導(dǎo)語：如何才能寫好一篇平臺公司融資管理，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

一、重要意義

2009年以來，為積極應(yīng)對國際金融危機，緩解政府有限財力與經(jīng)濟社會發(fā)展需求之間的矛盾，我市政府通過推進政府投融資體制改革，充分發(fā)揮政府融資平臺公司在加強經(jīng)濟和社會發(fā)展中籌集資金的積極作用，有力地促進了我市城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快了老工業(yè)基地改造步伐。但是，我市政府投融資管理工作在舉債規(guī)?？茖W(xué)、償債資金落實、債務(wù)風險控制、融資資金管理等方面存在的問題亟待改進和加強。為有效防范財政金融風險，構(gòu)建可持續(xù)發(fā)展的政府投融資體系，促進我市經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展，必須按照國發(fā)19號文件要求，認真清理我市政府融資平臺公司債務(wù)，規(guī)范政府融資平臺公司運營管理，完善政府投融資管理體制。

二、目標及原則

（一）工作目標。

加強政府融資平臺公司管理工作是按照《中華人民共和國公司法》等有關(guān)規(guī)定，通過清理政府融資平臺公司債務(wù)，充實資本金，完善法人治理結(jié)構(gòu)，建立符合市場經(jīng)濟體制、多元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、具有運營和發(fā)展實力的經(jīng)濟實體，形成“低成本借入、高效率使用、嚴格風險控制”的運作模式，以滿足政府投資需求，實現(xiàn)政府融資平臺公司的良性運轉(zhuǎn)和可持續(xù)發(fā)展。

（二）基本原則。

1.分級負責的原則。市政府負責加強市本級政府融資平臺公司的管理工作，區(qū)、縣（市）政府負責加強本地區(qū)政府融資平臺公司的管理工作。

2.分類管理的原則。按照國家政策確定的分類標準，對政府融資平臺公司及其負擔的債務(wù)進行分類管理。

3.可持續(xù)發(fā)展的原則。通過加強政府融資平臺公司管理，按照現(xiàn)代企業(yè)制度要求加強公司建設(shè)，促進政府投融資管理工作健康發(fā)展。

三、主要任務(wù)

（一）清理政府融資平臺公司債務(wù)。

清理范圍包括政府融資平臺公司直接借入、拖欠或因提供擔保、回購等信用支持形成的債務(wù)。按照國發(fā)19號文件要求，清理后區(qū)別不同類型的債務(wù)，分別進行妥善處理：

1.對于政府融資平臺公司因承擔公益性項目建設(shè)舉借、項目本身沒有經(jīng)營收入的債務(wù)，主要依靠財政性資金償還。

2.對于政府融資平臺公司因承擔公益性項目建設(shè)舉借、項目本身有穩(wěn)定經(jīng)營性收入并主要依靠自身收益償還的債務(wù)，要落實債務(wù)人償債責任和償債計劃，按照協(xié)議約定按時足額償還債務(wù)。

3.對于政府融資平臺公司因承擔非公益性項目建設(shè)舉借的債務(wù)，政府融資平臺公司要制定償債計劃，落實償債資金，切實承擔還本付息責任。

（二）規(guī)范政府融資平臺公司運營。

納入規(guī)范范圍的政府融資平臺公司，是指由地方政府及其部門和機構(gòu)等通過財政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經(jīng)濟實體。既包括專門承擔政府項目融資任務(wù)的融資平臺公司，也包括同時承擔其他項目融資任務(wù)的融資平臺公司。按照國發(fā)19號文件要求，要劃分平臺公司類別，區(qū)別不同類型的政府融資平臺公司，并采取不同的方式進行規(guī)范：

1.只承擔公益性項目融資任務(wù)且主要依靠財政性資金償還債務(wù)的政府融資平臺公司，在落實償債責任和還款措施的基礎(chǔ)上，可采取整合、重組等方式建立能夠承擔項目建設(shè)和運營任務(wù)的市場經(jīng)濟主體；充分利用現(xiàn)有政府支持政策，充實資本金，完善法人治理結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)投資主體多元化，逐步做大做強。

2.承擔公益性項目融資任務(wù)，同時還承擔公益性項目建設(shè)、運營任務(wù)的政府融資平臺公司，在落實償債責任和還款措施的基礎(chǔ)上，不再保留融資平臺職能，在完成政府確定項目建設(shè)和運營任務(wù)的同時，明確發(fā)展方向，確定職能定位，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

3.承擔有穩(wěn)定經(jīng)營性收入的公益性項目融資任務(wù)并主要依靠自身收益償還債務(wù)的政府融資平臺公司，以及承擔非公益性項目融資任務(wù)的政府融資平臺公司，要建立適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展需要的運營管理模式，不斷發(fā)展壯大。

4.其他兼有不同類型融資功能的政府融資平臺公司，也要按照上述方式進行規(guī)范。

（三）完善政府投融資管理體系。

在清理政府融資平臺公司債務(wù)、規(guī)范政府融資平臺公司運營的基礎(chǔ)上，健全完善我市政府投融資管理制度，明確各相關(guān)部門在政府投融資管理過程中的職責，完善政府支持融資平臺公司發(fā)展的政策，加強對政府融資平臺公司的監(jiān)督管理，使我市政府投融資管理體系更加科學(xué)合理。

四、組織領(lǐng)導(dǎo)

市投融資管理委員會負責全市加強政府融資平臺公司管理工作的組織領(lǐng)導(dǎo)。市投融資管理中心負責日常調(diào)度和綜合協(xié)調(diào)工作。具體責任分工如下：

（一）政府融資平臺公司：負責全面真實反映債務(wù)情況，分類統(tǒng)計債務(wù)并分別提出妥善處理意見；按照國發(fā)19號文件要求，確定平臺公司類型，查找自身存在的問題；從自求平衡、自謀發(fā)展的角度出發(fā)，合理確定運營模式，定位業(yè)務(wù)范圍，提出完善平臺公司建設(shè)、規(guī)范自身管理的方案。

（二）政府投融資平臺公司的主管部門：按照隸屬關(guān)系，負責核實政府融資平臺公司的資產(chǎn)負債、注冊資本、業(yè)務(wù)范圍等基本情況；組織協(xié)調(diào)項目計劃管理部門、項目主管部門、財政部門、人民銀行、銀監(jiān)局等相關(guān)部門，審定政府融資平臺公司的債務(wù)分類及處理意見；審定政府融資平臺公司提出的完善平臺公司建設(shè)和規(guī)范自身管理的方案；按照現(xiàn)代企業(yè)制度和市場化運作的要求，提出政府融資平臺公司改進運營模式、明確業(yè)務(wù)范圍等方面的意見。

（三）項目計劃管理部門和項目主管部門：負責配合政府融資平臺公司主管部門或政府融資平臺公司按照國發(fā)19號文件的分類標準，認定政府融資平臺公司的融資項目類型及債務(wù)類型，特別是對融資的在建項目后續(xù)資金要提出安排意見。

（四）財政部門：負責配合政府融資平臺公司主管部門或政府融資平臺公司認定需要財政性資金償還的債務(wù)情況，并對與財政相關(guān)的內(nèi)容提出意見；擬定全市政府性債務(wù)管理制度并組織實施，承擔政府債務(wù)有關(guān)管理工作，按照上級部門和政府要求進行債務(wù)統(tǒng)計，上報統(tǒng)計數(shù)據(jù)及分析報告。

（五）人民銀行沈陽營業(yè)管理部：負責銜接金融機構(gòu)，配合政府融資平臺公司主管部門或政府融資平臺公司做好加強政府融資平臺公司管理工作。

（六）規(guī)劃國土和資產(chǎn)管理等相關(guān)部門：負責配合政府融資平臺公司主管部門或政府融資平臺公司核實認定政府融資平臺公司注冊資本中涉及的土地、國有資產(chǎn)等相關(guān)內(nèi)容。

（七）監(jiān)察和審計部門：負責對加強政府融資平臺公司管理工作進行檢查和監(jiān)督。

（八）區(qū)、縣（市）政府：負責制定本地區(qū)加強政府融資平臺公司管理工作方案，做好相關(guān)工作。

五、實施步驟

市政府各相關(guān)部門和單位要明確加強政府融資平臺公司管理工作的內(nèi)容和時限，周密部署，細致安排，確保工作的順利推進和按時完成。本次加強政府融資平臺公司管理工作要在年底前完成，分四個階段進行：

（一）政府融資平臺公司自我檢查階段。

由各政府融資平臺公司填寫投融資項目債務(wù)相關(guān)表格，以及平臺公司財務(wù)報表；按照國發(fā)19號文件要求，對債務(wù)進行分類并分別提出處理意見；確定平臺公司類型，查找在融資項目運作、債務(wù)償還、經(jīng)營管理等方面存在的問題，并有針對性地提出改進措施；提出規(guī)范管理、完善平臺公司建設(shè)的方案。

（二）政府各相關(guān)部門審核認定階段。

市本級政府融資平臺公司主管部門對政府融資平臺公司的債務(wù)相關(guān)報表、債務(wù)分類及處理意見、存在問題及改進措施、完善平臺公司建設(shè)方案等進行審定，并在征求項目計劃管理部門、項目主管部門、財政部門、人民銀行沈陽營管部等相關(guān)部門意見后，報市投融資管理中心。區(qū)、縣（市）政府也要將本地區(qū)加強政府融資平臺公司管理工作情況報市投融資管理中心。

（三）匯總上報階段。

市投融資管理中心將各政府融資平臺公司主管部門（政府融資平臺公司）和區(qū)、縣（市）政府報送的加強政府融資平臺公司管理工作情況，匯總后報市投融資管理委員會。

（四）總結(jié)提高階段。

市投融資管理委員會根據(jù)全市加強政府融資平臺公司管理工作情況，研究制定加強我市政府融資平臺公司建設(shè)的措施，明確各政府融資平臺公司的職能定位和業(yè)務(wù)領(lǐng)域，制定市政府支持政府融資平臺公司建設(shè)的政策。各政府融資平臺公司要妥善處理債務(wù)，根據(jù)自身的職能定位和業(yè)務(wù)領(lǐng)域，結(jié)合市政府支持政策，進一步加強自身建設(shè)，規(guī)范投融資行為，提高管理工作水平。

六、有關(guān)要求

（一）統(tǒng)一思想、高度重視。

各地區(qū)、各有關(guān)部門要統(tǒng)一思想，高度重視，充分認識加強政府融資平臺公司管理工作的重要性和緊迫性，認真做好加強政府融資平臺公司管理工作。各區(qū)、縣（市）政府要明確責任部門，盡快制定本地區(qū)加強政府融資平臺公司管理工作方案。

（二）密切配合、精心組織。

加強政府融資平臺公司管理工作政策性強，時間緊，任務(wù)重，涉及的部門和單位多、任務(wù)交叉多、項目數(shù)量多、債務(wù)情況復(fù)雜，各地區(qū)、各有關(guān)部門要各司其職、精心組織、密切配合，各項工作都要有指定部門和專人負責，確保工作順利進行。

篇2

關(guān)鍵詞：地方投融資平臺公司;金融風險;防范;化解

自20世紀80年代我國地方政府投融資平臺開始出現(xiàn)以來，地方政府普遍建立了投融資平臺，并且隨著地方政府越來越重視投融資平臺建設(shè)，地方投融資平臺公司的數(shù)量和規(guī)模不斷擴大，盡管為地方經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造了一定的條件，同時也取得了較好的成效，但同時也面臨著一定的金融風險，特別是地方政府債務(wù)危機的現(xiàn)象比較普遍，而且部分地區(qū)的融資平臺當期債務(wù)本息已遠超當?shù)刎斦杖?，潛在的金融風險一觸即發(fā)。這就需要地方政府及相關(guān)方面一定要高度重視地方投融資平臺公司金融風險防范與化解工作，特別是要運用系統(tǒng)思維和創(chuàng)新理念，著眼于破解地方投融資平臺公司面臨的一系列金融風險，采取更加有效的措施，推動地方投融資平臺公司金融風險防范與化解工作取得更大突破。

1地方投融資平臺公司面臨的金融風險

地方投融資平臺的風險已經(jīng)被國家銀行、金融監(jiān)管部門列為行業(yè)最高的三類風險之一。從當前地方投融資平臺公司面臨的金融風險來看，比較突出的是債務(wù)率過高，普遍存在償債能力不足的問題。比如一些地方政府為了能夠獲取更多的建設(shè)資金，利用地方投融資平臺公司進行舉債，而且已經(jīng)超過全年財政收入水平，這使地方投融資平臺公司在發(fā)展的過程中可能面臨較大的金融風險；再比如還有一些地方投融資平臺公司不注重自身發(fā)展模式創(chuàng)新，特別是在開展投融資的過程中還沒有進行科學(xué)的研究和分析，特別是在投資領(lǐng)域過于重視基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，導(dǎo)致地方投融資平臺公司收效不高，進而可能引發(fā)一定的償債危機。還有一些地方投融資平臺公司在開展投融資活動的過程中，面臨一系列投資收益風險，比如某地通過對12家地方政府融資平臺進行調(diào)查，投資收益風險主要來自項目建設(shè)前、中、后期三個階段，占比分別42.5%、31.7%、25.8%，投資決策缺乏科學(xué)性的問題比較突出，因而面臨一系列投資決策風險。此外，很多地方投融資平臺公司還面臨國家宏觀政策變動風險，特別是由于國家越來越重視地方投融資平臺管理工作，同時也要求在防范和控制系統(tǒng)性風險方面狠下工夫，這就對地方投融資平臺公司如何更有效的防范和控制風險提出了新的更高的要求，但很多地方投融資平臺公司由于具有一定的“行政化”特點，因而在金融風險防范與控制方面仍然存在諸多不足，特別是在金融風險防范與控制方面缺乏高度重視，導(dǎo)致出現(xiàn)一系列不該出現(xiàn)的風險。

