fā)揮單純的司法權(quán)之裁斷職能不同。

如果把行政訴訟看作是一種上訴審，那么相應(yīng)地，行政機(jī)關(guān)適用法律的過(guò)程就是初審，傳統(tǒng)地關(guān)于上訴審的結(jié)構(gòu)可以有以下幾種模式：（1）復(fù)審主義，此種模式認(rèn)為上訴審與初審無(wú)關(guān)，上訴審法院從頭重新審理案件。（2）繼審主義，此種模式并不是把在初審中出現(xiàn)的資料置之不理，而是在初審已有審理結(jié)果的基礎(chǔ)上允許當(dāng)事人提出新的證據(jù)、追加新的資料，提出新的攻擊和防御。（3）限制繼審主義，鑒于繼審主義如果無(wú)限地承認(rèn)上訴中的更新資料權(quán)，必然將事實(shí)審理的重點(diǎn)移至上訴審，削弱初審的作用，造成訴訟拖延，故此種模式主張上訴法院僅使用在初審中所提出的資料進(jìn)行審理，而不采納繼審主義中的更新資料權(quán)，所以這是徹底的初審中心主義。（4）事后審查制。無(wú)論繼審主義還是限制繼審主義，都是對(duì)案件進(jìn)行審理后再回頭看一看初審判決是否妥當(dāng)，而事后審查制則是以初審判決所認(rèn)定的事實(shí)為前提，上訴審法官認(rèn)為初審判決的理由大體合理，而且推測(cè)自己親自審理也會(huì)得出同一結(jié)論時(shí)，法官就不直接接觸案件進(jìn)行調(diào)查，而僅集中在對(duì)法律問(wèn)題的審查。但是如果上訴審法官對(duì)初審法官認(rèn)定的事實(shí)有疑問(wèn)，就應(yīng)該親自審理事實(shí)并加以糾正。[i][①]因此，各國(guó)上訴審模式的不同，必然影響到行政訴訟中事實(shí)問(wèn)題和法律問(wèn)題的審查方式。我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)上訴審奉行復(fù)審主義，故在行政訴訟中區(qū)分事實(shí)審查和法律審查的意義不大，這種做法的好處是便于查清事實(shí)真相，但另一方面由于無(wú)視行政機(jī)關(guān)已經(jīng)進(jìn)行完畢的事實(shí)調(diào)查而重起爐灶，也極大地浪費(fèi)了司法資源，造成了訴訟的拖延。反觀(guān)美國(guó)，由于在上訴審中傾向于事后審查制，上訴法院通常不對(duì)初審法院業(yè)已決定的事實(shí)問(wèn)題予以重新考慮，而僅對(duì)其法律問(wèn)題享有絕對(duì)審查權(quán)，故事實(shí)與法律的區(qū)分在行政訴訟中至關(guān)重要。[ii][②]

