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篇1

〔關(guān)鍵詞〕電子政務(wù),行政體制,空間

信息時(shí)代的國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力最高評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)已從過(guò)去的土地、原材料、技術(shù)、人才等變?yōu)橐孕畔⒛芰樽罡邊?shù)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)系統(tǒng)。對(duì)信息的把握和支配能力,是影響國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力的重大要素之一。利用信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和其他相關(guān)技術(shù)構(gòu)造更加適合時(shí)代要求的政府結(jié)構(gòu)和運(yùn)行方式,推行電子政務(wù),深化行政體制改革顯得尤為重要。十六大報(bào)告指出了我國(guó)政府下一步改革的方向:“深化行政管理體制改革。進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能,改進(jìn)管理方式,推行電子政務(wù),提高行政效率,降低行政成本,形成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制?！碑?dāng)前我國(guó)政府面臨著重大的變革和挑戰(zhàn),但同時(shí)也更具備了進(jìn)一步改革的思想基礎(chǔ)、方向指南與技術(shù)準(zhǔn)備。作為技術(shù)創(chuàng)新與體制創(chuàng)新相結(jié)合的典范,電子政務(wù)在推動(dòng)我國(guó)行政體制改革方面將發(fā)揮巨大的作用,具有深遠(yuǎn)的歷史意義和重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、當(dāng)前推行電子政務(wù)過(guò)程中存在的問(wèn)題

(一)三大矛盾

1.嶄新的電子政務(wù)工作形式與陳舊的政府組織結(jié)構(gòu)的矛盾。我國(guó)政府組織結(jié)構(gòu)是條塊分割的二維模式,是縱向?qū)蛹?jí)和橫向職能制的矩陣結(jié)構(gòu)。縱向?qū)蛹?jí)制的行政組織系統(tǒng)由縱向的若干層次構(gòu)成,形成一個(gè)金字塔狀。橫向職能制的組織結(jié)構(gòu)由橫向的若干部門構(gòu)成,實(shí)施垂直領(lǐng)導(dǎo)。

電子政務(wù)是以公共服務(wù)需求為出發(fā)點(diǎn),將政府各個(gè)部門整合起來(lái),公眾享受政府服務(wù)只需一個(gè)入口,不必再一個(gè)一個(gè)“衙門”去拜訪的串行工作方式。電子政務(wù)希望展現(xiàn)的一種比較理想的公共服務(wù)結(jié)果可能是,公眾一次性地將辦理業(yè)務(wù)所需的證明材料或其他文件傳遞給一個(gè)政府業(yè)務(wù)處理入口,政府內(nèi)部業(yè)務(wù)處理可以并行式辦公,提高工作效率。這種并行式辦公方式并非簡(jiǎn)單的“一站式”或“一廳式”的服務(wù),很多部門簡(jiǎn)單地集合辦公,而是后臺(tái)系統(tǒng)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一工作。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到今天,伴隨著越來(lái)越多的政府服務(wù)轉(zhuǎn)移至網(wǎng)上實(shí)現(xiàn),這種電子政務(wù)要求的后臺(tái)協(xié)調(diào)一致的工作流程與政府“條塊分割”的組織結(jié)構(gòu)的之間的矛盾將會(huì)愈發(fā)尖銳。

2.快速發(fā)展的信息技術(shù)與墨守成規(guī)的法律建設(shè)之間的矛盾。伴隨政府上網(wǎng)工程的推進(jìn),人們對(duì)于電子政務(wù)的需求已經(jīng)不只停留在瀏覽政府網(wǎng)頁(yè),知悉一些政府法規(guī)的狀態(tài)上,而是希望可以通過(guò)政務(wù)平臺(tái)可以與政府進(jìn)行交流。這時(shí)電子政務(wù)法規(guī)的不健全對(duì)于電子政務(wù)的制約就逐步顯現(xiàn)出來(lái),如電子郵件是否具備法律效率,電子簽名是否合法等。

環(huán)顧世界電子政務(wù)法規(guī)建設(shè)現(xiàn)狀,世界各國(guó)電子政務(wù)法律體系目前處于無(wú)統(tǒng)一規(guī)范、不斷修訂的不成熟階段,我國(guó)目前要建立相關(guān)的法規(guī)確實(shí)具有一定的風(fēng)險(xiǎn)性。電子政務(wù)法規(guī)的制定不同于傳統(tǒng)法律法規(guī),并非對(duì)于電子政務(wù)的事事都要有個(gè)說(shuō)法,應(yīng)該抓住重點(diǎn)逐步完善。主要集中在電子簽名的有效性、信息公開(kāi)程度等方面做出規(guī)定或者司法解釋,這是目前電子政務(wù)法律法規(guī)建設(shè)方面的核心問(wèn)題。

3.的安全性要求與為公眾服務(wù)的信息開(kāi)放之間的矛盾。不同于商務(wù)活動(dòng),它關(guān)系到黨政部門、各大系統(tǒng)乃至整個(gè)國(guó)家的利益。因?yàn)檎?wù)信息比商務(wù)信息更為敏感,所以電子政務(wù)作為在信息時(shí)代的一種新的表現(xiàn)形式,在安全性方面有著很高的要求?！鞍踩谝弧钡乃枷胍恢必灤┯陔娮诱?wù)建設(shè)的全過(guò)程。

同時(shí),政府是為公眾服務(wù)的,政府的大多數(shù)部門和大多數(shù)公務(wù)員承擔(dān)著政府的公共服務(wù)職能,政府的大多數(shù)信息是為公眾服務(wù)的,是需要為公眾所知悉的。電子政務(wù)倡導(dǎo)的就是利用網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢(shì)加速信息的流通,使公眾更好的享受政府服務(wù)。

由此,電子政務(wù)的安全要求與電子政務(wù)平臺(tái)的開(kāi)放性要求成為電子政務(wù)實(shí)施過(guò)程中最難以平衡的一對(duì)矛盾。如何把握安全與開(kāi)放的平衡,一方面要把握住哪些信息是政府機(jī)密哪些是可公開(kāi)信息;另一方面,在電子政務(wù)平臺(tái)的建設(shè)過(guò)程中要擺脫“安全絕對(duì)化”傾向。

(二)三大難點(diǎn)

1.電子政務(wù)一體化即業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)性較強(qiáng)的政府信息化系統(tǒng)之間的一體化。標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、管理流程不暢通等,是企業(yè)電子商務(wù)建設(shè)中的老問(wèn)題,如今在電子政務(wù)建設(shè)中依然存在。目前我國(guó)政府機(jī)構(gòu)復(fù)雜,彼此之間缺乏溝通,為電子政務(wù)的建設(shè)帶來(lái)了不小的困難,并將給未來(lái)全國(guó)電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)構(gòu)成極大障礙。

2.數(shù)字鴻溝的出現(xiàn)同樣困擾著電子政務(wù)的建設(shè)。隨著政府“E化”的加深,電子政務(wù)反而可能進(jìn)一步強(qiáng)化社會(huì)不均,因?yàn)樽钚枰峁┓?wù)的人往往是那些無(wú)法上網(wǎng)、無(wú)力應(yīng)用高科技手段的弱勢(shì)群體。若數(shù)字鴻溝的問(wèn)題不能得到很好的解決,將有可能加大貧富分化,導(dǎo)致“強(qiáng)者愈強(qiáng)、弱者愈弱”的局面出現(xiàn)。而盡管我國(guó)已經(jīng)擁有1.11億上網(wǎng)人口,數(shù)字鴻溝仍是一個(gè)較為嚴(yán)重的問(wèn)題。

3.電子政務(wù)計(jì)劃成功率的低下同樣困擾著建設(shè)者。作為一個(gè)新興項(xiàng)目,電子政務(wù)還處于發(fā)展初期,電子政務(wù)的相關(guān)概念也還在探討之中。這就使得即使是電子政務(wù)發(fā)展最快的國(guó)家,能夠做到雙向互動(dòng)或事務(wù)處理的電子政務(wù)項(xiàng)目尚不足30%,能對(duì)現(xiàn)有政府形態(tài)實(shí)施電子政務(wù)改造的就更少了。如何提高電子政務(wù)項(xiàng)目的成功率是現(xiàn)階段我國(guó)電子政務(wù)建設(shè)亟待解決的難題。

(三)三大滯后

1.對(duì)電子政務(wù)的重要性和發(fā)展趨勢(shì)認(rèn)識(shí)滯后。電子政務(wù)打破了傳統(tǒng)的政府管理模式,政府部門的工作機(jī)制、工作方法、工作思路都有了很大的改變。電子政務(wù)的推行,打破了原有政府的金字塔之間的界線,構(gòu)成了一個(gè)全面電子化的虛擬政府,傳統(tǒng)政府的金字塔式結(jié)構(gòu)改變成平面化、無(wú)中心的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu),網(wǎng)絡(luò)中沒(méi)有權(quán)威,行政機(jī)關(guān)原有的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威受到嚴(yán)重挑戰(zhàn)。政府官員在發(fā)展電子政務(wù)的認(rèn)識(shí)上還存在不少誤區(qū),一種是把電子政務(wù)僅僅當(dāng)作政府部門的計(jì)算機(jī)化;另一種是簡(jiǎn)單地把電子政務(wù)等同于“政府上網(wǎng)”。事實(shí)上,人是推行電子政務(wù)的關(guān)鍵因素,人的思想觀念至關(guān)重要。

2.電子政務(wù)統(tǒng)一規(guī)劃滯后,沒(méi)有建立相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)。世界主要發(fā)達(dá)國(guó)家,都把電子政務(wù)作為政府工作和國(guó)家信息化的重要戰(zhàn)略。我國(guó)相對(duì)滯后,既缺乏宏觀規(guī)劃,也沒(méi)有制定相應(yīng)的發(fā)展規(guī)劃。目前我國(guó)的電子政務(wù)建設(shè)主要有兩種方式:一種是系統(tǒng)內(nèi)自上而下的縱向推動(dòng);一種是地區(qū)內(nèi)橫向推動(dòng)。從理論上講,可以大大加速我國(guó)政府信息化進(jìn)程,但是,如果兩者之間缺乏協(xié)調(diào),那么最終就會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重的兼容性問(wèn)題。還有,技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)上的條塊分割,是我國(guó)電子政務(wù)面臨的突出問(wèn)題。

3.對(duì)電子政務(wù)的理論研究明顯地滯后于電子政務(wù)實(shí)踐。歷史上幾乎每一項(xiàng)重大科技進(jìn)步,都是以理論上的突破為基礎(chǔ)和先導(dǎo)的。電子政務(wù)是一個(gè)涉及方方面面問(wèn)題的系統(tǒng)工程,無(wú)論是技術(shù)上還是政策上所存在的問(wèn)題,都在一定程度上影響著電子政務(wù)本身的發(fā)展。目前,理論的研究工作已經(jīng)明顯地滯后于實(shí)踐。在這種情況下,電子政務(wù)的實(shí)踐存在一定的盲目性。

二、電子政務(wù)為我國(guó)行政體制改革拓展了全新的空間

實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)政務(wù)到電子政務(wù)的轉(zhuǎn)變是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。歷史上,政府形態(tài)經(jīng)歷了專制型——管制型——管理型——服務(wù)型等幾種。未來(lái)政府的理想目標(biāo)是:作為電子化的服務(wù)型政府,應(yīng)該成為社會(huì)資源優(yōu)化配置中心,形成所有資源的無(wú)縫集成、零成本運(yùn)行、個(gè)性化服務(wù)和即時(shí)反應(yīng)的管理體系。服務(wù)型政府的模式是,EG—G:電子政府—政府;EG—B:電子政府—企業(yè);EG—C:電子政府—公民;EG—E:電子政府—公務(wù)員。根據(jù)這種模式,電子政務(wù)的實(shí)施,除了要解決信息收集、過(guò)程建模、系統(tǒng)集成、安全保密技術(shù)等問(wèn)題外,最主要的是政府職能要做相應(yīng)的轉(zhuǎn)變,要公開(kāi)公共信息,盡量公開(kāi)政府部門掌握的、目前尚處于封閉狀態(tài)的大量公共信息,使其充分發(fā)揮作用;要規(guī)范業(yè)務(wù)流程,明確每項(xiàng)業(yè)務(wù)所包括的內(nèi)容及程序,減少政府工作人員的隨意性;要加強(qiáng)相互溝通,通過(guò)網(wǎng)絡(luò)縱向及橫向的信息同步更新,防止各個(gè)部門成為信息孤島;要講求實(shí)用有效,在認(rèn)真做好系統(tǒng)分析及設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上分步實(shí)施,并在實(shí)踐中總結(jié)經(jīng)驗(yàn),逐步完善。

(一)外網(wǎng)中電子政務(wù)實(shí)際應(yīng)用網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)將是今后的重點(diǎn)。在門戶網(wǎng)站已基本建成后,電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的重點(diǎn)將逐步轉(zhuǎn)向應(yīng)用網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)上來(lái)。國(guó)家“863”計(jì)劃“中國(guó)電子政務(wù)管理系統(tǒng)”課題組組長(zhǎng)許光建教授認(rèn)為,中國(guó)電子政務(wù)的發(fā)展經(jīng)歷了四個(gè)階段,即設(shè)備階段、基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)階段、應(yīng)用環(huán)境建設(shè)階段和系統(tǒng)鏈接階段,經(jīng)過(guò)前三個(gè)階段的發(fā)展,實(shí)現(xiàn)了在一個(gè)政務(wù)體系內(nèi)應(yīng)用的縱深發(fā)展,但是各政務(wù)體系之間的互聯(lián)互通還遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn),不同政務(wù)環(huán)境間尚需有效的整合,系統(tǒng)鏈接將是中國(guó)電子政務(wù)下一步發(fā)展的重中之重。

(二)政府專網(wǎng)將成為今后電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的焦點(diǎn),也是今后政府加大投資的主要領(lǐng)域,應(yīng)當(dāng)引起各服務(wù)廠商的重點(diǎn)關(guān)注。目前我國(guó)的外網(wǎng)建設(shè)已基本結(jié)束,而內(nèi)網(wǎng)(局域網(wǎng))僅僅實(shí)現(xiàn)了聯(lián)接到互聯(lián)網(wǎng),大量信息資源庫(kù)建設(shè)尚處于空白階段,內(nèi)網(wǎng)的很多功能都無(wú)法進(jìn)行。而各地的政府網(wǎng)絡(luò)的聯(lián)接存在很多問(wèn)題,中央政府網(wǎng)站和地方政府網(wǎng)站、地方政府各部門網(wǎng)站之間幾乎是互不聯(lián)接,嚴(yán)重制約了全國(guó)電子政務(wù)業(yè)務(wù)的發(fā)展,這正是因?yàn)殡娮诱?wù)專網(wǎng)目前幾乎處于空白階段,政府部門之間的網(wǎng)站缺乏有機(jī)聯(lián)系所造成的。

(三)根據(jù)政府機(jī)構(gòu)改革的需要和政府行使公共職能的要求,進(jìn)一步設(shè)計(jì)我國(guó)電子政務(wù)的整體結(jié)構(gòu)。加快推進(jìn)中央政府已定的建設(shè)項(xiàng)目,邊建設(shè)邊發(fā)揮效益,要在整合外網(wǎng)平臺(tái)、建設(shè)門戶網(wǎng)站等方面取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展,其他項(xiàng)目要穩(wěn)步推進(jìn);根據(jù)電子政務(wù)的發(fā)展,加快建立健全管理體制、安全保障機(jī)制和一系列規(guī)范的管理辦法,使電子政務(wù)的發(fā)展與振興我國(guó)信息產(chǎn)業(yè)密切結(jié)合,促進(jìn)創(chuàng)新能力增強(qiáng),提高產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。創(chuàng)造有利于電子政務(wù)發(fā)展的外部環(huán)境,加快制定電子政務(wù)建設(shè)技術(shù)政策,實(shí)施有利于國(guó)內(nèi)信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政府采購(gòu)政策,促進(jìn)國(guó)內(nèi)軟件和系統(tǒng)集成產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,制定電子政務(wù)項(xiàng)目概算標(biāo)準(zhǔn),保障運(yùn)行、維護(hù)和培訓(xùn)經(jīng)費(fèi),特別要合理確定和提高軟件費(fèi)用占項(xiàng)目總投資的比重,研究建立電子政務(wù)績(jī)效的評(píng)估機(jī)制。

篇2

行政管理改革對(duì)于實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新、特色發(fā)展是非常必要的。行政管理體制改革工作的開(kāi)展，需要采取循序漸進(jìn)的方式和原則，并且與其他經(jīng)濟(jì)、政治體制改革進(jìn)行配套。當(dāng)前國(guó)內(nèi)外形勢(shì)較為復(fù)雜，行政管理工作的開(kāi)展，也要與之進(jìn)行更好的適應(yīng)，并且堅(jiān)持正確的理論方針，不斷地開(kāi)拓進(jìn)取，為行政管理制度的改革提供良好的基礎(chǔ)，更好地突出行政體制改革的特色性與創(chuàng)新性。

二、行政管理體制改革工作的開(kāi)展核心與重點(diǎn)

第一，明確思想。在開(kāi)展行政管理體制改革時(shí)，要明確思想，并且關(guān)注核心問(wèn)題。行政體制的改革，要將政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、政事分開(kāi)以及政社分開(kāi)作為工作的核心內(nèi)容，充分地將市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制的優(yōu)勢(shì)進(jìn)行發(fā)揮。各級(jí)政府要樹(shù)立相應(yīng)的責(zé)任思想，對(duì)于自身的審批過(guò)程進(jìn)行改革，規(guī)范政府權(quán)力。不同部門和崗位要確立不同的權(quán)責(zé)，并且給予企業(yè)充分的自主決定空間，讓社會(huì)組織自身的作用得到有效地發(fā)揮和實(shí)現(xiàn)。第二，加強(qiáng)宏觀調(diào)控。在開(kāi)展宏觀調(diào)控的過(guò)程中，要對(duì)于調(diào)控的體系和機(jī)制進(jìn)行不斷的調(diào)整，對(duì)宏觀調(diào)控的效果進(jìn)行有效的強(qiáng)化。我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展正處于快速政治的階段，農(nóng)業(yè)化、農(nóng)業(yè)化與城鎮(zhèn)化逐漸推進(jìn)，并且各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平都處于快速增長(zhǎng)的階段。面對(duì)快速增長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，要對(duì)當(dāng)前人口問(wèn)題、就業(yè)問(wèn)題、環(huán)境問(wèn)題等進(jìn)行深入的研究，并且以提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展穩(wěn)定性為目標(biāo)，制定相應(yīng)的宏觀調(diào)控政策，將穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)、就業(yè)增長(zhǎng)，促進(jìn)從而對(duì)于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展。第三，確定政府職能范圍和改革目標(biāo)。在行政管理體制改革的過(guò)程中，要對(duì)于改革目標(biāo)進(jìn)行確立，并且將構(gòu)建社會(huì)主義公共行政體制，作為整體改革發(fā)展的重要方向。在改革過(guò)程匯總，要對(duì)于制度、機(jī)制以及體制等多方面進(jìn)行統(tǒng)一的創(chuàng)新和發(fā)展。管理體制的創(chuàng)新改革應(yīng)該實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順楊、監(jiān)督有力。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，行政體制的改革要不斷的完善，并且真正地適應(yīng)當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需求，凸顯政府行政管理的公共性、服務(wù)性與公正性的特點(diǎn)。第四，行政管理內(nèi)容的確定。在公共管理職能的確定上，要對(duì)于公共的責(zé)任和權(quán)利進(jìn)行明確，并且關(guān)注優(yōu)勢(shì)的公共領(lǐng)域，集中精力針對(duì)于當(dāng)前社會(huì)中的熱點(diǎn)問(wèn)題（公共醫(yī)療、公共教育、社會(huì)保障以及公共科技等）進(jìn)行服務(wù)。在行政權(quán)利體制的確定上，要保證相關(guān)權(quán)力行為的約束力度。行政管理機(jī)制的改革，必須要對(duì)于人民、法律以及立法機(jī)構(gòu)進(jìn)行負(fù)責(zé)。在公共組織體系的構(gòu)建上，要將政府的執(zhí)行職能與決策職能進(jìn)行分離，進(jìn)而提高公共組織體系的科學(xué)性與規(guī)范性。在公共治理結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新上，要實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)補(bǔ)給結(jié)構(gòu)的多元化發(fā)展，并且采取分權(quán)化和自治化的權(quán)力結(jié)構(gòu)模型，落實(shí)基層、地方與社區(qū)自治相結(jié)合的治理結(jié)構(gòu)。另外，在公共效能管理上，要對(duì)于公共行政管理活動(dòng)進(jìn)行關(guān)注，對(duì)于服務(wù)流程進(jìn)行不斷的完善，充分地落實(shí)政務(wù)公開(kāi)化的要求，保證行政活動(dòng)符合經(jīng)濟(jì)性、效能性的原則，提高行政服務(wù)的質(zhì)量。第五，管理機(jī)制的創(chuàng)新。行政管理體制的創(chuàng)新，是為了實(shí)現(xiàn)政府職能的改變和效能的提高，從而更加適應(yīng)當(dāng)前社會(huì)發(fā)展的基本需求。在管理機(jī)制創(chuàng)新上，要關(guān)注政務(wù)公開(kāi)的落實(shí)，提高廣大群眾的參與積極度。在改革過(guò)程中，也要對(duì)于決策過(guò)程進(jìn)行合理的調(diào)整，并且落實(shí)相關(guān)責(zé)任，提高決策的民主性與科學(xué)性。政府還要提高法制建設(shè)水平，落實(shí)依法行政，并且推進(jìn)電子政務(wù)，調(diào)整和再造政府管理流程。對(duì)于公共危機(jī)管理上，要提高政府應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力，改進(jìn)和完善當(dāng)前危機(jī)管理制度。與此同時(shí)，政府還要積極推進(jìn)績(jī)效管理制度的落實(shí)，設(shè)立政府管理質(zhì)量獎(jiǎng)，并且行政問(wèn)責(zé)制度，提高行政監(jiān)督能力。

三、結(jié)語(yǔ)

篇3

關(guān)鍵詞:調(diào)查取證;證據(jù)內(nèi)涵;證據(jù)來(lái)源;取證原則

中圖分類號(hào):D9

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

文章編號(hào):1672-3198(2010)12-0277-02

調(diào)查取證,簡(jiǎn)單講就是通過(guò)運(yùn)用各種調(diào)查手段進(jìn)行證據(jù)的收集。海事行政執(zhí)法中的調(diào)查取證是指,海事執(zhí)法人員為查明案件事實(shí),所進(jìn)行的發(fā)現(xiàn)、收取、保全和審查判斷與案件有關(guān)的證據(jù)材料的一系列活動(dòng)。在行政執(zhí)法中,最重要最困難的步驟就是調(diào)查取證工作,調(diào)查取證必須做到事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿,因?yàn)樗苯雨P(guān)系到行政執(zhí)法是否正確的問(wèn)題。因此,海事主管機(jī)構(gòu)在執(zhí)法過(guò)程中是否能夠依法收集、固定并審查運(yùn)用證據(jù),將對(duì)海事行政執(zhí)法及行政訴訟或復(fù)議產(chǎn)生關(guān)鍵性的作用。