2地方投融資平臺公司金融風險管理存在的問題

2.1金融風險防范意識不強。從當前地方投融資平臺公司來看，盡管在服務(wù)地方經(jīng)濟發(fā)展方面做了大量卓有成效的工作，但由于地方政府投融資活動越來越多，而且很多地方政府還出現(xiàn)了“過度投資”的現(xiàn)象，這就直接導(dǎo)致地方投融資平臺公司面臨著一系列金融風險，但地方投融資平臺公司并沒有深刻認識到防范金融風險的重大價值，在經(jīng)營與發(fā)展的過程中，還沒有將穩(wěn)定市場預(yù)期、防范區(qū)域性、系統(tǒng)性風險上升到戰(zhàn)略層面，地方投融資平臺公司“債務(wù)風險”相對比較突出。深入分析地方投融資平臺公司金融風險防范意識不強的原因，最根本的就是地方政府為了促進地方經(jīng)濟發(fā)展，投資規(guī)模越來越大，但卻沒有對金融風險進行系統(tǒng)的研究和分析，這也直接導(dǎo)致很多地方投融資平臺公司缺乏“量力而行”的意識。2.2金融風險管理體系落后。目前很多地方投融資平臺公司在這方面做得不夠到位。比如一些地方投融資平臺公司還沒有深刻認識到國家對于防范和控制系統(tǒng)性金融風險的高度重視，在開展金融風險管理工作的過程中缺乏深入地研究和積極地探索，特別是沒有從地方投融資平臺公司的特殊性入手將投融資工作風險管理工作進行有效結(jié)合，甚至一些地方投融資平臺公司沒有建立比較完善的金融風險管理制度，金融風險管理工作缺乏規(guī)范化和有效性。還有一些地方投融資平臺公司在開展金融風險管理的過程中，沒有建立比較完善的組織體系，同時也沒有將其納入績效考核及目標責任體系當中。2.3金融風險化解機制薄弱。從當前地方投融資平臺公司來看，普遍面臨一定的“債務(wù)風險”，但很多地方投融資平臺公司還沒有建立比較完善的金融風險化解機制，導(dǎo)致地方投融資平臺公司金融風險越來越大。由于地方投融資平臺公司屬于國有企業(yè)，因而很多地方投融資平臺公司不重視公司治理改革和創(chuàng)新，特別是由于地方投融資平臺公司設(shè)立的初衷是為本地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供融資服務(wù)，平臺融資后所投入的項目大多是半經(jīng)營性或非經(jīng)營性的，因而公司治理不夠完善，特別是由于地方投融資平臺公司項目投資計劃、資金回籠情況、貸款余額、融資規(guī)模等普遍不對外公布，這也直接導(dǎo)致無法形成科學(xué)地監(jiān)督機制，特別是外部監(jiān)督不夠到位，對于出現(xiàn)的風險也沒有采取有效措施進行化解，因而導(dǎo)致地方投融資平臺公司債務(wù)風險愈演愈烈。2.4金融風險監(jiān)測工作滯后。要想更好的防范和化解地方投融資平臺公司金融風險，至關(guān)重要的就是要加強金融風險監(jiān)測工作，但目前很多地方投融資平臺公司對金融風險監(jiān)測工作還沒有給予高度重視，這也直接導(dǎo)致地方投融資平臺公司面臨更多的金融風險，特別是當出現(xiàn)金融風險的時候無法更有效地化解。比如一些地方投融資平臺公司沒有利用大數(shù)據(jù)技術(shù)開展地方投融資平臺公司金融風險監(jiān)測工作，對投資、融資等活動可能出現(xiàn)的各類風險缺乏數(shù)據(jù)收集與分析，金融風險防范的前瞻性、戰(zhàn)略性以及針對性不強；還有一些地方投融資平臺公司不重視金融風險監(jiān)測工作的系統(tǒng)性建設(shè)，比如很多地方政府以及監(jiān)管部門在防范和化解地方投融資平臺公司金融風險方面做得不夠到位，同時也重視投資收益，導(dǎo)致出現(xiàn)了一定的投資收益風險。

3地方投融資平臺公司金融風險防范與化解措施

3.1強化金融風險防范意識。地方投融資平臺公司要將金融風險防范與化解工作上升到戰(zhàn)略層面，將其與地方投融資平臺公司經(jīng)營、管理、創(chuàng)新等緊密結(jié)合起來，通過卓有成效的金融風險防范體系和運行機制建設(shè)，最大限度提升金融風險防范與化解能力。這就需要地方投融資平臺公司在經(jīng)營與發(fā)展的過程中，要將行政化與市場化緊密結(jié)合起來，特別是要更加重視市場導(dǎo)向，地方政府應(yīng)當賦予地方投融資平臺公司自主經(jīng)營的權(quán)利，使地方投融資平臺公司真正成為市場主體。地方投融資平臺公司則要大力加強金融風險防范工作，在開展投融資活動的過程中，應(yīng)當將落實國家防范系統(tǒng)性風險作為重中之重，積極探索財權(quán)與事權(quán)合理劃分的運行模式，強化投融資活動與防范金融風險的有效融合。3.2完善金融風險管理體系。對于地方投融資平臺公司來說，開展金融風險防范與化解工作，至關(guān)重要的是要構(gòu)建更加科學(xué)和完善的金融風險管理體系。這就需要地方投融資平臺公司要從有利于促進自身可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度入手，切實加強金融風險管理工作。要進一步健全和完善金融風險管理制度建設(shè)，從地方投融資平臺公司的特殊性入手，將管理工作與金融風險管理進行有效地結(jié)合，努力構(gòu)建既具有針對性又具有系統(tǒng)性的金融風險管理制度，并加強制度的執(zhí)行力，比如可以將投融資活動與績效管理進行有效結(jié)合，并且要建立目標責任制度。完善金融風險管理體系，還要更加高度重視金融風險管理組織體系建設(shè)，特別是要將全面管理作為重要的原則，使各個方面、各個部門、各層次人員都參與到金融風險管理當中，努力形成合力。3.3優(yōu)化金融風險化解機制。由于地方投融資平臺公司面臨的最大金融風險就是“債務(wù)風險”，因而應(yīng)當建立相對比較完善的“債務(wù)風險”等金融風險化解機制。比如地方投融資平臺公司為了更加有效化解“債務(wù)風險”，可以采取債務(wù)分類管理的方式，既要盡量化解存量債務(wù)，又要盡量減少新增債務(wù)，特別是要從地方政府的財政收入情況入手，強化地方投融資平臺公司債務(wù)化解的有效措施，并且要多聽取地方投融資平臺公司的意見和建議。優(yōu)化金融風險化解機制，還要進一步規(guī)范地方投融資平臺公司投融資行為，特別是要嚴格按照相關(guān)法律法規(guī)的要求開展投融資活動。要進。一步優(yōu)化地方投融資平臺公司監(jiān)督機制建設(shè)，要對地方投融資平臺公司投融資活動進行多層次、立體化、全方位監(jiān)督，確保地方投融資平臺公司投融資效率和效益。3.4加強金融風險監(jiān)測工作地方投融資平臺公司在開展金融風險防范與化解的過程中，要把加強金融風險監(jiān)督工作作為重中之重，只有做好這項工作，才能在防范和化解金融風險方面取得更好的成效。這就需要地方投融資平臺公司建立相應(yīng)的金融風險監(jiān)測機制，比如在開展投融資活動的過程中，對于可能出現(xiàn)的風險應(yīng)當做好“風險點”監(jiān)測工作，制定相應(yīng)的金融風險防范與化解預(yù)案，一旦出現(xiàn)金融風險可以做到迅速反應(yīng)。加強金融風險監(jiān)測工作，還要進一步強化數(shù)據(jù)思維，通過對各類信息和數(shù)據(jù)進行收集與分析，找出存在的薄弱環(huán)節(jié)，制定有針對性的風險防范與化解措施，并且在開展投融資活動過程中進行有針對性的防范與落實，進而能夠有效地化解各類潛在金融風險。

綜上所述，作為為地方經(jīng)濟發(fā)展提供資金支撐的地方投融資平臺公司，盡管已經(jīng)成為市場主體，但由于很多地方投融資平臺公司具有一定的行政化特點，還沒有將自身的發(fā)展與市場進行有效對接，這也直接導(dǎo)致地方投融資平臺公司面臨更多金融風險，但目前很多地方投融資平臺公司還沒有深刻認識到加強金融風險防范與化解重要性的認識，積極探索防范和化解金融風險的有效模式，重點要在強化金融風險防范意識、完善金融風險管理體系、優(yōu)化金融風險化解機制、加強金融風險監(jiān)測工作等諸多方面取得突破，努力使地方投融資平臺公司科學(xué)和健康發(fā)展。

參考文獻

[1]薛眉眉.地方政府融資平臺風險管理研究[D].揚州:揚州大學(xué),2018.

篇3

地方政府通過組建融資平臺進行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的融資由來已久，但投融資平臺發(fā)揮主導(dǎo)作用則是從2008年應(yīng)對金融危機的沖擊開始。2009年初中國人民銀行與中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會聯(lián)合《關(guān)于進一步加強信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進國民經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》，提出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道”，這被視為對地方政府組建投融資平臺的肯定和鼓勵。

隨著地方政府融資平臺的數(shù)量和融資規(guī)模的飛速發(fā)展，其潛在風險引起管理部門的高度重視。為有效防范財政金融風險，加強對地方政府融資平臺公司的管理，2010年6月國務(wù)院了《關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題》的通知，這體現(xiàn)了管理部門在肯定地方融資平臺公司應(yīng)對國際金融危機中發(fā)揮積極作用的同時，也關(guān)注其亟需解決的問題。

本文通過對某地區(qū)融資平臺公司的調(diào)研，對其面臨的問題進行剖析，進而提出政策建議，以促進其規(guī)范發(fā)展。

二、地方政府融資平臺的基本情況

1、融資平臺主要集中在區(qū)縣，但融資總額各區(qū)縣相差較大

在該地區(qū)可以界定為政府融資平臺的公司中，23%的融資平臺公司隸屬于市本級，77%的融資平臺公司隸屬于區(qū)縣級。在該地區(qū)的融資金額中，64%的資金為市本級的融資平臺公司所融資，36%的資金為區(qū)縣級融資平臺公司所融資，在區(qū)縣融資的總額中，融資最多的區(qū)縣占區(qū)縣融資總額的33%，融資最少的區(qū)縣僅占區(qū)縣融資總額的0.8%。

2、資金主要投向公益性項目，且以基礎(chǔ)設(shè)施為主

目前，融資平臺公司所籌資金用于公益性項目的資金占融資總額的59%，用于準公益性項目的資金占融資總額的22%，用于非公益性項目的資金占融資總額的19%，由此可見，融資平臺公司所籌資金的81%用于公益性和準公益性項目。在用于公益性項目的資金中57%投向基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域。

3、融資方式單一，且融資期限較長

截至2010年3月，融資平臺公司通過銀行貸款方式所獲取資金占融資總額的85%，其他方式融資僅為融資總額的15%。在通過銀行貸款所籌資金中中長期貸款占全部貸款的84.69%，短期貸款僅為全部貸款的15.31%。

4、融資平臺盈利能力較差，還款以政府性資金為主

從某地區(qū)的調(diào)研情況來看，該地區(qū)政府融資平臺公司的凈資產(chǎn)收益率僅為4%，低于全國同行業(yè)的平均值。融資平臺公司只能依靠政府資金來償還剩余的銀行貸款，需要政府還款的金額占總額的47.67%，項目收益還款占總額的36.7%，單位自有收入還款占總額的15.63%。

三、地方政府融資平臺面臨的問題

1、宏觀經(jīng)濟方面

（1）政策規(guī)定強調(diào)整齊劃一，未能體現(xiàn)地區(qū)特點。從目前國家頒布的有關(guān)地方政府融資平臺政策來看，在文件中關(guān)于地方政府融資平臺的相關(guān)管理規(guī)范及建議，都是采用全國統(tǒng)一的標準，沒有將各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的不同狀況及職能一并進行考慮。根據(jù)這種統(tǒng)一標準的政策來規(guī)范地方政府融資平臺必然會造成某些地區(qū)管理上的扭曲。

（2）政策變動頻繁，影響融資平臺的預(yù)期。2008年底為應(yīng)對金融危機的沖擊，中國人民銀行和中國銀監(jiān)會聯(lián)合了《關(guān)于進一步加強信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進國民經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》，該意見被視為鼓勵地方政府組建融資平臺。時隔一年，國家有關(guān)部門又出臺了對地方政府融資平臺的清理規(guī)范。在這短短的一年時間內(nèi)，前后政策變動使得地方融資平臺處在“冰火兩重天”之中。政策的這種逆轉(zhuǎn)式變動，會嚴重影響地方融資平臺的預(yù)期，使其無所適從。

（3）貨幣政策趨緊，后續(xù)融資不足?！笆濉逼陂g，我國宏觀經(jīng)濟政策從“保增長”向“促轉(zhuǎn)型”轉(zhuǎn)變。貨幣政策由適度寬松變?yōu)榉€(wěn)健，這表明未來五年，我國貨幣信貸的增速將會放緩。同時，銀監(jiān)會要求各商業(yè)銀行在貨幣從緊的背景下，要確保全年的小企業(yè)貸款增幅不低于本機構(gòu)當年全部貸款的平均增長速度。由此可見，政府融資平臺的信貸額度將會減少，這在一定程度上會導(dǎo)致融資平臺公司在建項目的后續(xù)資金供給不足。

2、銀行系統(tǒng)方面

（1）銀行收益壓力大，貸款金額迅速膨脹。大多數(shù)商業(yè)銀行的收入還嚴重依賴息差，凈利息收入在銀行營業(yè)收入中所占比重平均高達83.74%。商業(yè)銀行要保持收入增長就必須擴大信貸規(guī)模，以量保利。2009年以來地方政府融資平臺需要大量資金的同時，商業(yè)銀行為了保證收益需要大量放貸，二者一拍即合，這就造就了2009年地方政府融資平臺的貸款金額急劇增加。

（2）銀行風險控制嚴格，政府貸款有保障。我國的銀行監(jiān)管體系一直將商業(yè)銀行的風險控制放在首位。雖然大多數(shù)企業(yè)經(jīng)營面臨資金壓力，但依托政府信用的地方財政，包括其直接擔?；螂[性擔保的政府融資平臺，成為商業(yè)銀行唯一可以信賴的對象。為了能夠吸引政府融資平臺的貸款，各商業(yè)銀行對政策的把握不同，放貸標準也不同，行業(yè)內(nèi)的不規(guī)范競爭問題嚴重，而政府融資平臺傾向于選擇條件寬松的銀行作為合作對象，這些反而不利于銀行信貸風險的管理和控制。

（3）監(jiān)管不力，存在多頭放貸。由于地方政府融資平臺的貸款期限較長，且有政府背景，銀行與政府融資平臺之間地位不對等，信息不對稱。銀行對政府融資平臺貸前調(diào)查和貸后資金監(jiān)控困難，政府融資平臺間相互擔保問題普遍，這雖然既滿足了銀行貸款擔保的要求，也滿足了政府融資平臺融資的需要，但是這種擔保必然會對以后的還款產(chǎn)生影響。同時，一個政府融資平臺往往同時運作多個項目，在多家銀行都有貸款，存在多頭放貸現(xiàn)象。

（4）還款過于依賴政府，風險加大。根據(jù)對某地區(qū)的五家重點融資單位的調(diào)查，截止到2010年3月需財政資金還款的金額占貸款總額的85.3%；銀行貸款還款的金額占貸款總額的7.0%；單位自有收益還款的金額占貸款總額的6.6%；企業(yè)債還款的金額占貸款總額的1.1%?？梢钥闯觯枰韶斦再Y金還款額度約占全部還款額的八成以上，債務(wù)風險高度集中。加上各區(qū)縣土儲分中心的債務(wù)，政府還款壓力將進一步加大，必然導(dǎo)致債務(wù)風險的加大。

3、融資平臺方面

（1）融資平臺各自為政，缺乏總體規(guī)劃。隨著城市化建設(shè)進程的加速，在資金需求壓力下，政府融資平臺“各顯神通”，自行融資。目前該地區(qū)政府融資平臺存在各自為政、一事一議的現(xiàn)象，缺乏整體規(guī)劃、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一的年度融資和債務(wù)收支計劃。各融資單位根據(jù)建設(shè)任務(wù)、資金需求和融資能力，自行確定融資規(guī)模，自行籌集資金，游離于政府債務(wù)管理體系的監(jiān)督，政府無法全面掌控和統(tǒng)籌管理，導(dǎo)致應(yīng)由政府承擔還款責任的債務(wù)不能實現(xiàn)完全意義上的財政部門綜合控制，由此導(dǎo)致政府債務(wù)風險被放大。

（2）融資渠道單一，融資成本增加。目前，政府城建資金的融資渠道主要局限于銀行信貸和財政撥款兩種方式。由于我國地方政府的財權(quán)和事權(quán)不匹配，導(dǎo)致地方財政沒有過多的資金投入到城市建設(shè)當中，而在其融資結(jié)構(gòu)中，銀行信貸的比重卻較大。這就使得地方政府在融資渠道單一的現(xiàn)狀下，資金需求難以為繼，與地方城建投資規(guī)模日益擴大，資金需求量不斷上升形成明顯的對立，融資壓力將不斷擴大。