當(dāng)然，僅僅通過(guò)將行政訴訟類(lèi)比于上訴審來(lái)說(shuō)明事實(shí)問(wèn)題與法律問(wèn)題在行政訴訟中區(qū)分的重要性，理由還稍嫌不足。行政訴訟的真正獨(dú)特之處在于訴訟程序的設(shè)計(jì)和訴訟過(guò)程的運(yùn)作無(wú)不關(guān)系到行政權(quán)與司法權(quán)之間的關(guān)系，如何協(xié)調(diào)二者的關(guān)系，是各國(guó)行政訴訟都要面臨的問(wèn)題。根據(jù)權(quán)力分立的理論，行政訴訟固然是司法權(quán)對(duì)行政權(quán)進(jìn)行監(jiān)督的方式，但在憲法地位上，司法權(quán)并不比行政權(quán)有更高的優(yōu)勢(shì)，而是平等之關(guān)系。所以，法院對(duì)行政行為的審查是有限的，這種有限性一方面體現(xiàn)在并非所有的行政行為都要接受法院的審查，即受案范圍的問(wèn)題，另一方面也體現(xiàn)在法院只能對(duì)行政行為的合法性進(jìn)行審查，并不能侵入到與合法無(wú)關(guān)的合理性領(lǐng)域，同時(shí)，即使在合法性審查中，法院也要對(duì)行政機(jī)關(guān)基于自己的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢(shì)作出的判斷給與一定的尊重，當(dāng)然這種尊重的前提是法院在此方面并不具有這種優(yōu)勢(shì)。后一問(wèn)題又涉及到司法與行政的功能分化。與司法活動(dòng)奉行不告不理而具有事后性和消極性相比，行政活動(dòng)是面向未來(lái)的連續(xù)性的社會(huì)形成活動(dòng)，[iii][③]具有主動(dòng)性和積極性。司法和行政雖然都起到了將立法機(jī)關(guān)制定的法律具體化的作用，然而，行政適用法律固然要受法的支配，可是其解釋法律、適用法律除了必須合法以外，還要考慮其所追求的目的，亦即行政目的，因?yàn)樾姓亲非罄娴淖饔?。但是法官適用法律，卻沒(méi)有利益的考慮，法官只就其所認(rèn)定的“法”加以宣示。當(dāng)然，法官?zèng)Q不只是所謂制造判決的單純的機(jī)器，法官仍然要運(yùn)用各種解釋的方法來(lái)發(fā)現(xiàn)法是什么，但是其所要發(fā)現(xiàn)的僅止于“法”，不同于行政在“法”之外還要追求行政目的、追求公共利益。這種合目的性的追求不僅決定了在與社會(huì)現(xiàn)實(shí)的聯(lián)系方面，行政遠(yuǎn)比司法緊密，也決定了行政無(wú)法像司法一般處于獨(dú)立的地位，超然地行使其權(quán)限。因此，對(duì)法律問(wèn)題而言，司法機(jī)關(guān)是最后一道防線(xiàn)，其它的國(guó)家機(jī)關(guān)雖然也要正確地適用法律，但司法機(jī)關(guān)較其他機(jī)關(guān)有更正確的保證。[iv][④]所以，行政訴訟雖然以一種司法權(quán)審查行政權(quán)的面目出現(xiàn)，但兩者并非一種魚(yú)死網(wǎng)破的對(duì)抗，在統(tǒng)一的憲政體制下，更多是一種分工與協(xié)作，既要保證司法“說(shuō)最后一句話(huà)”的權(quán)力，也要尊重行政的自主權(quán)和首次判斷權(quán)。而在行政訴訟中區(qū)分事實(shí)問(wèn)題和法律問(wèn)題，并進(jìn)而實(shí)行不同程度和標(biāo)準(zhǔn)的審查，正是這種訴求的反映。

第一章總則

第一條為保證公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，根據(jù)《中華人民共和國(guó)保守國(guó)家秘密法》、《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》、《安徽省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)安徽省政府信息保密審查暫行辦法的通知》（皖政辦〔2008〕11號(hào)）以及其他相關(guān)法規(guī)和國(guó)家政策有關(guān)規(guī)定，結(jié)合我市實(shí)際，制定本辦法。

第二條本辦法適用于行政機(jī)關(guān)對(duì)擬公開(kāi)政府信息的保密審查。

第三條行政機(jī)關(guān)在公開(kāi)政府信息前，應(yīng)當(dāng)依照《中華人民共和國(guó)保守國(guó)家秘密法》和其他相關(guān)法律法規(guī)、國(guó)家政策有關(guān)規(guī)定對(duì)擬公開(kāi)的政府信息進(jìn)行保密審查。

政府信息保密審查按照部門(mén)管理、統(tǒng)一的要求，堅(jiān)持“誰(shuí)公開(kāi)、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，實(shí)行逐級(jí)把關(guān)、一把手總負(fù)責(zé)制。

第四條依法公開(kāi)政府信息的行政機(jī)關(guān)，應(yīng)根據(jù)工作需要成立政府信息保密審查機(jī)構(gòu)或指定機(jī)構(gòu)、人員負(fù)責(zé)政府信息保密審查工作。