1 證據(jù)的內(nèi)涵

1.1 證據(jù)的定義

我國(guó)訴訟立法上都規(guī)定或默示:證明案件真實(shí)情況的一切事實(shí),都是證據(jù)。但對(duì)于上述定義方法的缺欠,一些學(xué)者早就提出了質(zhì)疑。其中證據(jù)學(xué)專家何家弘教授認(rèn)為:既然所有訴訟程序中出現(xiàn)的證據(jù)可能都是不真實(shí)的,證據(jù)豈不成了人們?cè)诂F(xiàn)實(shí)生活中可望而不可及的東西了嗎?這樣理解使證據(jù)成為一種無(wú)法確定的東西。且從邏輯上分析,“案件事實(shí)”本身是通過(guò)對(duì)證據(jù)的甄別、分析、推理從而形成的,證據(jù)是因,案件事實(shí)是果,用“案件事實(shí)”來(lái)定義什么是“證據(jù)”,無(wú)疑是犯了“循環(huán)論證”的邏輯錯(cuò)誤。因此,筆者更同意何家弘教授的觀點(diǎn)即:證據(jù)是用以證明案件事實(shí)的憑據(jù)。

1.2 證據(jù)的特征

根據(jù)我國(guó)法律規(guī)定,證據(jù)須由特定機(jī)關(guān)依法收集并經(jīng)查證屬實(shí)或?qū)彶閷賹?shí),才能作為定案依據(jù)。依照這一法定精神,作為行政執(zhí)法機(jī)關(guān)查處案件中的有效證據(jù),具有以下特征:

第一,客觀性。即證據(jù)必須是客觀存在的事實(shí)材料,必須是對(duì)案件事實(shí)的客觀反映和真實(shí)記載,不能有任何主觀隨意性,不能為任何人的主觀意志所左右。例如證人證言,證人只能就自己本人耳聞目睹的事實(shí)如實(shí)陳述,不能帶有主觀臆斷的成份。

第二,關(guān)聯(lián)性。證據(jù)與待證事實(shí)要有內(nèi)在聯(lián)系,直接或間接地證明待證事實(shí)的全部或局部。客觀存在的事實(shí)是多種多樣的,行政機(jī)關(guān)收集的各種證據(jù)必須與案件事實(shí)存在邏輯聯(lián)系,才能作為定案的根據(jù)。

第三,合法性。即證據(jù)必須符合法律規(guī)定形式并按法定程序取得。表現(xiàn)在證據(jù)的來(lái)源合法;證據(jù)的收集方式合法;具備合法的形式;須經(jīng)法定程序?qū)彶閷賹?shí)。

1.3 證據(jù)的種類

依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第三十一條規(guī)定,證據(jù)有以下幾種:

(1)書證;

(2)物證;

(3)視聽(tīng)資料;

(4)證人證言;

(5)當(dāng)事人的陳述;

(6)鑒定結(jié)論;

(7)勘驗(yàn)筆錄、現(xiàn)場(chǎng)筆錄。

2 海事行政調(diào)查取證的原則

2.1 合法原則

調(diào)查取證必須遵守法定程序,海事執(zhí)法人員收集證據(jù),只有嚴(yán)格依照法定程序進(jìn)行,才有利于取得符合實(shí)際的證據(jù)材料,保障公民的合法權(quán)益不受侵犯,同時(shí),我國(guó)法律規(guī)定,嚴(yán)禁刑訊逼供和以威脅、利誘、欺騙以及其它非法手段收集證據(jù)。實(shí)踐工作中,詢問(wèn)時(shí),宣傳法律、法規(guī),要求當(dāng)事人端正態(tài)度,如實(shí)回答問(wèn)題,并告知當(dāng)事人如果偽造和隱匿證據(jù),將會(huì)受到從嚴(yán)處理等做法,應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格與威脅、利誘等做法區(qū)別開(kāi)來(lái)。

2.2 及時(shí)原則

我國(guó)法律規(guī)定,行政主體在行政處罰程序中的取證時(shí)限在作出行政處罰決定之前,作出行政處罰決定后自行收集的證據(jù)不能作為實(shí)施行政處罰決定的合法依據(jù)。同時(shí)為了有效防范違法人員為了掩蓋違法行為,逃避處罰,銷毀甚至偽造證據(jù),為了有效預(yù)防因自然條件變化和其它原因?qū)ξ镒C保存可能產(chǎn)生影響或遺失,調(diào)查取證也必須及時(shí)、迅速。而且水的無(wú)狀性和船舶流動(dòng)性強(qiáng),使得海事行政證據(jù)具有易逝的特點(diǎn),這就更加要求調(diào)查人員必須及時(shí)趕至現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行取證工作。

2.3 全面、客觀、公正原則

關(guān)聯(lián)性、合法性與真實(shí)性是證據(jù)的三大特征,也決定了證據(jù)的效力。任何調(diào)查取證工作,都應(yīng)著力于縮小客觀事實(shí)與法律事實(shí)之間的差異,使證據(jù)更接近客觀事實(shí)。單一的證據(jù)無(wú)關(guān)聯(lián)性可言、主觀臆想的證據(jù)也無(wú)客觀性可言?？陀^、全面的原則要求海事行政執(zhí)法人員,在具體的取證方法、方式上要盡可能地做到深入、細(xì)致,惟此取得的證據(jù)才能形成完整的證據(jù)鏈。在公正性方面,海事管理機(jī)構(gòu)除應(yīng)遵守法定的調(diào)查取證程序外,還應(yīng)發(fā)揮海事行政聽(tīng)證、申辯、陳述等制度的作用,這樣取得的證據(jù)說(shuō)服力才更強(qiáng)。

3 海事行政證據(jù)的來(lái)源

海事行政證據(jù)來(lái)源主要有以下六種:

(1)海事監(jiān)督檢查。在海事行政執(zhí)法中,監(jiān)督檢查是發(fā)現(xiàn)違法行為、取得證據(jù)材料的主要方式。監(jiān)督檢查中執(zhí)法人員要求當(dāng)事人提供的資料、對(duì)有關(guān)情況的詢問(wèn)、對(duì)有關(guān)設(shè)備、設(shè)施、器材、材料的檢測(cè)結(jié)果、現(xiàn)場(chǎng)檢查記錄等,都可以成為行政案件調(diào)查處理的重要依據(jù);

(2)對(duì)有關(guān)書證的調(diào)取。如船舶國(guó)籍證書、船舶檢驗(yàn)證書、船員適任證書以及船舶航海日志、輪機(jī)日志、車鐘日志、油類記錄簿、垃圾記錄簿等文書資料,能較為客觀說(shuō)明違法行為的性質(zhì)、責(zé)任人、情節(jié)及后果。對(duì)以上有關(guān)材料的提取,也是認(rèn)定案件事實(shí)的重要途徑。

(3)違法當(dāng)事人及利益相關(guān)人的供訴和辯解。在海事實(shí)際工作中,此類證據(jù)主要包括當(dāng)事人提交的《水上交通事故報(bào)告書》和相關(guān)人員提供的情況說(shuō)明。內(nèi)容包括當(dāng)事人自己說(shuō)明案件事實(shí)和對(duì)案件事實(shí)的自認(rèn),一般情況下當(dāng)事人對(duì)違法事實(shí)的承認(rèn),可以直接作為認(rèn)定案件事實(shí)的依據(jù)。

(4)對(duì)有關(guān)人員的詢問(wèn)。包括詢問(wèn)當(dāng)事人、證人和與案件有關(guān)利害關(guān)系人。詢問(wèn)當(dāng)事人,特別是事發(fā)后第一時(shí)間對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行詢問(wèn),在其未做好串通提供偽證的情況下,可以獲得最為直接全面的案件事實(shí)信息。證人指與案件無(wú)直接利害關(guān)系,但了解案件真實(shí)情況的人。證人在水上交通案件中具有少見(jiàn)性,因此證人證言在實(shí)際海事工作中的應(yīng)用較少,但證人與案件的無(wú)厲害關(guān)系性質(zhì),也使得證人證言對(duì)案件事實(shí)的反映更為客觀可信,因此在實(shí)際工作中,如客觀條件具備,應(yīng)更加注意對(duì)此類證據(jù)的收集。

(5)現(xiàn)場(chǎng)勘查。海事執(zhí)法人員有依法對(duì)與案件有關(guān)的物品或者場(chǎng)所進(jìn)行勘驗(yàn)檢查的權(quán)利。在現(xiàn)場(chǎng)勘查過(guò)程中,海事執(zhí)法人員可以收集制作現(xiàn)場(chǎng)勘查筆錄、船舶受損照片等視聽(tīng)材料及提取船舶油漆等物證。

(6)鑒定結(jié)論。對(duì)于船舶火災(zāi)爆炸等事故案件,申請(qǐng)消防等專業(yè)機(jī)構(gòu),運(yùn)用專門知識(shí)或技能,對(duì)某些專門性問(wèn)題進(jìn)行分析、判斷并出具結(jié)論意見(jiàn),是在此類專業(yè)性強(qiáng)的海事案件中,收集證據(jù)的重要來(lái)源。

4 海事行政調(diào)查取證的注意事項(xiàng)

4.1 做好調(diào)查取證的準(zhǔn)備工作

海事行政調(diào)查取證工作必須有計(jì)劃有目的地進(jìn)行,除了需要準(zhǔn)備必要的取證工具和調(diào)集調(diào)查人員外,還要制定工作預(yù)案,明確需要重點(diǎn)解決的問(wèn)題以及調(diào)查取證的時(shí)間、地點(diǎn)、單位和對(duì)象,分析可能會(huì)遇到的問(wèn)題以及應(yīng)當(dāng)采取的方法和步驟。實(shí)踐證明,調(diào)查取證工作計(jì)劃安排得當(dāng),不僅可以避免工作中的盲目性,同時(shí)還能收到事半功倍的效果。

4.2 要合法取證

國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)中的程序性規(guī)定,對(duì)海事管理機(jī)關(guān)辦案中的調(diào)查取證工作作了若干規(guī)范性要求?？偨Y(jié)起來(lái),包括調(diào)查取證主體、方式、程序、證據(jù)形式均要符合法律法規(guī)的規(guī)定。具體工作實(shí)踐中,需要注意以下幾點(diǎn):第一,調(diào)查取證時(shí)保證執(zhí)法人員不少于兩人,并要向當(dāng)事人或有關(guān)人員出示執(zhí)法證;第二,不能以利誘、欺詐、脅迫、暴力等不正當(dāng)手段獲取證據(jù)材料;第三,遇有法律要求海事調(diào)查人員需要回避的情形,應(yīng)依法實(shí)行回避。

4.3 取證必須全面細(xì)致

海事執(zhí)法人員收集證據(jù)時(shí),不應(yīng)存在“與本案無(wú)關(guān)”的理念,只要發(fā)現(xiàn)職權(quán)范圍內(nèi)的違法線索,就應(yīng)按程序調(diào)查取證,切忌先入為主,帶框框或偏聽(tīng)偏信,隨意取舍。只有全面收集能夠反映案件真實(shí)情況的一切證據(jù),才能查明案件的全部情況,對(duì)案件及事實(shí)取得正確的認(rèn)識(shí)。此外,由于海事管理機(jī)構(gòu)查處的違法案件,不少情況屬于事后監(jiān)督,且當(dāng)事人往往會(huì)掩飾違法行為,隱匿證據(jù),設(shè)置障礙,以圖規(guī)避監(jiān)督制裁,因而收集證據(jù)必須深入細(xì)致,不要放過(guò)每一個(gè)與案件有關(guān)的證據(jù)及線索。

4.4 注重科學(xué)設(shè)備和系統(tǒng)的使用

傳統(tǒng)的海事調(diào)查摻雜著人為因素和社會(huì)關(guān)系,人們都有一種本能的自我保護(hù)意識(shí),想從當(dāng)事人那里獲得完全和準(zhǔn)確的事故經(jīng)過(guò)是相當(dāng)困難的。而AIS、VTS、VDR等科學(xué)設(shè)備和系統(tǒng)能提供給海事調(diào)查人員最原始最真實(shí)的船舶動(dòng)態(tài)信息和操作信息的記錄,所記錄數(shù)據(jù)的精確性、真實(shí)性和連續(xù)性彌補(bǔ)了傳統(tǒng)海事調(diào)查手段的不足。對(duì)這些數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確使用,能為海事管理機(jī)構(gòu)提供客觀、全面和詳細(xì)的事實(shí)依據(jù),大大減輕海事調(diào)查人員的工作負(fù)荷,并能更科學(xué)地分析事故發(fā)生的原因,客觀公正地判明責(zé)任。

4.5 做好證據(jù)保全工作

保全證據(jù)是指對(duì)已經(jīng)發(fā)現(xiàn)的證據(jù)用一定的形式固定下來(lái),加以提取和妥善保管的活動(dòng)。在收集證據(jù)的活動(dòng)中,固定和保全證據(jù)是不可分割的重要內(nèi)容。海事調(diào)查人員在收集證據(jù)時(shí),應(yīng)當(dāng)采取符合程序規(guī)范的妥善措施和科學(xué)方法,將一切能夠證明案件真實(shí)情況的證據(jù)固定下來(lái)。工作實(shí)踐中需要注意以下幾個(gè)方面:一是詢問(wèn)筆錄的修改或補(bǔ)充部分應(yīng)由被詢問(wèn)人簽名、蓋章或按手印進(jìn)行確認(rèn);二是書證復(fù)制件注意標(biāo)注“與原件核對(duì)無(wú)誤”字樣,多頁(yè)復(fù)制件需加蓋騎縫章;三是照片等視聽(tīng)材料應(yīng)注明制作時(shí)間、制作地點(diǎn)、制作人等信息,并經(jīng)過(guò)當(dāng)事人簽名確認(rèn);四是注意收集保存當(dāng)事人的身份證明材料;五是取樣證據(jù)應(yīng)做好樣品封存等。

4.6 做好證據(jù)的審查判斷工作

一是審查判斷證據(jù)的來(lái)源,重點(diǎn)審查提供證據(jù)人的動(dòng)機(jī)、提供證據(jù)人本身的情況、發(fā)現(xiàn)證據(jù)時(shí)的客觀情況、調(diào)查收集證據(jù)的方法等。二是證據(jù)本身的內(nèi)容,主要審查證據(jù)本身所反映的事實(shí)、證據(jù)能力、證明力等。三是證據(jù)與案件事實(shí)的關(guān)系,主要審查證據(jù)與案件事實(shí)之間的內(nèi)在因果關(guān)系,流水帳式不切要旨的調(diào)查材料和互相矛盾的證據(jù)都難以反映證據(jù)與案件事實(shí)之間的真正關(guān)系。審查判斷過(guò)程中,調(diào)查人員要善于甄別傳聞證據(jù)、非法證據(jù)、意見(jiàn)證據(jù)等,并能熟練運(yùn)用證據(jù)排除原則,這樣經(jīng)過(guò)篩選留下的證據(jù)才能更好地反映客觀事實(shí),據(jù)此作出的行政行為也才能令人信服。 5 結(jié)語(yǔ)

在具體的海事行政調(diào)查取證過(guò)程中,收集證據(jù)和審查判斷證據(jù)往往相互結(jié)合,穿行,并且貫穿于海事行政案件調(diào)查處理的全過(guò)程;在收集證據(jù)的過(guò)程中往往要進(jìn)行審查決斷;在審查決斷證據(jù)的過(guò)程,往往又需要進(jìn)一步去收集、補(bǔ)充證據(jù)。目前,各海事機(jī)構(gòu)海事行政調(diào)查取證還存在不同程度的問(wèn)題,但共同存在著隨意性強(qiáng)、程序不規(guī)范、取證不客觀的問(wèn)題。避免此類問(wèn)題的發(fā)生就要求海事執(zhí)法人員具有較高的職業(yè)素質(zhì)和過(guò)硬的專業(yè)素質(zhì)。改善現(xiàn)階段存在的問(wèn)題需要全體海事執(zhí)法人員的共同努力。

參考文獻(xiàn)

[1]何家弘,劉品新著.證據(jù)法學(xué)[M].北京:法律出版社,2004.

篇4

行政管理這樣一個(gè)概念原本強(qiáng)調(diào)的是政府的公共服務(wù)管理，但是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下企業(yè)管理制度的不斷建立、發(fā)展和進(jìn)步，最終也在企業(yè)內(nèi)部形成了這樣一種較為完善和全面的管理體系和制度，這樣一種管理制度與理念和政府管理有著一定的相似之處，但無(wú)疑也存在著顯著的區(qū)別，主要就體現(xiàn)在，政府管理的終極目的是希望社會(huì)服務(wù)效益最大化，而企業(yè)的終極目的仍然是希望經(jīng)濟(jì)效益最大化，在進(jìn)行探討和分析時(shí)是必然需要關(guān)注和重視這樣一個(gè)重要區(qū)別的.而企業(yè)行政管理體系的主要職能則集中體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是決策職能，二是通過(guò)對(duì)指令進(jìn)行傳達(dá)來(lái)實(shí)現(xiàn)溝通協(xié)調(diào)和服務(wù)職能.也就是說(shuō)，行政管理工作的進(jìn)行并不是大家通常所想象的那樣.

2企業(yè)行政管理體系與管理執(zhí)行力

2.1管理執(zhí)行力的基本概念

所謂管理執(zhí)行力，主要指的是企業(yè)內(nèi)員工在日常工作當(dāng)中貫徹實(shí)施管理人員所制定的戰(zhàn)略決策、工作思路以及工作流程的實(shí)踐能力，基于這樣一種基本的定義和要求就可以看到，企業(yè)員工管理執(zhí)行力主要體現(xiàn)在流程化、準(zhǔn)確化、高效化和結(jié)果導(dǎo)向化等四個(gè)主要的方面.在實(shí)施和執(zhí)行的過(guò)程當(dāng)中，管理者的主要職責(zé)在于準(zhǔn)確傳達(dá)信息，使得員工無(wú)論是對(duì)于任務(wù)的最終目標(biāo)還是任務(wù)本身的重要性都能有非常直觀和準(zhǔn)確的認(rèn)識(shí)；相應(yīng)的，員工的職責(zé)就在于準(zhǔn)確領(lǐng)會(huì)和把握管理者對(duì)于自己的指示和要求，在良好的信息溝通以及傳導(dǎo)機(jī)制之下來(lái)完成自己的責(zé)任與使命.總的來(lái)說(shuō)，企業(yè)管理執(zhí)行力所針對(duì)和面臨的對(duì)象是全面的，并不局限于企業(yè)員工身上.

2.2管理執(zhí)行力與企業(yè)行政管理體系之間的關(guān)系

管理執(zhí)行力與企業(yè)行政管理體系之間的關(guān)系需要從三個(gè)具體的方面來(lái)進(jìn)行說(shuō)明和分析：第一就是要對(duì)企業(yè)內(nèi)的行政管理體系進(jìn)行必要的完善和優(yōu)化，即企業(yè)內(nèi)的行政管理體系是管理執(zhí)行力發(fā)揮作用的必要而又根本的源頭和載體，如果在企業(yè)管理環(huán)節(jié)當(dāng)中希望管理指令能夠始終保持穩(wěn)定有效傳達(dá)并得到認(rèn)真執(zhí)行，就必然需要對(duì)行政管理體系進(jìn)行完善和優(yōu)化，基于此來(lái)保證在減少信息傳送層次的同時(shí)提高信息傳送各個(gè)層面人員的實(shí)際能力和素質(zhì).第二，科學(xué)的企業(yè)行政管理體系同樣是管理執(zhí)行力實(shí)現(xiàn)的制度和機(jī)制保證，只有保障企業(yè)行政管理體系的完整和穩(wěn)定才能夠保證整個(gè)企業(yè)內(nèi)部的資源潛力得到充分的發(fā)揮，并及時(shí)處理和化解企業(yè)內(nèi)部可能出現(xiàn)的矛盾和問(wèn)題，基于這樣一種保障關(guān)系來(lái)促進(jìn)企業(yè)的健康穩(wěn)定發(fā)展，為企業(yè)的長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展提供必要的動(dòng)力和支撐.第三，還需要在進(jìn)行企業(yè)行政管理體系構(gòu)建的同時(shí)認(rèn)識(shí)到管理執(zhí)行力本身的重要意義和作用，對(duì)于任何一個(gè)企業(yè)來(lái)說(shuō)，管理執(zhí)行力都是其靈魂，都是保證企業(yè)正常運(yùn)轉(zhuǎn)并獲得長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展的必要條件.

2.3認(rèn)識(shí)企業(yè)管理實(shí)踐當(dāng)中存在的問(wèn)題

在實(shí)際的企業(yè)管理實(shí)踐當(dāng)中，忽視行政管理的現(xiàn)象還是十分普遍的，考慮到行政管理體系構(gòu)建在企業(yè)當(dāng)中需要涉及到較多方面的人事和工作環(huán)節(jié)，因此我們認(rèn)為，行政管理的缺失與不足同樣是多方面原因所共同造成的，包括企業(yè)執(zhí)行力與執(zhí)行目標(biāo)的不一致、業(yè)務(wù)流程的不規(guī)范、管理者的認(rèn)識(shí)和意識(shí)不到位以及員工自身的態(tài)度和素質(zhì)等，這樣一些問(wèn)題的存在與發(fā)生都會(huì)在較大程度上影響到企業(yè)內(nèi)行政管理體系的正常構(gòu)建.除此之外，還有一些與行政管理工作本身無(wú)關(guān)的問(wèn)題也有可能導(dǎo)致同樣狀況的發(fā)生，使得行政管理工作的不到位和行政責(zé)任落實(shí)相互推諉的狀況時(shí)有發(fā)生.這樣一些狀況在企業(yè)的規(guī)模變大后會(huì)體現(xiàn)的更加突出和明顯，對(duì)于企業(yè)本身發(fā)展的不良影響也會(huì)更加突出，執(zhí)行力不足的主要原因包括三個(gè)方面：一是對(duì)企業(yè)管理這樣一個(gè)概念和工作本身沒(méi)有形成正確的認(rèn)識(shí)，管理人員對(duì)企業(yè)管理的認(rèn)識(shí)和研究都不夠深入和到位，也就無(wú)法從更高的層次上來(lái)系統(tǒng)地認(rèn)識(shí)企業(yè)管理當(dāng)中存在的問(wèn)題；二是制度建設(shè)方面也相對(duì)不健全，使得企業(yè)內(nèi)即便有制度建設(shè)，但是在實(shí)施過(guò)程當(dāng)中卻完全發(fā)揮不出其應(yīng)有的功能和作用；最后也有可能是由于企業(yè)管理隊(duì)伍的缺乏所造成的，企業(yè)管理團(tuán)隊(duì)如果在執(zhí)行力和執(zhí)行文化上都沒(méi)有進(jìn)行良好建設(shè)的話，同樣也會(huì)導(dǎo)致企業(yè)管理工作執(zhí)行力不足的問(wèn)題出現(xiàn).