此外，地方政府投融資平臺采用的銀行貸款這種間接融資方式，其融資成本相對于發(fā)行企業(yè)債券、中期票據(jù)等較高，未能充分發(fā)揮具有政府背景的投融資平臺直接融資成本低的優(yōu)勢。同時，由于存在多個職能相近的融資平臺，也會分散政府資源、增大局部風險。

（3）融資平臺債務(wù)管理不規(guī)范，缺乏風險應(yīng)急機制。從目前政府債務(wù)和融資初步核查情況看，政府債務(wù)專網(wǎng)中的統(tǒng)計數(shù)據(jù)只是全部債務(wù)余額的一部分，還有不少實際應(yīng)由政府承擔的債務(wù)并未統(tǒng)計在內(nèi)，且對潛在風險的應(yīng)急機制尚未形成。

（4）平臺資產(chǎn)以土地為主，還款能力與還款期限錯位。政府融資平臺的資金是以土地為抵押進行的借款，土地的變現(xiàn)能力和流動性不強。由于多數(shù)政府融資平臺所投資的項目具有公益性，其還款來源主要依靠土地的變現(xiàn)，然而在還款期內(nèi)，投資項目相關(guān)土地出讓難以實現(xiàn)，打破了原有的還貸對應(yīng)關(guān)系。

四、政策建議

1、明確地方政府與融資平臺的責任

要杜絕地方政府融資平臺間的相互擔保現(xiàn)象，地方政府與融資平臺之間可以采取委托關(guān)系，對不同類型城建項目的融資平臺進行分類管理，通過引進民間資本等途徑，促進投資主體的多元化，改善股權(quán)結(jié)構(gòu)。在全面了解政府投融資需求的基礎(chǔ)上，將融資計劃與財政中長期預(yù)算平衡理念相結(jié)合，根據(jù)財力增長情況估算當期合理的融資規(guī)模；提出科學(xué)的融資建議、整體的融資計劃，協(xié)調(diào)各部門，監(jiān)督指導(dǎo)重大投融資活動。

因此，應(yīng)由財政部門牽頭，制定加強政府融資平臺的管理意見，明確各部門的管理職責。財政部門要逐步實行債務(wù)收支和政府債務(wù)預(yù)算管理，要與財政中長期預(yù)算平衡計劃相結(jié)合，統(tǒng)籌安排融資預(yù)算。融資平臺公司要實行專戶管理、專賬核算，定期將項目資金使用情況報送財政部門。加強各部門之間的協(xié)調(diào)配合，構(gòu)建有序管理的高效機制。

2、加強金融機構(gòu)對融資平臺的信貸監(jiān)督

現(xiàn)階段，銀行業(yè)金融機構(gòu)要保持貨幣信貸政策的相對獨立，加強對融資平臺公司的放貸管理，重點從以下方面著手。

首先，由市金融局牽頭，引導(dǎo)和協(xié)調(diào)各金融機構(gòu)，對各項融資進行審慎處理，保證政府重點項目資金鏈的完整。對符合地方發(fā)展長遠利益的融資項目，應(yīng)按照信貸規(guī)定，盡可能予以資金支持。其次，審慎評估地方財政未來融資能力和償債能力。不僅要看準確反映當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展速度、質(zhì)量和效益的若干重要量化指標，更要關(guān)注政府對資源使用的效率和可持續(xù)性。再次，穩(wěn)妥確定授信額度和貸款發(fā)放。對地方政府融資平臺貸款規(guī)模實行總量控制，按一定比例計算設(shè)定融資總量限額，杜絕其過度融資。最后，金融監(jiān)管部門應(yīng)加快制定防范融資平臺風險的統(tǒng)一行業(yè)標準，確保風險可控。銀行金融機構(gòu)應(yīng)增強風險調(diào)控意識，加強貸前、貸中、貸后管理和自律，防止出現(xiàn)信貸風險。

3、規(guī)范債務(wù)管理，完善政府債務(wù)風險監(jiān)管體系

篇4

關(guān)鍵詞：國有融資平臺資產(chǎn)管理；問題；措施

中圖分類號：F540.34 文獻標識碼：A 文章編號：1001-828X（2015）003-000-02

面對國有融資平臺公司的資產(chǎn)管理這一課題，我們要建立建全國有資產(chǎn)融資平臺，對國有融資平臺公司的資產(chǎn)要加強管理。這不但是一課題，更是一難題。對其資產(chǎn)要確保能夠?qū)崿F(xiàn)保值增值，以此來增強政府性的融資能力，同時還能增加國資收入，并對財政壓力的減輕有著重要的意義。

一、目前，國有融資平臺企業(yè)在資產(chǎn)管理中存在的問題與不足

（一）資產(chǎn)的粗放化管理， 導(dǎo)致嚴重的流失與損壞

國有融資平臺企業(yè)的意識不到位，管理部門的理解不深刻，使資產(chǎn)管理制度遲遲不能建立和未能進一步將財產(chǎn)管理制度盡善盡美，導(dǎo)致資產(chǎn)的粗放化的管理， 和嚴重的流失與損壞。其主要體現(xiàn)在以下兩個方面：其一，是資產(chǎn)處置隨意， 國有融資平臺企業(yè)對資產(chǎn)的管理沒有一個規(guī)范化、公正化的審批程序。在這一環(huán)節(jié)中，其普遍存在低價處理與無償借貸和擔保的情形，且處置資產(chǎn)的收入通過職工福利的渠道，把國有資產(chǎn)變更為私有資產(chǎn)，導(dǎo)致大量的資產(chǎn)流失。其二，是資產(chǎn)有效保管的缺失和合理使用的程度過低， 較高比重的國有資產(chǎn)的丟失與損壞，使資產(chǎn)的實際使用壽命降低；同時，日新月異的更新?lián)Q代速度， 導(dǎo)致國有融資平臺公司的資產(chǎn)大量浪費。

（二）低效率的資金使用

國有投融資平臺公司因其特殊性，使其忽略了融資能力的可持續(xù)性發(fā)展的建設(shè)。其主要表現(xiàn)在，國有投融資公司的資產(chǎn)負債率一般較高，然而凈資產(chǎn)的收益率卻較低。當債務(wù)危機出現(xiàn)時，雖然國家可以對之給予一定的支持，然而所給予的資金畢竟有限，加之政府擔保的不可靠性，所以其還款能力的是否具有，最終無法得到全部的保障，進而對銀行等金融機構(gòu)帶來嚴重的影響和巨大的危機，干擾有序進行的金融秩序。同時，居于前列的國有投融資平臺型企業(yè)資產(chǎn)負債率高于50%的比重很大，但其凈資產(chǎn)收益率反而都偏低，不難看出流入地方政府的投融資平臺的偏低的資金使用效率。另一方面，從投資角度來看，領(lǐng)先于全國的地方性政府投融資平臺企業(yè)的投資方向多集中于電力、城市交通、房地產(chǎn)和能源等領(lǐng)域。而這些領(lǐng)域都是資本密集型和資源密集型的企業(yè)，其回報周期長，和對就業(yè)吸收能力的有限，因而使之為了刺激經(jīng)濟所增加的信貸投放，當其流入地方政府的投融資平臺時，刺激經(jīng)濟的效果就十分有限，資金使用的效率也較低。

（三）不規(guī)范的資產(chǎn)會計核算，不齊全的賬簿設(shè)置，數(shù)量巨大的賬外資產(chǎn)

在會計核算時，一部分國有融資平臺公司將購置的固定資產(chǎn)的費用列支其中，但不計入固定資產(chǎn)；亦或是對無償調(diào)入和捐贈的資產(chǎn)不做會計核算。還有一種現(xiàn)象也很普遍――不完整的賬簿設(shè)置或沒有明細賬的賬簿設(shè)置，導(dǎo)致總賬與明細賬不符，這一情況極易形成賬外資產(chǎn)，使公司的實際資產(chǎn)數(shù)目不清，其資產(chǎn)的真實性和完整性不能夠得到準確的驗證?；虿糠仲Y產(chǎn)長期掛賬，不能按時進行清理， 形成了呆賬、壞賬，使資產(chǎn)流失。

（四）國有融資平臺常投資于一些難以取得自身平衡性的項目上，具有一定的財務(wù)資產(chǎn)風險

因具有公益色彩的項目大多由政府融資平臺所承擔，項目本身的收益率較低，所以自身運營所帶來的收益將還本付息能力的實現(xiàn)大大降低。故行貸款和各類企業(yè)債券等多數(shù)債務(wù)融資平臺，都對政府采取了應(yīng)收賬款質(zhì)押、土地資產(chǎn)質(zhì)押、第三方擔保、項目回購等增信方式。若一部分增信方法與財政收入和支付能力相掛鉤的話，則這種財政隱性擔保，將金融風險也帶入其中，所以說這種風險是多年累積下來的結(jié)果。所以，當政府實施積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策時，這種方式的缺點立即得到迅速的放大。然而實際上，國有融資平臺公司的財務(wù)資產(chǎn)還依然存在著較多的連帶責任風險。

（五）監(jiān)管機制的作用難以有效發(fā)揮

在形成、使用、處置等方面，國有融資平臺的資產(chǎn)都缺少有效的管理機制。在資產(chǎn)的形成上，缺乏統(tǒng)籌性與科學(xué)性；在資產(chǎn)的配置上，缺乏公正性與合理性。由于家底數(shù)目不清，對資產(chǎn)分布的情形缺乏真實準確的統(tǒng)計，財政預(yù)算的約束力發(fā)揮的作用難以實現(xiàn)，也無法對之約束。加之，在資金來源的渠道上，公司具有多元化的特性， 所以，在籌集和使用資金的方面，其過低的透明度，極易導(dǎo)致在寬松的資產(chǎn)配置環(huán)境中的隨意性、不公性與重復(fù)性。資產(chǎn)使用效率評價標準與評價方法因其缺失與失效，在資產(chǎn)的使用和利用上無法客觀公正的對之進行約束和激勵，導(dǎo)致因資產(chǎn)無法正確評估而使用效率低下。管理手段的落后和跟蹤管理與統(tǒng)一信息數(shù)據(jù)資料的不規(guī)范， 導(dǎo)致其處于長期無人監(jiān)管的狀態(tài)。同時，普遍的帳外資產(chǎn)存在的現(xiàn)象，皆由資產(chǎn)的實物與價值的脫節(jié)管理所導(dǎo)致。而在資產(chǎn)處置的環(huán)節(jié)中的漏洞與缺失，導(dǎo)致處置程序和監(jiān)督機制表現(xiàn)出了過多的隨意性。而且財政同意管理中沒有把資產(chǎn)處置的收入一起納入，而是形成了單位的賬外收入或者小金庫，使國有資產(chǎn)流失，并為腐敗提供了溫床。

二、加強國融資平臺公司的資產(chǎn)管理的措施

（一） 存量資產(chǎn)進一步優(yōu)化

國有投融資平臺雖然擁有數(shù)額龐大的資產(chǎn)，但是多數(shù)資產(chǎn)并未能發(fā)揮其作用。優(yōu)化資產(chǎn)的結(jié)構(gòu)，使現(xiàn)有資產(chǎn)得以盤活，進一步深化資本運營，使其能夠滿足未來資金的需求，這對于提高其盈利的水平具有深遠的意義。而公司儲備的土地資源，可以進行房地產(chǎn)行業(yè)的大規(guī)模開發(fā)，使儲備的土地價值得到兌現(xiàn)，同時利用國家給予的優(yōu)惠政策對土地資源繼續(xù)進行儲備。其中地段好、價值高的土地，通過成立獨立的開發(fā)公司對之進行開發(fā)；而價值低或開發(fā)難度大的土地，則直接轉(zhuǎn)讓以快速回籠資金，以用于新的項目的建設(shè)。在無法掌控的經(jīng)營領(lǐng)域上，公司可根據(jù)長遠的戰(zhàn)略發(fā)展和實際的投資需求，通過轉(zhuǎn)讓股權(quán)，積極退出，使資產(chǎn)得到高效利用，并進行新的投資或后期投資，使之得以迅速升值或變現(xiàn)。

（二）對國有融資平臺公司資產(chǎn)管理的基礎(chǔ)性工作進一步加強

1.開展產(chǎn)權(quán)登記工作

對國有融資平臺公司資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)進行登記工作。通過對國有資產(chǎn)的清查和登記，從而依法確認國家對國有資產(chǎn)的所有權(quán)，以及單位對之的占有與使用的法律行為。為保證國有資產(chǎn)的安全性和完整性，及為使資產(chǎn)的所有者和使用者的合法權(quán)益得到維護和保障，故凡占有和使用國有資產(chǎn)的融資平臺，都需按照法律法規(guī)進行申報、審批和產(chǎn)權(quán)登記。

2.統(tǒng)計報告制度的建立

國有資產(chǎn)總賬和明細賬的建立制度，不但要通過清查和核對資產(chǎn)與產(chǎn)權(quán)登記， 而且要對融資平臺公司的國有資產(chǎn)賬、表、報告和資產(chǎn)檔案的管理機制進行進一步的完善。通過定期的盤點，對國有資產(chǎn)的增減和分布情況做出準確的記錄，并使公司對資產(chǎn)的占有、使用、購置、變動、處置等做出書面的解釋與說明。統(tǒng)一印刷和制定財務(wù)報表，向財政部門定期報送，將產(chǎn)權(quán)進一步的劃分清晰，使其配置科學(xué)、使用合理、處置規(guī)范、監(jiān)督公正、真實準確的管理制度建立起， 并成為分配預(yù)算資金和評資產(chǎn)績效的科學(xué)、準確、可靠的依據(jù)。

3.發(fā)展融資平臺公司的資產(chǎn)登記制度

不但要核對公司資產(chǎn)，還要對之進行全面的登記造冊。做到賬卡相符、賬實相符、賬賬相符的要求，并使資產(chǎn)賬、卡的制度確立。對于新的資產(chǎn)配置，公司在登記、建卡、設(shè)賬方面要具有時效性，并且對之要深化和跟蹤資產(chǎn)登記制度。

4.資產(chǎn)配置與定額標準進行統(tǒng)一規(guī)定

公司資產(chǎn)管理的關(guān)鍵是融資平臺公司的國有資產(chǎn)配置定額的標準，同時也是資產(chǎn)管理中的一個難點。根據(jù)政府的要求和公司的實際需求，具體問題具體分析，使資產(chǎn)配置標準的制定更加合理和科學(xué)，確定房產(chǎn)、車輛和辦公設(shè)備等的定額標準，對之進行統(tǒng)一的管理、調(diào)配和購置。其不但能讓資產(chǎn)的存量盤活，按照一定的、統(tǒng)一的標準配置辦公設(shè)施，還能降低行政的運行成本，打壓攀比風。

5.資產(chǎn)購置、處置的權(quán)限和程序要進一步完善

關(guān)于大宗資產(chǎn)的購置，要在預(yù)算中列入，由政府的統(tǒng)一采購進行購置；而在處置大宗資產(chǎn)上，則通過統(tǒng)一拍賣的資產(chǎn)管理機構(gòu)進行處置， 并將其收入統(tǒng)一納入財政進行管理。

（三）進一步改進國有融資平臺公司的資產(chǎn)監(jiān)管體系

在建立健全國有融資平臺公司的資產(chǎn)管理、營運和監(jiān)督體系上，要遵循以下原則：政資分開、政企分開、所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離，建立現(xiàn)代化企業(yè)管理體制，使資產(chǎn)管理與生產(chǎn)經(jīng)營分開。一是建立資產(chǎn)監(jiān)管部門，對管理公司資產(chǎn)的使用情況做到監(jiān)督負責，建立健全公司的管理體系，使運營、考核評價、內(nèi)外部監(jiān)管等制度都有依據(jù)可循。二是確保融資平臺公司的現(xiàn)代化管理制度得到健全和完善，真正發(fā)揮董事會、監(jiān)事會、職代會的監(jiān)督、決策的作用。

三、總結(jié)

總而言之，完善的資產(chǎn)管理制度對國有融資平臺公司的發(fā)展、運營起到重要的作用，所以國有融資平臺公司的管理者不要只重視本身的融資業(yè)務(wù)，還要加強公司內(nèi)部的資產(chǎn)管理，保證公司的資產(chǎn)安全不受到損失，為公司的經(jīng)營、發(fā)展提供良好的后勤保障。

參考文獻：

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[3]張世福.當前地方政府融資平臺存在的問題及對策探討[J].現(xiàn)代城市研究，2011（12）.

