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關鍵詞：開發(fā)區(qū)；工業(yè)用地；利用強度；淮安市

中圖分類號：F323.211文獻標識碼：A文章編號：1003-4161(2009)02-0080-04

城市土地利用效益評價是近年來學術界的研究熱點［1-3］，其基本思路主要從城市土地利用的經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益等方面構建指標體系進行評價研究。而在開發(fā)區(qū)土地利用研究方面，現(xiàn)有研究主要是對開發(fā)區(qū)土地或工業(yè)用地的集約利用水平、潛力、影響因素及其與產(chǎn)業(yè)結構關系進行研究［4-7］，而對開發(fā)區(qū)工業(yè)用地利用低效問題研究相對較少。開發(fā)區(qū)作為發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)和推動地方經(jīng)濟快速的特殊區(qū)域，其工業(yè)用地利用效率問題關系到該地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的質量和水平，也影響區(qū)域社會、經(jīng)濟及生態(tài)綜合效益。因此，對欠發(fā)達地區(qū)開發(fā)區(qū)工業(yè)用地低效利用問題進行研究，可以為提高其利用效益提供理論依據(jù)與決策參考。淮安市作為蘇北地區(qū)一個地級市，其社會經(jīng)濟發(fā)展水平與蘇中和蘇南相比差距較大，作為欠發(fā)達地區(qū)之一，其經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的建設與發(fā)展對縮小蘇南蘇北經(jīng)濟差距起著重要的推動作用，因而，本文以淮安市經(jīng)濟開發(fā)區(qū)為例，對其工業(yè)用地低效利用問題進行研究，以求為當?shù)丶捌渌钒l(fā)達地區(qū)開發(fā)區(qū)土地利用管理提供借鑒。

1.淮安市開發(fā)區(qū)工業(yè)用地利用現(xiàn)狀分析

1.1淮安市開發(fā)區(qū)概況

淮安經(jīng)濟開發(fā)區(qū)是1993年10月批準設立的省級開發(fā)區(qū)，其區(qū)位優(yōu)勢較為明顯。區(qū)內環(huán)境較佳，綠化率達40%，空氣質量常年達到國家二級標準。作為產(chǎn)業(yè)轉移的集聚區(qū)、綜合開發(fā)的先導區(qū)、機制創(chuàng)新的試驗區(qū)，近年來其基礎設施日臻完善，產(chǎn)業(yè)結構日趨合理，經(jīng)濟社會持續(xù)快速發(fā)展，綜合實力不斷增強，吸引了美國、澳大利亞、日本、韓國等20多個國家和地區(qū)的客商來區(qū)投資興業(yè)，累計進區(qū)企業(yè)500余家，其中外資企業(yè)200余家。“十一五”以來，累計完成城建投入58億元，其中基礎設施投入22億元。2007年全區(qū)完成固定資產(chǎn)投資80億元，同比增長81.8%；實現(xiàn)財政收入10.45億元，其中地方一般預算收入5.8億元，同比分別增長73.5%和82.4%。招商引資上，成功引進了總投資22億美元的富士康淮安科技城項目，2008年又成功引進了華南玻璃有限公司總投資10億美金的純堿及相關項目。今后開發(fā)區(qū)將以資訊技術、鹽化工、精密機械、生物科技等為重點發(fā)展產(chǎn)業(yè)。