3企業(yè)行政管理體系的構(gòu)建

上文當(dāng)中對(duì)管理執(zhí)行力的基本概念以及企業(yè)行政管理體系的構(gòu)建原理和方法進(jìn)行了較為詳盡的分析和說(shuō)明，在此基礎(chǔ)之上更進(jìn)一步的來(lái)探討企業(yè)行政管理體系的構(gòu)建方法，希望能夠切實(shí)為企業(yè)管理工作的順利進(jìn)行提供參考.

3.1建立清晰的行政組織機(jī)構(gòu)

構(gòu)建起清晰完整的行政組織機(jī)構(gòu)是希望最大程度的實(shí)現(xiàn)政令暢通，從本質(zhì)上講，就是對(duì)整個(gè)公司內(nèi)部的指揮系統(tǒng)和命令傳達(dá)層次進(jìn)行必要的規(guī)劃與設(shè)計(jì)，也就是最大程度的明確和規(guī)范公司內(nèi)部誰(shuí)服從誰(shuí)的命令，而誰(shuí)又對(duì)誰(shuí)的工作進(jìn)行負(fù)責(zé)和指導(dǎo).在企業(yè)行政管理體系構(gòu)建完成之后應(yīng)當(dāng)盡可能的按照規(guī)定和要求來(lái)進(jìn)行，在此過(guò)程當(dāng)中最忌諱的就是多頭領(lǐng)導(dǎo)和越級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，這樣兩種狀況較多出現(xiàn)在國(guó)企當(dāng)中，這樣一種不良的領(lǐng)導(dǎo)和管理方式容易導(dǎo)致各個(gè)部門的領(lǐng)導(dǎo)以及人員等都無(wú)法按照自己的職責(zé)規(guī)定來(lái)進(jìn)行工作.針對(duì)于這樣一種現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題，通?？梢酝ㄟ^(guò)制度化的方式進(jìn)行解決，具體來(lái)說(shuō)，就是在企業(yè)內(nèi)部構(gòu)建起剛性的行政組織構(gòu)架，以此為保障來(lái)進(jìn)行企業(yè)行政管理工作.

3.2建立良好的執(zhí)行文化

在一個(gè)企業(yè)當(dāng)中，所謂團(tuán)隊(duì)實(shí)際上可以理解為一個(gè)具有共同目標(biāo)和理念的群體，大家將自己的智慧和力量聚集到一起來(lái)共同完成一件大家都認(rèn)為有價(jià)值的事情，在此過(guò)程當(dāng)中，不同人員之間的能力關(guān)系和心理關(guān)系都應(yīng)當(dāng)是互補(bǔ)的，除此之外，還需要具備共同的價(jià)值觀和使命感，只有這樣才能夠真正構(gòu)建起具有相同價(jià)值觀和使命感的團(tuán)隊(duì)，也只有這樣的團(tuán)隊(duì)，才能夠在企業(yè)的行政管理和前景發(fā)展當(dāng)中切實(shí)發(fā)揮出其應(yīng)有的作用.在實(shí)施過(guò)程中，通?？梢砸云髽I(yè)主要的負(fù)責(zé)人，如總經(jīng)理為中心，然后以不同標(biāo)準(zhǔn)的半徑來(lái)進(jìn)行畫圓，這樣就能夠相應(yīng)形成不同的管理層次和管理半徑，進(jìn)而形成不同的管理團(tuán)隊(duì).具體來(lái)說(shuō)，如果按照通常的劃分可以將整個(gè)企業(yè)的高層領(lǐng)導(dǎo)劃分到?jīng)Q策層，而企業(yè)內(nèi)的部門經(jīng)理或者是地級(jí)分公司的領(lǐng)導(dǎo)們則可以形成企業(yè)中層，除此之外，在企業(yè)內(nèi)部具體執(zhí)行任務(wù)的人員則可以統(tǒng)一劃分到執(zhí)行層，也就是企業(yè)內(nèi)的基層.這其中同樣需要注意的就是國(guó)企，國(guó)企當(dāng)中進(jìn)行管理執(zhí)行力發(fā)展與保障遇到的主要障礙通常就是執(zhí)行文化的問(wèn)題，很多單位從事業(yè)到企業(yè)的轉(zhuǎn)變已經(jīng)非常的痛苦，在管理過(guò)程當(dāng)中如果還需要進(jìn)一步的拋開(kāi)私人情面的話無(wú)疑是非常困難的，但如果不這樣的話就完全難以適應(yīng)于現(xiàn)代企業(yè)的管理特點(diǎn).正是因?yàn)槿绱?，在管理過(guò)程當(dāng)中還是有必要對(duì)行政管理體系進(jìn)行清晰而明確的劃分的，對(duì)于一些處于過(guò)渡期的企業(yè)而言，往往還需要公司領(lǐng)導(dǎo)的親身垂范，只有這樣才能夠最大程度的構(gòu)建起企業(yè)應(yīng)有的企業(yè)文化.

3.3建立有效的激勵(lì)機(jī)制

企業(yè)管理實(shí)際上是一個(gè)非常復(fù)雜的過(guò)程，涉及到的人員、機(jī)構(gòu)以及環(huán)節(jié)都十分復(fù)雜，而且整個(gè)管理過(guò)程始終都處于動(dòng)態(tài)和變化之中，并時(shí)刻承受著來(lái)自于外界環(huán)境和內(nèi)在因素的影響.因此在進(jìn)行企業(yè)行政管理體系的構(gòu)建時(shí)就不能僅僅局限于企業(yè)層面系統(tǒng)論的觀念，同樣也不能過(guò)度的局限于一些個(gè)別的理論，使得理論和實(shí)際狀況之間存在更大的出入，最終完全無(wú)法指導(dǎo)企業(yè)管理工作的順利進(jìn)行.事實(shí)上，本文的核心目的就是希望能夠通過(guò)人性化和人文化的手段來(lái)進(jìn)行企業(yè)管理行政體系的構(gòu)建，希望對(duì)相關(guān)方面的工作人員有所幫助和啟示.對(duì)于企業(yè)管理工作而言，管理的深處還是激勵(lì)，任何一種管理工作的進(jìn)行如果缺乏必要的激勵(lì)機(jī)制的話，是很難從根本上激發(fā)員工的斗志和積極性的，因?yàn)閷?duì)于員工而言，無(wú)論是工作動(dòng)力，還是基本的生活需求，都是需要企業(yè)源源不斷的激勵(lì)來(lái)實(shí)現(xiàn)的.在激勵(lì)機(jī)制之上，相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制也要有，這對(duì)于企業(yè)管理執(zhí)行力的提升也具有不可忽視的重要作用，嚴(yán)格的監(jiān)督機(jī)制，一方面能夠形成更加全面和完整的信息反饋圈，另一方面也能夠使得激勵(lì)機(jī)制本身更加透明和可行，最終通過(guò)激勵(lì)的手段和方式來(lái)提高企業(yè)的管理執(zhí)行力.

3.4重視信息化建設(shè)

信息化建設(shè)工作的進(jìn)行一方面是為了更好的提高企業(yè)內(nèi)部管理工作水平，另一方面也能夠從外部來(lái)提升企業(yè)的產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力，尤其是在現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)飛速發(fā)展的狀況之下，在管理工作當(dāng)中深入貫徹和應(yīng)用信息化技術(shù)是必然的趨勢(shì)和選擇，企業(yè)只有充分利用信息化建設(shè)的巨大優(yōu)勢(shì)，才能夠在發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)的同時(shí)規(guī)避自身的不足，最終借助于信息化來(lái)實(shí)現(xiàn)飛躍式的發(fā)展.企業(yè)進(jìn)行行政管理工作的現(xiàn)代化建設(shè)，首先需要考慮的就是加大企業(yè)內(nèi)的網(wǎng)絡(luò)建設(shè)投資，與此同時(shí)同步進(jìn)行企業(yè)內(nèi)部的管理信息化，并盡可能的在企業(yè)內(nèi)部推廣先進(jìn)信息管理工具的應(yīng)用，這樣一方面能夠在整個(gè)企業(yè)內(nèi)部更好的進(jìn)行信息化管理工作的推進(jìn)，另一方面也更加有利于企業(yè)管理工作和管理流程的確定和應(yīng)用.尤其需要注意的是，企業(yè)的信息化建設(shè)通常就意味著商業(yè)流程的再造，因此在進(jìn)行信息化建設(shè)的同時(shí)必然面臨著管理體系、業(yè)務(wù)流程以及工作習(xí)慣的徹底改革.

4結(jié)語(yǔ)

篇5

「關(guān)鍵詞行政程序立法

一、引言

行政程序法同刑法、民法、刑事訴訟法和民事訴訟法一樣，主要不是作為分散的行政程序法律規(guī)范的總稱，而是作為一部集中系統(tǒng)的大型法律文件的名稱。一個(gè)國(guó)家如果只有分散的行政程序法律規(guī)范而沒(méi)有一部以“行政程序法”命名的集中系統(tǒng)的法典性的大型法律文件，通常不被認(rèn)為已經(jīng)制定了行政程序法。

制定行政程序法，是上世紀(jì)初以來(lái)世界許多國(guó)家越來(lái)越普遍的立法現(xiàn)象。20世紀(jì)初，西歐一些國(guó)家首先制定行政程序法；20世紀(jì)中期，美國(guó)制定了聯(lián)邦行政程序法，對(duì)其他國(guó)家行政程序法的發(fā)展產(chǎn)生了很大影響；特別是20世紀(jì)后期，更多的國(guó)家制定了行政程序法。[①]

行政程序法的興起和發(fā)展在人類政治文明、制度文明進(jìn)步史上的意義非同尋常。從對(duì)國(guó)家權(quán)力進(jìn)行約束的意義上講，人類政治文明、制度文明的進(jìn)步表現(xiàn)為三次“浪潮”。第一次浪潮是法律的出現(xiàn)。在這次浪潮中，法律并不對(duì)國(guó)家權(quán)力的來(lái)源進(jìn)行約束，而且法律本身充滿著不平等，但法律的出現(xiàn)畢竟意味著國(guó)家權(quán)力運(yùn)行方式的確定化、有序化，對(duì)國(guó)家權(quán)力有了源自它本身的適當(dāng)約束。第二次浪潮是現(xiàn)代憲法的出現(xiàn)。在這次浪潮中，法律實(shí)現(xiàn)了對(duì)國(guó)家權(quán)力來(lái)源的約束，一切不合法的國(guó)家權(quán)力不被法律所承認(rèn)，為建立平等公正的法治掃除了政治障礙，奠定了制度基礎(chǔ)，對(duì)國(guó)家權(quán)力有了根本性的約束。第三次浪潮就是行政程序法的出現(xiàn)。這一次浪潮不滿足于對(duì)國(guó)家權(quán)力的總體約束，而是進(jìn)一步對(duì)國(guó)家權(quán)力的行使過(guò)程（主要是行政過(guò)程）進(jìn)行具體的約束。毫無(wú)疑問(wèn)，第三次浪潮要以第二次浪潮為前提，否則就不可能出現(xiàn)第三次浪潮，但它并不從屬于第二次浪潮，而是有其獨(dú)立的不容忽視的歷史地位。行政程序法所構(gòu)建的是國(guó)家權(quán)力行使過(guò)程中全方位的民主化和法治化，因而它是適應(yīng)當(dāng)代政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活的必然的法律現(xiàn)象，這已為相關(guān)的學(xué)界所公認(rèn)。[②]

早在上世紀(jì)80年代后期我國(guó)起草行政訴訟法的過(guò)程中，就有過(guò)起草我國(guó)行政程序法的設(shè)想和建議。最近十幾年，對(duì)于我國(guó)是否應(yīng)當(dāng)盡早制定行政程序法的問(wèn)題進(jìn)行了許多討論。有的專家學(xué)者主張先分散地制定各類行政行為的程序法，待條件成熟后再制定統(tǒng)一的行政程序法，也有的主張盡快制定統(tǒng)一的行政程序法。現(xiàn)在，人們更加普遍認(rèn)識(shí)到，我國(guó)的民主和法制建設(shè)已經(jīng)為制定行政程序法提供了充分的條件，我國(guó)政治文明的發(fā)展向行政程序法提出了迫切要求，社會(huì)生活中發(fā)生的許多問(wèn)題都需要通過(guò)完善行政程序的法制化來(lái)解決。今天，擺在我們面前的任務(wù)，已經(jīng)不是探索“要不要”制定、“什么時(shí)候”制定行政程序法，而是“怎樣”制定行政程序法。

制定行政程序法涉及幾個(gè)基本問(wèn)題，一是對(duì)我國(guó)行政程序法的各個(gè)立法目的之間的關(guān)系要有一個(gè)明確的界定，處理好保障公民程序性權(quán)利與提高行政效率之間的關(guān)系；二是對(duì)我國(guó)行政程序法的結(jié)構(gòu)要有一個(gè)基本的考慮，處理好行政程序法與各類行政行為的程序性規(guī)定之間的關(guān)系；三是對(duì)行政程序法律關(guān)系主體的規(guī)定要有一個(gè)適當(dāng)?shù)脑瓌t，處理好行政程序法與行政組織法的關(guān)系，既要避免把行政組織法的內(nèi)容規(guī)定到行政程序法中來(lái)，也要避免以內(nèi)部程序?yàn)槔碛煞恋K公民程序性權(quán)利的實(shí)現(xiàn)；四是對(duì)行政程序法中的實(shí)體性規(guī)定要有一個(gè)正確的認(rèn)識(shí)，使實(shí)體法與程序法互相依托、融為一體；五是對(duì)行政程序法與行政復(fù)議法、行政訴訟法之間的關(guān)系要有一個(gè)合理的把握，使三種程序法形成有機(jī)的銜接。這幾個(gè)基本問(wèn)題對(duì)于制定行政程序法是不可回避的。本文旨在對(duì)這些基本問(wèn)題談一些初步的看法。

二、保障權(quán)利與提高效率并重及其體現(xiàn)方式

法律的立法目的常常不是單一的，許多法律都有兩個(gè)甚至多個(gè)立法目的。如果各個(gè)立法目的之間存在抵觸的可能性，就需要明確界定它們之間的關(guān)系，這被稱為法律的“目標(biāo)模式”。確定法律的目標(biāo)模式非常重要，它決定著一部法律的主要制度安排，并且影響著這部法律每一項(xiàng)具體的制度安排。所以，把目標(biāo)模式稱為某部法律的“靈魂”，并不過(guò)分。

行政程序法主要有兩個(gè)立法目的，一是保障公民程序性權(quán)利；二是提高行政效率。[③]這兩個(gè)立法目的存在著互相抵觸的可能性，保障公民的程序性權(quán)利，可能影響行政效率，為了提高行政效率，公民的程序性權(quán)利就要在一定情況下和一定程度上加以“克制”；提高行政效率也會(huì)影響對(duì)公民程序性權(quán)利，為保障公民的程序性權(quán)利，行政效率也要作一定的“犧牲”?！翱酥啤币埠茫盃奚币埠?，都不能沒(méi)有限制，要有一定的度，因此，對(duì)行政程序法的兩個(gè)立法目的之間的關(guān)系需要加以明確，確定行政程序法的“目標(biāo)模式”。根據(jù)對(duì)各國(guó)行政程序法的研究，行政程序法主要有兩種立法模式，一種是“權(quán)利模式”，側(cè)重保障公民的程序性權(quán)利；另一種是“效率模式”，側(cè)重提高行政效率。

近幾年，我國(guó)行政法學(xué)界對(duì)我國(guó)行政程序法的目標(biāo)模式作了很多研究，得到比較廣泛認(rèn)同的主張是，我國(guó)行政程序法既不應(yīng)采取側(cè)重保障公民程序性權(quán)利的“權(quán)利模式”，也不應(yīng)采取側(cè)重提高行政效率的“效率模式”，應(yīng)當(dāng)采取“權(quán)利效率并重模式”。即在設(shè)計(jì)各種程序制度時(shí)做到兩種立法目的兼顧，既要有利于保障公民程序性權(quán)利，又要有利于提高行政效率。[④]

這里要討論的問(wèn)題是，在制定行政程序法時(shí)怎樣體現(xiàn)這個(gè)模式，這個(gè)問(wèn)題至今還未有深入研究。

一般地分析，在立法時(shí)體現(xiàn)法律的目標(biāo)模式可以有三種辦法，第一個(gè)辦法，把目標(biāo)模式同立法目的寫在同一個(gè)條文中，用以表明各個(gè)立法目的之間的關(guān)系；第二個(gè)辦法，把目標(biāo)模式作為一項(xiàng)基本原則，與法律的其他基本原則規(guī)定在一起，用以指導(dǎo)這部法律的實(shí)施；第三個(gè)辦法，在規(guī)定每一項(xiàng)程序制度時(shí)都充分考慮如何體現(xiàn)法律的目標(biāo)模式。

用前兩個(gè)辦法來(lái)體現(xiàn)行政程序法的目標(biāo)模式都不可取。首先，目標(biāo)模式在性質(zhì)上不是立法目的，而是對(duì)各個(gè)立法目的之間關(guān)系的確定，因而不宜作為立法目的的組成部分來(lái)規(guī)定。其次，目標(biāo)模式在性質(zhì)上也不是行政程序法的基本原則，因?yàn)樾姓绦蚍ǖ幕驹瓌t是關(guān)于行政主體與相對(duì)人在行政活動(dòng)中的程序性權(quán)利義務(wù)的原則性規(guī)定，而不是關(guān)于立法目的之間關(guān)系的原則性規(guī)定，因而目標(biāo)模式也不能當(dāng)作基本原則來(lái)規(guī)定。再者，采用前兩個(gè)辦法還可能引起實(shí)施過(guò)程中的問(wèn)題。設(shè)想在行政程序法的立法目的或基本原則中列條規(guī)定“保障公民權(quán)利與提高行政效率具有同等重要的意義”，如果在具體的制度設(shè)計(jì)中不對(duì)權(quán)利與效率的沖突作出具體的規(guī)定，就等于把這種沖突交給法律的實(shí)施者去解決，成為立法的“遺留問(wèn)題”；如果在具體的制度設(shè)計(jì)中對(duì)權(quán)利與效率的沖突作出具體規(guī)定，又會(huì)因?yàn)橥瑫r(shí)存在著原則性規(guī)定而給法律實(shí)施者提供用原則性規(guī)定否定具體規(guī)定的可能性，反而給法律的實(shí)施造成不必要的混亂。

所以，在制定行政程序法時(shí)，應(yīng)當(dāng)采用第三個(gè)辦法，就是把“權(quán)利與效率并重”作為立法者的指導(dǎo)思想，在設(shè)計(jì)具體制度時(shí)逐個(gè)地解決權(quán)利與效率之間可能發(fā)生的沖突，這樣才能使“權(quán)利效率并重模式”落到實(shí)處。也就是說(shuō)，目標(biāo)模式應(yīng)當(dāng)是立法者經(jīng)過(guò)深入研究形成的立法精神，它不是立法目的，而是立法者對(duì)立法目的之間關(guān)系的處理原則；它也不是法律的基本原則，而是立法者處理各項(xiàng)原則之間關(guān)系的基本思路。因此，目標(biāo)模式應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在每一項(xiàng)制度設(shè)計(jì)中，而不是把它直接以條文方式寫出來(lái)。

至此，我們還應(yīng)當(dāng)作進(jìn)一步思考：在設(shè)計(jì)行政程序法的每一項(xiàng)制度時(shí)，應(yīng)當(dāng)怎樣具體地體現(xiàn)“權(quán)利效率并重模式”？具體的說(shuō)，可通過(guò)以下方式：

第一，通過(guò)程序制度的“多樣化”體現(xiàn)“權(quán)利效率并重模式”。所謂“多樣化”，就是為同一個(gè)程序行為設(shè)計(jì)兩個(gè)甚至多個(gè)程序制度。比如聽(tīng)證，可以設(shè)計(jì)正式聽(tīng)證和非正式聽(tīng)證兩種聽(tīng)證程序制度，這樣，可以用正式聽(tīng)證保障公民的程序性權(quán)利，也可以用非正式聽(tīng)證提高行政效率。再比如送達(dá)，可以設(shè)計(jì)直接送達(dá)、郵遞送達(dá)和公告送達(dá)；可以設(shè)計(jì)由相對(duì)人簽字的送達(dá)和無(wú)須相對(duì)人簽字的公證送達(dá)?？偟膩?lái)說(shuō)，各種程序制度都可以設(shè)計(jì)正式程序和簡(jiǎn)易程序兩種形式，既為保障公民權(quán)利提供途徑，也為提高行政效率創(chuàng)造條件。

第二，通過(guò)程序制度的“具體化”體現(xiàn)“權(quán)利效率并重模式”。所謂具體化，一是指各種程序制度本身的規(guī)定要具體，二是指關(guān)于程序制度適用的規(guī)定也要具體。特別是，如果關(guān)于程序制度適用的規(guī)定不具體，那么程序制度的多樣化就會(huì)形同虛設(shè)。在正式程序和簡(jiǎn)易程序并存的情況下，要具體規(guī)定在何種情況下適用正式程序，何種情況下適用簡(jiǎn)易程序，這樣有利于避免行政機(jī)關(guān)不適當(dāng)?shù)剡x擇簡(jiǎn)易程序，以保障公民的程序性權(quán)利；同時(shí)也有利于避免公民不適當(dāng)?shù)匾笮姓C(jī)關(guān)適用正式程序，以提高行政效率。

第三，通過(guò)程序制度的“遞進(jìn)化”體現(xiàn)“權(quán)利效率并重模式”。所謂遞進(jìn)化，就是使程序制度層層遞進(jìn)、環(huán)環(huán)相扣，前一個(gè)程序制度為后一個(gè)程序制度創(chuàng)造條件、奠定基礎(chǔ)，后一個(gè)程序制度使前一個(gè)程序制度實(shí)際有效、決不落空。這樣就可根據(jù)行政活動(dòng)的具體情況，在前一個(gè)階段、環(huán)節(jié)上側(cè)重提高行政效率，而在后一個(gè)階段、環(huán)節(jié)上側(cè)重保障公民程序性權(quán)利；或者倒過(guò)來(lái)，在前一個(gè)階段、環(huán)節(jié)上側(cè)重保障公民程序性權(quán)利，而在后一個(gè)階段、環(huán)節(jié)上側(cè)重提高行政效率，從而使行政程序在整體上實(shí)現(xiàn)權(quán)利與效率并重。