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關(guān)鍵詞：河南??；地方政府投融資平臺；風險；轉(zhuǎn)型發(fā)展

中圖分類號：F127 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）26-0033-03

在過去的“十二五”期間，河南省加快推進新型城鎮(zhèn)化，常住人口城鎮(zhèn)化率由38.8%上升至46.6%，但離全國56.1%的平均水平仍有差距。城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)是城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)，隨著河南省城鎮(zhèn)化發(fā)展進程的加速，需要更多的資金來進行城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。

一、河南省地方政府投融資平臺面臨的風險

地方投融資平臺為政府拓寬了融資渠道，讓地方政府能夠綜合運用各方面的資源，大大提升其整合資源的能力，為城市基礎(chǔ)建設(shè)提供比較專業(yè)化、市場化的途徑，也為銀行貸款創(chuàng)設(shè)一個重要的平臺。但由于自身的運作不夠規(guī)范，因此也隱藏著一定的風險。

（一）還款風險

一是把經(jīng)濟效益特別是GDP增速作為衡量政府官員的工作業(yè)績標準，極大地激發(fā)了各個地區(qū)發(fā)展地方經(jīng)濟的熱情。二是隨著城鎮(zhèn)化的逐步深入，需要大量的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金，從而各個省份債務(wù)規(guī)模不斷擴大。河南省地方政府債務(wù)規(guī)模也同樣在急速擴張。在經(jīng)濟逐漸回升的形勢下，社會資金需求量比較大。據(jù)萬得資訊2016年9月份的數(shù)據(jù)顯示，截至2016年9月底，地方政府融資平臺的凈債券發(fā)行額為1.07萬億元人民幣（合1 600億美元），遠遠高于2015年全年發(fā)行的9 460億元人民幣。

第一，平臺公司融資混亂導(dǎo)致資金來源和資金擔保不夠清晰，導(dǎo)致多頭貸款、多頭擔保，導(dǎo)致還款難。地方投融資平臺的融資渠道比較多，在不同時期，地方政府經(jīng)常由不同的責任人通過多個融資平臺從多家銀行獲得貸款，債務(wù)管理也分布于不同層次、不同類型的部門，造成地方政府不清楚不同層次政府的投融資平臺的負債和擔保狀況，甚至商業(yè)銀行對于地方政府的債務(wù)都不能全面摸清楚，極易形成政府債務(wù)風險。政府投融資平臺承擔的項目所需的資金規(guī)模普遍比較大、使用資金的周期比較長，應(yīng)付利息比較高，會導(dǎo)致更大的資產(chǎn)負債率。河南省現(xiàn)有的投融資平臺同樣是從多家不同的銀行獲取信貸資金，放在同一個現(xiàn)金池中來滿足項目的巨額支出。該行為不僅直接降低了各平臺再融資時的信譽度，而且從不同銀行舉債導(dǎo)致地方政府債務(wù)總額過大，加重財務(wù)負擔，增加商業(yè)銀行風險和政府財政風險。甚至有些地方政府，為了償還各銀行的到期債務(wù)，采用拆東墻補西墻的方式，來暫時緩解財政危機。這種短期行為方式如果長期循環(huán)，必將給政府帶來嚴重的危機，也會給政府帶來財務(wù)上的潛在風險。某些商業(yè)銀行在銀行授信放貸環(huán)節(jié)比較不規(guī)范，一些商業(yè)銀行在投融資平臺進行貸款申請時，只要看到有政府擔保就盲目授信，甚至不對所予貸款的資金用途進行分析和考量，更談不上對后續(xù)資金使用的監(jiān)督，隱藏著授信失敗的風險。另外，銀行在信貸資金的投向上也存在問題，民生性的信貸融資較少，卻對其他生產(chǎn)性經(jīng)營企業(yè)與投融資平臺后管理放款比較寬松，脫離投融資平臺設(shè)立的初衷，存在潛在風險。

第二，由于平臺公司的盈利能力較低導(dǎo)致的還款難。地方政府融資平臺的資產(chǎn)利潤率不足1.3%，縣級平臺則更是幾乎沒有盈利。政府投融資平臺自身的使命也決定了其開發(fā)建設(shè)的項目具有一定的社會公益性，這就造成其在經(jīng)營過程別是在投入營運的初期經(jīng)營業(yè)績不夠理想，盈利能力較低。從平臺公司的資產(chǎn)構(gòu)成來看，純公益性的道路、橋梁、泵站、水庫的在建工程是平臺公司的主要存貨，幾乎占到平臺公司資產(chǎn)中流動資產(chǎn)的100%。待這些存貨工程完工并驗收后，并不會給公司帶來現(xiàn)金流，因為這些存貨完工后要移交給城管局，以后產(chǎn)生的廣告位收入、公用事業(yè)收入也不會給公司帶來現(xiàn)金流入。所以，這類“存貸”雖然屬于公司的資產(chǎn)，但是卻虛增了企業(yè)經(jīng)營利潤。從收入的構(gòu)成來看，平臺公司的營業(yè)收入構(gòu)成中絕大部分是營業(yè)外收入或補貼收入來實現(xiàn)資金的持續(xù)運轉(zhuǎn)，尤其是縣級投融資平臺尤為嚴重，幾乎達到100%。如果政府補貼決定了平臺資金鏈的安全，這充分說明平臺的營業(yè)利潤比較小，甚至為負。

第三，是由于平臺公司沒有還款保障機制，導(dǎo)致還款難。地方政府融資平臺的貸款和債券往往享有隱性政府擔保，地方政府為了維持融資平臺的償債能力，經(jīng)常提供現(xiàn)金補貼或資a注入。

（二）投資風險

平臺公司治理結(jié)構(gòu)不夠完善帶來的投資風險。治理結(jié)構(gòu)影響的是企業(yè)的整體運行框架，好的治理機構(gòu)就是建立一套委托關(guān)系明確、權(quán)責明晰，能夠相互制衡、相互協(xié)調(diào)的系統(tǒng)的一套制度。河南投融資平臺公司多為政府直接出資設(shè)立的國有獨資公司，正是由于這種政府背景，使得公司的治理結(jié)構(gòu)委托關(guān)系不夠明確，治理結(jié)構(gòu)有待進一步完善。

河南省現(xiàn)有的投融資平臺治理結(jié)構(gòu)傾向于政府導(dǎo)向，表現(xiàn)為三個方面。第一，客觀上說，投資平臺公司有些是企業(yè)法人，有些是事業(yè)單位法人，行政導(dǎo)向的機構(gòu)設(shè)置比較混亂，給管理設(shè)置了無形的障礙；投融資平臺的管理過程又缺乏完善的管理機制，經(jīng)營決策往往也主要依賴于政府的政策導(dǎo)向，進一步加重了管理的不科學(xué)。第二，除了平臺自身的缺陷外，從主觀上說，投融資平臺的很多管理人員是從各級政府部門選拔，本質(zhì)上還是政府人員，由政府指派，不管是對企業(yè)管理還是對金融市場都缺乏專業(yè)知識和經(jīng)驗，并且沒有足夠的風險意識，這些都會造成決策上的重大失誤。第三，由于成立和決策都傾向于政府導(dǎo)向，缺失應(yīng)有的市場導(dǎo)向，因此，在投融資平臺的監(jiān)督制約機制上也不能按照企業(yè)來進行政府、自身及獨立的第三方監(jiān)督。由于監(jiān)管缺失，有些地方政府投融資平臺中存在著資本金不實、抽逃資本、向平臺注入不實資產(chǎn)進行“濫芋充數(shù)”等現(xiàn)象，對于其經(jīng)營過程更是缺乏有效監(jiān)督和審計。從長期來看，市政建設(shè)和交通運輸仍是河南省主要的資金投向，資金使用期限較長，債務(wù)期限與資金使用期限錯位，如果河南省經(jīng)濟不能保持較快的發(fā)展速度，土地收益不能實現(xiàn)，地方政府也沒有足夠的財力來為其提供支持時，投融資平臺的資金鏈就會面臨斷裂的風險。

（三）融資渠道單一帶來的融資風險

目前，投融資平臺的融資現(xiàn)狀是間接融資有余，直接融資不足。在全省融資結(jié)構(gòu)中，直接融資在債務(wù)性資金中所占比例大約為12%，而間接融資占比88%。直接融資因其沒有中間環(huán)節(jié)，具有融資成本低、周期長、使用靈活便捷等特點。面對大量基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金缺口和政績的需求，地方政府主要依賴融資平臺大量舉債。從債務(wù)融資期限和融資結(jié)構(gòu)來看，融資平臺項目的銀行貸款占全部融資80%以上，且基本為長期貸款。地方政府在籌集基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金方面面臨著融資渠道單一等問題，風險集中度高。目前來看，通過出讓土地收入、出具政府抵押擔保承諾等已經(jīng)成為一些地方融資平臺公司的主要融資模式，大量貸款集中發(fā)放給地方融資平臺，不僅導(dǎo)致商業(yè)銀行因客戶集中而產(chǎn)生新的風險，而且也因行業(yè)集中而產(chǎn)生風險。商業(yè)銀行放款對象和行業(yè)的集中將導(dǎo)致風險不斷累計、放大，也給商業(yè)銀行的經(jīng)營以及銀行業(yè)監(jiān)管帶來巨大壓力。

二、河南省投融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展的對策建議

（一）增強平臺的投融資能力

由于各個投融資平臺發(fā)展的成熟度不同、管理的模式不同、規(guī)模不同，地方政府的投融資平臺要結(jié)合自身的具體情況，充分激發(fā)內(nèi)在的活動，以降低融資成本為原則，積極探索多元化的融資渠道。同時，各級政府也要對所屬的平臺公司進行整合和宏觀指導(dǎo)，給平臺準確定位，提升本級平臺公司的整體競爭力。此外，要強化和規(guī)范平臺公司投融資行為的信息披露，規(guī)范其會計核算，讓平臺公司透明化、讓地方政府債務(wù)顯性化。進一步拓寬平臺公司的融資渠道，包括發(fā)行債券，嘗試資產(chǎn)證券化融資，積極采取BOT、TOT、PPP等項目融資模式等。推進省級政府投融資公司在加快轉(zhuǎn)型發(fā)展中建立基金大平臺運作機制，繼續(xù)在由省政府層面出資成立引導(dǎo)基金的前提下來吸引金融機構(gòu)資金，由政府和銀行合作共同成立城鎮(zhèn)化建設(shè)母基金，然后再選擇市（縣）建立城鎮(zhèn)化引導(dǎo)子基金。

國家開發(fā)銀行河南分行主承的漯河市城市建設(shè)投資有限公司2015年度第一期中期票據(jù)日前在銀行間市場成功發(fā)行，開創(chuàng)了河南省非省會城市融資平臺發(fā)行中期票據(jù)的先河。對于市、縣級政府投融資公司而言，目前要側(cè)重吸引民間資本。市、縣級投融資公司可以通過與社會資本合作、發(fā)展村鎮(zhèn)銀行及小額貸款公司等，為本地中小微企業(yè)開展融資服務(wù)。要積極引導(dǎo)市、縣等融資平臺向自主經(jīng)營、自負盈虧的新型市場化投融資主體轉(zhuǎn)變，拓寬融資渠道，幫助其實現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展。

（二）用市場來約束和規(guī)范平臺的發(fā)展

一方面，平臺公司必須以市場主體的身份回歸到市場，只有以市場化的方式運作，平臺才能得以實現(xiàn)良性循環(huán)、健康發(fā)展。對縣級平臺而言，要結(jié)合縣域經(jīng)濟、整合中小企業(yè)，將地方政府資源、地方資金通過市場化模式，以“產(chǎn)業(yè)合營、區(qū)域合作”的思想，以實實在在的產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ)，從以政府為依托的投融資主體，投融資平臺向市場化的、區(qū)域性的產(chǎn)業(yè)發(fā)展運營平臺轉(zhuǎn)變。

另一方面，根據(jù)43號文規(guī)定，要剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務(wù)，政府要逐步放開地方投融資平臺公司，讓投融資平臺的運作機制實現(xiàn)公開化，讓決策管理過程透明化。用現(xiàn)代企業(yè)管理制度來引導(dǎo)投融資平臺公司的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)改革，加速完善以董事會為核心的法人治理結(jié)構(gòu)，進一步規(guī)范董事會建設(shè)。加快內(nèi)部經(jīng)營機制改革，避免過多干預(yù)導(dǎo)致投融資決策失誤，賦予政府投融資平臺公司決策自。

（三）加強對政府投融資平臺的監(jiān)管

地方投融資平臺為城鎮(zhèn)化進程及城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)大發(fā)展提供了良好的資金支持和保障，但由于缺乏對平臺公司進行強制有效的監(jiān)管，一些平臺公司背上了過多的債務(wù)包袱，甚至一些平臺公司難以維持。

河南省地方政府可以從國外較完善的監(jiān)控體系中得到啟示與借鑒。為保證地方政府披露財務(wù)信息的真實性，美國（市場經(jīng)濟體制較為完善）建立了較為完善的地方政府審計制度，此外還建立了專業(yè)監(jiān)管機構(gòu)、社會輿論兩位一體的監(jiān)管體系來監(jiān)督地方政府債務(wù)的規(guī)模及其風險。為保證地方政府債務(wù)資金的來源可靠、使用科學(xué)合理，日本（中央集權(quán)特色）建立了由國家會計檢查院（日本的最高審計機關(guān)，不受政府干涉）和地方檢查委員會二位一體的監(jiān)管體系對地方政府債務(wù)資金的往來進行全程監(jiān)督；法國專門委托具有監(jiān)管資質(zhì)和技術(shù)能力的銀行等專業(yè)的金融機構(gòu)，由其來對政府債務(wù)的資金往來進行監(jiān)控；澳大利亞則通過建立完善的政府債務(wù)預(yù)算管理體系，在對借款融資進行分類管理的基礎(chǔ)上，借鑒金融市場的信用評級制度，對地方政府債務(wù)進行科學(xué)的評級并建立地方政府債務(wù)報告制度，進而實施對政府債務(wù)的監(jiān)督；巴西則是直接由中央政府來管理地方政府的債務(wù)。