1.2淮安市開發(fā)區(qū)工業(yè)用地利用現(xiàn)狀

根據(jù)開發(fā)區(qū)2006年土地利用變更調查，2006年底開發(fā)區(qū)轄區(qū)土地總面積為6464.78公頃。據(jù)本研究調查的資料統(tǒng)計，140家工業(yè)企業(yè)均為2007年以前成立，其工業(yè)用地均以協(xié)議出讓為主，工業(yè)用地占地總面積為719.31公頃，平均容積率為0.82，綠地面積為177.67公頃，綠化率達24.7%，建筑系數(shù)為39.08%，地均投資1769.61萬元/hm2（117.97萬元/畝），平均出讓地價為115.19元/m2。根據(jù)2006年12月國土地資源部下發(fā)的《關于實施＜全國工業(yè)用地出讓最低價標準＞的通知》，從2007年1月1日起，淮安市開發(fā)區(qū)開始全面、嚴格實行工業(yè)用地“招、拍、掛”出讓政策。隨著近年來國內外企業(yè)的紛紛落戶，淮安經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的可用土地越來越少，供地壓力變大，為此開發(fā)區(qū)從2007年開始在項目準入上嚴格把關：凡投資3000萬元以下的項目或破壞環(huán)境的項目一律不供地，對新上工業(yè)項目用地一律實行市場化運作，單獨供地項目的投資強度必須達到180萬元/畝；土地款按協(xié)議到位的，根據(jù)客商的經(jīng)濟實力和投資強度實行分期供地；在規(guī)定時間內未按合同投資到位的，承諾的優(yōu)惠政策不予兌現(xiàn)。到2008年，開發(fā)區(qū)工業(yè)用地出讓平均價格大大提高，促進了開發(fā)區(qū)工業(yè)用地的集約、高效利用。

2.淮安市開發(fā)區(qū)工業(yè)用地低效利用分析

2.1分析思路

由于研究區(qū)域地處經(jīng)濟相對欠發(fā)達地區(qū)，其統(tǒng)計工作和相關管理工作相對滯后，因而研究數(shù)據(jù)資料的獲取較為困難，而本研究的數(shù)據(jù)主要是國土局通過對主要工業(yè)企業(yè)調查獲得。本文對淮安市開發(fā)區(qū)工業(yè)用地低效利用問題的分析思路為：根據(jù)2008年3月國土資源部修訂前后的《工業(yè)項目建設用地控制指標》1的投資強度、容積率、建筑系數(shù)、行政辦公及生活服務設施用地所占比重、綠地率五項控制指標，分別就當前淮安市經(jīng)濟開發(fā)區(qū)各類工業(yè)用地相關指標與其進行對比分析，同時與其他地區(qū)的相關指標進行對比，從而直接或間接發(fā)現(xiàn)研究區(qū)域在工業(yè)用地利用過程中存在的問題與不足，為其提供相關政策建議，以完善開發(fā)區(qū)工業(yè)用地管理制度，促進開發(fā)區(qū)土地集約利用水平的提高。

2.2淮安市工業(yè)用地利用分類統(tǒng)計分析

本研究通過對開發(fā)區(qū)內工業(yè)企業(yè)進行調查，共收回有效問卷134份。對這些調查問卷進行分類統(tǒng)計處理，如表1所示，從成立時間來看，在所調查的企業(yè)樣本中，2002年年底前成立的企業(yè)共9個，僅占調查企業(yè)數(shù)的6.72%，2003年成立的個數(shù)則達29個，2006年達52個，可見，隨著淮安經(jīng)濟開發(fā)區(qū)投資環(huán)境的不斷優(yōu)化，對投資者的吸引力也越來越大；從占地面積來看，占地50畝以下的企業(yè)數(shù)最多，占企業(yè)總數(shù)的60.45%，占地50畝至100畝的企業(yè)有25個，占18.66%，占地400畝以上僅為4個，占地面積最小的企業(yè)僅1.5畝，而最大的則達691.89畝；從投資規(guī)模來看，地均投資額在180萬元~300萬元/畝的企業(yè)數(shù)最多，占調查企業(yè)的32.84%，其次為100萬元~180萬元/畝以下的企業(yè)，占23.88%，而400萬元/畝的企業(yè)則僅有3個，投資強度最大的為2003.38萬元/畝。

2.3開發(fā)區(qū)工業(yè)用地利用強度比較分析

2.3.1與《控制指標》比較分析

國土資源部于2008年3月下發(fā)的《關于和實施的通知》旨在加強工業(yè)用地管理，提高土地利用集約水平。通知中的控制指標由投資強度、容積率、建筑系數(shù)、行政辦公及生活服務設施用地所占比重和綠地率五項構成，并強調工業(yè)項目建設用地必須同時符合這五項指標的最低標準，其中投資強度和容積率控制指標應符合相應規(guī)定，而工業(yè)項目的建筑系數(shù)應不低于30%，行政辦公及生活服務設施用地面積不得超過工業(yè)項目總用地面積的7%，工業(yè)企業(yè)內部一般不得安排綠地，但因生產(chǎn)工藝等特殊要求需要安排一定比例綠地的，綠地率不得超過20%。本研究根據(jù)調查所得的資料2進行整理分析，共涉及23個工業(yè)行業(yè)，得出下表數(shù)據(jù)（表2）。