可以相信，用以上三種主要方式來(lái)體現(xiàn)“權(quán)利效率并重模式”，可以使保障公民權(quán)利與提高行政效率兩個(gè)立法目的都得到比較充分的實(shí)現(xiàn)。

三、行政行為的多樣性與行政程序法的總分式結(jié)構(gòu)

行政程序法與訴訟法一樣，都是程序性法律。程序具有“時(shí)間性”這一基本特征，它對(duì)程序性法律的結(jié)構(gòu)產(chǎn)生重要影響，使程序性法律在結(jié)構(gòu)上基本按照“時(shí)間流程”安排各項(xiàng)程序制度，形成以時(shí)間為主線的“線性結(jié)構(gòu)”。刑事訴訟法和民事訴訟法都是這樣。行政程序法作為程序性法律，在結(jié)構(gòu)上也應(yīng)當(dāng)考慮到程序的時(shí)間性，也應(yīng)當(dāng)采用這種“線性結(jié)構(gòu)”。但是，行政程序法與訴訟法又有不同之處。訴訟法通常只規(guī)定某一種訴訟行為的程序，比如刑事訴訟法只規(guī)定刑事訴訟行為的程序，民事訴訟法只規(guī)定民事訴訟行為的程序，而不把各種訴訟程序規(guī)定在同一部訴訟法中。這樣，訴訟法在結(jié)構(gòu)上不需要考慮兩種以上訴訟行為程序之間的關(guān)系。行政程序法則不同，它把各種行政行為的程序規(guī)定在同一部法律中，包括行政規(guī)范、行政規(guī)劃、行政指導(dǎo)、行政合同等各種行政行為的程序制度。這樣，行政程序法在結(jié)構(gòu)上就不能只考慮程序的時(shí)間性，還要考慮各種行政行為之間的關(guān)系。這是制定我國(guó)行政程序法在結(jié)構(gòu)上必然要遇到的一個(gè)重要問(wèn)題。

據(jù)上所述，行政程序法的結(jié)構(gòu)大致有三種選擇：第一，并列式-按照行政行為的類別確定行政程序法的基本結(jié)構(gòu)。整個(gè)行政程序法分為若干部分，每一部分為一種行政行為的程序，各個(gè)部分內(nèi)部采用線性結(jié)構(gòu)，但整個(gè)行政程序法不是線性結(jié)構(gòu)，而是并列結(jié)構(gòu)。這種結(jié)構(gòu)的特征是以行政行為的類別為結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)，程序的時(shí)間性從屬于行政行為的類別。第二，總括式-打破行政行為的類別界線，按照行政程序的時(shí)間性確定行政程序法的基本結(jié)構(gòu)。這種結(jié)構(gòu)與訴訟法的結(jié)構(gòu)十分相似，其特征是以程序的時(shí)間性為結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)，行政行為的類別從屬于行政程序的時(shí)間流程。第三，總分式-行政程序法分成兩大部分，上半部分采取總括式，下半部分采取并列式。這種結(jié)構(gòu)的特征是兼采上述兩種方式，既作通則性規(guī)定，也作分則性規(guī)定，能統(tǒng)則統(tǒng)，不能統(tǒng)則分。我國(guó)行政程序法應(yīng)當(dāng)采用哪一種結(jié)構(gòu)方式，下面作一些更為深入的分析。

第一，并列式結(jié)構(gòu)不可取。這種結(jié)構(gòu)使行政程序法像一部各類行政行為程序法的“匯編”，由于各類行政行為的程序有許多共性，因而這種結(jié)構(gòu)使許多程序制度在同一部法律中大量重復(fù)，整個(gè)法律冗長(zhǎng)、拖沓。表面上看，這種結(jié)構(gòu)似乎有一個(gè)優(yōu)點(diǎn)，就是各類行政行為的程序自成一體，方便法律的實(shí)施。但這個(gè)優(yōu)點(diǎn)完全可能被法律的冗長(zhǎng)、拖沓抵銷掉。所以，世界各國(guó)行政程序法基本上都不采取這種結(jié)構(gòu)方式。

第二，總括式結(jié)構(gòu)也有不足。這種結(jié)構(gòu)對(duì)各類行政行為共有的程序制度進(jìn)行歸納重組，顯然能夠克服并列式結(jié)構(gòu)冗長(zhǎng)、重復(fù)的缺陷，使行政程序法結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)潔、條理清晰。但它不能兼顧各類行政行為特有的程序制度，為此，各類行政行為還需要另行制定程序性法律，使行政程序法仍然不能充分發(fā)揮作為行政程序法典的作用。

第三，總分式結(jié)構(gòu)是較好的選擇。其一，總分式結(jié)構(gòu)能夠充分體現(xiàn)制定集中系統(tǒng)的行政程序法的必要性。行政活動(dòng)復(fù)雜、多樣，為了實(shí)現(xiàn)行政法制的統(tǒng)一，應(yīng)當(dāng)力求使行政行為統(tǒng)一起來(lái)。由于在實(shí)體上實(shí)現(xiàn)行政行為的統(tǒng)一十分困難，各國(guó)主要謀求在程序上實(shí)現(xiàn)行政行為的統(tǒng)一。行政程序法擔(dān)負(fù)著這個(gè)重要使命，它要在程序上實(shí)現(xiàn)行政行為的統(tǒng)一性。采用總分式結(jié)構(gòu)，以通則性程序制度為主體，就能使行政程序法不負(fù)這一使命。其二，總分式結(jié)構(gòu)能夠較好地處理行政程序法與各類行政行為法的關(guān)系。行政程序法并不能取代各類行政行為法，因?yàn)楦黝愋姓袨榉ㄟ€需要規(guī)定各自的實(shí)體規(guī)范以及特有程序規(guī)范。如果行政程序法不能與各類行政行為法有機(jī)地銜接起來(lái)，整個(gè)行政法體系依然是松散的?？偡质浇Y(jié)構(gòu)通過(guò)適當(dāng)?shù)姆謩t性規(guī)定可以起到與各類行政行為法銜接的作用，使行政法體系形成一個(gè)有機(jī)整體。其三，從根本上講，總分式結(jié)構(gòu)是行政法體系對(duì)行政程序法的必然要求。行政程序法在行政法體系中處于基本法律的地位，它與各類行政行為法形成“扇形”結(jié)構(gòu)關(guān)系。體系的結(jié)構(gòu)關(guān)系必然影響法律內(nèi)部的結(jié)構(gòu)，處于基本法律地位的行政程序法因此而有必要采取總分式結(jié)構(gòu)。所以，總分式結(jié)構(gòu)被大多數(shù)國(guó)家的行政程序法所采用。

總體上認(rèn)識(shí)總分式結(jié)構(gòu)的合理性并不困難，但是，如何具體地構(gòu)建總分式結(jié)構(gòu)，還需要作進(jìn)一步研究。主要研究?jī)蓚€(gè)問(wèn)題：

第一，如何設(shè)計(jì)通則性規(guī)定。從理論上講，通則性規(guī)定應(yīng)當(dāng)“跳出”各類行政行為，另行設(shè)計(jì)適用于各類行政行為的程序制度。但是，在具體立法中，許多國(guó)家和地區(qū)的行政程序法卻以行政決定程序?yàn)橹骶€設(shè)計(jì)通則性規(guī)定，這應(yīng)當(dāng)引起我們的注意和思考。在各類行政行為程序中，行政決定程序最具代表性。一是它最具完整性，行政決定基本上涉及行政活動(dòng)的全過(guò)程；二是它具有終極性，行政決定能夠窮盡行政活動(dòng)所能做的行為；三是它具有具體性，行政決定能夠?qū)ο鄬?duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生具體的影響。所以，以行政決定程序作為通則性規(guī)定并不妨礙制定通則性規(guī)定的目的。而且，以行政決定程序作為通則性規(guī)定還可以避免在分則性規(guī)定中對(duì)行政決定程序再行規(guī)定，避免條文的重復(fù)。因此，以行政決定程序作為通則性規(guī)定是設(shè)計(jì)通則性規(guī)定應(yīng)當(dāng)考慮的一個(gè)重要方案。當(dāng)然，這種通則性規(guī)定只能是各類行政主體在作出行政決定時(shí)都應(yīng)遵循的最基本的程序制度?；蛘呤歉黝愋姓黧w在作出行政決定時(shí)的最低程序要求。簡(jiǎn)單說(shuō)，這也就是正當(dāng)程序的基本要求，任何行政決定都不得違反正當(dāng)程序要求。

第二，如何把握分則性規(guī)定的限度。行政程序法要包含行政規(guī)范、行政規(guī)劃、行政指導(dǎo)、行政合同等各類行政行為的程序制度，作為行政程序法的分則性規(guī)定。但是，這些行政行為有的已經(jīng)制定相關(guān)的專門法律，有的將來(lái)可能制定專門的法律，行政程序法對(duì)這些行政行為的程序不能不規(guī)定，但又不能規(guī)定得過(guò)多，否則就會(huì)與專門的法律重復(fù)，這就需要把握一定的限度。從各國(guó)行政程序法的經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)其他法律處理類似問(wèn)題的做法來(lái)看，可以以三種規(guī)定為限。一是原則性規(guī)定，即在行政程序法中規(guī)定可作為專門法律的基本原則的規(guī)定；二是接口性規(guī)定，即在行政程序法中規(guī)定引據(jù)性條款，作為與專門法律的銜接；三是補(bǔ)缺性規(guī)定，即在行政程序法中只對(duì)一些需要法律作出規(guī)定，但又不可能制定單行法的重大的基本程序制度作出規(guī)定，其他程序制度則由專門法律規(guī)定。

四、內(nèi)部程序的外化與外部程序的內(nèi)化

從是否涉及相對(duì)人程序性權(quán)利義務(wù)的角度，行政程序分為內(nèi)部程序和外部程序。內(nèi)部程序不涉及相對(duì)人程序性權(quán)利義務(wù)，僅對(duì)行政機(jī)關(guān)適用；外部程序涉及相對(duì)人程序性權(quán)利義務(wù)的規(guī)范，適用于行政主體與相對(duì)人雙方。行政程序法除了規(guī)定外部程序以外，要不要規(guī)定內(nèi)部程序？目前，不少學(xué)者認(rèn)為行政程序法應(yīng)當(dāng)規(guī)定內(nèi)部程序，[⑤]而且迄今沒(méi)有看到與此相反的意見(jiàn)。

分析其他國(guó)家和地區(qū)行政程序法是否規(guī)定內(nèi)部程序的做法，可概括為兩種情況。一種是“外部程序型”，只規(guī)定外部程序不規(guī)定內(nèi)部程序。采用這種類型的國(guó)家比較少，主要是美國(guó)、日本和瑞士。另一種是“外部與內(nèi)部并存型”，既規(guī)定外部程序，也規(guī)定內(nèi)部程序。采用這種類型的國(guó)家有德國(guó)、奧地利、西班牙、葡萄牙、我國(guó)澳門地區(qū)和臺(tái)灣地區(qū)等。[⑥]由此看來(lái)，在行政程序法中規(guī)定內(nèi)部程序的做法占多數(shù)。

應(yīng)該說(shuō)，行政程序法規(guī)定內(nèi)部程序是必要的。其一，從總體上講，內(nèi)部程序是外部程序的前提或基礎(chǔ)，不規(guī)定內(nèi)部程序，外部程序無(wú)法展開(kāi)。比如，行政程序的啟動(dòng)有兩種情況，一種是行政主體依相對(duì)人的申請(qǐng)啟動(dòng)，一種是行政主體依自己的職權(quán)啟動(dòng)。無(wú)論哪一種方式，都要以行政主體的存在為前提或基礎(chǔ)。而很多行政主體是通過(guò)內(nèi)部程序建立的，沒(méi)有關(guān)于行政主體成立的內(nèi)部程序，外部程序便沒(méi)有前提或基礎(chǔ)。所以，正如民法要對(duì)民事主體作出規(guī)定一樣，行政程序法也要對(duì)行政主體作出規(guī)定。其二，內(nèi)部程序和外部程序并無(wú)嚴(yán)格的界限，它們常常隨著具體情況發(fā)生轉(zhuǎn)化或滲透，內(nèi)部程序可能轉(zhuǎn)化外部程序，外部程序可能滲透到內(nèi)部程序中去。比如行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的會(huì)議紀(jì)要，從理論上似應(yīng)屬于內(nèi)部程序，但在有關(guān)行政信息公開(kāi)的程序制度中，或者在有關(guān)制定行政規(guī)范的程序中，很可能屬于涉及相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的“外部”程序。又如調(diào)查，一般來(lái)說(shuō)屬于影響相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的外部程序，但它顯然會(huì)滲透到行政主體內(nèi)部，比如對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員進(jìn)行調(diào)查時(shí)的人數(shù)作出規(guī)定。其三，許多內(nèi)部程序都存在著間接涉及相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的可能性。比如，行政機(jī)關(guān)之間的相互關(guān)系對(duì)相對(duì)人權(quán)利義務(wù)就有影響，如果行政機(jī)關(guān)之間不能很好地協(xié)調(diào)，互相推諉或者互相爭(zhēng)搶管轄權(quán)，就可能對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生不利影響。因此，在行政程序法中應(yīng)當(dāng)對(duì)內(nèi)部行政程序加以規(guī)定。

但是，行政程序法對(duì)內(nèi)部程序應(yīng)當(dāng)規(guī)定到什么程度？是不是要把行政組織法的內(nèi)容都規(guī)定到行政程序法中來(lái)？這個(gè)問(wèn)題應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步研究。對(duì)此，似應(yīng)從以下兩個(gè)方面把握：

第一，注意外部程序的內(nèi)化。這是行政程序法需要規(guī)定內(nèi)部程序的第一種情況，為了外部程序的有效進(jìn)行而規(guī)定內(nèi)部程序。前面已經(jīng)提到，外部程序在許多情況下需要以內(nèi)部程序作為前提或基礎(chǔ)，。行政程序法關(guān)于行政主體的規(guī)定基本上屬于這種情況，主要包括行政機(jī)關(guān)的設(shè)置、合議機(jī)關(guān)的合議制度、行政機(jī)關(guān)相互間的關(guān)系、行政機(jī)關(guān)的管轄權(quán)、行政授權(quán)、行政委托等。行政程序法對(duì)這些內(nèi)容加以規(guī)定以后，這些內(nèi)容在性質(zhì)上并不改變，依然屬于內(nèi)部程序，它們只是因?yàn)橥獠砍绦虻男枰谛姓绦蚍ㄖ屑右砸?guī)定，是外部程序向內(nèi)部程序提出的規(guī)范要求。有些內(nèi)容純屬行政組織法的范疇，不應(yīng)當(dāng)在政程序法中規(guī)定，比如行政機(jī)關(guān)的編制等級(jí)和編制員額、內(nèi)部機(jī)構(gòu)的設(shè)置、內(nèi)部呈批程序、公務(wù)員制度等。這些內(nèi)容要不要規(guī)定到行政程序法中來(lái)，在立法時(shí)比較容易把握，較難把握的主要是行政機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍。實(shí)際上，行政程序法不應(yīng)當(dāng)規(guī)定具體行政機(jī)關(guān)的職權(quán)，它只應(yīng)當(dāng)規(guī)定行政機(jī)關(guān)不得超越職權(quán)進(jìn)行管轄，為了防止行政機(jī)關(guān)超越職權(quán)，可以進(jìn)一步規(guī)定相對(duì)人有權(quán)合理懷疑行政機(jī)關(guān)超越職權(quán)，有權(quán)通過(guò)一定的程序?qū)崿F(xiàn)對(duì)行政機(jī)關(guān)是否超越職權(quán)的監(jiān)督。

第二，注意內(nèi)部程序的外化。即當(dāng)內(nèi)部程序影響相對(duì)人權(quán)利義務(wù)時(shí)，行政程序法應(yīng)當(dāng)對(duì)這種內(nèi)部程序加以規(guī)定。比如，行政機(jī)關(guān)派出執(zhí)行調(diào)查的人數(shù)，看起來(lái)是一個(gè)內(nèi)部程序，但是由于這種內(nèi)部程序涉及相對(duì)人權(quán)利義務(wù)，便應(yīng)當(dāng)在行政程序法加以規(guī)定。再比如，聽(tīng)證主持人的確定，看起來(lái)也是一個(gè)內(nèi)部程序，但它對(duì)相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的影響很大，因而各國(guó)行政程序法都對(duì)此予以規(guī)定。在規(guī)定外部程序制度時(shí)，會(huì)在許多環(huán)節(jié)上涉及到內(nèi)部程序，由于外部程序的需要，有關(guān)的內(nèi)部程序便外化為外部程序。這些內(nèi)容在行政程序法中規(guī)定之后，其性質(zhì)發(fā)生了變化，從內(nèi)部程序轉(zhuǎn)化為外部程序。發(fā)生轉(zhuǎn)化的原因是因?yàn)樗鼈冇绊懙较鄬?duì)人的權(quán)利義務(wù)。在制定行政程序法時(shí)，顯然應(yīng)當(dāng)時(shí)時(shí)注意這個(gè)問(wèn)題。實(shí)踐中，內(nèi)部程序外化最嚴(yán)重的情況發(fā)生在我國(guó)的審批程序中。行政機(jī)關(guān)內(nèi)部各處室的分工，常常轉(zhuǎn)化為對(duì)外的獨(dú)立審批權(quán)，要相對(duì)人自己逐個(gè)蓋章；一級(jí)政府內(nèi)的各個(gè)職能部門，更是各爭(zhēng)自己的審批權(quán)。內(nèi)部程序外部化的結(jié)果，就使一項(xiàng)許可經(jīng)常要蓋幾十以至幾百個(gè)章，嚴(yán)重影響公民權(quán)利，也影響行政效率。不過(guò)這要通過(guò)行政許可法解決。

五、實(shí)體規(guī)范與程序規(guī)范的互相依托

行政程序法除了規(guī)定程序規(guī)范外，要不要規(guī)定實(shí)體規(guī)范？這也是制定行政程序法應(yīng)當(dāng)研究的基本問(wèn)題。其他國(guó)家和地區(qū)的行政程序法在這個(gè)問(wèn)題上做法不一，大致分為兩種類型。一類是“程序型”，行政程序法只規(guī)定程序規(guī)范，不規(guī)定實(shí)體規(guī)范。屬于這種類型的國(guó)家主要有美國(guó)、瑞士、日本、韓國(guó)等。另一類是“程序與實(shí)體并存型”，行政程序法不僅規(guī)定程序規(guī)范，還規(guī)定實(shí)體規(guī)范。屬于這種類型的以聯(lián)邦德國(guó)為代表，包括奧地利、西班牙、荷蘭、葡萄牙、我國(guó)澳門地區(qū)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)等國(guó)家和地區(qū)。[⑦]

有的學(xué)者闡述了行政程序法應(yīng)當(dāng)規(guī)定實(shí)體規(guī)范的理由。一是認(rèn)為，程序法中規(guī)定實(shí)體規(guī)范的做法在我國(guó)立法實(shí)踐已有先例，比如《中華人民共和國(guó)立法法》、《中華人民共和國(guó)行政處罰法》等，屬于程序法，但其中也不乏實(shí)體規(guī)范。二是認(rèn)為，實(shí)體規(guī)范作為程序法的補(bǔ)充，不但不會(huì)改變程序法的根本屬性，反而更有利于程序法價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。三是認(rèn)為，行政實(shí)體法有很多重要原則和內(nèi)容來(lái)不及立法，這些原則和內(nèi)容是行政程序法起碼的前置內(nèi)容或先決條件，若不在行政程序法中作出規(guī)定，行政程序法就得不到應(yīng)有的支撐。由此得出結(jié)論，行政程序法主要規(guī)定程序規(guī)范，但同時(shí)還要規(guī)定一些必要的實(shí)體規(guī)范。[⑧]

我同意行政程序法應(yīng)當(dāng)規(guī)定實(shí)體規(guī)范的主張，但上述有些理由不盡妥當(dāng)。我認(rèn)為，在行政程序法中規(guī)定實(shí)體規(guī)范，并不是作為程序法的補(bǔ)充，也不是作為權(quán)宜之計(jì)，而是作為行政程序法應(yīng)有的組成部分；行政程序法中的實(shí)體規(guī)范具有特定的性質(zhì)和一定的范圍，在制定行政程序法時(shí)要認(rèn)真把握。

首先，要正確區(qū)分程序規(guī)范和實(shí)體規(guī)范，不要誤將程序規(guī)范當(dāng)作實(shí)體規(guī)范。一些論說(shuō)中把關(guān)于行政行為、行政合同效力的規(guī)定稱為實(shí)體規(guī)范，這就擴(kuò)大了實(shí)體規(guī)范的范圍，誤將一部分程序規(guī)范當(dāng)成了實(shí)體規(guī)范。比如說(shuō)，在行政程序法中很可能規(guī)定這樣兩個(gè)條文：一是“行政決定自行政決定書送達(dá)當(dāng)事人之日起發(fā)生效力”；另一個(gè)是“行政決定的履行構(gòu)成犯罪的，行政決定無(wú)效”。這兩條規(guī)定都是關(guān)于行政行為效力的，但并非都屬于實(shí)體規(guī)范，只有后一條才是實(shí)體規(guī)范，而前一條應(yīng)當(dāng)屬于程序規(guī)范。區(qū)分程序規(guī)范與實(shí)體規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)在一般情況下比較容易掌握，程序規(guī)范是關(guān)于行政主體和相對(duì)人在行政活動(dòng)過(guò)程中的權(quán)利義務(wù)的規(guī)定，實(shí)體規(guī)范是關(guān)于行政主體和相對(duì)人在行政活動(dòng)發(fā)生前或完成后的權(quán)利義務(wù)的規(guī)定。但是，當(dāng)一條規(guī)范所規(guī)定的內(nèi)容在時(shí)間上剛好處在行政活動(dòng)過(guò)程的開(kāi)始或結(jié)束處，就比較難以認(rèn)定它是程序規(guī)范還是實(shí)體規(guī)范。這時(shí)，我們應(yīng)當(dāng)慎重對(duì)待，仔細(xì)鑒別。