河南省是全國較早明確提出嘗試建立三級地方投融資平臺的省份，但省級以下的地方政府投融資平臺管理體制比較混亂，需要綜合治理投融資平臺才能化解其面臨的風險。第一，要做到政府監(jiān)控和金融機構(gòu)監(jiān)控雙管齊下。從河南省的省情來講，由于城鎮(zhèn)化進程的持續(xù)推進需要大規(guī)模的資金支持，因此，地方政府的債務(wù)要受中央財政的集中管理和約束，避免地方政府債務(wù)的過度膨脹。政府主要是對資金的需求進行管控和監(jiān)督，金融機構(gòu)主要側(cè)重與對資金的來源進行管控和監(jiān)督。從需求資金的一方和供給資金的一方同時對借貸款行為及規(guī)模進行欄窨刂坪桶壓兀從源頭來控制風險。第二，明確要求地方政府各級投融資平臺層層披露其債務(wù)信息，保證投融資平臺債務(wù)信息和財務(wù)信息的透明化，建立地方政府債務(wù)信息管理系統(tǒng)，利用大數(shù)據(jù)平臺對地方政府融資平臺進行有效監(jiān)管。第三，需要建立及時應(yīng)對風險的措施，對于監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的問題要能夠及時解決。因此，需要設(shè)置科學(xué)的地方債務(wù)預(yù)警體系，通過某些指標量化地方政府投融資平臺的風險，及時對各級地方財政是否良好運行及面臨的風險做出判斷，從而有效防范局部性的債務(wù)風險。第四，加強地方政府債務(wù)的責任制度的建設(shè)。實行預(yù)算約束，明確償債人的身份及所承擔、應(yīng)該承擔的各種責任。各級地方政府債務(wù)要有明確的責任機構(gòu)及負責人，要建立相應(yīng)的責任追究制度，保證政府投融資平臺的各項資金有制度約束、有人員負責、有機構(gòu)監(jiān)管。

在目前城鎮(zhèn)化持續(xù)推進下，在現(xiàn)有的財稅體制和新的經(jīng)濟形勢下，政府財力依然在一定時期內(nèi)無法獨立支撐公共基礎(chǔ)設(shè)施和公益設(shè)施建設(shè)，更是無法完成綠色城鎮(zhèn)化進程中的生態(tài)建設(shè)，政府投融資平臺還必須承擔為城鎮(zhèn)化發(fā)展基礎(chǔ)項目籌資的任務(wù)，但也應(yīng)注意防范和化解各種債務(wù)及經(jīng)營風險，為城鎮(zhèn)化的持續(xù)推進提供強有力的資金保障。

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篇6

關(guān)鍵詞：地方政府；投融資平臺；金融創(chuàng)新

文章編號：1003-4625(2010)12-0035-05　中圖分類號：F830.45　文獻標識碼：A

2009年3月23日，中國人民銀行和銀監(jiān)會聯(lián)合出臺了《進一步加強信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進國民經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》，提到要支持有條件的地方政府組建投融資平臺，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道。這被視為對地方政府投融資平臺的肯定和鼓勵，于是，全國各地紛紛創(chuàng)新發(fā)展理念，努力打造新形勢下政府主導(dǎo)的新型投融資平臺。在經(jīng)歷了2009年的信貸大潮和“4萬億”的投資刺激之后，大量的銀行新增貸款流向了地方政府投融資平臺。與此同時，地方政府投融資平臺的發(fā)展也面臨著一些問題和困難：銀行負債多；融資渠道和方式還有待創(chuàng)新；融資平臺本身可持續(xù)發(fā)展能力弱，還款來源主要依賴于財政逐年積累；風險放大等。2010年“兩會”期間，對地方政府投融資平臺的爭議成為最大的熱點之一，其存在的風險及如何發(fā)展問題引起了有關(guān)部門和專家學(xué)者的高度重視。

我國正處于工業(yè)化、城市化的快速發(fā)展階段，各地城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)投資需求比較旺盛，有序利用地方政府投融資平臺，是促進我國經(jīng)濟快速穩(wěn)定發(fā)展的重要手段。鑒于地方政府投融資平臺在經(jīng)濟生活中發(fā)揮的積極作用和地位，國家已經(jīng)明確表示不會采用“一刀切”的方式“停掉政府投融資平臺”，因此，規(guī)范地方政府投融資平臺建設(shè)，創(chuàng)新發(fā)展途徑將是急需重點解決的問題。

一、河南地方政府投融資平臺發(fā)展概況

河南省在新型投融資平臺建設(shè)方面進行了許多探索，借鑒重慶市和上海市投融資平臺的構(gòu)建經(jīng)驗，河南地方政府投融資平臺的依托主體是組建設(shè)立綜合性投融資集團，打造專業(yè)性的投融資平臺。投融資集團之間實行專業(yè)化運作，主業(yè)突出。主要的國有投融資集團共同構(gòu)成地方政府投融資平臺的主體公司。近年來，河南省相繼建立了不同類型的投融資平臺，比如，河南省整合政府資源，搭建投融資大平臺，成立河南省投資集團，經(jīng)營省政府授權(quán)范圍內(nèi)的國有資產(chǎn)，成為省政府的投融資主體，目的就是要擴大政府的投資作用，優(yōu)化政府的投資能力，集河南全省之力，形成一個投融資大平臺，運用多種財政金融手段促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。而一些小規(guī)模的投融資公司也通過聯(lián)合的方式，壯大公司規(guī)模，尋求更好的發(fā)展。這些不同類型的投融資平臺在加快城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)升級，改善居民生活環(huán)境等方面，發(fā)揮了重要的籌資作用，于是一批省重大項目建設(shè)進程得以加快推進，民生工程、生態(tài)工程等體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀的重大建設(shè)項目投入大幅增加。

但是，目前河南政府投融資平臺也面臨著一些困難和問題，傳統(tǒng)的政府投融資模式將越來越難以滿足河南地方建設(shè)的需求。一方面，從注冊資本上看，實力較小，河南最大的投融資機構(gòu)――河南省投資集團注冊資金也只有120億元，與外省相比，如四川省政府投融資平臺的四川發(fā)展(控股)公司注冊資本為800億元，差距很明顯。根據(jù)河南省鐵路、民航發(fā)展規(guī)劃，2009―2015年河南省共有15個鐵路項目，總投資約2760億元，需河南出資約371億元：鄭州機場二期擴建總投資90億元，需籌措資本金45億元，資金缺口很大。另一方面，河南政府投融資平臺的主要融資渠道集中在債務(wù)融資方面，債務(wù)融資中銀行債務(wù)占60％左右，風險比較集中。同時，投融資平臺募集到的資金主要投向公益性項目或與平臺自身經(jīng)營無關(guān)的項目，致使盈利水平普遍欠佳。再者，還存在投融資渠道和方式有待創(chuàng)新，投融資平臺本身可持續(xù)發(fā)展能力弱等問題。因此，以現(xiàn)有政府投融資平臺為基礎(chǔ)，探索更加科學(xué)和有效的投融資平臺運營模式，盡快完善和搭建一批有經(jīng)濟實力和核心競爭力的河南政府投融資集團，形成比較完善的投融資平臺體系勢在必行。河南政府投融資平臺要在規(guī)范中發(fā)展，更要在創(chuàng)新中發(fā)展，需要通過不斷創(chuàng)新投融資方式，努力拓寬平臺的投融資渠道。

二、河南地方政府投融資平臺創(chuàng)新途徑

(一)整合資源，組建金融控股集團

根據(jù)國際巴塞爾銀行監(jiān)管委員會、國際證券聯(lián)合委員會、國際保險監(jiān)管委員會1999年的《對金融控股集團的監(jiān)管原則》，金融控股公司指一個公司在擁有實業(yè)的基礎(chǔ)上，可跨行業(yè)控股或參股，在同一控制權(quán)下完全或主要在銀行業(yè)、證券業(yè)、保險中至少兩個不同的金融業(yè)大規(guī)模提供服務(wù)的金融集團公司。金融控股公司最主要的特點是“集團混業(yè)，經(jīng)營分業(yè)”，它通過對商業(yè)銀行、證券公司、保險公司和非金融子公司的股權(quán)控制和對各子公司進行資本調(diào)度，并通過制定各種長期發(fā)展規(guī)劃來實現(xiàn)各子公司間在資金、業(yè)務(wù)和技術(shù)上的合作，從而實現(xiàn)資源的有效配置，降低成本，提高效率，獲得混業(yè)經(jīng)營的正面效應(yīng)。

金融控股集團作為一種有效的金融組織形式，是金融機構(gòu)綜合經(jīng)營的必然選擇。從國際金融業(yè)的發(fā)展歷史看，綜合經(jīng)營在大部分時期被多數(shù)國家所采用，是金融業(yè)發(fā)展的常態(tài)；而分業(yè)經(jīng)營只是特定國家特定階段的產(chǎn)物，屬于一種特殊形態(tài)。當今天下，綜合經(jīng)營在中國以外的世界主要經(jīng)濟體已基本成為現(xiàn)實。而我國金融業(yè)由于種種原因目前仍為分業(yè)經(jīng)營體制。但從發(fā)展趨勢看，綜合經(jīng)營今后將是中國金融業(yè)發(fā)展的必經(jīng)之路。從目前河南省投融資平臺建設(shè)發(fā)展來看，金融控股集團雛形漸現(xiàn)，但是與國內(nèi)較為成熟的金融控股集團如中信控股、光大集團相比，還有一定的差距。

1.控股金融企業(yè)中缺強有力的銀行。無論從資產(chǎn)規(guī)模、業(yè)務(wù)規(guī)模、客戶規(guī)模、支付結(jié)算和資源配置的功能以及風險控制的能力上，銀行在較長一段時期還將在我國的金融體系中處于主導(dǎo)地位，這也決定了不能拋開銀行組建金融控股集團。國內(nèi)比較成功的中信控股、光大集團等金融控股集團均以銀行為主干。河南地方政府投融資平臺目前尚缺乏控制一個強有力的商業(yè)銀行作為核心企業(yè)來整合金融資源。

2.金融控股公司在國內(nèi)處于實踐摸索階段，無明確政策和成熟的理論為依據(jù)，同時也沒有成功的企業(yè)可借鑒，特別是區(qū)域性的金融控股公司。目前我國的金融控股集團主要還停留在理論研討和實踐摸索階段，尚未出臺有關(guān)金融控股集團的法律，也沒有明確的司法解釋。金融控股集團作為一類特殊的公司，沒有金融企業(yè)資格，通常被視為一般工商企業(yè)，除可以適用《公司法》的一般規(guī)定外，沒有專門適用的法律制度；金融控股集團的定義、類型、法律地位等基礎(chǔ)問題也沒有解決，使得其發(fā)展受到限制。

金融控股集團的公司治理機制和健全的內(nèi)控制度也正處于探索階段。

3.監(jiān)管部門監(jiān)管導(dǎo)向傾向于提高金融企業(yè)經(jīng)營獨立性，通過限制單一最大股東持股比例等方式削弱大股東對金融機構(gòu)的控制力，對今后金融控股公司管控控股金融企業(yè)提高了難度。

4.金融企業(yè)管理經(jīng)驗相對較少，金融人才儲備相對不足。河南省雖然已有一定的金融、財務(wù)人才儲備，但是在組建大型金融控股集團的過程中，金融人才仍相對不足。

今后，河南政府應(yīng)在全面清理現(xiàn)有的地方政府投融資平臺，防止平臺數(shù)量盲目增加的基礎(chǔ)上，整合資源組建金融控股集團，建立統(tǒng)一的新型投融資平臺，使投資、融資、項目規(guī)劃和管理、項目維護、監(jiān)管這些職能在統(tǒng)一的政府投融資體制機制下協(xié)調(diào)運行。

1.整合地方城市商業(yè)銀行和城市信用社，引進國內(nèi)外戰(zhàn)略投資者，組建具有河南品牌、機構(gòu)逐步延伸全國的股份制商業(yè)銀行。

2.加快組建中原財產(chǎn)保險公司，通過保險公司籌集長期規(guī)?；Y金，投資于資金需求規(guī)模大、投資周期相對較長的基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等領(lǐng)域，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供長期、穩(wěn)定的資金支持。

3.著手控股金融企業(yè)戰(zhàn)略投資者和財務(wù)投資者的尋找。為滿足監(jiān)管部門對于金融企業(yè)股權(quán)分散的監(jiān)管要求，保持金融控股集團對控股金融企業(yè)的控制力度，防止產(chǎn)生股權(quán)糾紛，需要從現(xiàn)在著手尋找具有參股省內(nèi)金融機構(gòu)意愿，以獲取收益為主要目的，不介入具體經(jīng)營管理的戰(zhàn)略投資者和財務(wù)投資者。

4.及早探索研究金融控股集團的管理及內(nèi)控機制。鑒于國內(nèi)金融控股集團仍處于探索階段，各項政策尚不完善，需及時跟蹤國家在金融綜合經(jīng)營方面的政策方針，盡早研究借鑒國內(nèi)金融控股集團的經(jīng)營管理經(jīng)驗，探索研究金融控股集團的管理及內(nèi)部機制。

5.加強金融人才的培養(yǎng)和引進，做好人才儲備。一方面在現(xiàn)有地方政府投融資平臺內(nèi)部培養(yǎng)鍛煉懂金融、懂管理的員工隊伍，另一方面積極引進金融管理人才，為組建金融投資集團做好人才儲備。

(二)設(shè)立股權(quán)投資基金，拓寬融資渠道

河南政府投融資平臺發(fā)展過程中最大的問題是投資規(guī)模與資金來源不匹配，融資渠道單一，風險分散程度小。要解決這一問題就必須著眼于拓寬投融資平臺的資金來源，改善平臺公司單純依賴銀行信貸的間接融資格局，打通直接融資渠道。設(shè)立股權(quán)投資基金應(yīng)作為河南政府投融資平臺直接融資的有效措施之一，以便形成包括間接融資和直接融資在內(nèi)的多元化融資結(jié)構(gòu)。

股權(quán)投資基金，又稱私募股權(quán)投資基金(PrivateEquity Funds)是通過非公開方式募集機構(gòu)投資者或個人的資金，一般對非上市進行權(quán)益性投資，通過控制或管理使所投資公司獲得價值增值，最終以上市、并購或管理層回購等方式出售持股獲利。該基金在組建方式上分為公司制、合伙制等組織形式，是由基金管理人管理、基金托管人托管，并由投資者按照其出資份額分享投資收益，承擔投資風險的基金。

從20世紀70年代各國開始放松機構(gòu)投資者投資限制后，全球私募股權(quán)基金蓬勃發(fā)展，目前已經(jīng)發(fā)展成為僅次于銀行貸款和IPO的重要融資手段。近年來，隨著“金磚四國”經(jīng)濟持續(xù)、高速增長，海外的私募股權(quán)基金紛紛把目標轉(zhuǎn)向這些新興市場，中國的私募股權(quán)基金表現(xiàn)得異?；钴S。但就河南省的發(fā)展狀況來看，雖已經(jīng)和省外的各類投資基金進行了多種類型的合作，但投資基金數(shù)量少、規(guī)模小，一般都屬于投資于企業(yè)初創(chuàng)期的風險投資(VC)性質(zhì)，投資于成長期的股權(quán)投資(PE)和產(chǎn)業(yè)基金性質(zhì)的股權(quán)投資基金尚屬空白。設(shè)立股權(quán)投資基金對河南政府投融資平臺建設(shè)意義重大。