徒法不足以自行，有了完備的憲法，憲政未必會(huì)降臨。憲政的實(shí)現(xiàn)除了憲政基因的培養(yǎng)外，更有賴(lài)于一套科學(xué)合理并運(yùn)行良好的違憲審查制度。因此，許多國(guó)家均在借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)與結(jié)合本土資源的基礎(chǔ)上，不遺余力地構(gòu)建具有自身特性的違憲審查制度，并在實(shí)踐中總結(jié)出一套具有普適性的違憲審查原則。我國(guó)正在推行法治建設(shè)，“依法治國(guó)”、“憲法至上”已成為國(guó)人共識(shí)。然而，實(shí)踐中的違憲現(xiàn)象早已屢見(jiàn)不鮮，且作為違憲審查機(jī)關(guān)的全國(guó)人大及其常委會(huì)又嚴(yán)重不作為。面對(duì)如此差強(qiáng)人意的窘境，我國(guó)憲法學(xué)界一直致力于違憲審查制度的研究，但現(xiàn)有成果均集中于違憲審查模式選擇等宏觀(guān)、抽象的領(lǐng)域內(nèi)，而對(duì)違憲的概念，違憲的構(gòu)成要件、違憲審查程序，特別是違憲審查原則等微觀(guān)、具體制度的構(gòu)建缺乏創(chuàng)新性研究。本文擬從比較法和實(shí)證分析角度入手，并結(jié)合我國(guó)憲政實(shí)踐，對(duì)世界各國(guó)違憲審查原則進(jìn)行歸納和探討，以期對(duì)我國(guó)違憲審查制度的構(gòu)建有所裨益。

一、無(wú)訟案則無(wú)審查原則

“無(wú)訟案則無(wú)審查”原則是“不告不理”的司法原則在違憲審查制度中的具體表征。依據(jù)該原則，憲法審判機(jī)關(guān)不能主動(dòng)審理憲事案件，解決憲事糾紛，制裁違憲行為。因此，一項(xiàng)違憲的法律，如果未被訴至憲法審判機(jī)關(guān)，則該法律仍具有法律效力。例如，在美國(guó)，有關(guān)總統(tǒng)任命行政官吏的權(quán)限爭(zhēng)議，自1789年第一屆國(guó)會(huì)以來(lái)，就一直沒(méi)有停止過(guò)。1876年，美國(guó)國(guó)會(huì)制定了《任期法》（TenureofofficeAct）規(guī)定總統(tǒng)有任命行政官吏之權(quán)。對(duì)于這部法律，不少人士包括聯(lián)邦最高法院法官在內(nèi)，均認(rèn)為是違憲無(wú)效的?？墒侵敝罬yersv.Unitedstates一案中，聯(lián)邦最高法院才有機(jī)會(huì)對(duì)此問(wèn)題發(fā)表意見(jiàn)，并于1926年判定1876年的《任期法》違憲無(wú)效，解決了自1879年以來(lái)這場(chǎng)憲法問(wèn)題的“歷史論爭(zhēng)”。[i]