從（表2）可以看出，淮安市開發(fā)區(qū)化學原料及化學制品制造業(yè)的企業(yè)數(shù)最多，達17個，其次為專用設備制造業(yè)、紡織服裝、鞋、帽制造業(yè)和電氣機械及器材制造業(yè)；從工業(yè)用地容積率來看，與2008年標準相比，淮安市開發(fā)區(qū)有15個工業(yè)行業(yè)用地容積率尚未達到相關要求，其中食品制造業(yè)行業(yè)的容積率與標準相比差距較大，而與2004年標準相比（圖1），僅有食品制造業(yè)、醫(yī)藥制造業(yè)和交通運輸設備制造業(yè)3個行業(yè)用地容積率未達標，其原因主要是由于這些行業(yè)內部部分企業(yè)用地容積率較低所導致；從綠化率來看，由于2004年標準未對此項指標作出規(guī)定，因而所調查企業(yè)均設有綠地，如果按2008年標準綠化率不得超過20%的控制標準來看，有10個行業(yè)綠化率不符合該項標準；在建筑系數(shù)和行政辦公及生活服務設施用地比重方面，淮安市開發(fā)區(qū)所有工業(yè)項目用地的建筑密度均超過了30%的標準，而行政辦公及生活服務設施用地比重僅有紡織行業(yè)用地超過了7%；從固定資產(chǎn)投資強度看，有10個行業(yè)工業(yè)用地地均固定資產(chǎn)投資沒有達到2008年標準，而與2004年標準相比，則仍有8個行業(yè)的投資水平未達標，這說明該開發(fā)區(qū)土地利用投資水平仍有待進一步提高。標準廠房是近年來開發(fā)區(qū)推行的新工業(yè)用地管理模式，而這種模式在國外如新加坡得到較好的應用，其土地利用集約度非常高，老廠房一般為4至7層，新建廠房可以達到10層［8］。如以此為對比，淮安市開發(fā)區(qū)現(xiàn)有標準廠房容積率非常低，僅為0.84，因而其土地利用程度仍有待提高。

從各行業(yè)地價水平來看，所調查工業(yè)用地主要通過協(xié)議方式出讓的，其出讓價格根據(jù)區(qū)位條件的不同分為100元/m2、140元/m2和160元/m2等幾個價格等別，而從各行業(yè)來看平均地價在100~140元/m2范圍內，這與2005年7月出臺的《淮安市人民政府關于淮安市市區(qū)土地基準地價的通告》中基準地價的標準有一定差距。根據(jù)該通告，淮安市開發(fā)區(qū)工業(yè)用地屬于一級地，其基準地價為450元/m2，而淮安市經(jīng)濟開發(fā)區(qū)工業(yè)用地區(qū)片基準地價為460元/m2，地價變幅為350~550元/m2，因而按該基準地價來計算，通過協(xié)議出讓工業(yè)用地造成了較為嚴重的國有土地資產(chǎn)流失，同時也不利于土地的集約利用。

注：行業(yè)代碼分別為：13農(nóng)副食品加工業(yè)；14食品制造業(yè)；17紡織業(yè)；18紡織服裝、鞋、帽制造業(yè)；21家具制造業(yè)；22造紙及紙制品業(yè)；23印刷業(yè)和記錄媒介的復制；24文教體育用品制造業(yè)；26化學原料及化學制品制造業(yè)；27醫(yī)藥制造業(yè)；28化學纖維制造業(yè)；29橡膠制品業(yè)；30塑料制品業(yè)；31非金屬礦物制品業(yè)；32黑色金屬冶煉及壓延加工業(yè)；34金屬制品業(yè)；35通用設備制造業(yè)；36專用設備制造業(yè)；37交通運輸設備制造業(yè)；39電氣機械及器材制造業(yè)；40通信設備、計算機及其他電子設備制造業(yè)；41儀器儀表及文化、辦公用機械制造業(yè)；42工藝品及其他制造業(yè)。淮安市開發(fā)區(qū)所處區(qū)域為三類地區(qū)，土地等別為八等。表中斜體數(shù)字表示未達標項目。