1.河南政府投融資平臺設(shè)立股權(quán)投資基金的可行性

設(shè)立股權(quán)投資基金是政府投融資平臺向市場化邁出的重要一步，應(yīng)作為河南政府投融資平臺在新形勢下的戰(zhàn)略選擇。按照傳統(tǒng)的思想觀念，政府投融資平臺是“官辦公司”，與股權(quán)投資基金的利益是沖突的。其實不然，因為政府投融資平臺分別隸屬于不同國有投資公司，從職能定位上看，國有投資公司應(yīng)定位于企業(yè)層面，不是政府機構(gòu)，應(yīng)享有《公司法》所賦予的權(quán)力和承擔相應(yīng)的責任。地方政府投融資平臺設(shè)立股權(quán)投資基金是通過地方政府投融資平臺公司與基金管理公司共同設(shè)立，一般采用合伙制，通過契約約定相關(guān)的權(quán)利和義務(wù)，只需在地方政府發(fā)改委、工商局登記備案即可。

股權(quán)投資基金的資金來源主要是長期投資者，如風險基金、養(yǎng)老基金、保險公司等。從國際上的普遍做法看，股權(quán)投資基金的機構(gòu)投資人主要是保險、社保、銀行等。我國由于民間資金非常豐富，富有的個人、民營企業(yè)、一些國有企業(yè)都可成為股權(quán)投資基金的認購人。盡管我國目前銀行、證券、保險不能直接作為股權(quán)投資基金的認購人，但這些機構(gòu)都有投資公司，可以通過它們進行直接股權(quán)投資，或通過它們對高端客戶發(fā)行理財產(chǎn)品、集合信托、集合資產(chǎn)管理計劃進行直接股權(quán)投資。相信國家一旦出臺金融機構(gòu)作為股權(quán)投資基金合格投資人的政策，股權(quán)投資基金將迎來快速發(fā)展的時期。

2.河南政府投融資平臺設(shè)立股權(quán)投資基金的相關(guān)政策依據(jù)

2009年10月23日，重慶高速集團首次嘗試境外股權(quán)融資，它通過國際市場的招標、轉(zhuǎn)讓高速公路的經(jīng)營權(quán)，建立起一種新的基礎(chǔ)建設(shè)融資模式，這是中國首例高速公路實現(xiàn)境外融資，為河南政府投融資平臺設(shè)立股權(quán)投資基金提供了很好的先例。

目前，國家有關(guān)股權(quán)投資基金管理的各項政策正在加緊制定中，國家發(fā)改委會同國務(wù)院有關(guān)部門制定的《股權(quán)投資基金管理辦法》經(jīng)過十年的準備，已基本成形，將在征求有關(guān)部門意見基礎(chǔ)上呈報國務(wù)院，有望很快出臺。

同時，國家對公司上市(包括創(chuàng)業(yè)板)相關(guān)法規(guī)和制度已逐步完善，比如中國證監(jiān)會最近宣布，擬擴大開立證券賬戶的投資者范圍，允許合伙企業(yè)等組織形式的投資者依法開戶，再加上不少地方政府投融資平臺屬下都有上市公司，這就為股權(quán)投資基金的順利退出提供了保障。

3.對河南政府投融資平臺在融資方面的意義

企業(yè)的融資方式主要包括：銀行貸款、發(fā)行債券、股票市場融資、吸收股權(quán)投資四類。根據(jù)企業(yè)價值理論：V=(K+1)E，根據(jù)資本預(yù)算和風險偏好理論，K為企業(yè)根據(jù)風險偏好事先確定的負債與資本比例，V為企業(yè)價值，E為股權(quán)資本價值?？梢妼θ魏纹髽I(yè)來講，壯大股權(quán)資本價值是提高企業(yè)價值的根本。股權(quán)資本價值的提高主要靠外部資本投入和自身盈利形成的資本積累。由于我國股票資本市場的不健全，政府投融資平臺在股票市場上擴大資本比較困難。另外，地方政府投融資平臺發(fā)行企業(yè)債券、非金融企業(yè)債務(wù)融資工具，也必須取得國家相關(guān)主管部門的批復(fù)，同時涉及主承銷商、會計師事務(wù)所、律師事務(wù)所、評級機構(gòu)、債券登記公司、托管人、信息披露等許多環(huán)節(jié)，周期長，成本較高。因此，適當吸收股權(quán)投資對提升政府投融資平臺價值，減少銀行系統(tǒng)風險的積聚，提高融資能力都具有非?，F(xiàn)實的意義。

4.對河南政府投融資平臺在投資方面的意義

目前河南政府投融資平臺在投資方面主要是為省政府的投資決策服務(wù)，但同時也應(yīng)看到，在面向政府的同時不能背對市場，也應(yīng)具備在市場中選擇項目、運作項目進而盈利的能力，設(shè)立股權(quán)基金，在滿足政府投融資平臺一定投資需求的基礎(chǔ)上，還可進行市場化的項目操作，適應(yīng)資本市場的游戲規(guī)則，從而更好地運作政府交辦的各類項目。

5.對河南政府投融資平臺在吸引戰(zhàn)略投資者方面的意義

由于政府投融資平臺的地方政府背景，平臺公司在吸引戰(zhàn)略投資者方面難免有許多顧慮和限制。組建股權(quán)基金，一方面可以吸收外來投資者的資金，同時股權(quán)基金并不謀求對投資企業(yè)的控股權(quán)，可以滿足政府投融資平臺資金需求，免除有關(guān)顧慮和限制。利用股權(quán)基金可以作為吸引全國投資資金的運作平臺，加強政府投融資平臺與國內(nèi)外財團的合作與交流。

河南地方政府投融資平臺設(shè)立股權(quán)投資基金過程中應(yīng)注意的問題：

1。尋找合適的基金管理公司

股權(quán)投資基金運作本身涉及項目管理、公司財務(wù)、企業(yè)價值評價、金融工程、證券發(fā)行承銷、國際金融市場等較為前沿的金融、經(jīng)濟實務(wù)，對操作人員的理論和實務(wù)都有很高的要求，因此需要引進國內(nèi)外知名基金管理公司合作。在股權(quán)投資基金有限合伙制組建模式中，根據(jù)《中華人民共和國合伙企業(yè)法(修訂)》規(guī)定，地方政府投融資平臺公司只能作為有限合伙人對基金有限合伙企業(yè)債務(wù)承擔有限責任，基金管理公司作為一般合伙人對基金有限合伙企業(yè)債務(wù)承擔無限責任，股權(quán)投資基金通過基金管理公司實現(xiàn)“集合投資、專家理財”的功能。在出資額上，按照慣例，基金管理公司出資占基金規(guī)模的百分之一。在管理收益上，基金管理公司按照基金募集資金額的1％～2.5％收取管理費，并按照基金投資收益的10％-20％提取業(yè)績獎勵。在基金事務(wù)執(zhí)行上，按照項目投資額度的大小，在基金管理公司的投資決策委員會、董事會、股東會、基金事務(wù)執(zhí)行合伙人、基金持有人大會上實行分權(quán)制。由于基金管理公司在基金的組建方案設(shè)計、牽頭發(fā)起設(shè)立、項目選擇、投資管理、基金的到期清算中發(fā)揮重要的作用，直接影響到基金投資人的收益和到期投資現(xiàn)金回報率，影響政府投融資平臺公司未來的融資能力，因此，政府投融資平臺設(shè)立股權(quán)投資基金必須選擇好基金管理公司，應(yīng)重點關(guān)注基金管理公司的以往業(yè)績、高管團隊素質(zhì)和過往簡歷，關(guān)注基金管理公司的項目選擇標準、項目評估標準、投資決策程序、項目管理模式、增值服務(wù)計劃、基金退出渠道等方面，加強與基金管理公司有效合作。

2.尋找合適的基金合伙人

成立股權(quán)投資基金的核心困難是要找到合適的基金合伙人。股權(quán)投資本身具有一定的風險性，因此如果由某一公司全額出資的話，將會承擔全部風險。因此建議尋找合適的基金合伙人共同組建公司制股權(quán)投資基金。目前河南省等待證監(jiān)會批準上市的企業(yè)有75家左右，考慮到可以在中小板、海外市場上市的公司，全省可以優(yōu)選100-200家左右的企業(yè)作為目標客戶，開展股權(quán)投資業(yè)務(wù)。此外，基金合伙人最好分布在適合基金投資的領(lǐng)域，一般包括高科技、高級技術(shù)裝備、生物工程、房地產(chǎn)、電子科技等，這樣有利于投資基金把握產(chǎn)業(yè)動態(tài)。選擇好合適的基金合伙人對做好投資基金極為重要。

3.適時成立河南風險投資集團和河南產(chǎn)業(yè)基金

中期來看，成立河南風險投資集團和河南產(chǎn)業(yè)基金都會是河南政府投融資平臺擴大融資渠道、優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)、發(fā)展金融產(chǎn)業(yè)的重要途徑，都需要分別設(shè)立。可以在成立股權(quán)投資基金的同時，不斷完善論證工作，待條件成熟時，吸收其他社會資本成立河南省風險投資集團，作為全省高科技企業(yè)的股權(quán)投資平臺；同時，積極籌備組建設(shè)立河南產(chǎn)業(yè)基金，如基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)投資基金或倡議設(shè)立中部崛起基金，以此開拓出河南政府投融資平臺新的融資空間，尋找良好的投資機會。

(三)各平臺公司內(nèi)部組建財務(wù)公司，加強資金管理

財務(wù)公司是在市場經(jīng)濟運行機理的作用下，由企業(yè)集團以產(chǎn)權(quán)結(jié)合、建立資本紐帶為基礎(chǔ)形成的實現(xiàn)產(chǎn)融結(jié)合的金融組織形式，它是由大型企業(yè)集團投資成立，為本集團提供金融服務(wù)的非銀行金融機構(gòu)。隨著大型企業(yè)集團發(fā)展到一定程度和規(guī)模，內(nèi)生型的產(chǎn)融結(jié)合方式――集團財務(wù)公司就應(yīng)運而生。財務(wù)公司以其獨特的優(yōu)勢和功能，已經(jīng)成為我國現(xiàn)階段大企業(yè)集團實現(xiàn)產(chǎn)融結(jié)合、快速發(fā)展的最佳金融組織形式。各投融資平臺公司內(nèi)部成立財務(wù)公司，擁有強大的金融資本后盾，應(yīng)該成為河南政府投融資平臺建設(shè)今后發(fā)展的一項重大舉措。

目前，河南政府大型投融資平臺公司的資金管理實行的是資金相對集中管理的模式。通過“跨銀行現(xiàn)金管理平臺”，以銀企直連的方式實現(xiàn)與各合作銀行數(shù)據(jù)系統(tǒng)的對接，各集團每個成員企業(yè)都在集團公司結(jié)算中心開戶，把閑置資金存放在結(jié)算中心，集團本部和各企業(yè)在內(nèi)部的資金管理系統(tǒng)內(nèi)進行結(jié)算、投資、融資、預(yù)算、審批、核算等各種業(yè)務(wù)管理。該模式目前沒有完全將成員企業(yè)的所有資金都集中到各集團，而是將部分資金集中，資金所有權(quán)不變，投融資體制不變，資金支配權(quán)不變，資金收益權(quán)不變，雖有效調(diào)劑了各集團總部與成員企業(yè)、成員企業(yè)與成員企業(yè)之間的資金余缺，促進了資金運轉(zhuǎn)，實現(xiàn)了集團資金的內(nèi)部良性循環(huán)。但要使各平臺公司在較短的時間內(nèi)做大做強，實現(xiàn)跨越式發(fā)展，現(xiàn)有的資金管理模式已經(jīng)不能滿足其發(fā)展的投融資和資本運作的需求。據(jù)統(tǒng)計，世界500強中，擁有自己的財務(wù)公司的已超過三分之二。在國內(nèi)，海爾、中石化等大型企業(yè)均成立了自己的財務(wù)公司。以財務(wù)公司為平臺，以資金集中管理為手段，以為地方政府服務(wù)為宗旨，以實現(xiàn)資金效益最大化為目標將成為各投融資集團今后的主要資金管理模式。

1.財務(wù)公司和結(jié)算中心的優(yōu)勢互補，進一步強化資金管理

鑒于財務(wù)公司與原有的結(jié)算中心兩種機制各有千秋，各投融資集團可以同時設(shè)立財務(wù)公司與結(jié)算中心，實行一套班子兩塊牌子，充分利用兩者的優(yōu)勢對資金進行管理，一方面通過財務(wù)公司規(guī)范集團的業(yè)務(wù)流程、拓寬業(yè)務(wù)范圍和融資渠道，另一方面通過結(jié)算中心強化對下屬企業(yè)的管控和監(jiān)督，節(jié)約財務(wù)費用，以及合理避稅等。既可以強化各投融資集團集中資金管理的力度，又充分發(fā)揮了對外融資的渠道。

2.構(gòu)建封閉結(jié)算網(wǎng)絡(luò)，進一步完善資金集中管理的基礎(chǔ)

在繼續(xù)沿用現(xiàn)有結(jié)算中心管理模式的基礎(chǔ)上，各投融資集團需進一步加大對參控股企業(yè)的資金歸集力度，所有下屬控股企業(yè)必須在財務(wù)公司開立內(nèi)部賬戶，形成結(jié)算網(wǎng)絡(luò)，同時可以在當?shù)赝獠可虡I(yè)銀行保留個別專用賬戶，但是各集團對成員企業(yè)在外部商業(yè)銀行的存款實行限額集中管理，企業(yè)超限額富余資金也要上存集團公司，各下級單位需用資金時隨時調(diào)回。內(nèi)部成員單位之間的產(chǎn)品銷售統(tǒng)一在財務(wù)公司內(nèi)部結(jié)算網(wǎng)絡(luò)中進行，一般不對外進行現(xiàn)金結(jié)算。

3.建立新的體制構(gòu)建模式，拓寬融資渠道

財務(wù)公司成立后，融資渠道進一步拓寬，經(jīng)申請不但可以在成員單位內(nèi)部開展協(xié)助實現(xiàn)交易款項的收付、票據(jù)承兌與貼現(xiàn)、吸收存款，而且還可以對外進行同業(yè)拆借、發(fā)行債券等。發(fā)行財務(wù)公司債券是財務(wù)公司拓展融資渠道的主要方式。目前企業(yè)的流動資金來源主要集中于銀行的短期流動資金貸款，具有期限較短、利用困難的特點，企業(yè)發(fā)展中技術(shù)改造、中長期發(fā)展戰(zhàn)略所需中長期資金無法滿足。財務(wù)公司的債券發(fā)行不但可以擴大財務(wù)公司的中長期資金來源，還可以為財務(wù)公司債券進入銀行間債券市場和同業(yè)拆借市場奠定基礎(chǔ)。

4.有效利用自有資金拓展對外投資業(yè)務(wù)

一方面，財務(wù)公司利用自身金融專業(yè)優(yōu)勢，借助熟悉金融運作規(guī)律的專業(yè)人才，企業(yè)集團和成員企業(yè)進入證券市場，進行專家理財，提高各集團資本運作能力和盈利水平，最終實現(xiàn)集團內(nèi)部業(yè)務(wù)的專業(yè)化分工，幫助和促進集團業(yè)務(wù)向多元化發(fā)展。另一方面，各集團可以通過財務(wù)公司對高速發(fā)展的行業(yè)進行股權(quán)投資，甚至興辦中外合資金融機構(gòu)，使集團進入新興或高端金融領(lǐng)域，實現(xiàn)金融投資的多元化，創(chuàng)造財務(wù)公司及其集團新的利潤增長點。而且，還可以通過滲透于集團成員單位，在很大程度上完善公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)，提高集團的投資能力，也可以為被投資單位的規(guī)范發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

參考文獻：

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[4]譚長路，地方政府投融資平臺建設(shè)的模式分析[J].甘肅金融，2009，(12).