其次，行政程序法中的實(shí)體規(guī)范與其他行政管理法律中的實(shí)體規(guī)范在性質(zhì)上有重大區(qū)別，不能混為一談。在治安管理法、土地管理法、森林管理法、交通管理法等各類行政管理法律中有許多實(shí)體規(guī)范，這些實(shí)體規(guī)范所針對(duì)的對(duì)象是相對(duì)人的行為，所規(guī)范的內(nèi)容是相對(duì)人應(yīng)受管理行為的構(gòu)成要件。即使在行政處罰法這樣的在很大程度上也對(duì)行政行為本身進(jìn)行規(guī)范的法律中，針對(duì)相對(duì)人行為、對(duì)相對(duì)人行為的構(gòu)成要件作出規(guī)定的實(shí)體規(guī)范也占很大比例。而行政程序法則不同，它完全不規(guī)定針對(duì)相對(duì)人行為的實(shí)體規(guī)范，只規(guī)定關(guān)于行政行為本身構(gòu)成要件的實(shí)體規(guī)范。這樣的實(shí)體規(guī)范如果另行制定法律加以規(guī)定，既沒(méi)有必要，也不符合邏輯，它們完全應(yīng)該是行政程序法的組成部分。

再次，程序規(guī)范與實(shí)體規(guī)范有時(shí)十分緊密地聯(lián)系在一起，這時(shí)，如果在立法上人為地把它們割裂開(kāi)來(lái)，反而有害。比如，行政程序法很可能作這樣的規(guī)定：“具有下列情形之一的，行政決定無(wú)效：（一）行政機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)作出該行政決定的；（二）行政決定嚴(yán)重違反法定程序的；（三）行政決定的內(nèi)容不可能實(shí)現(xiàn)的；（四）行政決定的履行構(gòu)成犯罪的；（五）行政決定的內(nèi)容違背公共秩序與善良風(fēng)俗的?！逼渲星皟身?xiàng)是程序性的，后三項(xiàng)是實(shí)體性的，它們十分緊密地聯(lián)系在一起，如果把它們分開(kāi)，硬把后三項(xiàng)規(guī)定到其他法律中去，其結(jié)果之荒唐可想而知。

以上分析表明，在一定范圍內(nèi)的特定性質(zhì)的實(shí)體規(guī)范是行政程序法的必要組成部分，制定行政程序法時(shí)必須將之置于我們的視野之內(nèi)。

六、行政程序與復(fù)審程序的有機(jī)銜接

行政復(fù)議和行政訴訟都是相對(duì)人在對(duì)行政行為不服時(shí)尋求救濟(jì)所遵循的程序，可以將其統(tǒng)稱為“行政復(fù)審”。絕大多數(shù)有關(guān)行政行為的法律都要考慮行政行為與行政復(fù)議和行政訴訟的關(guān)系，行政程序法作為規(guī)范行政行為程序的基本法律，更應(yīng)當(dāng)處理好行政程序與行政復(fù)議和行政訴訟的關(guān)系。

各國(guó)行政程序法處理行政程序與行政復(fù)議和行政訴訟的關(guān)系有兩種做法，一是把行政復(fù)議和行政訴訟的程序制度直接規(guī)定在行政程序法中，不再另行制定行政復(fù)議法和行政訴訟法；二是另行制定行政復(fù)議法和行政訴訟法，行政程序法只規(guī)定行政程序與行政復(fù)議和行政訴訟相銜接的條款。采取第一種做法的主要是美國(guó)行政程序法，其他大多數(shù)國(guó)家的行政程序法都采取第二種做法。我國(guó)行政程序法不宜采用第一種做法，而應(yīng)借鑒第二種做法，主要理由是：第一，我國(guó)已經(jīng)制定了行政復(fù)議法和行政訴訟法，沒(méi)有必要因?yàn)橹贫ㄐ姓绦蚍ǘ鴱U止這兩部行之有效的法律；第二，行政程序法與行政復(fù)議法和行政訴訟法分開(kāi)，更符合我國(guó)的情況。我國(guó)法律體系的建構(gòu)與大陸法系相似，比較注重對(duì)法律關(guān)系的分析，根據(jù)法律關(guān)系的不同而制定不同的法律。行政復(fù)議和行政訴訟同行政程序在法律關(guān)系上有明顯不同，不宜規(guī)定在同一部法律中。這樣，銜接好行政程序與行政復(fù)議和行政訴訟的關(guān)系便成為我國(guó)制定行政程序法需要考慮的一個(gè)重要問(wèn)題。

行政程序與行政復(fù)議和行政訴訟的銜接主要有兩個(gè)方面：第一，程序起止上的銜接。行政程序法的有關(guān)規(guī)定可以成為行政復(fù)議和行政訴訟開(kāi)始的條件，比如行政復(fù)議機(jī)關(guān)在何種情況下可以啟動(dòng)復(fù)議程序，法院在何種情況下可以受理行政案件，需要依據(jù)行政程序法的有關(guān)規(guī)定。關(guān)于這種條件的規(guī)定就成為行政程序與行政復(fù)議和行政訴訟的銜接處。第二，判定依據(jù)上的銜接。行政程序法的規(guī)定成為行政復(fù)議和行政訴訟中對(duì)行政行為的合法性進(jìn)行判定的依據(jù)，比如在行政復(fù)議或行政訴訟中判定一個(gè)行政行為有效還是無(wú)效，需要依據(jù)行政程序法的有關(guān)規(guī)定。這樣，行政程序法中影響到行政行為有效性的各種規(guī)定實(shí)際上都有可能影響行政復(fù)議和行政訴訟，這些規(guī)定實(shí)際上也就成為行政程序與行政復(fù)議和行政訴訟的“寬泛”的接口。

根據(jù)以上分析，在制定行政程序法時(shí)一定要從行政復(fù)議和行政訴訟的角度對(duì)有關(guān)規(guī)定進(jìn)行審視，考察行政程序法的有關(guān)規(guī)定是否有利于行政程序同行政復(fù)議和行政訴訟的銜接，既要避免從行政程序進(jìn)入行政復(fù)議和行政訴訟時(shí)出現(xiàn)不應(yīng)有的障礙，影響對(duì)相對(duì)人權(quán)利的保護(hù)；也要避免過(guò)早從行政程序進(jìn)入行政復(fù)議和行政訴訟，影響行政主體充分行使行政職權(quán)；還要避免行政復(fù)議和行政訴訟中缺乏行政程序法應(yīng)當(dāng)提供的判案標(biāo)準(zhǔn)?？傊?，要加強(qiáng)法律之間的協(xié)調(diào)性，使行政法制形成一個(gè)“統(tǒng)一場(chǎng)”。

七、結(jié)語(yǔ)

制定行政程序法需要考慮的問(wèn)題很多，除了上面探討的這些問(wèn)題以外，還有許多重要問(wèn)題有待研討，比如聽(tīng)證制度、行政程序法律責(zé)任制度、各類行政行為的主要程序制度等。但是上述探討的幾個(gè)問(wèn)題是影響這一立法活動(dòng)全局的、首要的基本問(wèn)題?？紤]這些問(wèn)題，一要借鑒外國(guó)有益的做法；二要以我國(guó)的情況為基礎(chǔ)；三要注意理論創(chuàng)新。各國(guó)現(xiàn)有的行政程序法基本上可以分為兩類，一類以美國(guó)為代表，一類以德國(guó)為代表。這兩類行政程序法有共性，有許多共同的原則和制度，但是兩者的區(qū)別也比較大。我國(guó)的行政程序法在總體上不宜仿照美國(guó)行政程序法，因?yàn)閺奈覈?guó)國(guó)情看，沒(méi)有英美法系的法律文化傳統(tǒng)、制度環(huán)境和社會(huì)心理環(huán)境。我們總體上適宜借鑒大陸法系國(guó)家的行政程序法，但同時(shí)也要博采眾長(zhǎng)，借鑒美國(guó)行政程序法對(duì)我國(guó)有益的制度，比如聽(tīng)證制度。制定行政程序法是推進(jìn)我國(guó)行政法制建設(shè)的重大立法活動(dòng)，在這一立法活動(dòng)中，行政程序法理論一定會(huì)同時(shí)得到深入發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

[①]例如，1925年，奧地利國(guó)會(huì)通過(guò)《普通行政程序法》，對(duì)歐洲大陸生產(chǎn)了重大影響。1928年捷克公布有關(guān)行政程序的行政命令，波蘭制定行政程序法。1930年，南斯拉夫制定行政程序法。德國(guó)當(dāng)時(shí)雖然沒(méi)有制定行政程序法，但各邦掀起了制定行政程序法的熱潮。見(jiàn)應(yīng)松年主編：《行政程序法立法研究》，北京：中國(guó)法制出版社，2001年3月版，第29頁(yè)。

[②]根據(jù)我國(guó)學(xué)者現(xiàn)有的研究，行政程序法的興起和發(fā)展有三次：第一次是20世紀(jì)20年代至二戰(zhàn)；第二次是二戰(zhàn)至20世紀(jì)90年代；第三次是20世紀(jì)90年代至今。參見(jiàn)同上，第203頁(yè)。

[③]學(xué)者提及的行政程序法立法目的通常有三個(gè)，一是保障公民權(quán)利，二是提高行政效率，三是防止行政機(jī)關(guān)濫用權(quán)力。其中第三個(gè)目的在邏輯上和實(shí)踐中均可以被前兩個(gè)目的吸收，因而提兩個(gè)目的就足矣。所以，學(xué)者們?cè)谶M(jìn)一步討論立法目的之間的關(guān)系時(shí)，通常把第三個(gè)目的放在一邊，只討論前兩個(gè)目的之間的關(guān)系。參見(jiàn)同上，第156—176頁(yè)。

[④]姜明安：《我國(guó)行政程序立法模式選擇》，載《中國(guó)法學(xué)》（京）1996第5期。

[⑤]邢鴻飛：《行政程序立法中的三組關(guān)系》，載《法學(xué)》（滬）2002第9期。

[⑥]王萬(wàn)華著：《行政程序法研究》，北京：中國(guó)法制出版社，2000年版，第143—147頁(yè)。

篇6

關(guān)鍵詞：小型水利工程；質(zhì)量保證體系建議

一、國(guó)家的有關(guān)規(guī)定

為了加強(qiáng)對(duì)工程建設(shè)的管理，控制工程質(zhì)量、工期、造價(jià)，提高經(jīng)濟(jì)效益，國(guó)家自八十年代中期起，先后出臺(tái)了一系列針對(duì)大中型水利工程質(zhì)量管理的改革措施，已顯示出較強(qiáng)的優(yōu)越性和生命力，其核心內(nèi)容可歸納為：

1、工程建設(shè)質(zhì)量分工負(fù)責(zé)。工程建設(shè)質(zhì)量管理由項(xiàng)目法人(建設(shè)單位)負(fù)責(zé)、監(jiān)理單位控制、施工單位保證和政府部門監(jiān)督。項(xiàng)目法人對(duì)工程質(zhì)量負(fù)全面責(zé)任，監(jiān)理、設(shè)計(jì)、施工單位按照合同及有關(guān)規(guī)定對(duì)各自承擔(dān)的工作負(fù)責(zé)，質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)履行政府部門監(jiān)督職能。

2、注重科技進(jìn)步和質(zhì)量管理。有關(guān)工程建設(shè)的單位都要推行全面質(zhì)量管理，采用先進(jìn)的質(zhì)量管理模式和管理手段，推廣先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)和施工工藝，依靠科技進(jìn)步和加強(qiáng)管理，努力創(chuàng)建優(yōu)質(zhì)工程。

3、工程建設(shè)實(shí)行招授標(biāo)制。大中型水利工程以及配套和附屬工程，要按水利部“水利工程建設(shè)項(xiàng)目施工招標(biāo)投標(biāo)管理規(guī)定”進(jìn)行公開(kāi)招投標(biāo)；地方小型工程，由省水行政主管部門制定具體管理辦法。

二、基層水利常見(jiàn)的問(wèn)冠

基層水利部門是實(shí)施小型水利工程的主體，肩負(fù)的任務(wù)既虛又實(shí)，常見(jiàn)存在的問(wèn)題有：

1、技術(shù)力量單薄業(yè)務(wù)水平偏低。設(shè)計(jì)或監(jiān)理工作多由縣(區(qū))級(jí)以上相應(yīng)單位負(fù)責(zé)，基層水利人員從思想上有了靠山并產(chǎn)生了惰性，致使整體技術(shù)水平徘徊不前，有的還出現(xiàn)下降趨勢(shì)。另一方面，基層水利技術(shù)人員從事上傳下達(dá)等事物性工作較多，沒(méi)有或很少有時(shí)間進(jìn)行深造，技術(shù)水平提高的速度慢，更缺乏深層次的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，難于承擔(dān)有一定深度的工作。

2、技來(lái)資質(zhì)不具備多種職能融一身。設(shè)計(jì)單位按其資質(zhì)等級(jí)及業(yè)務(wù)范圍承擔(dān)勘測(cè)設(shè)計(jì)任務(wù)，監(jiān)理單位依照核定的業(yè)務(wù)范圍承擔(dān)相應(yīng)的監(jiān)理任務(wù)?；鶎铀块T管理范圍窄、級(jí)別低、直接面向農(nóng)村，其職能不單純是行政管理，技術(shù)服務(wù)也是一項(xiàng)很重要的內(nèi)容，兼有設(shè)計(jì)、監(jiān)理、施工、政府監(jiān)督等多種職能，但一般不具備相應(yīng)資質(zhì)。

3、設(shè)計(jì)施工不規(guī)范因陋就簡(jiǎn)意識(shí)濃。小型水利工程立項(xiàng)很少組織可行性論證。工程建設(shè)常常不合理或不規(guī)范。國(guó)家或水利部已經(jīng)出臺(tái)了一系列法律法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，但很多水利基層單位和個(gè)人并沒(méi)有掌握并付諸實(shí)施。小型水利工程多以民辦公助為主，建設(shè)資金較為緊張，存在能省則省、因陋就簡(jiǎn)的意識(shí)。

基層水利技術(shù)人員由于缺乏足夠的建筑學(xué)知識(shí)和藝術(shù)訓(xùn)練，往往只注重功能的需求而甚少涉及藝術(shù)和美觀的需要，使得大部分水利建筑給人們的印象是粗老笨重。

4、監(jiān)控措施不完善檢測(cè)手段太落后。多數(shù)基層水利部門沒(méi)有建立起完善的質(zhì)量保證體系，也沒(méi)有行之有效的質(zhì)量監(jiān)控措施，有的甚至從思想意識(shí)上就根本沒(méi)有這根弦，出現(xiàn)工程質(zhì)量問(wèn)題也就在所難免了。對(duì)小型工程施工質(zhì)量的監(jiān)控多停留在目測(cè)上，憑直觀印象下結(jié)論，很少有先進(jìn)的監(jiān)測(cè)設(shè)備、儀器，更缺乏監(jiān)測(cè)人才，在實(shí)施質(zhì)量監(jiān)控活動(dòng)時(shí)沒(méi)有強(qiáng)有力的說(shuō)服力。

三、幾點(diǎn)建議

鑒于基層水利部門的現(xiàn)狀，短期內(nèi)在縣內(nèi)成立具有法人資格的水利設(shè)計(jì)、水利監(jiān)理單位也有難度，但實(shí)行全面質(zhì)量管理是大勢(shì)所趨，不能含糊，小型水利工程也要參照國(guó)家有關(guān)規(guī)定做好全程質(zhì)量監(jiān)控工作。

1、開(kāi)發(fā)人力資源培養(yǎng)行家里手。高度重視基層水利行業(yè)整體人力資源的開(kāi)發(fā)。要有計(jì)劃、按步驟地選拔人才去深造，以適應(yīng)崗位需要和市場(chǎng)需求；鼓勵(lì)職工在職學(xué)習(xí)，不斷提高整體素質(zhì)，使基層水利人力資源切實(shí)得到保值和增值。

對(duì)縣或鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)有水利技術(shù)人員進(jìn)行適當(dāng)分工，明確每個(gè)人的業(yè)務(wù)主攻方向，盡早造就農(nóng)田水利、水土保持、水資源管理、地質(zhì)及地下水、水行政執(zhí)法、財(cái)務(wù)管理等方面的行家里手，并能統(tǒng)攬全局，承擔(dān)起相應(yīng)的工作。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利技術(shù)人員的培訓(xùn)，并向其做好技術(shù)交底工作，使他們也能獨(dú)當(dāng)一面。

2、加強(qiáng)質(zhì)量教育建立保證體系?！鞍倌甏笥?jì)，質(zhì)量第一”。要加強(qiáng)對(duì)全體水利職工質(zhì)量意識(shí)和質(zhì)量管理知識(shí)的培訓(xùn)，建立和完善質(zhì)量管理的激勵(lì)機(jī)制，積極開(kāi)展群眾性質(zhì)量管理和合理化建議活動(dòng)。國(guó)家興建大中型水利工程前要組織專家審查論證，我們?cè)谛⌒凸こ塘㈨?xiàng)時(shí)也應(yīng)組織專家進(jìn)行技術(shù)方案討論，及時(shí)彌補(bǔ)設(shè)計(jì)中的不足；將隱患消滅在萌芽之中。俗話說(shuō)“麻雀雖小，五臟俱全”，質(zhì)量管理決不能困小而不為。如果因陋就簡(jiǎn)，雖然一次投入較少，但將來(lái)的運(yùn)行費(fèi)用高，使用壽命短，結(jié)果并不節(jié)省投資，反而有可能勞民傷財(cái)。

縣級(jí)水利部門需要綜合監(jiān)督、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、施工等多種職能，參照國(guó)家的有關(guān)規(guī)定，建立自己的質(zhì)量保證體系。工程設(shè)計(jì)要符合國(guó)家及水利行業(yè)有關(guān)工程建設(shè)法規(guī)、工程勘測(cè)設(shè)計(jì)規(guī)程、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的要求，加強(qiáng)設(shè)計(jì)過(guò)程質(zhì)量控制，健全設(shè)計(jì)文件的審核、會(huì)簽、批準(zhǔn)制度。在工程施工時(shí)，做好“三控制”、“兩管理”、“一協(xié)調(diào)”工作，用經(jīng)濟(jì)手段制約建設(shè)各方，確保工程質(zhì)量達(dá)到優(yōu)質(zhì)的目的。

3、改進(jìn)監(jiān)控方法提高檢測(cè)水平。為了提高質(zhì)量檢測(cè)水平，需購(gòu)置必要的檢驗(yàn)、測(cè)試儀器和設(shè)備，對(duì)工程所用材料和施工質(zhì)量進(jìn)行全面檢查或抽樣檢查。通過(guò)實(shí)測(cè)、實(shí)量、實(shí)敲、實(shí)彈等手段，獲得準(zhǔn)確、客觀、公正的監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)。該好就好，該孬就孬，增加質(zhì)量監(jiān)控的說(shuō)服力和威懾力，減少或避免工程質(zhì)量評(píng)價(jià)中的錯(cuò)誤、糾紛和矛盾，減少“人情工程”、“關(guān)系工程”的弊端。首先，嚴(yán)把材料、設(shè)備的進(jìn)貨關(guān)。批量購(gòu)置的材料、設(shè)備等，要根據(jù)國(guó)家、部頒技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)先檢測(cè)后使用，不合格的不使用。其次，加強(qiáng)施工質(zhì)量監(jiān)測(cè)。對(duì)重點(diǎn)工序和部位，設(shè)置質(zhì)量監(jiān)控重點(diǎn)；對(duì)關(guān)鍵工序?qū)嵤┡哉颈O(jiān)理，嚴(yán)格監(jiān)控施工質(zhì)量；技術(shù)人員在施工現(xiàn)場(chǎng)要做到“腿勤、手勤、眼勤、嘴勤”。

4、注重美學(xué)研究營(yíng)造景觀工程。水利工程與其它建筑工程一樣，要注重美學(xué)研究與景觀設(shè)計(jì)，這將會(huì)取得良好的社會(huì)效益和環(huán)境效益。人類已經(jīng)從原始水利階段、工程經(jīng)濟(jì)水利階段進(jìn)入生態(tài)經(jīng)濟(jì)水利階段，水工建筑物的建設(shè)必須與維護(hù)生態(tài)和保護(hù)環(huán)境相協(xié)調(diào)。在物質(zhì)文明和精神文明飛速發(fā)展的現(xiàn)代社會(huì)中，各種建筑越來(lái)越多地開(kāi)始注意視角效果，水利建筑也不應(yīng)該例外，其外表形態(tài)應(yīng)成為人類美學(xué)的載體。

5、進(jìn)行科學(xué)管理確保永續(xù)利用。要把小型水利工程管理作為一門科學(xué)來(lái)對(duì)待，注重向管理要效益，扭轉(zhuǎn)重建輕管的局面。建后形成的小型水利資產(chǎn)要及時(shí)移交給有關(guān)單位和個(gè)人，向他們頒發(fā)產(chǎn)權(quán)或使用權(quán)證書，采取專業(yè)管護(hù)，拍賣經(jīng)營(yíng)、個(gè)人承包等形式，以便形成切實(shí)有效、適合當(dāng)?shù)厣鐣?huì)情況和不同工程類型的運(yùn)行管護(hù)模式．使新老水利工程都進(jìn)入良性運(yùn)行軌道。

篇7

中國(guó)行政管理體制改革的內(nèi)容比較豐富而龐雜，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。從總體上看，主要涉及到政府職能、機(jī)構(gòu)設(shè)置、政府管理和政府監(jiān)督等方面的問(wèn)題。

（一）政府職能問(wèn)題

政府職能是行政管理體制改革的核心問(wèn)題，也是當(dāng)今世界各國(guó)政府共同面臨的問(wèn)題。中國(guó)政府在轉(zhuǎn)變職能方面必須圍繞“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)”四個(gè)方面，抓好以下幾項(xiàng)工作：

1.建立良好的法治環(huán)境。要通過(guò)加強(qiáng)法制建設(shè)，制定和完善各種法律、規(guī)章和制度，嚴(yán)格規(guī)范行政權(quán)和行政行為，使政府能夠依法履行各項(xiàng)職能，包括依法規(guī)范市場(chǎng)主體的行為，依法維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序，依法保護(hù)人民群眾各方面的權(quán)益，依法協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系，依法打擊各種違法犯罪行為等，確保行政管理體制在法制的軌道上運(yùn)行。

2.創(chuàng)造穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境。穩(wěn)定是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要前提。只有創(chuàng)造良好的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境和社會(huì)發(fā)展環(huán)境，才能使投資者和消費(fèi)者保持良好的心理預(yù)期，促進(jìn)投資和消費(fèi)健康發(fā)展。這就要求各級(jí)政府必須轉(zhuǎn)變思想觀念，創(chuàng)新管理方式，綜合運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)手段和必要的行政手段，保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)不斷進(jìn)步。

3.保護(hù)好環(huán)境和生態(tài)。要堅(jiān)持以人為本的理念，全面實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，為人的生存和發(fā)展提供良好、持久、和諧的環(huán)境與條件。這是各級(jí)政府必須切實(shí)負(fù)起的責(zé)任。從各國(guó)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)看，在經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)時(shí)期往往忽視環(huán)境和生態(tài)保護(hù)，造成長(zhǎng)期的嚴(yán)重后果。我們決不能走先污染破壞再治理恢復(fù)的老路。我們已經(jīng)有過(guò)這方面的教訓(xùn)。