2.3.2與全省及蘇南地區(qū)相關情況的比較分析

為了比較分析淮安市開發(fā)區(qū)與全省和蘇南地區(qū)的工業(yè)用地利用強度，本研究按相關研究［7］將工業(yè)行業(yè)進行分類（表3）。從（表3）可以看出，淮安市開發(fā)區(qū)工業(yè)行業(yè)主要以機械、輕工和化工企業(yè)為主。從工業(yè)用地建筑容積率來看，淮安市開發(fā)區(qū)電子行業(yè)用地容積率最高，達1.15，其次為化工和輕工行業(yè)，化工、醫(yī)藥、電子、紡織、輕工以及食品行業(yè)用地的容積率均高于蘇南、蘇中和蘇北以及全省的平均水平，建材、機械行業(yè)用地則低于蘇南、蘇中工業(yè)用地容積率水平，而冶金行業(yè)用地容積率比其他對比區(qū)域水平都差，而從總體來看，淮安市開發(fā)區(qū)工業(yè)用地容積率水平與全省相比相對較高，這主要是因為淮安市開發(fā)區(qū)的許多企業(yè)均為近幾年才成立，因而其企業(yè)準入和建設標準相對較高。

從地均固定資產(chǎn)投資來看，開發(fā)區(qū)工業(yè)用地地均固定資產(chǎn)投資最高的是輕工行業(yè)，其次為醫(yī)藥和化工行業(yè)，投資強度最低的則為冶金行業(yè)和紡織行業(yè)，僅分別為460.20萬元/hm2和431.10萬元/hm2。由于開發(fā)區(qū)的化工行業(yè)用地容積率大大高于全省水平，其地均固定資產(chǎn)投資水平也高于蘇南、蘇中、蘇北及江蘇省平均水平，而其余行業(yè)用地投資水平均未達到全省平均水平，其中，冶金、機械、食品三個行業(yè)用地投資強度比蘇北平均水平還低，這說明淮安市開發(fā)區(qū)工業(yè)用地固定資產(chǎn)投資強度處于較低水平，其集約利用潛力較大。

3.結論及政策建議

3.1研究結論

通過對淮安市開發(fā)區(qū)工業(yè)企業(yè)的調查與對比分析，地處欠發(fā)達地區(qū)的淮安市經(jīng)濟開發(fā)區(qū)工業(yè)用地利用主要有以下特點與問題：一是2007年以前考慮到開發(fā)區(qū)招商引資及經(jīng)濟發(fā)展的需要，投資門檻較低，工業(yè)用地主要以協(xié)議出讓為主，低廉的地價使國有土地資產(chǎn)流失較為嚴重，而從2007年實行工業(yè)用地“招拍掛”后，這種情況得到一定程度的改善；二是近年來隨著區(qū)域間制造業(yè)的轉移及開發(fā)區(qū)投資環(huán)境的優(yōu)化，企業(yè)數(shù)量不斷增加，投資門檻也不斷提高，但地均投資強度仍偏低；三是工業(yè)用地容積率總體控制較好，但仍有少數(shù)企業(yè)建筑容積率比較低，標準廠房土地利用強度也不高，因而與2008年標準相比，開發(fā)區(qū)低效用地的利用強度仍需進一步提高；四是與全省各區(qū)域相比，淮安市開發(fā)區(qū)工業(yè)用地容積率與其他地區(qū)差距不大，但投資強度明顯偏低，土地集約利用仍有較大的潛力可挖。由于資料的可獲得性，本研究未能對比研究淮安市開發(fā)區(qū)各工業(yè)企業(yè)利稅、產(chǎn)出以及員工數(shù)量等指標，而這些資料對于研究工業(yè)用地利用效益也具有重要意義，因而今后工業(yè)用地管理過程中應加強企業(yè)用地效益的全程跟蹤。