篇7

關(guān)鍵詞：投融資平臺公司；債務(wù)風險；市場化

一、引言

地方政府融資平臺是由地方政府及相關(guān)機構(gòu)以財政注資或土地、股權(quán)等資產(chǎn)注入的形式成立的。河南省是中原腹地，在中原經(jīng)濟區(qū)這一國家戰(zhàn)略中占據(jù)重要位置。隨著中原經(jīng)濟區(qū)和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的深入推進，河南省地方政府需要大量資金予以支持，融資問題日益嚴峻。

過去十年間，河南省級融資平臺有序發(fā)展保證了重大建設(shè)項目的順利推進，為中原經(jīng)濟區(qū)建設(shè)發(fā)揮了積極的作用，然而其發(fā)展中也存在著諸多亟待解決的問題。本文在中原經(jīng)濟區(qū)建設(shè)背景下，對河南省級地方政府投融資平臺的發(fā)展現(xiàn)狀、存在問題等進行分析，在此基礎(chǔ)上，提出了若干發(fā)展建議。

二、河南省級地方政府投融資平臺發(fā)展現(xiàn)狀及問題分析

（一）發(fā)展現(xiàn)狀

1.河南省級融資平臺的職能規(guī)劃：省級平臺要堅持公益性、指導(dǎo)性和發(fā)展性，投資范圍有五個方面，其一是跨區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)建設(shè)，涉及交通、能源、水利、環(huán)保等諸多領(lǐng)域；其二是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和公司改制重組；其三是科技進步和自主創(chuàng)新；其四是運用市場化的方法推進公益性事業(yè)的發(fā)展，涉及文化、教育、衛(wèi)生設(shè)施及經(jīng)濟適用房等諸多領(lǐng)域；其五是對市、縣的政策性中小企業(yè)擔保公司進行增信和再擔保。

2.河南省級融資平臺的規(guī)模：河南現(xiàn)有省級平臺十余家，規(guī)模較大的有省投資集團、省交司、省國控公司、省農(nóng)開公司、省鐵司、省文司、省水司、省直屬行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理中心、省國土資源開發(fā)投資管理中心、省民航發(fā)展投資有限公司。其中，投資集團屬于綜合性投資公司，投資涉及電力、金融、水泥、造紙、交通、房地產(chǎn)等行業(yè)。其他公司是省級專業(yè)投資公司。這些融資平臺公司主要從事相關(guān)領(lǐng)域的投融資活動。省級平臺是融資河南省融資大戶，2013年河南省金融工作專項方案中要求新增融資達到5200億元，其中省級平臺融資要達到1000億元，占到全省目標的19.2%。

3.河南省級融資平臺的融資渠道：近幾年，河南省級地方政府融資平臺公司資產(chǎn)負債率較高。2011年規(guī)模排名前十的省級平臺中，資產(chǎn)負債率平均達67.13%，而省投資集團、省交司、省國控公司的這一比率超過了70%。在這些債務(wù)中，銀行貸款占了大部分。雖然這些平臺在資金融通的渠道拓寬上進行了不斷的摸索，出現(xiàn)了股票、債券、信托、金融租賃以及BT、BOT等諸多融資方式，但是這些渠道所獲得的資金量少，銀行貸款仍然是獲得資金的主要渠道。

從河南省的2012年度省級投融資公司投融資目標統(tǒng)計表中我們可以知道，除了河南鐵路投資有限責任公司和河南省民航發(fā)展投資有限公司沒有銀行貸款外，其他八家公司貸款額達到395.96億元，占總?cè)谫Y額620.392億元的63.8%。而債券融資、信托融資、金融租賃融資、BT和BOT等其他方式融資分別占到15.5%、8.4%、3.8%和11.4%。更甚者，股票融資額為零。

（二）存在問題

1.注冊資本不到位。河南省級平臺注冊資金主要由財政資金和相關(guān)國有資產(chǎn)股權(quán)構(gòu)成，注冊資本不到位的情況較普遍。2010 年河南省審計廳對省文司、鐵司等五家融資平臺公司進行了專項審計調(diào)查。結(jié)果表明，到2010 年4 月末，這幾家公司注冊資金缺口87.25 億元，占總注冊資本的70.1%。

此外，一些平臺公司在貸款或者借款到位后抽出部分注冊資本金。還有一些平臺將公益性資產(chǎn)注入，比如公園、學(xué)校、城市道路等。這些公益性資產(chǎn)并不會產(chǎn)生現(xiàn)金流，注入的目的是為了擴充資本，從而更好的融資。注冊資本不到位給投融資平臺的發(fā)展帶來了負面影響，不利于平臺信用建設(shè)，使融資成本增加，效率下降。

2.還款來源過分依賴財政且沒有保障。當前，財政補貼、土地出讓收入以及項目收益是河南省級投融資平臺的三種還款來源。土地出讓收入和項目收益容易受國家相關(guān)政策的影響而發(fā)生變化，例如房地產(chǎn)市場調(diào)控，一些項目收費權(quán)取締等。關(guān)于房地產(chǎn)市場調(diào)控政策，最近的就是2015年3月1日開始實施的不動產(chǎn)登記制度。各個地方在房地產(chǎn)市場調(diào)控上也有相應(yīng)的政策。這些政策勢必會影響土地出讓收入，使相應(yīng)的還款來源不穩(wěn)定。而省級投融資平臺所投資的項目一般期限比較長，短期內(nèi)難以收回成本，不能歸還到期債務(wù)；所投資項目的收益一般不高，通過項目收益來償還債務(wù)具有一定的難度。

地方政府一般會為平臺的貸款提供隱性擔保，即當平臺不能夠按期歸還貸款時，政府會出面干涉，成為債務(wù)的償還人，提供財政支持。最終，還款來源會過分依賴財政。由于《擔保法》規(guī)定國家機關(guān)不能夠作為保證人，這就意味著地方政府為融資平臺提供的擔保并沒有法律效力，地方政府可以不履行擔保責任，也就是說融資平臺依靠政府財政來歸還債務(wù)并沒有保障。不僅在法律層面上是這樣的，現(xiàn)實情況也是如此，地方政府的財政收入有限，以2013年河南省財政收支為例，財政收入3686.81億元，支出5582.31億元，其中的缺口很大，依靠財政完全兜底并不現(xiàn)實。

3.平臺行政化傾向明顯。地方政府融資多以政府資金管理部門為主，政府一般是平臺的幕后擔保人。河南省級融資平臺公司股份中，國有股份獨大，使董事會難以實現(xiàn)制衡和監(jiān)督功能。平臺公司高層通常由當局來委派，他們并不是職業(yè)經(jīng)理人，缺乏市場經(jīng)營管理的經(jīng)驗。公司很多決策更多的是政府行為而不是一般意義上的市場行為。此外，很多平臺公司沒有設(shè)立完善的法人治理結(jié)構(gòu)，比如缺少董事會。省投資集團、省航司、省國控公司、省農(nóng)開公司和省文司設(shè)立了董事會，其他的省級平臺公司缺少董事會，沒有形成有效的權(quán)力制衡機制。

三、本文結(jié)論和政策建議

（一）結(jié)論

河南省級地方政府投融資平臺在取得長足的發(fā)展的同時也面臨諸多的問題。在現(xiàn)階段，一些政策文件相繼頒布施行，例如43號文，以及2015年1月1日起實施的新《預(yù)算法》，都賦予了地方政府有限的發(fā)債權(quán)，提出經(jīng)國務(wù)院批準，省一級政府能夠適度舉借債務(wù)，在限額內(nèi)發(fā)行政府債券，用來籌集預(yù)算中必需的建設(shè)用資金。同時要求政府與公司分清責任，公司債務(wù)由公司承擔，政府不得為其提供擔保和償還債務(wù)，政府也不能夠通過公司來舉借債務(wù)。政府與社會資本合作的，按商定的規(guī)則依法承擔有關(guān)責任。

隨著這些政策文件頒布施行，河南省有望不久通過發(fā)行政府債券來進行融資。這能夠有效緩解融資壓力。但是現(xiàn)在仍然處于過渡期，以后即使政府可以發(fā)行債券來融資，額度仍有所限制，省級地方政府融資平臺在項目融資方面地位依然重要。平臺為政府項目融資的職能會逐步剝離，為此，平臺需要進行市場化的改革，在現(xiàn)有的過渡期內(nèi)，這些融資平臺應(yīng)該借助這個機遇發(fā)展自己，力圖建立系統(tǒng)高效的投融資機制。

（二）政策建議

中原經(jīng)濟區(qū)建設(shè)所需資金龐大，而河南省級地方政府投融資平臺又面臨諸多問題，在上述背景下，如何創(chuàng)新發(fā)展投融資平臺，關(guān)系重大。文章認為，應(yīng)該從如下幾個方面來努力：

一是堅持政府主導(dǎo)、市場運作。一般地，對于一個項目來說，政府看重的是項目的社會效益，而市場看重的是項目的經(jīng)濟效益。但是，政府和市場并不是彼此分離的，應(yīng)該秉著利益共享、風險共擔的原則，一起建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，提供公共服務(wù)。市場是一只無形的手，應(yīng)該充分發(fā)揮市場的資源配置作用。為此，政府應(yīng)該轉(zhuǎn)變職能，不能夠包攬一切，讓融資平臺能夠市場化運作。這樣的話，政府和市場可以相互制衡，既可以提高市場主體參與的積極性，又能夠減輕政府的財政壓力。

根據(jù)河南省社會發(fā)展的需要，制定合理的項目投資計劃，既能夠滿足政府的政策意愿，又要按市場規(guī)律辦事，以求降低融資成本，防范潛在的風險。在風險得到控制的情況下期望獲得更大收益，讓平臺得到持續(xù)發(fā)展。

二是投資主體多元化，經(jīng)營管理市場化。對于省級投融資平臺所投資的項目進行簡單的分類，有產(chǎn)生經(jīng)濟效益和不產(chǎn)生經(jīng)濟效益兩種。其中，產(chǎn)生經(jīng)濟效益的項目有商業(yè)性項目和準公益性項目兩種。前者包括節(jié)能減排、高速公路、電力、電網(wǎng)、通訊、鐵路、港口、機場等，這些項目有一定的盈利能力。后者盈利能力較弱，包括教育、科學(xué)文化、醫(yī)療，城市供水、供熱、供氣，垃圾處理、公交、保障房等。不產(chǎn)生經(jīng)濟效益的項目一般是公益性項目，包括城市道路、橋梁、環(huán)境治理、生態(tài)建設(shè)、農(nóng)林水利等。對于產(chǎn)生經(jīng)濟效益的項目可以引進社會資本來進行投資，并且制定相應(yīng)的政策來保障社會資本的合法權(quán)益。不產(chǎn)生經(jīng)濟效益的項目由于對社會資本不具有吸引力，政府仍然是投資主體。

地方政府可以是這些平臺資產(chǎn)的所有者，然而平臺的經(jīng)營管理權(quán)應(yīng)該獨立出來。即平臺所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)應(yīng)該相互分離，政府與平臺公司可以是委托的關(guān)系。政府不能夠過多干預(yù)平臺公司的運營以及內(nèi)部機制，包括決策制定、管理人員的確定。平臺公司應(yīng)該依照市場化的要求獨立自主經(jīng)營，不斷提升競爭力。

三是建立風險防范和控制機制。首先，嚴格監(jiān)管平臺的銀行貸款行為。加強各銀行的貸款審批制度，加強總行對“仍按平臺管理類”貸款的集中審批和管理。在流程上做到貸款的前、中、后期的全面監(jiān)管。

其次，對于平臺債務(wù)規(guī)模進行管理，規(guī)范平臺公司的舉債行為，不斷清理其債務(wù)。切實做好平臺債務(wù)清算核實工作，摸清債務(wù)底數(shù)，把握整體規(guī)模。

此外，地方政府投融資平臺應(yīng)該構(gòu)建風險預(yù)警系統(tǒng)。對于債務(wù)風險來說，可以設(shè)立一系列風險指標，如負債率、長短期償債率等，來反映平臺的債務(wù)情況，并進行動態(tài)監(jiān)測，判斷和分析，及時擬定風險解決辦法，最大限度的控制平臺債務(wù)風險。

四是整合國有資產(chǎn)，提升融資平臺經(jīng)濟實力、核心競爭力。河南省部分省級融資平臺規(guī)模小，實力弱，缺少競爭力。為此，第一，要整合地方國有資產(chǎn)，將流動性強的優(yōu)質(zhì)國有資產(chǎn)注入地方政府融資平臺。例如，可以將一些優(yōu)質(zhì)礦產(chǎn)資源配置到省國土資源開發(fā)投資管理中心。第二，盡快充實注冊資本，盤活現(xiàn)有資產(chǎn)，吸收社會資本。投資項目可以多采用BT、BOT或者PPP等有社會資本參與的資金融通模式。為穩(wěn)定有序地發(fā)展混合所有制，省級地方政府融資平臺可以作為社會資本參與進來的混合所有制改革的試點。第三，加快省級平臺公司的股份制改革，允許社會資本參股，鼓勵有條件的平臺公司整體上市或者參股企業(yè)上市，從而在股票市場上融入所需資金。第四，完善平臺公司的治理機制，采用市場化運作，提高現(xiàn)有資產(chǎn)的使用效率。對現(xiàn)有的平臺公司進行整合，使其具備一定的規(guī)?；＃ㄗ髡邌挝唬汉幽瞎I(yè)大學(xué)經(jīng)濟貿(mào)易學(xué)院）

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篇8

關(guān)鍵詞：地方政府投融資平臺；債務(wù)危機；債務(wù)償還

中圖分類號：F830.59文獻標識碼：A文章編號：10074074（2012）06014809

一、問題的提出

地方政府投融資平臺是由地方政府組建，通過劃撥土地，輔之以財政補貼等作為還款保證的，投入資產(chǎn)和現(xiàn)金流大致可以達到融資標準的公司，其重點投向主要以市政建設(shè)、公用事業(yè)等項目為主，主要包括城市建設(shè)投資公司、城建開發(fā)公司、城建資產(chǎn)經(jīng)營公司等?！笆晃濉逼陂g，地方政府投融資平臺為中國走出金融危機困境，經(jīng)濟實現(xiàn)“保八”增長目標立下汗馬功勞，同時為消化經(jīng)濟過剩，改善民生，實現(xiàn)經(jīng)濟效益和社會效益的雙重豐收做出了貢獻?！笆濉币詠?，中央兩年新增投資1.18萬億帶動4萬億總投資已經(jīng)完成，在北美經(jīng)濟前景迷茫、西歐經(jīng)濟惡化、亞洲經(jīng)濟降溫的背景下，我國經(jīng)濟遭遇著外部需求疲軟，內(nèi)需嚴重不足的雙重困境。在宏觀環(huán)境趨緊的背景下，地方政府投融資平臺風險面臨考驗。盡管在2012年政府工作報告中指出，雖然當前我國國債余額總量約為10萬億元左右，占GDP的比重不足25%，遠遠低于國際公認的60%的安全標準，但實際情況遠沒有所說的那么樂觀，我國地方債務(wù)規(guī)模已達10.7萬億元，中央債務(wù)加上地方債務(wù)總額占GDP的比重已達到約50%，接近警戒線水平，并且我國各地方政府的隱性債務(wù)還將繼續(xù)擴張[1]。因此，地方政府投融資平臺的風險問題成為困擾中國經(jīng)濟進一步發(fā)展與穩(wěn)定的問題。