從實(shí)證層面而言，“無(wú)訟案則無(wú)審查”原則在具體適用過(guò)程中，可表現(xiàn)為以下幾種情況：（1）如原告需與違憲案件有利害關(guān)系，則違憲審查為主觀(guān)性審查，與普通案件一樣應(yīng)嚴(yán)格遵守“無(wú)訟案則無(wú)審查”原則，如原告無(wú)需具有訴之利益，則違憲審查已被客觀(guān)化，那么當(dāng)事人則可以維護(hù)憲政秩序?yàn)橛?，向憲法審判機(jī)關(guān)提起違憲審查請(qǐng)求，而不需遵守傳統(tǒng)司法意義上的“無(wú)訟案則無(wú)審查”的原則；（2）如原告在提起違憲審查請(qǐng)求時(shí)需遵守“成熟原則”，亦即原告只有在遭受被訴法律、法規(guī)的損害時(shí)，才能提起訴訟，則違憲審查制度就應(yīng)嚴(yán)格遵守“無(wú)訟案則無(wú)審查”原則；如在憲法審判中，當(dāng)事人可提起預(yù)防性違憲審查，亦即在法律、法規(guī)尚未傷害自己權(quán)利時(shí)，或該法律、法規(guī)尚未頒布前就可向憲法審判機(jī)關(guān)挑戰(zhàn)法律、法規(guī)的合憲性，則該違憲審查制度在“無(wú)訟案則無(wú)審查”原則的遵守程度上就降低了許多；（3）如果憲法審判機(jī)關(guān)可對(duì)一些明顯具有政治性質(zhì)的問(wèn)題進(jìn)行審查，則憲法審判機(jī)關(guān)無(wú)異于議會(huì)與行政部門(mén)，“無(wú)訟案則無(wú)審查”原則就被徹底放棄，因?yàn)檫@時(shí)的憲法審判機(jī)關(guān)已被徹底政治化了。如果憲法審判機(jī)關(guān)嚴(yán)守“政治問(wèn)題不審查原則”，則其在一定程度上遵循“無(wú)訟案則無(wú)審查”原則；（4）如果憲法審判機(jī)關(guān)享有“憲法問(wèn)題的咨詢(xún)權(quán)”，則違憲審查制度根本無(wú)須遵守“無(wú)訴訟案則無(wú)審查”原則；如果沒(méi)有，則憲法審判機(jī)關(guān)則需或多或少地受該原則的約束。美國(guó)是遵循“無(wú)訟案則無(wú)審查”原則最為嚴(yán)格的國(guó)家。在美國(guó)，根據(jù)憲法第3條規(guī)定，原告提起違憲審查請(qǐng)求必須要符合“案件”或“爭(zhēng)議”的要求。何謂“案件”或“爭(zhēng)議”呢？美國(guó)聯(lián)邦最高法院在資料處理組織聯(lián)合會(huì)案件中提出了“事實(shí)上的損害”標(biāo)準(zhǔn)，亦即原告只有在其權(quán)利受到法律、法規(guī)的侵犯，并造成了損害或有造成損害之虞時(shí)，方能向法院提起違憲審查請(qǐng)求。[ii]馬歇爾在1824年的sbornV.BankofUnitedstates一案中，也認(rèn)為：當(dāng)事人依法律規(guī)定之形式就有關(guān)法令向法院主張其權(quán)利時(shí)，司法權(quán)才有行使可能。如果專(zhuān)就抽象問(wèn)題是否違憲，請(qǐng)求法院加以審理、裁判，因其是非訴訟案件，法院不能受理。所以，美國(guó)法院拒絕就“憲法性問(wèn)題”接受咨詢(xún)；拒絕對(duì)法律、法規(guī)進(jìn)行事先性、抽象性審查；拒絕就“政治問(wèn)題”作出裁判。由此可見(jiàn)，世界各國(guó)和地區(qū)的憲法審判機(jī)關(guān)在遵循“無(wú)訟案則無(wú)審查”原則上存在巨大差異，具體而言，這種差異可通過(guò)以下論證獲得說(shuō)明：

1、事先性審查、事后性審查與混合性審查模式。以被審查對(duì)象是否已經(jīng)生效為根據(jù)，違憲審查可以分為事先性審查、事后性審查與兼兩者之特征的混合性審查。在事先性審查中，因法律、法規(guī)尚未生效，不可能產(chǎn)生利害關(guān)系人，就不具有“訴之利益”的原告，因此在該模式中，根本不可能遵循“無(wú)訟案則無(wú)審查”原則。例如，根據(jù)法國(guó)憲法規(guī)定，各有權(quán)主體應(yīng)在法律頒布以前向憲法委員會(huì)提出審查請(qǐng)求，在法律頒布以后即使發(fā)現(xiàn)該法律違反憲法也不得向憲法委員會(huì)提出審查請(qǐng)求，憲法委員會(huì)也不得對(duì)該法律進(jìn)行審查。另外，根據(jù)該國(guó)憲法第61條規(guī)定，各項(xiàng)組織法律在頒布以前、議會(huì)兩院的內(nèi)部規(guī)則在執(zhí)行以前，均應(yīng)提交憲法委員會(huì)審查，以裁決其是否符合憲法?？梢?jiàn)，組織法律和議會(huì)規(guī)則無(wú)須任何人向憲法委員會(huì)提出審查請(qǐng)求，即應(yīng)自動(dòng)接受審查。這表明法國(guó)的違憲審查制度徹底放棄了“無(wú)訟案則無(wú)審查”的原則。事后性審查是指法律、法規(guī)頒布后或在特定行為產(chǎn)生實(shí)際影響之后，由違憲審查機(jī)關(guān)對(duì)之進(jìn)行的違憲審查。因?yàn)榉深C布實(shí)施后，就會(huì)對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)產(chǎn)生影響，法律與當(dāng)事人之間便會(huì)產(chǎn)生利害關(guān)系，在該模式中，違憲審查提請(qǐng)人或多或少地具有訴之利益，因而該模式至少在一定程度上需遵循“無(wú)訟案則無(wú)審查”原則；在混合性模式下，其遵循“無(wú)訟案則無(wú)審查”原則的程度介于事先性審查與事后性審查兩種模式之間?？梢?jiàn)“無(wú)訟案則無(wú)審查”原則的遵守程度以事后性審查、混合性審查、事先性審查模式為順序遞減。