4.努力提供高效優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。要按照建設(shè)服務(wù)型政府的要求，把提供人民群眾必需的公共服務(wù)作為政府職能轉(zhuǎn)變的切入點(diǎn)。通過(guò)制度和政策安排，合理調(diào)節(jié)收入分配關(guān)系，努力縮小貧富差距，保護(hù)不同群體的合法權(quán)益和創(chuàng)造力，切實(shí)維護(hù)社會(huì)的公平正義。特別要著力為城鄉(xiāng)低收入群體提供必要的社會(huì)保障、教育、醫(yī)療等方面的公共服務(wù)，保障他們的基本生活，幫助他們提高自身發(fā)展能力。

（二）政府機(jī)構(gòu)改革問(wèn)題

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是中國(guó)的基層政權(quán)組織。改革開(kāi)放以來(lái)，已經(jīng)進(jìn)行了三次全國(guó)范圍的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革。2004年在農(nóng)村稅費(fèi)改革的基礎(chǔ)上，進(jìn)行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的試點(diǎn)。推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革是鞏固農(nóng)村稅費(fèi)改革成果，從源頭上和制度上防止農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈的一項(xiàng)根本措施。要從完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、發(fā)展社會(huì)主義民主政治、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村、構(gòu)建和諧社會(huì)的要求出發(fā)，思考和明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要職能。

對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置不能有太高要求，就是五年內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)編制不要增加?？梢詼p，不能增，控制住規(guī)模。鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)站所改革問(wèn)題，七站八所，主要強(qiáng)調(diào)的是分類管理。要區(qū)分公益性事業(yè)和經(jīng)營(yíng)性事業(yè)，提高公共服務(wù)資源的利用效率。

2.事業(yè)單位改革。事業(yè)單位改革是行政管理體制改革的重要組成部分。十六大已經(jīng)明確指出，要按照政事分開(kāi)的原則，改革事業(yè)單位管理體制。五中全會(huì)又進(jìn)一步提出，要分類推進(jìn)事業(yè)單位改革。

（三）關(guān)于完善決策、管理機(jī)制和建設(shè)法治政府等問(wèn)題

1.進(jìn)一步完善科學(xué)民主決策機(jī)制。決策是政府管理的基本活動(dòng)之一，正確決策是做好各項(xiàng)工作的前提。政府決策必須堅(jiān)持民主和集中的統(tǒng)一，堅(jiān)持原則性、系統(tǒng)性、預(yù)見(jiàn)性和創(chuàng)造性的統(tǒng)一。進(jìn)一步完善科學(xué)民主決策機(jī)制，當(dāng)前要著力健全五項(xiàng)制度：一是重大決策的調(diào)查研究制度，二是重大事項(xiàng)的集體決策制度，三是重大決策的事項(xiàng)聽(tīng)證和公示制度，四是重大決策的事項(xiàng)專家咨詢?cè)u(píng)估制度，五是決策的責(zé)任制和責(zé)任追究制度。要通過(guò)健全有效的制度，確保各項(xiàng)決策的民主性、科學(xué)性和公開(kāi)性，確保各項(xiàng)決策真正符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，確保各項(xiàng)決策真正落到實(shí)處。

2.進(jìn)一步推進(jìn)政府管理創(chuàng)新。政府管理創(chuàng)新，重點(diǎn)要抓好以下三個(gè)方面的工作：要繼續(xù)深化行政審批制度改革。深化行政審批制度改革，必須與貫徹實(shí)施行政許可法和治理商業(yè)賄賂結(jié)合起來(lái)，通過(guò)建立完善的制度和有效的監(jiān)督機(jī)制，堅(jiān)決防止和抵御商業(yè)賄賂滲透到政府系統(tǒng)。要按照“鞏固成果、防止反彈，突出重點(diǎn)、明確任務(wù)，措施配套、深入推進(jìn)”的總體要求，把取消、調(diào)整和保留的行政許可項(xiàng)目和非行政許可審批項(xiàng)目落實(shí)到位，尤其要切實(shí)加強(qiáng)后續(xù)監(jiān)管工作；對(duì)保留的項(xiàng)目要進(jìn)一步清理和規(guī)范，確保行政許可法的有關(guān)規(guī)定落到實(shí)處。

3.進(jìn)一步推進(jìn)法治政府的建設(shè)。建設(shè)法治政府既是行政管理體制改革的重要目標(biāo)，也是鞏固行政管理體制改革成果的客觀要求。要按照《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》的要求，著力把握好兩點(diǎn)：一是進(jìn)一步完善行政執(zhí)法體制。要按照建設(shè)法治政府的要求，通過(guò)法律形式明確政府職能，健全各項(xiàng)制度，加快建立權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范的行政執(zhí)法體制，保證各級(jí)行政機(jī)關(guān)及其工作人員嚴(yán)格按照法定權(quán)限和程序行使職權(quán)、履行職責(zé)，從體制上解決多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法、交叉執(zhí)法、執(zhí)法效率不高的問(wèn)題。二是加強(qiáng)依法行政的制度建設(shè)。健全推進(jìn)依法行政的責(zé)任制，要明確各級(jí)行政首長(zhǎng)作為本地區(qū)、本部門依法行政工作第一責(zé)任人，全面落實(shí)綱要各項(xiàng)要求的具體職責(zé)；健全行政決策監(jiān)督和責(zé)任追究制度，明確決策權(quán)限，完善并嚴(yán)格執(zhí)行行政決策程序，確保依法決策；認(rèn)真實(shí)行行政復(fù)議制度，堅(jiān)決依法受理行政復(fù)議，堅(jiān)決撤銷或變更違法或者不當(dāng)?shù)男姓Q定；完善規(guī)章和規(guī)范性文件的備案審查制度，及時(shí)修訂或廢止不符合備案要求的法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件。

4.關(guān)于政府績(jī)效評(píng)估問(wèn)題。對(duì)政府績(jī)效進(jìn)行評(píng)估，是規(guī)范行政行為、提高行政效能的一項(xiàng)重要制度和有效方法。我們必須著眼于建立一套符合科學(xué)發(fā)展觀要求、具有中國(guó)特色而又行之有效的政府績(jī)效評(píng)估體系。當(dāng)前，要重點(diǎn)把握并研究解決三個(gè)問(wèn)題：一是要按照貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和加強(qiáng)和諧社會(huì)建設(shè)要求，明確績(jī)效評(píng)估的具體內(nèi)容，設(shè)計(jì)既科學(xué)合理、又簡(jiǎn)便易行的評(píng)估指標(biāo)體系，建立針對(duì)不同部門、不同崗位人員的績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。二是堅(jiān)持把群眾公認(rèn)作為政府績(jī)效評(píng)估的根本原則，同時(shí)處理好上級(jí)評(píng)估、同級(jí)黨委和人大評(píng)估、政府自己評(píng)估與群眾評(píng)估之間的關(guān)系，處理好對(duì)公務(wù)員個(gè)人績(jī)效評(píng)估中行政領(lǐng)導(dǎo)與群眾評(píng)議之間的關(guān)系。三是努力提高績(jī)效評(píng)估的準(zhǔn)確性、公正性、有效性，把績(jī)效評(píng)估的結(jié)果與行政問(wèn)責(zé)制和公務(wù)員的選拔任用、升降去留、獎(jiǎng)勵(lì)懲戒和改進(jìn)工作有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，形成正確的導(dǎo)向和良好的政風(fēng)。

5.關(guān)于施政理念問(wèn)題。全心全意為人民服務(wù)，實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民群眾的根本利益，是我們深化行政管理體制改革的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。深化行政管理體制改革，必須堅(jiān)持發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享。要始終堅(jiān)持人民的利益高于一切，把更多的時(shí)間和精力用在幫助人民群眾解決實(shí)際問(wèn)題上，把更多的財(cái)力和物力用在經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展、努力提高人民生活水平上；要善于尊重人民群眾的首創(chuàng)精神，善于依靠廣大人民群眾的智慧解決發(fā)展中的各種矛盾和問(wèn)題，善于依靠人民群眾的力量實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)，善于在基層群眾的實(shí)踐中總結(jié)發(fā)展的規(guī)律；要把維護(hù)社會(huì)公平放到更加突出的位置，把公平正義作為執(zhí)政的核心價(jià)值、理念和基本原則，努力營(yíng)造公平公正的社會(huì)環(huán)境，讓廣大人民群眾都能享受到改革發(fā)展的成果。

二、深化行政管理體制改革應(yīng)處理好的若干關(guān)系

1.繼承與創(chuàng)新的關(guān)系。深化行政管理體制改革，必須堅(jiān)持階段性和連續(xù)性的統(tǒng)一，認(rèn)真吸取過(guò)去的好做法、好經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)，要根據(jù)新形勢(shì)、新任務(wù)的要求，認(rèn)真研究在行政管理方面出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題，堅(jiān)持與時(shí)俱進(jìn)、開(kāi)拓創(chuàng)新，積極探索加強(qiáng)行政管理的新理念、新思路、新方法、新途徑，不斷提高政府的管理能力和管理水平。

2.行政管理體制改革與政府機(jī)構(gòu)改革的關(guān)系。長(zhǎng)期以來(lái)，對(duì)行政管理體制改革的認(rèn)識(shí)有一個(gè)誤區(qū)，就是把政府機(jī)構(gòu)改革等同于行政管理體制改革。實(shí)際上，行政管理體制改革概念要廣泛得多得多。往往一談到行政管理體制改革，首先考慮的就是撤并機(jī)構(gòu)、精減人員。這種認(rèn)識(shí)是片面的、不準(zhǔn)確的。行政管理體制改革包括多方面的內(nèi)容，政府機(jī)構(gòu)改革僅僅是其中的一個(gè)方面。我們要把機(jī)構(gòu)改革放在行政管理體制改革的大局中去謀劃、去推動(dòng)。另一方面，在部署行政管理體制改革的同時(shí)，必須深入研究政府的職能和組織結(jié)構(gòu)。只有這樣，才能增強(qiáng)改革的針對(duì)性、有效性和科學(xué)性。

3.改革力度與社會(huì)可承受程度的關(guān)系。行政管理體制改革是各項(xiàng)改革的聯(lián)結(jié)點(diǎn)和交匯點(diǎn)，必然觸及深層次的社會(huì)問(wèn)題和社會(huì)矛盾，觸及錯(cuò)綜復(fù)雜的利益關(guān)系和利益格局的調(diào)整，也會(huì)關(guān)系到廣大機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工作人員的切身利益，處理不好將直接影響到經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。在改革的過(guò)程中，一定要堅(jiān)持積極穩(wěn)妥、循序漸進(jìn)的原則，既要抓住機(jī)遇、大膽推進(jìn)，又要充分考慮各個(gè)方面的承受能力；既要確保改革取得實(shí)實(shí)在在的成效，又要保證經(jīng)濟(jì)社會(huì)正常運(yùn)行。

4.借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)與立足國(guó)情的關(guān)系。在工作中，我們要善于學(xué)習(xí)和借鑒國(guó)外的成功經(jīng)驗(yàn)和做法，把世界各國(guó)的先進(jìn)科學(xué)技術(shù)、優(yōu)秀的文化和具有普遍性的經(jīng)濟(jì)和行政管理的經(jīng)驗(yàn)學(xué)到手。但是也不能盲目的不加思考的照抄照搬。對(duì)外國(guó)的行政管理理論和做法，我們要認(rèn)真地進(jìn)行分析，不要一概排斥，也不要照單全收。關(guān)鍵是要下決心深入實(shí)際調(diào)查研究，多分析多思考。歸根結(jié)底，必須立足當(dāng)代國(guó)情，立足世界，推動(dòng)中國(guó)特色社會(huì)主義國(guó)家的行政管理體制改革。

篇8

關(guān)鍵詞未經(jīng)登記；行政執(zhí)法；糾紛；拆遷

房屋征收補(bǔ)償關(guān)系老百姓的人身和財(cái)產(chǎn)權(quán)利，但在實(shí)際行政操作中常因?yàn)椴疬w方案和老百姓的心理預(yù)期有出入而造成行政困難。其中未登記建筑的形成、權(quán)屬、法律關(guān)系等的認(rèn)定都在具體的行政執(zhí)法和司法實(shí)踐當(dāng)中都是很難解決的。

一、未經(jīng)登記建筑成因

（一）未經(jīng)登記建筑學(xué)術(shù)概念“未經(jīng)登記”實(shí)際上和“登記”是相對(duì)來(lái)講的，“未經(jīng)登記”指的就是未在房屋登記薄上進(jìn)行房屋產(chǎn)權(quán)和相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行依法記載的行為。那么具體的來(lái)說(shuō)“未經(jīng)登記建筑”應(yīng)該具有三個(gè)關(guān)鍵因素：一是未在產(chǎn)權(quán)登記薄上進(jìn)行法律上的記載，二是“未經(jīng)登記建筑”是真實(shí)存在的，三是“未經(jīng)登記建筑”在法律上不被認(rèn)可。（二）未經(jīng)登記建筑的形成原因未經(jīng)登記建筑產(chǎn)生的原因是非常復(fù)雜的，有經(jīng)濟(jì)方面的，有法律制度方面的，也有行政執(zhí)法等各個(gè)方面的原因。具體的如下：1．法律上的不健全為未經(jīng)登記建筑出現(xiàn)提供了制度土壤：和刑法學(xué)、民法學(xué)相比較我國(guó)對(duì)行政法學(xué)的研究時(shí)間尚短，還存在很多短板，一方面表現(xiàn)在行政法規(guī)的模糊性及操作性差；另外一方面我國(guó)行政審批手續(xù)也非常復(fù)雜，需要較長(zhǎng)的期限。制度上的短板使得當(dāng)行為人的行為未侵害到別人利益的時(shí)候，當(dāng)事人往往不進(jìn)行舉報(bào)，這樣就有可能出現(xiàn)未經(jīng)登記建筑。2．城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)為未經(jīng)登記建筑出現(xiàn)提供了生存空間：一方面大量人群進(jìn)入城市，住房需求迅速增加，另外一方面相應(yīng)的制度建設(shè)滯后，造成了供需不平衡，在這種情況下就出現(xiàn)了行政管理失效，房地產(chǎn)業(yè)畸形發(fā)展，出現(xiàn)了大量的未經(jīng)登記建筑。3．執(zhí)法不嚴(yán)所造成的未登記建筑的出現(xiàn)：由于執(zhí)法不嚴(yán)很多出現(xiàn)未登記建筑違法行為需要承擔(dān)的違法成本往往較低，那么在利益的趨勢(shì)下很多開(kāi)發(fā)商就會(huì)鋌而走險(xiǎn)。筆者經(jīng)過(guò)對(duì)大量的案件分析，發(fā)現(xiàn)很多涉及到執(zhí)法不嚴(yán)的案件當(dāng)事人最初在進(jìn)行違法行為的時(shí)候并未有任何的行政機(jī)關(guān)進(jìn)行制止，這在一定程度上縱容了違法行為的發(fā)生，這樣的縱容也使得后期的查處難度加大，而處理的結(jié)果往往也是以罰代拆，助長(zhǎng)了違法當(dāng)事人的行為發(fā)生。

二、涉訴未經(jīng)登記建筑案件分析

筆者在研究的過(guò)程當(dāng)中試圖在大量的案件當(dāng)中找到能夠說(shuō)明當(dāng)前涉訴未經(jīng)登記建筑所存在的問(wèn)題，具體的案件情況如下：原告為袁某其對(duì)于位于本市開(kāi)發(fā)區(qū)建筑面積為100平米的房屋具有所有權(quán)，因當(dāng)?shù)卣鞯夭疬w，原告拒絕按照政府所規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行拆遷評(píng)估。當(dāng)?shù)卣芯哂凶灾蔚脑u(píng)估公司進(jìn)行實(shí)地評(píng)估并由公證處進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)公正，擬被拆遷的建筑評(píng)估金額為825412元，政府在行政執(zhí)法的過(guò)程中給予了兩種解決方案，一種是按照評(píng)估金額進(jìn)行補(bǔ)償，另外一種是進(jìn)行產(chǎn)權(quán)調(diào)換，原告對(duì)兩種方案均不服。經(jīng)過(guò)一審和二審，該房屋屬于無(wú)爭(zhēng)房屋，要求對(duì)按照規(guī)定對(duì)原告進(jìn)行補(bǔ)償。（一）涉及面較大、案件量較大對(duì)于未經(jīng)登記建筑案件進(jìn)行行政執(zhí)法的具體程序包括調(diào)查、認(rèn)定等過(guò)程，但在實(shí)踐當(dāng)中很多行政相對(duì)人并不會(huì)對(duì)其進(jìn)行調(diào)查和違法程序認(rèn)定，僅在處理的時(shí)候通過(guò)未達(dá)到預(yù)期而提起行政訴訟。例如筆者對(duì)所在法院在2001年到2015年間審理的案件當(dāng)中未經(jīng)登記建筑的案件占比就超過(guò)了200件，在案件總量中占比超過(guò)了80%。（二）涉訴主體多元化對(duì)于涉訴主體的組成認(rèn)定上，理解是不同的，第一種觀點(diǎn)認(rèn)為在主體的組成上應(yīng)該以城鄉(xiāng)規(guī)劃部門所制定的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》來(lái)確定，另外一種觀點(diǎn)將未經(jīng)登記建筑的涉訴主體歸結(jié)為多個(gè)職能部門。在未經(jīng)登記建筑的行政執(zhí)法過(guò)程當(dāng)中包括案件調(diào)查、案件處理、認(rèn)定等各個(gè)階段，而各個(gè)階段所涉及到的主體又有所區(qū)別，涉及到規(guī)劃、房屋征收、國(guó)土、城管等各個(gè)部門，而多部門聯(lián)合執(zhí)法的缺陷就是容易出現(xiàn)權(quán)責(zé)不清、執(zhí)法操作性不強(qiáng)等問(wèn)題。例如在調(diào)查階段，會(huì)涉及到市政府、街道辦事處、房屋征收及拆遷等部門，而往往調(diào)查工作就會(huì)落到社區(qū)居民委員會(huì)或者是村委會(huì)這樣的自治組織頭上，這樣沒(méi)有行政執(zhí)法權(quán)的組織肯定存在很大的執(zhí)法難度，類似的問(wèn)題同樣也存在于處理及認(rèn)定等過(guò)程當(dāng)中。在未經(jīng)登記建筑案件當(dāng)中地方政府的權(quán)利往往會(huì)存在一定程度的危害，會(huì)出現(xiàn)披著司法外衣的不公行政，這樣就會(huì)造成行政相對(duì)人難以通過(guò)訴訟救濟(jì)來(lái)解決出現(xiàn)的爭(zhēng)議。（三）涉訴過(guò)程中法律關(guān)系較為復(fù)雜分階段來(lái)看，調(diào)查階段中調(diào)查主體、調(diào)查內(nèi)容和程序等過(guò)程當(dāng)中都存在法律上的問(wèn)題；認(rèn)定階段，認(rèn)定主體、認(rèn)定事實(shí)和法律依據(jù)上也存在一定的難題；在案件的處理過(guò)程當(dāng)中，往往存在著未經(jīng)登記建筑前期被認(rèn)定為合法的問(wèn)題，存在著合理性和合法性并存的問(wèn)題。（四）現(xiàn)行涉及未經(jīng)登記建筑相關(guān)法律存在的問(wèn)題我國(guó)的政府屬于法制政府，那么法制政府就要求行政執(zhí)法的過(guò)程當(dāng)中要以社會(huì)發(fā)展和人民的根本利益為主，要做到合法行政、要做到權(quán)責(zé)統(tǒng)一。房屋在征收的過(guò)程當(dāng)中往往還會(huì)涉及到人民群眾的切身利益，另外從當(dāng)前的案例來(lái)看未經(jīng)登記建筑的存在已經(jīng)似乎變成了一種拆遷中的常態(tài)問(wèn)題。針對(duì)該問(wèn)題的解決，我國(guó)的現(xiàn)行法律是比較多的，并且存在著效力位階多元的特點(diǎn)，而要真正的從法律依據(jù)上找出能夠?qū)υ搯?wèn)題充分進(jìn)行解決和規(guī)范的法律依據(jù)卻是非常困難的。例如《征收條例》當(dāng)中就規(guī)定了市縣人民政府應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)建設(shè)的監(jiān)督和管理，并規(guī)定了對(duì)違法規(guī)劃行政行為要進(jìn)行依法處理，另外《物權(quán)法》、《土地管理法》等相關(guān)的法律和《征收條例》一起共同組成了對(duì)我國(guó)未經(jīng)登記建筑的法律管理基礎(chǔ)。雖然相關(guān)的法律條款眾多，但是卻存在著很多問(wèn)題：1．法律上的規(guī)定較為模糊：例如法律上對(duì)于調(diào)查、處理等階段的部門規(guī)定為“有關(guān)部門”，這樣的概念是非常模糊的，沒(méi)有具體指定哪個(gè)部門，沒(méi)有對(duì)責(zé)任主體進(jìn)行明確，也沒(méi)有說(shuō)明這里的“有關(guān)部門”是一個(gè)部門還是指的多個(gè)部門。再比如在《征收條例》當(dāng)中也沒(méi)有對(duì)調(diào)查的對(duì)象、調(diào)查范圍等具體的內(nèi)容進(jìn)行明確。2．法律的設(shè)計(jì)和實(shí)際情況脫軌：在《征收條例》當(dāng)中這樣規(guī)定：房屋征收決定應(yīng)該后于調(diào)查、認(rèn)定及處理未經(jīng)登記的建筑，筆者認(rèn)為在實(shí)際的操作當(dāng)中未經(jīng)登記建筑是非常多的，并且存在著權(quán)屬不清等問(wèn)題，這樣就會(huì)導(dǎo)致行政執(zhí)法力不從心現(xiàn)象的出現(xiàn)，那么政府在追求行政執(zhí)法效率的時(shí)候就無(wú)法保證程序的合理和合法性，主要原因還是因?yàn)橹贫壬系脑O(shè)計(jì)未考慮到現(xiàn)實(shí)執(zhí)法的復(fù)雜性，自然就造成了未經(jīng)登記建筑案件數(shù)量高、審理難度大等結(jié)果。3．過(guò)意隨意的行政裁量：在涉及到房屋征收當(dāng)中出現(xiàn)的未經(jīng)登記建筑處理等方面的依據(jù)主要是以國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《征收條例》為準(zhǔn)的，地方性的法律法規(guī)很少見(jiàn)，而隨處可見(jiàn)的缺失地方性的紅頭文件，并在執(zhí)行的過(guò)程當(dāng)中大多數(shù)情況是以紅頭文件作為依據(jù)的，而這樣粗糙的制度設(shè)置實(shí)際上并未考慮到現(xiàn)實(shí)情況的，操作性也就沒(méi)有辦法保證，就避免不了的會(huì)出現(xiàn)行政裁量的隨意性，自然沒(méi)有辦法對(duì)被征收對(duì)象合法權(quán)益進(jìn)行保障。