3.2完善工業(yè)用地管理的對策建議

3.2.1節(jié)約集約利用開發(fā)區(qū)土地，提高存量土地的利用率。首先，應控制開發(fā)區(qū)土地的供應量，加大存量土地盤活力度，提高存量土地的利用率。在增量土地受限、存量土地未充分利用之前，不再提供新的土地。對于開發(fā)區(qū)閑置的土地，如項目無法落實的土地，政府要按照國家的法律法規(guī)堅決收回土地使用權［9］；對于空閑、閑置、低效利用等存量工業(yè)用地，要通過土地二級市場和開發(fā)區(qū)土地儲備制度將其購回或促使其向第三方轉讓進行盤活利用，或督促用地單位及時提高建筑容積率和投資強度。對于擅自改變土地用途、減少投資強度、建設容積率低的項目用地，以及超過建設時限未動工的項目用地，開發(fā)區(qū)堅決予以收回，并進行二次出讓［10］。其次，要健全土地利用市場機制，嚴格執(zhí)行工業(yè)用地出讓底價，國土資源管理部門在辦理土地出讓手續(xù)時，必須嚴格執(zhí)行《控制標準》。第三，鼓勵并進一步推廣建設多層標準廠房，規(guī)范標準廠房租賃機制，凡適合進入標準廠房的工業(yè)行業(yè)一律進入標準廠房區(qū)，不單獨供地。要借鑒新加坡等發(fā)達國家或地區(qū)的經(jīng)驗，提高標準廠房容積率，以向空間發(fā)展的方式節(jié)約土地資源。

3.2.2完善工業(yè)用地管理機制，實施工業(yè)用地全程跟蹤管理。隨著經(jīng)濟發(fā)展及區(qū)位條件的優(yōu)化，淮安市開發(fā)區(qū)工業(yè)用地不斷升值，因而應進一步研究如何讓國家享有工業(yè)用地增值的部分。一方面，要加強開發(fā)區(qū)政府對一級土地市場的宏觀調控能力。在開發(fā)區(qū)內建立工業(yè)用地收購儲備機制，采用市場和行政相結合的方式，進行工業(yè)用地的開發(fā)與管理。二是要建立完善的工業(yè)用地信息管理系統(tǒng)和評估體系，這是工業(yè)用地管理和評估的基本依據(jù)，也是完善工業(yè)用地增值收益管理機制的具體技術措施。三是要使工業(yè)用地增值收益的管理規(guī)范化、制度化。此外，要從管理制度上實施工業(yè)用地全程跟蹤管理，即除了加強土地征用、土地審批及項目建設進度等進行嚴格管理外，還需要跟蹤用地單位在工業(yè)用地使用過程中的利用情況，對于因各種原因而造成的低效用地或閑置用地等做出及時處理，從而提高開發(fā)區(qū)工業(yè)用地利用水平。

3.2.3制定科學合理的園區(qū)規(guī)劃，逐步實現(xiàn)退二進三。要根據(jù)淮安市自然資源及區(qū)位條件等分析，結合已有產(chǎn)業(yè)特色與發(fā)展前景，做好開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位與產(chǎn)業(yè)遴選?？紤]到經(jīng)濟發(fā)展的可持續(xù)性及二三產(chǎn)業(yè)合理配置的要求，在今后開發(fā)區(qū)用地規(guī)劃中應逐步提高第三產(chǎn)業(yè)用地比重，促進產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化與調整，從而實現(xiàn)退二進三的目標?？梢酝ㄟ^稅費政策的調整加速開發(fā)區(qū)增長方式轉變，從而實現(xiàn)開發(fā)區(qū)土地集約化利用。稅費政策可以分為獎勵和懲罰兩類，懲罰性的稅費政策主要針對開發(fā)區(qū)限制發(fā)展的產(chǎn)業(yè)和項目，通過提高征收開發(fā)影響稅費的數(shù)量和種類，抑制開發(fā)區(qū)內的淘汰產(chǎn)業(yè)和限制產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，提高低效用地企業(yè)的土地利用程度，促進開發(fā)區(qū)轉變粗放的經(jīng)濟增長方式，提高土地的利用效率；獎勵性的稅費政策主要針對循環(huán)經(jīng)濟園區(qū)、清潔生產(chǎn)試點企業(yè)以及引領國際頂端產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢和前沿的知識密集型產(chǎn)業(yè)集群和產(chǎn)業(yè)聯(lián)合體等，對于此類型的企業(yè)要減少各類稅費的征收［11］。另外，也可以采取稅費獎懲措施，加大對低效利用工業(yè)用地的行業(yè)進行監(jiān)管，促使其提高容積率和投資水平。

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