2、抽象性審查與具體性審查。具體性審查是指在具體的訴訟案件中，當(dāng)事人認(rèn)為具有違憲爭(zhēng)議的法律、法規(guī)涉及其權(quán)利、義務(wù)時(shí)，而向違憲審查機(jī)關(guān)提起審查請(qǐng)求。具體性審查因不能脫離個(gè)案爭(zhēng)議，故其遵循了“無(wú)訟案則無(wú)審查”的原則。抽象性審查是指有關(guān)提請(qǐng)主體脫離具體的爭(zhēng)議，單就某一憲法疑義而向違憲審查機(jī)關(guān)提請(qǐng)違憲審查。抽象性審查是脫離具體案件而單純就法律、法規(guī)的合憲性問(wèn)題進(jìn)行的審查，故其遵守“無(wú)訟案則無(wú)審查”原則的程度較具體性審查為低。德國(guó)的違憲審查制度雖屬事后性模式，但其憲法法院可以對(duì)違憲的法律、法規(guī)進(jìn)行抽象性審查，故其遵守“無(wú)訟案則無(wú)審查”原則的程度比美國(guó)要低。

為使提案審查工作規(guī)范化、制度化，維護(hù)提案的嚴(yán)肅性，保證提案質(zhì)量，根據(jù)《政協(xié)市區(qū)委員會(huì)提案工作條例》有關(guān)規(guī)定，制定本辦法。

一、提案審查的程序

（一）政協(xié)市區(qū)委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)區(qū)政協(xié)）全體會(huì)議期間的提案，由大會(huì)秘書(shū)處提案組進(jìn)行初審，提出能否立案和確定提案承辦單位的建議，交由提案委員會(huì)或提案審查委員會(huì)審定。

（二）區(qū)政協(xié)全體會(huì)議閉會(huì)期間的提案，由提案委員會(huì)主任或副主任審定；各派、人民團(tuán)體、區(qū)政協(xié)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)的提案和委員的重要提案，由提案委員會(huì)全體會(huì)議或主任會(huì)議審定。

二、提案審查的內(nèi)容

（一）提案者資格的審查：

一、序言

當(dāng)前，現(xiàn)代憲政發(fā)達(dá)的國(guó)家大多都建立了符合自己國(guó)情的違憲審查制度，我國(guó)也正在完善具有中國(guó)特色的違憲審查制度。目前我們國(guó)家的憲政相較于其他國(guó)家來(lái)說(shuō)不夠發(fā)達(dá)且問(wèn)題較多，原因很大部分在于違憲審查制度不夠完善。我國(guó)的違憲審查制度因?yàn)槠渌闹T多原因不能發(fā)揮其應(yīng)有的作用，倒不是因?yàn)樗环衔覈?guó)的基本國(guó)情。因此，我們應(yīng)當(dāng)從當(dāng)前的違憲審查制度存在的問(wèn)題出發(fā)，從諸多方面綜合考慮，在符合我國(guó)國(guó)情的基礎(chǔ)上借鑒外國(guó)的先進(jìn)制度與經(jīng)驗(yàn)，從而完善我國(guó)的違憲審查制度，這是國(guó)家發(fā)展的需要更是憲政實(shí)施的必然要求。