三、解決涉訴未經(jīng)登記建筑問(wèn)題的制度措施

筆者認(rèn)為當(dāng)前之所以未經(jīng)登記建筑問(wèn)題頻發(fā)主要的原因還來(lái)自于制度建設(shè)的滯后，而制度建設(shè)和完善應(yīng)該從下面幾點(diǎn)來(lái)進(jìn)行：（一）堅(jiān)持行政行為的合理、合法性針對(duì)未經(jīng)登記建筑是否合法進(jìn)行判斷不能僅僅根據(jù)征收時(shí)的法律規(guī)定，還應(yīng)該根據(jù)建造時(shí)相關(guān)的法律來(lái)確定，另外行政機(jī)關(guān)在對(duì)房屋實(shí)施征收的過(guò)程當(dāng)中如果對(duì)未登記建筑進(jìn)行強(qiáng)制執(zhí)行，也應(yīng)該按照法律程序來(lái)近進(jìn)行，也就是說(shuō)不能夠以行為人行政違法為借口去進(jìn)行拆除，必須要按照合理、合法的途徑來(lái)實(shí)施行政行為。（二）保證行政行為的正當(dāng)性在具體的行政執(zhí)法過(guò)程當(dāng)中要保證調(diào)查階段、認(rèn)定階段、處理階段的正當(dāng)性，本著實(shí)事求是的原則，本著合法、合理行政的原則、本著充分保護(hù)被征收人權(quán)益的原則進(jìn)行，另外還需要對(duì)合法登記的建筑給予拆遷按照法律規(guī)定給予補(bǔ)償，對(duì)于未經(jīng)登記采取區(qū)別式對(duì)待，對(duì)于未登記原因歸行政機(jī)關(guān)不作為的，應(yīng)該在進(jìn)行合理審批登記后進(jìn)行補(bǔ)償。（三）要保證行政執(zhí)法過(guò)程的透明化對(duì)于有關(guān)的行政會(huì)議、行政機(jī)關(guān)工作人員活動(dòng)、會(huì)議精神、會(huì)議決定等要及時(shí)的、依法的進(jìn)行公布。筆者認(rèn)為當(dāng)前所存在的未經(jīng)登記的建筑有合法的也有不合法的，加入經(jīng)過(guò)認(rèn)定程序后未經(jīng)登記建筑被認(rèn)定為違法建筑，則應(yīng)該根據(jù)相關(guān)的制度規(guī)定，需要在限期內(nèi)進(jìn)行拆除，另外對(duì)于行政相對(duì)人來(lái)說(shuō)還應(yīng)該給予一定的處罰。在這種情形下，認(rèn)定工作就會(huì)對(duì)行政相對(duì)人造成實(shí)質(zhì)性的權(quán)利和義務(wù)的影響，而對(duì)那些未經(jīng)登記建筑的認(rèn)定來(lái)說(shuō)還應(yīng)該具備行政行為所具有的可訴性以及基本要件，另外還需要告知權(quán)利人所具有的申辯權(quán)、提起行政訴訟權(quán)及陳述權(quán)，保證其救濟(jì)權(quán)利。

四、總結(jié)

本文是從涉訴未經(jīng)登記建筑的有關(guān)實(shí)際案件出來(lái)開(kāi)展研究的，我國(guó)的城市化建設(shè)過(guò)程當(dāng)中不僅要做到對(duì)被征收人權(quán)益的保護(hù)，另外一方面還需要保證司法程序和執(zhí)法程序的有效性，保證訴訟程序能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)權(quán)益人的合法保護(hù)，要盡量的避免因?yàn)樵谶w拆或者是執(zhí)法的過(guò)程當(dāng)中出現(xiàn)暴力事件。未經(jīng)登記建筑的行政執(zhí)法問(wèn)題是系統(tǒng)性的問(wèn)題，不僅需要在執(zhí)法的過(guò)程當(dāng)中保證合理、合法、透明化，更需要在制度設(shè)計(jì)上進(jìn)行保證。

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篇9

關(guān)鍵詞：思想政治教育；興趣；培育

中圖分類號(hào)：G641 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-0845（2013）03-0107-03

思想政治教育實(shí)踐活動(dòng)的行進(jìn)，要求在具體的教學(xué)過(guò)程中要持續(xù)發(fā)現(xiàn)學(xué)生的興趣，知曉他們想要什么或想做什么，才能進(jìn)入到他們的內(nèi)心世界，并據(jù)此采取最有效的教學(xué)方法，進(jìn)而達(dá)到最佳的教學(xué)目的?？梢?jiàn)，興趣在思想政治教育過(guò)程中具有重要的作用，是學(xué)生學(xué)習(xí)行為中不可或缺的關(guān)鍵心理因素。

一、思想政治教育中興趣的基本內(nèi)涵及主要特征

1.思想政治教育中興趣的基本內(nèi)涵

要想準(zhǔn)確界說(shuō)思想政治教育中興趣的基本內(nèi)涵，首先必須明晰心理學(xué)視閾中興趣的基本含義。從心理學(xué)的角度看，興趣是人們力求認(rèn)識(shí)和積極探索某種事物或愛(ài)好某種活動(dòng)的認(rèn)識(shí)傾向，它是個(gè)體以特定的活動(dòng)、事物以及人為對(duì)象時(shí)所產(chǎn)生的帶有積極性、選擇性和傾向性的態(tài)度和情緒反應(yīng)。1）興趣不是對(duì)事物表面的關(guān)心和喜歡。任何一種興趣的產(chǎn)生都是基于個(gè)體已經(jīng)獲得了某方面的相關(guān)知識(shí)或是通過(guò)參與這方面的一些活動(dòng)后體驗(yàn)到情緒上的滿足而產(chǎn)生的。認(rèn)識(shí)越深刻，情感需求就越強(qiáng)烈，在此基礎(chǔ)上產(chǎn)生的興趣也就越濃厚[1]。2）思想政治教育中的興趣與心理學(xué)視閾中的興趣是個(gè)性與共性、特殊與一般的關(guān)系。與一般的心理活動(dòng)相比較，思想政治教育實(shí)踐活動(dòng)要求教師在遵循學(xué)生身心發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上，按照思想政治教育的規(guī)律，將國(guó)家社會(huì)的既定要求有計(jì)劃地傳授給他們，使受教育者順從、認(rèn)同并內(nèi)化為自己的思想認(rèn)識(shí)，進(jìn)而外化為自己的行為習(xí)慣?；诖?，筆者認(rèn)為，思想政治教育中的興趣是與行為主體一定的思想情感相聯(lián)系，對(duì)思想政治教育實(shí)踐活動(dòng)持有的穩(wěn)定指向和趨向，并且最終帶有堅(jiān)持這種認(rèn)識(shí)的向往心情，思想政治教育中的興趣能夠使行為主體的思想集中和傾向于指定的內(nèi)容，使其道德認(rèn)識(shí)更加深刻、情感體驗(yàn)更加豐富、信念更加堅(jiān)定、意志更加頑強(qiáng)、行動(dòng)更加積極主動(dòng)。對(duì)于積極正確的興趣，教師不僅要給予肯定和支持，還要大力弘揚(yáng)和宣傳；對(duì)于彼此間有矛盾的興趣，要根據(jù)學(xué)生實(shí)際情況加以積極引導(dǎo)；對(duì)于低級(jí)無(wú)效的興趣，要認(rèn)真做好學(xué)生的思想調(diào)整、糾正和轉(zhuǎn)化工作。

2.思想政治教育中興趣的主要特征及教育要求

（1）思想政治教育中興趣的自身特點(diǎn)

思想政治教育中的興趣除了具有心理學(xué)中興趣的一般特性之外，更具有其自身的特點(diǎn)。1）認(rèn)識(shí)上的穩(wěn)定性和指向性。穩(wěn)定性是指?jìng)€(gè)體不但道德認(rèn)識(shí)深刻、道德情感強(qiáng)烈、道德意志堅(jiān)定，而且道德行為積極主動(dòng)；指向性則反應(yīng)出行為主體的個(gè)體需要、認(rèn)知狀況、理想信念以及抱負(fù)水平。2）形成上的實(shí)踐性和復(fù)雜性。思想政治教育過(guò)程就是通過(guò)具體的教育活動(dòng)使受教育者的品德在一定時(shí)期內(nèi)達(dá)到社會(huì)發(fā)展所需要水平的過(guò)程，故其興趣具有很強(qiáng)的實(shí)踐性和復(fù)雜性。3）互動(dòng)上的親和性和堅(jiān)定性。思想政治教育中的興趣是需要心理、態(tài)度心理和情緒反映的有機(jī)統(tǒng)一體。興趣相似或相近的學(xué)生具有互動(dòng)上的親和性，且彼此之間的關(guān)系會(huì)更加牢固。4）追求上的集中性和動(dòng)力性。任何興趣都指向客觀的人或物，這就決定了思想政治教育中的興趣在追求上的集中性；同時(shí)興趣也會(huì)發(fā)揮動(dòng)力源的作用，支撐著人去執(zhí)著追求。5）在內(nèi)容上的主體性和時(shí)代性。興趣受社會(huì)條件的制約，不同時(shí)代的人興趣愛(ài)好會(huì)不一樣；即便是在同一時(shí)代的不同行為主體，也會(huì)產(chǎn)生不同的興趣；就是同一個(gè)行為主體，基于生活方方面面影響的不同，也會(huì)產(chǎn)生不同的興趣。6）功能上的持久性和效能性。一旦對(duì)思想政治教育產(chǎn)生了興趣，就會(huì)在功能上具有持久性。良好持久的興趣一定是最有效能的興趣。7）組成上的層次性和遞進(jìn)性。思想政治教育目標(biāo)內(nèi)容規(guī)定的豐富性，以及學(xué)生自身素質(zhì)發(fā)展的多方面訴求，使其具有層次性和遞進(jìn)性的特點(diǎn)。

（2）針對(duì)思想政治教育興趣的教育要求

認(rèn)識(shí)上的指向性和穩(wěn)定性，要求調(diào)動(dòng)他們的積極性和主動(dòng)性來(lái)實(shí)施教育；形成上的實(shí)踐性和復(fù)雜性，要求具體分析、趨利避害、強(qiáng)化興趣；互動(dòng)上的親和性和堅(jiān)定性，要求把那些有相同或相似興趣的學(xué)生組織起來(lái)，形成合力；追求上的集中性和動(dòng)力性，要求在思想政治教育過(guò)程中充分發(fā)揮興趣的動(dòng)力作用；內(nèi)容上的主體性和時(shí)代性，要求根據(jù)時(shí)代和實(shí)際發(fā)展的需要，幫助學(xué)生理順各種矛盾；功能上的持久性和效能性，要求注意培養(yǎng)學(xué)生穩(wěn)定的興趣，使其發(fā)揮長(zhǎng)久的效能；組成上的層次性和遞進(jìn)性，要求有意識(shí)地培養(yǎng)學(xué)生的志趣，且以志趣為統(tǒng)攝。

二、思想政治教育中興趣的構(gòu)成要素及其教育中的功能

思想政治教育中的興趣是由學(xué)生對(duì)相應(yīng)事物或活動(dòng)的需要、態(tài)度和情緒三個(gè)要素構(gòu)成的，它們相互依存、互為聯(lián)系，共同促使興趣心理作用的有效發(fā)揮。

1.思想政治教育中興趣的構(gòu)成要素

（1）需要

需要是人們?cè)趯?shí)踐過(guò)程中，個(gè)體和社會(huì)的客觀需求在人腦中的反映，它是人的一切心理活動(dòng)和行為傾向的基本動(dòng)力。人的需要是任何心理活動(dòng)產(chǎn)生和發(fā)展的基礎(chǔ)，更是行為的源泉和動(dòng)力。興趣的產(chǎn)生建立在需要的基礎(chǔ)之上。我們要不斷地催生和強(qiáng)化學(xué)生科學(xué)合理的需要心理，以便有效地發(fā)揮需要心理在思想政治教育中激發(fā)興趣心理的正強(qiáng)化功能。

（2）態(tài)度

態(tài)度是個(gè)體對(duì)某一認(rèn)知對(duì)象的認(rèn)識(shí)評(píng)價(jià)、情緒狀態(tài)及行為傾向穩(wěn)定的心理反應(yīng)。思想政治教育中有效地發(fā)揮興趣的作用，離不開(kāi)學(xué)生的端正態(tài)度；學(xué)生只有態(tài)度端正，才會(huì)認(rèn)真用心地專注于學(xué)習(xí)，才能產(chǎn)生良好的興趣愛(ài)好。研究態(tài)度心理的形成變化發(fā)展規(guī)律，對(duì)激發(fā)學(xué)生的興趣，增強(qiáng)思想政治教育的實(shí)效性意義重大。

（3）情緒

情緒是人們?cè)谛睦砘顒?dòng)中對(duì)客觀事物是否滿足自身需要的態(tài)度體驗(yàn)。人們所有的心理活動(dòng)都伴隨著一定的情緒體驗(yàn)，人們每時(shí)每刻都處在一定的情緒狀態(tài)之下。興趣心理作用的發(fā)揮往往伴隨著愉悅的情緒體驗(yàn)，同時(shí)這種愉悅的情緒體驗(yàn)反過(guò)來(lái)又會(huì)強(qiáng)化興趣。對(duì)情緒心理進(jìn)行研究，掌握其形成發(fā)展的規(guī)律，有助于我們?cè)鰪?qiáng)思想政治教育的針對(duì)性。

2.興趣在思想政治教育中的功能

之所以要討論思想政治教育中興趣的內(nèi)容要素及其結(jié)構(gòu)，是因?yàn)槠浣M合的優(yōu)劣決定著其功能發(fā)揮的好壞。思想政治教育就其內(nèi)容而言，主要包括思想教育、政治教育、道德教育和心理教育，它們相互聯(lián)系、相互配合，共同構(gòu)成了結(jié)構(gòu)完備、內(nèi)容豐富的思想政治教育內(nèi)容體系。其中，思想教育是先導(dǎo)，政治教育是核心，道德教育是重點(diǎn)，心理教育是基礎(chǔ)。興趣作為一種心理活動(dòng)，在思想教育、政治教育、道德教育和心理教育中發(fā)揮著不同的功能[2]。

（1）興趣在思想教育中的功能

一是選擇思想信息。思想政治教育中的興趣能夠像“磁石”一樣，對(duì)所有信息進(jìn)行有效的甄別和篩選，這是其選擇功能的具體表現(xiàn)。二是強(qiáng)化思想認(rèn)識(shí)。學(xué)生對(duì)符合自己觀點(diǎn)的各種理論認(rèn)識(shí)總是給予積極肯定，而對(duì)有悖于自己信念的觀點(diǎn)認(rèn)識(shí)往往給予否定改造。三是促使新思想形成。在好奇心和興趣的促使下，學(xué)生極易形成新思想，更好地適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要。

（2）興趣在政治教育中的功能

一是堅(jiān)定政治立場(chǎng)。一個(gè)愛(ài)國(guó)熱情高漲、政治立場(chǎng)堅(jiān)定、國(guó)家歸屬感和社會(huì)責(zé)任感強(qiáng)烈的學(xué)生，他必定有很濃厚的興趣去關(guān)切時(shí)政時(shí)事。二是強(qiáng)化政治情感。學(xué)生對(duì)自己感興趣的事情，往往會(huì)投入百分百的熱情用心去實(shí)踐和操作；當(dāng)他們體驗(yàn)到成功帶來(lái)的愉悅之感時(shí)，又會(huì)筑起積極的情感狀態(tài)。久而久之這種狀態(tài)就會(huì)成為穩(wěn)定的情感并固化下來(lái)。

（3）興趣在道德教育中的功能

一是興趣與道德認(rèn)知。道德認(rèn)知決定了思想政治教育中興趣的內(nèi)容、性質(zhì)和方向；思想政治教育中興趣對(duì)其有效性的發(fā)揮具有能動(dòng)作用。二是興趣與道德情感。思想政治教育中的興趣是衍生和強(qiáng)化學(xué)生道德情感的動(dòng)力之一；只有學(xué)生理智地明辨是非并做出合理的價(jià)值判斷時(shí)，才能生成正確的道德情感。三是興趣與道德信念。思想政治教育中的興趣與道德信念是一種融合互通的關(guān)系，具有持久性和穩(wěn)定性。四是興趣與道德意志。強(qiáng)烈的興趣有助于頑強(qiáng)道德意志的形成，而堅(jiān)定的道德意志又有利于興趣的進(jìn)一步深化。五是興趣與道德行為。興趣能夠激勵(lì)學(xué)生為達(dá)到某種道德目標(biāo)而付諸實(shí)際行動(dòng)，而道德行為的付出又能加深行為主體的興趣濃度。

（4）興趣在心理教育中的功能

當(dāng)下，一些學(xué)生難以應(yīng)對(duì)學(xué)習(xí)和生活的壓力，在身體、心理超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)的情況下，難免產(chǎn)生一系列的心理疾病。針對(duì)愈演愈烈的心理問(wèn)題，擁有健全的人格、良好的心理顯得尤為重要。而興趣的培養(yǎng)，恰恰能緩和學(xué)生緊張的情緒狀態(tài)，尤其是培養(yǎng)他們對(duì)精神文化生活的廣泛興趣。這不僅能提高學(xué)生的生活品質(zhì)，更能幫助他們形成積極健康的生活態(tài)度和生活理念。

三、思想政治教育中興趣的運(yùn)行機(jī)制

事物的運(yùn)轉(zhuǎn)和作用的發(fā)揮離不開(kāi)其內(nèi)部各要素的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。思想政治教育中興趣的運(yùn)行機(jī)制是指興趣在運(yùn)行過(guò)程中各組成要素按照一定的構(gòu)成方式形成的機(jī)理和運(yùn)行方式，它要求興趣內(nèi)部的需要、態(tài)度和情緒協(xié)調(diào)發(fā)揮作用。

1.興趣的內(nèi)在心理機(jī)制

興趣是意識(shí)層面的東西，屬于觀念的范疇；是一種心理活動(dòng)。既然是心理活動(dòng)，就要探討其內(nèi)在的心理機(jī)制。

（1）需要假設(shè)

個(gè)體興趣并非由客觀事物直接產(chǎn)生，而是以需要為中介產(chǎn)生的，即客體與主體需要的關(guān)系決定了興趣的產(chǎn)生。人們?cè)谏鐣?huì)中生活，總會(huì)遇到生理和社會(huì)等方面的某種欠缺，需要就是人們力求滿足這種欠缺的心理傾向。當(dāng)客觀事物滿足個(gè)體需要時(shí)，個(gè)體就會(huì)對(duì)其表現(xiàn)出好感和興趣；反之主體對(duì)其就沒(méi)有興趣，甚至厭惡和憎恨。

（2）認(rèn)知假設(shè)

認(rèn)知是指人腦反映客觀事物的特征和聯(lián)系，揭示事物對(duì)于人的意義和作用的心理活動(dòng)，包括感知、記憶、注意、想象、思維等一系列認(rèn)識(shí)活動(dòng)。認(rèn)知心理是日常生活中必不可少的心理活動(dòng)，沒(méi)有相當(dāng)?shù)恼J(rèn)識(shí)或缺少相應(yīng)的認(rèn)知能力，人就無(wú)法順利地完成生活中面臨的種種任務(wù)。興趣的產(chǎn)生與人的認(rèn)知聯(lián)系緊密。

（3）信息假設(shè)

當(dāng)一些新穎、陌生、美好的事物出現(xiàn)時(shí)，出于好奇的本能，人會(huì)對(duì)其產(chǎn)生認(rèn)識(shí)的需要和了解的興趣。然而各種信息良莠不齊、紛繁復(fù)雜，人們的思想觀念、道德評(píng)價(jià)、價(jià)值判斷也因人而異、各不相同，正確評(píng)價(jià)和過(guò)濾這些信息要堅(jiān)持具體問(wèn)題具體分析的原則。

2.思想政治教育中興趣的運(yùn)行機(jī)制

外在的思想政治教育過(guò)程本質(zhì)是“形成道德認(rèn)知—端正道德態(tài)度—植入道德情感—轉(zhuǎn)化行為習(xí)慣”的過(guò)程。因此，除了要明確興趣內(nèi)在的心理運(yùn)行機(jī)制外，還應(yīng)考察其外在的運(yùn)行機(jī)制。

（1）興趣與道德認(rèn)知的良性互動(dòng)

道德認(rèn)知是道德教育的前提，沒(méi)有一定的道德認(rèn)知，品德認(rèn)識(shí)向?qū)嶋H行為的轉(zhuǎn)化便無(wú)從談起。思想政治教育中的興趣就來(lái)源于學(xué)生對(duì)客觀道德關(guān)系和道德現(xiàn)象的認(rèn)識(shí)。思想政治教育中的興趣一旦形成，學(xué)生又會(huì)在興趣作用的推動(dòng)下進(jìn)一步探索研究，從而形成更加全面深刻的道德認(rèn)識(shí)。由此可見(jiàn)，二者是良性互動(dòng)的關(guān)系。

（2）興趣與端正態(tài)度的相互融通

任何行為都是態(tài)度的反映和表現(xiàn)。行為是以態(tài)度為依據(jù)的，端正的態(tài)度是指導(dǎo)行為的前提、基礎(chǔ)和關(guān)鍵。如果對(duì)某種事物感興趣，那么他們對(duì)待該事物必定持有認(rèn)真端正的態(tài)度；反之，持有端正態(tài)度的人，對(duì)任何事情即使不是很喜歡或很感興趣，但起碼是不討厭?？梢钥闯?，興趣和端正的態(tài)度是相互融通的。

（3）興趣與道德情感的互為促進(jìn)

當(dāng)學(xué)生對(duì)某種道德觀念感興趣時(shí)，在情感上就會(huì)表現(xiàn)出積極肯定的情感趨向，就會(huì)將自己的注意集中在對(duì)這類道德信息的采集上。同時(shí)，當(dāng)學(xué)生的某種積極肯定的情感強(qiáng)烈時(shí)，此時(shí)他的自信心、責(zé)任感、自制力等優(yōu)良品質(zhì)也會(huì)得到充分的顯現(xiàn)，興趣作用也能得到持久的發(fā)揮。因此可說(shuō)，興趣和道德情感是相互促進(jìn)的。

（4）興趣與道德行為的協(xié)調(diào)統(tǒng)一

為了追求自己愛(ài)好和感興趣的事物，學(xué)生會(huì)以堅(jiān)定的信念和頑強(qiáng)的意志克服困難，因?yàn)闈夂竦呐d趣往往會(huì)使學(xué)生產(chǎn)生強(qiáng)烈的情感體驗(yàn)，它們與興趣一起發(fā)揮作用，促使學(xué)生在實(shí)踐過(guò)程中保持充沛的精力和高昂的斗志，最大限度地調(diào)動(dòng)行為主體的積極性和主動(dòng)性，幫助學(xué)生達(dá)到理想和現(xiàn)實(shí)的統(tǒng)一。