二、違憲審查的歷史演變

從憲法制定到實(shí)施的歷史經(jīng)驗(yàn)來(lái)說(shuō)，憲法的制定與實(shí)施理所當(dāng)然離不開(kāi)違憲審查制度：憲法規(guī)定違憲審查制度以保障憲法規(guī)范得以真正實(shí)現(xiàn)。正是憲法與違憲審查制度如此緊密的關(guān)系才使我們可以通過(guò)某國(guó)家的憲法史了解違憲審查制度的發(fā)展史，這兩種歷史通常是平行的甚至可以是重疊的。但是中國(guó)違憲審查制度的演變卻沒(méi)有嚴(yán)格遵循這個(gè)規(guī)律而是呈現(xiàn)出一個(gè)奇特的現(xiàn)象：即立憲目的并不在于行憲。以制定憲法的統(tǒng)治政權(quán)的性質(zhì)為標(biāo)準(zhǔn)，可以將舊中國(guó)的立憲運(yùn)動(dòng)大致分為清末時(shí)期、辛亥革命之后、北洋軍閥時(shí)期以及南京國(guó)民黨時(shí)期。首先是清末時(shí)期，這個(gè)時(shí)期的立憲活動(dòng)有《欽定憲法大綱》，《憲法重大十九信條》。前者僅包括兩個(gè)方面的內(nèi)容：君上大權(quán)以及臣民權(quán)利義務(wù)；后者同前者相比對(duì)皇權(quán)則進(jìn)行了更多的限制，確立了更加接近英國(guó)君主立憲制的政體形式。接著是辛亥革命后資產(chǎn)階級(jí)革命派的立憲活動(dòng)《中華民國(guó)臨時(shí)約法》。但此憲法并沒(méi)有對(duì)違憲審查制度作出任何規(guī)定。北洋軍閥統(tǒng)治時(shí)期與憲法有關(guān)的的有三個(gè)，其中《天壇憲法草案》有關(guān)于違憲審查制度的規(guī)定，但《中華民國(guó)約法》沒(méi)此沒(méi)有作出任何規(guī)定。在南京國(guó)民黨時(shí)期，制定了《中華民國(guó)訓(xùn)政時(shí)期約法》、《中華民國(guó)憲法草案》、《中華民國(guó)憲法》三部憲法。這三部憲法對(duì)違憲審查制度都有規(guī)定，但我認(rèn)為在《中華民國(guó)憲法草案》中違憲審查制度的規(guī)定最為詳盡。接下來(lái)就是新中國(guó)成立后確立的違憲審查制度，新中國(guó)成立后曾頒布過(guò)四部憲法，其中1975年憲法沒(méi)有對(duì)違憲審查制度作出規(guī)定，而1954年憲法、1978年憲法和現(xiàn)行憲法則對(duì)違憲審查制度有一些規(guī)定。

三、我國(guó)的違憲審查制度之爭(zhēng)

就目前我國(guó)的現(xiàn)狀來(lái)說(shuō)，針對(duì)是否存在違憲審查制度，理論界尚且存在爭(zhēng)論。理論界主要有兩種聲音，一種“否定論”，一種“肯定論”。其中有的學(xué)者持“否定論”，認(rèn)為我國(guó)不存在違憲審查制度，而有部分學(xué)者認(rèn)為我國(guó)存在違憲審查制度。持否定論的學(xué)者認(rèn)為建立違憲審查制度的前提是要有專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)，但是我國(guó)至今都沒(méi)有建立這種機(jī)構(gòu)。另外只有當(dāng)規(guī)范性文件與憲法抵觸時(shí)，才有建立違憲審查制度的前提，即建立違憲審查制度必須滿(mǎn)足憲法的最高性和憲法的可適用性?xún)蓚€(gè)條件。然而我國(guó)憲法不具有可適用性。另外我國(guó)在法律適用中并沒(méi)有啟動(dòng)違憲審查制度，使違憲審查制度等同虛設(shè)，這從另一個(gè)方面也說(shuō)明了我國(guó)沒(méi)有違憲審查制度。持“肯定論”的學(xué)者認(rèn)為雖然我國(guó)的違憲審查模式有一定的缺陷，憲法的適用性也不夠強(qiáng)，但這依然不能否認(rèn)我國(guó)存在違憲審查制度。有學(xué)者認(rèn)為我國(guó)是司法審查模式，也有的學(xué)者認(rèn)為是立法機(jī)關(guān)審查模式。雖然我國(guó)沒(méi)有直接明文規(guī)定我國(guó)的違憲審查模式，也沒(méi)有說(shuō)我國(guó)存在違憲審查制度，但是從實(shí)際情況來(lái)看，不管是何種審查模式都說(shuō)明我國(guó)是存在違憲審查制度的。

第一章總則

第一條為保證公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，根據(jù)《中華人民共和國(guó)保守國(guó)家秘密法》、《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》、《安徽省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)安徽省政府信息保密審查暫行辦法的通知》（皖政辦〔2008〕11號(hào)）以及其他相關(guān)法規(guī)和國(guó)家政策有關(guān)規(guī)定，結(jié)合我市實(shí)際，制定本辦法。

第二條本辦法適用于行政機(jī)關(guān)對(duì)擬公開(kāi)政府信息的保密審查。

第三條行政機(jī)關(guān)在公開(kāi)政府信息前，應(yīng)當(dāng)依照《中華人民共和國(guó)保守國(guó)家秘密法》和其他相關(guān)法律法規(guī)、國(guó)家政策有關(guān)規(guī)定對(duì)擬公開(kāi)的政府信息進(jìn)行保密審查。

政府信息保密審查按照部門(mén)管理、統(tǒng)一的要求，堅(jiān)持“誰(shuí)公開(kāi)、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，實(shí)行逐級(jí)把關(guān)、一把手總負(fù)責(zé)制。

第四條依法公開(kāi)政府信息的行政機(jī)關(guān)，應(yīng)根據(jù)工作需要成立政府信息保密審查機(jī)構(gòu)或指定機(jī)構(gòu)、人員負(fù)責(zé)政府信息保密審查工作。

為了進(jìn)一步提高提案質(zhì)量，鼓勵(lì)政協(xié)委員多提提案、提好提案，更好地發(fā)揮提案在履行政協(xié)職能中的作用，推進(jìn)提案工作制度化、規(guī)范化、程序化建設(shè)，根據(jù)《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議章程》、《政協(xié)*省委員會(huì)提案工作條例》等有關(guān)規(guī)定，制定本辦法。

第一條提案委員會(huì)在常務(wù)委員會(huì)和主席會(huì)議領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)提案的審查立案工作。政協(xié)*省委員會(huì)每屆第一次全體會(huì)議期間的提案審查立案工作，由大會(huì)提案審查委員會(huì)負(fù)責(zé)，第一次全體會(huì)議以后的提案審查立案工作由提案委員會(huì)負(fù)責(zé)。

第二條提案委員會(huì)和提案審查委員會(huì)本著尊重和維護(hù)提案者的民主權(quán)利、保證提案質(zhì)量的原則，嚴(yán)格按照審查程序和立案標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)收到的提案進(jìn)行審查并根據(jù)提案內(nèi)容合理確定承辦單位。

第三條在全體會(huì)議期間規(guī)定的提案截止時(shí)間之前收到的提案為全體會(huì)議期間提案，截止時(shí)間之后收到的提案為平時(shí)提案。

第四條全體會(huì)議期間提案由大會(huì)秘書(shū)處提案組提出初審意見(jiàn)，經(jīng)提案委員會(huì)或提案審查委員會(huì)審定后，向大會(huì)提交提案審查情況的報(bào)告。平時(shí)提案由提案委員會(huì)辦公室提出初審意見(jiàn)，由提案委員會(huì)主任或?qū)Ｂ毟敝魅螌徍?，?jīng)提案委員會(huì)主任會(huì)議審定。針對(duì)重大突發(fā)事件的提案即時(shí)審定。

第五條提案者是指現(xiàn)任省政協(xié)委員，參加省政協(xié)的各黨派、各人民團(tuán)體、各界別，省政協(xié)各專(zhuān)門(mén)委員會(huì)，以及全體會(huì)議期間的委員小組。