可見(jiàn)，思想政治教育中的興趣屬于精神層面的東西，而精神層面的興趣是學(xué)生在認(rèn)知客體基礎(chǔ)上心理活動(dòng)的結(jié)果，因此必然有其內(nèi)在的心理運(yùn)行機(jī)制。同時(shí)，興趣還應(yīng)有外在的思想政治教育過(guò)程運(yùn)行機(jī)制。其心理運(yùn)行機(jī)制給我們提供了興趣產(chǎn)生的可能性，而過(guò)程運(yùn)行機(jī)制讓我們進(jìn)一步清楚了興趣產(chǎn)生以后是怎樣具體有效地發(fā)揮作用的。只有把兩個(gè)運(yùn)行機(jī)制有效地結(jié)合起來(lái)，才能取得思想政治教育中興趣培育的良好效果。

四、思想政治教育中興趣的培育路徑

既然興趣在思想政治教育過(guò)程中居于如此重要的地位并發(fā)揮著不可替代的作用，那么在具體的思想政治教育實(shí)踐活動(dòng)中，培育和養(yǎng)成行為主體正確和合理的興趣就顯得尤為重要了。

1.教育環(huán)境：以“境”育趣

情境的創(chuàng)設(shè)對(duì)于激發(fā)學(xué)生的興趣至關(guān)重要，良好的情境有利于興趣的激發(fā)和調(diào)動(dòng)，反之則亦然。首先，教師要關(guān)切自己的言行舉止、舉手投足。教師若能以身作則并言傳身教，就能以自己的心靈為學(xué)生的心靈導(dǎo)航。其次，讓學(xué)生在實(shí)踐過(guò)程中消化、吸收、體驗(yàn)并踐行教育內(nèi)容。興趣是在實(shí)踐過(guò)程中形成的，反過(guò)來(lái)相應(yīng)的實(shí)踐活動(dòng)也可以激發(fā)他們的興趣或使已經(jīng)形成的興趣得到強(qiáng)化和鞏固。再次，利用現(xiàn)實(shí)社會(huì)中的重大事件，激發(fā)學(xué)生的參與熱情。社會(huì)熱點(diǎn)、重大事件或突發(fā)事件是對(duì)學(xué)生進(jìn)行及時(shí)有效教育的突破口、有效載體和最佳時(shí)機(jī)。最后，營(yíng)造和諧溫馨的校園文化環(huán)境，激發(fā)學(xué)生求真求美的興趣。良好的校園文化環(huán)境對(duì)學(xué)生智力的開(kāi)發(fā)、身心的調(diào)節(jié)、人格的塑造具有無(wú)形的感染力。

2.教育內(nèi)容：以“疑”引趣

思想政治教育本身是一門理論性很強(qiáng)的學(xué)科，如果其內(nèi)容單調(diào)乏味、枯燥陳舊，極易讓學(xué)生產(chǎn)生學(xué)習(xí)疲勞甚至是厭學(xué)情緒。首先，教師要研究思想政治教育的引入環(huán)節(jié)，以激發(fā)學(xué)生的學(xué)習(xí)興趣。一方面，找準(zhǔn)學(xué)生感興趣但又在認(rèn)識(shí)上存在空白的地方為切入點(diǎn)，將這些內(nèi)容及時(shí)地充實(shí)到思想政治教育的內(nèi)容之中；另一方面，要及時(shí)發(fā)現(xiàn)學(xué)生在日常生活和學(xué)習(xí)中出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題和新現(xiàn)象，進(jìn)行有針對(duì)性的教育和引導(dǎo)。其次，要注重讓學(xué)生就某個(gè)問(wèn)題、某個(gè)現(xiàn)象發(fā)表自己的見(jiàn)解和看法。學(xué)生就某個(gè)問(wèn)題或某個(gè)現(xiàn)象進(jìn)行自己講解或自己說(shuō)理的過(guò)程就是其大腦不斷思考的過(guò)程，即便是即興發(fā)言也是學(xué)生提出問(wèn)題、進(jìn)行思考的過(guò)程，這一過(guò)程的實(shí)質(zhì)就是原有知識(shí)不斷鞏固和新知識(shí)持續(xù)產(chǎn)生的過(guò)程。

3.教育方法：以“趣”導(dǎo)趣

方法選得好、運(yùn)用得巧，不僅能夠調(diào)動(dòng)學(xué)生的積極性，更能讓他們及時(shí)有效地將教育內(nèi)容內(nèi)化自己的認(rèn)識(shí)并外化為自己的實(shí)際行動(dòng)。 首先，要抓住教育對(duì)象好奇、好勝的天性，不斷地變化教育形式方法，激發(fā)他們的好奇心和求知欲；采用靈活多樣的教育形式和教育方法，讓學(xué)生常聽(tīng)常新，是提升思想政治教育實(shí)效性的有效方法。其次，充分尊重學(xué)生的主體性，引導(dǎo)他們主動(dòng)地參與教學(xué)方法的選擇和運(yùn)用。這既可以使教學(xué)過(guò)程更具有操作性和針對(duì)性，又能給教師在以后的教學(xué)過(guò)程中提供更多的借鑒。再次，要充分利用現(xiàn)代化的教育手段和方法，增強(qiáng)思想政治教育的趣味性和吸引力?，F(xiàn)代科學(xué)技術(shù)集豐富多彩的文字、聲音、圖像于一體，能夠以喜聞樂(lè)見(jiàn)、生動(dòng)形象的方式將所要傳授的內(nèi)容寓于其中，更易于學(xué)生接受、消化和吸收。

4.教育效果：以“果”促趣

心理學(xué)研究表明，獲得成功有利于興趣的激發(fā)。教師要想辦法讓學(xué)生在成功的喜悅之中提升對(duì)思想政治教育的興趣。首先，教師要在突出重點(diǎn)、抓住難點(diǎn)的基礎(chǔ)上，由淺入深、循序漸進(jìn)地教育和引導(dǎo)教育對(duì)象，幫助他們認(rèn)真分析存在差距的原因，并針對(duì)原因找出解決的辦法。其次，當(dāng)學(xué)生取得哪怕一點(diǎn)點(diǎn)的進(jìn)步和成績(jī)時(shí)，教師都要給予及時(shí)的肯定和表?yè)P(yáng)，以更好地激發(fā)他們繼續(xù)努力的熱情。有的學(xué)生經(jīng)過(guò)努力但效果仍然不佳，此時(shí)教師更不能否定他所做的努力，要在肯定的基礎(chǔ)上幫助他，以避免其喪失奮斗的信心和勇氣。再次，要引導(dǎo)學(xué)生善于發(fā)現(xiàn)自己的點(diǎn)滴進(jìn)步并使其學(xué)會(huì)肯定和自勉。只要拿自己的今天和自己的昨天相比有所進(jìn)步，就應(yīng)該給予自己褒獎(jiǎng)，讓自己在成功享樂(lè)中進(jìn)一步激發(fā)興趣。

參考文獻(xiàn)：

[1]高玉祥. 個(gè)性心理學(xué)[M]. 北京：北京師范大學(xué)出版社，2002.

[2]張耀燦，等. 現(xiàn)代思想政治教育學(xué)[M]. 北京：人民出版社，2001.

收稿日期：2012-11-12

篇10

論文關(guān)鍵詞 公安機(jī)關(guān) 治安管理 行政執(zhí)法權(quán)

公安行政執(zhí)法不僅具有行政管理的職能，還包含了刑事偵查的職能，為我國(guó)非常重要的執(zhí)法機(jī)關(guān)。公安行政執(zhí)法不僅能夠行使一般的行政機(jī)關(guān)的權(quán)利，還具備特殊的行政執(zhí)法權(quán)，對(duì)維護(hù)公共安全、公民財(cái)產(chǎn)安全、公民人身安全、整個(gè)社會(huì)的治安秩序等作用顯著。我國(guó)的公安機(jī)關(guān)在行使行政執(zhí)法權(quán)方面盡管已經(jīng)積累了豐富的寶貴經(jīng)驗(yàn)，蠶食在行使過(guò)程中仍然存在許多問(wèn)題亟待解決。本文對(duì)目前我國(guó)公安機(jī)關(guān)在行使其行政執(zhí)法權(quán)過(guò)程中遇到的一些問(wèn)題進(jìn)行了分析并介紹，并分析了形成這些問(wèn)題的原因，給出了相應(yīng)的解決對(duì)策。意在提高我國(guó)公安機(jī)關(guān)或人民警察的執(zhí)法水平，并在建立良好的警民關(guān)系方面也意義重大。

一、公安行政執(zhí)法權(quán)行使中存在的問(wèn)題

公安機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法權(quán)主要有：強(qiáng)制權(quán)、處罰權(quán)、許可權(quán)、檢查權(quán)等有關(guān)公安行政權(quán)。它是國(guó)家賦予全國(guó)各級(jí)公安機(jī)關(guān)或人民警察的權(quán)利，用于公安的行政管理中，可以依法行使一定強(qiáng)制性、權(quán)威性的手段和措施來(lái)履行其行政管理職責(zé)。公安機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法權(quán)本為順應(yīng)民意而制定，但是在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，往往在法律目的與執(zhí)法現(xiàn)實(shí)方面存在差距。導(dǎo)致目前公安行政執(zhí)法權(quán)在行使過(guò)程中存在一定的問(wèn)題，本文將這些問(wèn)題總結(jié)為以下四個(gè)方面：

（一）濫用權(quán)利

濫用權(quán)利指的是公安機(jī)關(guān)不是為了維護(hù)公共安全、維持社會(huì)秩序而行使職權(quán)，或者在權(quán)利范圍之內(nèi)濫用職權(quán)，不符合法律賦予其權(quán)利的目的。行政職權(quán)濫用可總結(jié)為以下幾種：（1）不合法的考慮而影響到行為結(jié)果的準(zhǔn)確性；（2）受支配于不正當(dāng)?shù)哪康暮蛣?dòng)機(jī)而使執(zhí)法行為與法定的利益和目的相背離；（3）強(qiáng)人所難，違背執(zhí)法客觀性；（4）任意無(wú)常，背離執(zhí)法的平等性和統(tǒng)一性；（5）不正當(dāng)?shù)牟蛔鳛楹脱舆t；（6）執(zhí)法程序上采用了不正當(dāng)?shù)姆绞胶筒襟E；公安機(jī)關(guān)在行使行政執(zhí)法權(quán)的過(guò)程中，具體表現(xiàn)有：（1）隨意行使法律賦予其的自由裁量權(quán)。如兩人或以上的共同違法的情況，一些人低限處理，一些人頂格處理，而造成處罰不當(dāng)。（2）行政執(zhí)法中出現(xiàn)亂扣押的情況。（3）濫施處罰，如將罰款替代收容教育、勞動(dòng)教養(yǎng)、行政拘留，造成案件的降格處理。這些問(wèn)題對(duì)社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、公民的合法權(quán)益造成了一定程度的影響。

（二）越權(quán)行使，執(zhí)法無(wú)序

越權(quán)行使指的是公安機(jī)關(guān)等行政主體在行使行政執(zhí)法權(quán)時(shí)出現(xiàn)超越其職務(wù)權(quán)限的行為，主要為人民警察超越自身的權(quán)限和職責(zé)行使本不屬于自身的行政職責(zé)的范圍內(nèi)的執(zhí)法權(quán)力，違背了法律法規(guī)。行政越權(quán)可分為事務(wù)上、時(shí)間上和空間上的越權(quán)。主要表現(xiàn)為：（1）其他機(jī)關(guān)人員形式公安機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法權(quán)，如治安聯(lián)防員在治安管理中行使處罰權(quán)。（2）公安機(jī)關(guān)超時(shí)行使法定權(quán)利，也就是一些特殊權(quán)利只能在特定時(shí)間段內(nèi)行使，該段時(shí)間結(jié)束后不能繼續(xù)行使。（3）行使其他公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法權(quán)力。

（三）違反法定程序

行使公安行政執(zhí)法過(guò)程中，程序違法是較常發(fā)生的問(wèn)題之一?？煞譃閮煞N情況：（1）方式違法，指的是行政行為的做出方式存在缺陷。比如傳喚治安管理違反嫌疑人時(shí)法定的傳喚方式有：第一種為口頭傳喚，這種方式適合在行為人違反治安管理的現(xiàn)場(chǎng)，傳喚嫌疑人時(shí)應(yīng)該出示治安管理人員的工作證件，還應(yīng)該適當(dāng)?shù)淖龊迷儐?wèn)筆記。第二種為使用傳喚證進(jìn)行傳喚的方式，這種方式需先得到辦案部門相關(guān)負(fù)責(zé)人的批準(zhǔn)，由辦案警察傳喚。第三種為被傳喚人逃避或者拒絕傳喚，且沒(méi)有正當(dāng)理由時(shí)可以進(jìn)行強(qiáng)制傳喚。然而公安機(jī)關(guān)實(shí)際中出現(xiàn)了許多不合法的傳喚方式，如口頭傳喚、托人傳喚、電話傳喚，或未經(jīng)書面、口頭傳喚而直接采用強(qiáng)制傳喚等等。（2）步驟違法，指的是公安機(jī)關(guān)未按法定步驟來(lái)行使行政執(zhí)法權(quán)利。表現(xiàn)為省略步驟、顛倒步驟或未遵守行政執(zhí)法的時(shí)限規(guī)定。比如在案件處理過(guò)程中辦案人員先拘留再調(diào)查，先處罰再裁決，還有些案件沒(méi)來(lái)得及查清楚就已經(jīng)過(guò)了拘留期限，可能出現(xiàn)裁決時(shí)便已經(jīng)到了解除拘留之時(shí)。

（四）事實(shí)依據(jù)錯(cuò)誤

事實(shí)依據(jù)錯(cuò)誤指的是事實(shí)不清楚或者定性不當(dāng)，這也是公安行政執(zhí)法中的常見(jiàn)問(wèn)題之一。比如在辦理賭博類案件時(shí)，在無(wú)材料證明具體的賭資為多少時(shí)便收繳賭資。比如在辦理案時(shí)僅根據(jù)被裁決人提供的供述便進(jìn)行裁決，而未問(wèn)及地點(diǎn)、時(shí)間和違法事實(shí)便處以罰款。辦理打架斗毆案件時(shí)，造成輕微傷時(shí)才進(jìn)行處罰，但有時(shí)無(wú)法醫(yī)鑒定時(shí)便進(jìn)行處罰等等。

二、公安行政執(zhí)法權(quán)行使中存在問(wèn)題的原因分析

公安機(jī)關(guān)在行使行政執(zhí)法權(quán)過(guò)程中存在的以上問(wèn)題，其原因主要有以下幾方面：

（一）法律法規(guī)方面的因素

公安行政法中一些法律法規(guī)不夠明確，立法不夠完善，導(dǎo)致執(zhí)法人員在實(shí)際執(zhí)行中難以操作和把握，而影響到執(zhí)法的公正性和時(shí)效性。我國(guó)的行政法的建設(shè)還不夠成熟，使得行政法律的資源有限，技術(shù)不夠成熟、權(quán)限不夠明確、立法不夠完善，法律效力較小，難以滿足實(shí)際需要?，F(xiàn)行的行政執(zhí)法與公正執(zhí)法、嚴(yán)格執(zhí)法的要求還存在一定的差距。使得立法機(jī)制出現(xiàn)混亂和分散的狀態(tài)。公安機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法貌似涵蓋范圍廣泛，但是在執(zhí)法過(guò)程中出現(xiàn)當(dāng)關(guān)不管，不當(dāng)管的卻管了的無(wú)序狀態(tài)。此外，法律法規(guī)間本身便存在沖突，使得執(zhí)法者常常處于難以斷定職責(zé)的尷尬境地。

總之，我國(guó)目前的公安行政法相關(guān)的法律法規(guī)相對(duì)滯后，難以適應(yīng)我國(guó)執(zhí)法實(shí)踐的某些需要，特別是在立法和法律的解釋工作方面，法規(guī)不全使得執(zhí)法人員操作困難。一些行政法在起草和制定時(shí)缺乏足夠的超前意識(shí)，且未作出法律解釋，甚至一些法律法規(guī)概念界定不夠清晰，難以遵循，過(guò)于籠統(tǒng)，難于操作。

（二）執(zhí)法主體的因素

公安機(jī)關(guān)人員或人民警察的執(zhí)法水平及其自身素質(zhì)參差不齊，一些民警缺乏必要的法制意識(shí)，人權(quán)觀念較為淡薄，使得執(zhí)法過(guò)程中常出現(xiàn)侵權(quán)行為。公安機(jī)關(guān)在行使行政執(zhí)法中需根據(jù)每個(gè)具體的執(zhí)法個(gè)體的具體行為而定，因此如若執(zhí)法人員不愿意或者不能夠正確執(zhí)法和準(zhǔn)確使用法律，那么最完善、最好的法律法規(guī)也難以合理、公正的處理相關(guān)案件和相關(guān)事件?？梢?jiàn)，公安行政執(zhí)法的主體方面的因素很大程度的影響到行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法水平。然而執(zhí)法主體方面的因素主要有素質(zhì)和觀念兩方面的因素，從執(zhí)法現(xiàn)實(shí)來(lái)看，民警個(gè)人的素質(zhì)可能與法律法規(guī)要求和社會(huì)發(fā)展不相適應(yīng)，表現(xiàn)為角色定位的不適應(yīng)。人們對(duì)公安機(jī)關(guān)人員或民警的角色定位不明確，警察的責(zé)任、身份和地位模糊，致使其管理和執(zhí)法工作出現(xiàn)無(wú)限制化和擴(kuò)大化的趨勢(shì)，及對(duì)由人治轉(zhuǎn)變?yōu)榉ㄖ螆?zhí)法觀念不相適應(yīng)等等。

（三）執(zhí)法體制的因素

執(zhí)法體制方面的問(wèn)題對(duì)公安行政執(zhí)法的運(yùn)行也有一定的影響，主要有兩方面：一是我國(guó)的行政執(zhí)法相關(guān)機(jī)構(gòu)不夠完善，設(shè)置的比較混亂，一些聯(lián)合行政執(zhí)法的機(jī)構(gòu)較為隨意等等。二是公安行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)間的權(quán)限未進(jìn)行明確劃分。還有一些如執(zhí)法制約、監(jiān)督機(jī)制不夠完善，監(jiān)督系統(tǒng)不夠獨(dú)立和監(jiān)督的力度不夠等方面的因素。

三、公安行政執(zhí)法權(quán)行使中存在問(wèn)題的對(duì)策

針對(duì)以上談及到的行政執(zhí)法過(guò)程中遇到的問(wèn)題，不僅是執(zhí)法人員自身努力所能解決的，還需要全體社會(huì)人員的長(zhǎng)期堅(jiān)持不懈的共同努力。政府部門必須對(duì)政府的法制工作加大力度，依法行政并不斷完善監(jiān)督制度、相關(guān)法律法規(guī)及提高執(zhí)法人員的素質(zhì)，以切實(shí)改善執(zhí)法，實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)。本文將解決對(duì)策總結(jié)為以下幾方面：

（一）完善公安行政立法

能否有效利用法律來(lái)科學(xué)有效的制約執(zhí)法人員權(quán)力，為評(píng)價(jià)社會(huì)制度的優(yōu)越程度和社會(huì)的管理狀況的標(biāo)志。（1）規(guī)范立法秩序。統(tǒng)一立法，也就是結(jié)合國(guó)際上的立法潮流及我國(guó)的立法趨勢(shì)統(tǒng)一協(xié)調(diào)公安法制。并應(yīng)該嚴(yán)格根據(jù)立法原則和立法精神，對(duì)公安行政執(zhí)法的立法的程序、權(quán)限及各種有關(guān)法律進(jìn)行規(guī)范命名。（2）加快立法步伐。保證公安行政相關(guān)法律制度穩(wěn)定的情況下，可以適當(dāng)吸收和借鑒國(guó)外的有關(guān)行政法律法規(guī)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)和理論，爭(zhēng)取能夠在短時(shí)間內(nèi)有效改善目前我國(guó)的公安行政法律法規(guī)與社會(huì)格局不相適應(yīng)的局面。對(duì)執(zhí)法行為進(jìn)行全面規(guī)范，由執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、范圍、程序到執(zhí)法行為，一步一步的解決特定領(lǐng)域的法律空缺和執(zhí)法人員的自由裁量權(quán)太大等問(wèn)題。（3）努力追求實(shí)質(zhì)和形式的合理。（4）對(duì)現(xiàn)行的行政法律法規(guī)進(jìn)行清理。執(zhí)法過(guò)程中不能一味使用從前的法律法規(guī)，應(yīng)該根據(jù)我國(guó)處在的社會(huì)新形勢(shì)的不同要求及時(shí)清理過(guò)去過(guò)時(shí)的規(guī)章制度，可進(jìn)行適當(dāng)?shù)男薷幕驈U止。對(duì)于一些執(zhí)法者的權(quán)力太過(guò)集中、制約力較弱的情況，可合理分解并加強(qiáng)彼此間的制約和監(jiān)督作用。而對(duì)于那些不統(tǒng)一、不銜接或者相互抵觸和矛盾的法律法規(guī)及一些規(guī)章制度進(jìn)行完善和修改。

（二）提高執(zhí)法人員自身素質(zhì)，保證執(zhí)法水平

公安機(jī)關(guān)或人民警察具備威懾力、強(qiáng)制約束等權(quán)力，只有執(zhí)法人員自身具備高水平的素質(zhì)，才能有效避免權(quán)力的濫用。提升公安行政執(zhí)法相關(guān)人員的自身素質(zhì)，培養(yǎng)執(zhí)法人員的人權(quán)保障和法治觀念。這些素質(zhì)包括了文化素質(zhì)、法律素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)和政治素質(zhì)等等。公安機(jī)關(guān)和警察被賦予國(guó)家法律權(quán)力而有權(quán)力行使警察權(quán)，其自身的法制觀念和法律意識(shí)決定了對(duì)法律精神的實(shí)質(zhì)的理解程度，并關(guān)系到其是否能正確執(zhí)行警務(wù)活動(dòng)。因此，科學(xué)的、正確的法治觀念對(duì)于公安機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員的正確執(zhí)法意義重大。警察應(yīng)熟讀并精通相關(guān)的法律法規(guī)，加強(qiáng)對(duì)有關(guān)學(xué)科的知識(shí)學(xué)習(xí)，以提高其執(zhí)法水平和工作能力，以在執(zhí)法過(guò)程中做到嚴(yán)格執(zhí)法、依法辦事。

（三）建立完善的監(jiān)督體制