二、地方政府投融資平臺的雙重不完全問題

我國地方政府投融資平臺的產(chǎn)生是我國財稅體制改革不完全的產(chǎn)物，其雙重不完全問題的根源則是我國當前的干部任用制度。一直以來，我國地方政府行政長官基本由上級政府任免，因而上級政府自然成了地方政府各級官員的委托人；同理，政府投融資平臺是名為公司建制下的法人單位，實際上卻是帶有濃重政府色彩的組織，平臺的高層管理人員均由地方政府行政長官任免，絕大部分來自于原政府的財政局、發(fā)改委、計經(jīng)委等政府要員，因此平臺高管與地方政府官員之間又形成一種委托與的關(guān)系。但是以上兩種都是不完全的，不能用傳統(tǒng)的委托理論來解釋。

（一）地方投融資平臺的不完全問題

普遍觀點認為，地方政府投融資平臺的幾何倍數(shù)增長成為產(chǎn)生風險的主因，由于監(jiān)管不力與法律法規(guī)的缺失導(dǎo)致平臺資金運營管理欠規(guī)范，加大了其自身運營的風險[12]。但是，為什么政府急于擴張地方政府投融資平臺呢？主要原因是分稅制背景下中央與地方政府對財權(quán)與事權(quán)分配現(xiàn)狀的漠視[3]。1994 年的“分稅制”改革以來，中央政府與地方政府的財權(quán)和事權(quán)的比例關(guān)系發(fā)生改變，地方政府自擴大，各級地方政府促進地方經(jīng)濟發(fā)展的積極性被激發(fā)，但地方稅依然是地方政府主要預(yù)算內(nèi)財源，這一稅項難以維持地方經(jīng)濟的快速增長帶動對基礎(chǔ)設(shè)施與公益服務(wù)的巨大需求，而市政債券的發(fā)行也難以滿足這一需求，地方政府平臺的建立成為解決這一問題的突破口。2008年美國次貸危機以來，中國外向型貿(mào)易發(fā)展受阻，中央政府實行積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策以擴大內(nèi)需，投融資平臺進入新一輪高速發(fā)展時期。截至2008年，全國各級政府投融資平臺達到3 800家以上[4]。2009年3月中國人民銀行與中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會聯(lián)合關(guān)于進一步加強信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進國民經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見中提出：“支持有條件的地方政府組建投融資平臺，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道”。此時，縣級投融資平臺遍地開花、勢如破竹，縣均投融資平臺由幾家迅速增至十幾家。截至2011年12月底，我國地方政府投融資平臺共10 000多家，其中70%以上的為縣級投融資平臺。

理論上講，地方政府與投融資平臺形成了委托關(guān)系。按照傳統(tǒng)委托理論，委托人和人都是經(jīng)濟人，行為目標都是為了實現(xiàn)自身效用最大化。在委托關(guān)系中，委托人的收益直接取決于人的成本（付出的努力），而人的收益就是委托人的成本（支付的報酬）。因而，委托人與人相互之間的利益是不一致的，甚至是相互沖突的。因而，委托人與人之間需要建立某種機制（契約）以協(xié)調(diào)兩者之間相互沖突的利益[68]。信息不對稱與不確定性是在委托關(guān)系中產(chǎn)生道德風險的的根源[4]。但現(xiàn)實中，我國地方融資平臺并不是傳統(tǒng)的委托管理，它形成了地方政府與平臺，平臺與政府之間的雙重關(guān)系，并且，平臺項目融資，項目運行涉及到一種特殊的銀企關(guān)系[9]，地方投融資平臺債務(wù)激增風險所反映的不只是中央與地方財政分權(quán)不當?shù)膯栴}，更深刻地反映了現(xiàn)有的公共資本投融資體制存在的缺陷[10]。

（二）地方政府和上級政府的不完全

在地方政府與上級政府的委托關(guān)系中，地方政府對預(yù)算支出規(guī)模擴大呈現(xiàn)內(nèi)生放大的效應(yīng)[3]。地方政府為了自身政治利益的需要，會有強烈的政績欲望，他們就會極力擴大支出，甚至不惜舉債，形成地方政府擴大預(yù)算規(guī)模的內(nèi)在激勵。雖然上級政府擁有種種對地方政府的監(jiān)督職權(quán)，但具體對財政預(yù)算與支出、公共物品的生產(chǎn)函數(shù)和成本函數(shù)以及各種公共服務(wù)的需求等方面，地方政府有更多的話語權(quán)，上下級政府之間的信息不對稱問題突出，對于諸多地方政府提出的預(yù)算請求，上級政府也無法擁有充分的信息來判別其真?zhèn)魏吞岢霎愖h。由于官員的效用是預(yù)算規(guī)模的增函數(shù)，近年來遭金融危機的襲擊，中央實施了4萬億擴大內(nèi)需的投資計劃，給了地方政府擴張支出的機會，地方政府擴大支出行為客觀上為上級政績“增光添彩”，只要地方政府的預(yù)算規(guī)模沒有大到引發(fā)社會動亂和經(jīng)濟動蕩邊界，上級政府或官員是不會采取嚴厲的控制措施，相反還會采取默許的鼓勵。由于現(xiàn)行的預(yù)算體制的不完善，在理性的驅(qū)使下各級政府與官員都會產(chǎn)生大量的投機與短期的支出擴張行為，預(yù)算支出規(guī)模逐級擴大，產(chǎn)生強烈的放大作用。因此，地方政府擴張地方債務(wù)內(nèi)在邏輯性得以發(fā)揮。因此，從當年6月國家審計署的審計結(jié)果公告看，截至2010年年底，全國地方政府性債務(wù)余額107 174.91億元，其中政府負有償還責任的債務(wù)67 109.51億元，占總債務(wù)的62.62%；政府負有擔保責任的或有債務(wù)23 369.74億元，占總債務(wù)的21.8%；政府可能承擔一定救助責任的其他相關(guān)債務(wù)16 695.66億元，占15.58%。

（三）投融資平臺與地方政府的不完全

上級政府與地方政府的不完全關(guān)系致使地方政府債務(wù)擴大的內(nèi)在激勵，這種內(nèi)在激勵反而成為地方政府與投融資平臺不完全委托關(guān)系的根源。一方面地方政府想方設(shè)法擴大支出，增加政績，另一方面我國《預(yù)算法》明確規(guī)定不許地方財政列赤字和發(fā)行債券，因而，成立政府投融資平臺式的公司成為各地方政府變相舉債的工具。2008年開始，大量的地方政府投融資平臺遍地開花、勢如破竹。截至2011年12月底，我國地方政府投融資平臺共10 000多家，其中70%以上的為縣級投融資平臺，工、建、農(nóng)、中四大行平臺貸款余額分別為6 800億，4 298億，3 977億，3 949億，共計1.9萬億。政府投融資平臺是名為公司建制下的法人單位，實為帶有濃重政府色彩的組織。各地方政府投融資機構(gòu)注冊資金的來源絕大多數(shù)是當?shù)厝嗣裾?、發(fā)改委或地方國資委的全額國有資本金注入，其建制均為注冊的公司制法人企業(yè)，高層管理人員絕大部分來自于原政府的財政局、發(fā)改委、計經(jīng)委等政府要員。從另一層定義看，此類公司具備地方準財政的性質(zhì)，其經(jīng)營管理不是以盈利為目的，其收入的大部分來自于當?shù)卣呢斦a貼，支出的方向是行使地方政府的部分職能，這就決定了其經(jīng)營的目的與利潤最大化或公司利益或股東利益最大化相背離，違反了委托的基本假設(shè)前提。

三、基于雙重委托：地方投融資平臺風險的一個分析框架

西方傳統(tǒng)委托理論主要是針對上市公司的一種分析框架，由Coase（ 1993）、Jensen 和Meckling（1976）、Fama 和Jensen（ 1983）等提出，后由眾多的經(jīng)濟學(xué)家和公司治理專家加以擴充和發(fā)展，是一種較為成熟的公司治理問題分析框架。委托理論的核心問題是解決所有權(quán)和控制權(quán)相分離問題，解決股東與經(jīng)營者之間的利益沖突問題。[11]不完全是指委托雙方基于一種特殊的裙帶關(guān)系或臍帶關(guān)系，而兩者之間產(chǎn)生了居多的預(yù)算軟約束問題，從而導(dǎo)致不能完全履行原來的商業(yè)約定?；诜侄愔票尘跋碌胤秸度谫Y平臺的雙重不完全問題是導(dǎo)致平臺風險擴大的主要原因。

（一）分稅制背景下地方政府投融資平臺風險的產(chǎn)生

因而，上述機制可以簡單表述為：在經(jīng)濟滯脹條件下，政府的融資決策會導(dǎo)致銀行放貸增加，此時一方面會引起過度消費及投資，另一方面會導(dǎo)致資產(chǎn)價格泡沫增加，這是放貸增加會導(dǎo)致問題與風險貸款增加，同時過度的消費與投資也會導(dǎo)致不良貸款增加，這是一旦資產(chǎn)破滅，銀行危機產(chǎn)生，導(dǎo)致平臺融資債務(wù)增加。如圖4所示。

（三）平臺風險加大導(dǎo)致地方政府平臺債務(wù)風險擴張

下面用一個兩期模型來進行分析。假設(shè)融資平臺生存兩期，在第一期融資平臺通過融資獲利獲得收入，它獲得的收入除了用來滿足該期的開支外，其余用來儲蓄，融資平臺在第二期不融資，主要靠第一期的儲蓄來滿足其在該期的開支，因此每期擁有兩代融資平臺，t期和t-1期。

利率的增加對儲蓄的影響則取決于替代彈性的大小，這是因為利率的增加對經(jīng)濟的影響有兩方面：第一，由于利率增加，使得融資平臺在第一期的開支成本增高，因此融資平臺會把第一期的開支減少，從而提高儲蓄水平；第二，由于利率的增加，融資平臺的儲蓄收入增加，從而總收入增加，為了使開支路徑平滑，將導(dǎo)致融資平臺每期的開支都可能增加。因此利率的增加對儲蓄的影響取決于哪一種更突出，也就是取決于替代效應(yīng)和收入效應(yīng)的大小，如果替代彈性大于1，第二種效果突出，從而儲蓄上升，反之則下降。如果替代彈性等于1，這兩種效果正好抵消，從而利率的改變不影響融資平臺的儲蓄水平。

一個融資平臺的預(yù)算約束是，其開支的現(xiàn)值必須小于或等于其初始 財富與其勞動收入的現(xiàn)值之和。與此相類似，政府的預(yù)算約束是，其購買物品與服務(wù)的支出的現(xiàn)值必須小于或等于其初始財富與其稅收收入（減去轉(zhuǎn)移支付后的凈值）的現(xiàn)值之和。

四、對策與建議

從上面的分析可以看出，地方平臺風險的產(chǎn)生有其歷史的原因，但是風險的擴張則是地方政府與融資平臺行為的結(jié)果。因此，要解決地方政府投融資平臺風險問題，必須從源頭解決雙重不完全問題，而雙重不完全問題則需要以微觀主體為切入點，從宏觀方面進行綜合協(xié)調(diào)，兩者相互相成。

（一）微觀角度

從微觀角度看，規(guī)范融資平臺行為，建立和完善融資約束機制，加強對資金的監(jiān)管力度，防控地方政府融資平臺貸款風險成為解決地方政府投融資平臺不完全的癥結(jié)所在。一是要規(guī)范投融資平臺公司的行為，對其進行清理規(guī)范。具體要對已經(jīng)設(shè)立的投融資平臺公司進行分類清理規(guī)范，對新設(shè)立投融資平臺公司嚴格依法辦理。二是清理并妥善處理投融資平臺公司債務(wù)。清理各類綜合性投資公司與行業(yè)性投資公司所在的債務(wù)[12]，包括投融資平臺公司借入、拖欠或因提供擔保、回購等信用支持形成的債務(wù)；明確存量債務(wù)償還責任，不得單方面改變原有債權(quán)債務(wù)關(guān)系，防范道德風險發(fā)生；妥善解決原計劃由投融資平臺公司承擔投融資的在建項目后續(xù)資金問題，防止“半拉子”工程出現(xiàn)，造成資金損失與浪費。三是加強平臺投融資管理。投融資管理包括融資管理和投資管理，一方面需要銀行金融機構(gòu)嚴格規(guī)范對投融資平臺公司的放貸管理，加強還本付息現(xiàn)金流缺失等各種風險識別和風險管理；另一方面平臺投融資項目必須符合有關(guān)政策要求，投融資資金要嚴格按照規(guī)定用途使用，投融資和擔保要嚴格按照相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

（二）宏觀角度

宏觀角度看，轉(zhuǎn)變政府職能，完善政府債務(wù)管理體制，強化對融資平臺監(jiān)督管理是理順地方政府與中央政府關(guān)系機制，解決兩者不完全問題，化解由這種不完全產(chǎn)生風險的關(guān)鍵所在。一是重新厘清中央與地方政府職能關(guān)系。從根本上看，地方政府投融資平臺產(chǎn)生是地方政府財權(quán)和事權(quán)不匹配而形成的復(fù)雜結(jié)果，地方政府大量承擔經(jīng)濟建設(shè)職能但同時在財權(quán)上受中央政府的約束[13]。因而，推進“公共服務(wù)型政府”建設(shè)，讓地方財政從“吃飯財政”與“建設(shè)財政”中走出來，真正向“公共財政”轉(zhuǎn)變；同時需要改進對地方官員的政績考核辦法，逐步建立經(jīng)濟發(fā)展、民生改善與環(huán)境保護等多重標準的科學(xué)評價體系，引導(dǎo)各級地方政府投融資行為朝理性化方向發(fā)展[14]。二是逐步理順和完善政府債務(wù)管理體制。我國龐大的地方政府債務(wù)種類多樣，成因復(fù)雜，隱形債務(wù)或或有債務(wù)占比相對較高，中央政府要合理監(jiān)督并引導(dǎo)地方政府債務(wù)向“顯性化”發(fā)展，完善統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與財政歸口管理的財務(wù)管理體制，明確債務(wù)范圍和統(tǒng)計口徑，正確計算政府債務(wù)率、償債率等預(yù)警指標等。三是強化中央政府投融資平臺監(jiān)管職能。中央政府與地方政府應(yīng)發(fā)揮出資人作用，加強對投融資平臺監(jiān)管工作，建立由財政部門、審計部門或委托中介機構(gòu)對地方政府債務(wù)資金的使用進行專項審計，對平臺項目的債務(wù)償還能力、收益能力與社會經(jīng)濟效益等進行綜合績效評價，將地方政府債務(wù)納入領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟責任審計范圍[15]；嚴格執(zhí)行項目資本金管理制度，跟蹤貸款資金使用去向，防止貸款資金被擠占與挪用。

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篇9

關(guān)鍵詞：地方政府；財政投融資；管理對策

中圖分類號：F810 文獻標識碼：A 文章編號：1001-828X（2013）10-0-02

經(jīng)濟發(fā)展需要政府對公共基礎(chǔ)設(shè)施進行財政投融資，但是，財政投融資過多，又會使政府面臨巨大的債務(wù)風險，因此就需要對財政投資資金進行嚴密監(jiān)管和嚴格控制。這就需要財政部門思考如何進行投融資，如何尋找政府融資對經(jīng)濟發(fā)展支持與制約的平衡點？如何強化投融資監(jiān)管？從我國金融改革和政府改革的角度考慮，拓寬融資渠道，強化財政監(jiān)督，創(chuàng)新投融資監(jiān)管體系，應(yīng)該是強化財政投融資管理的重要途徑。

一、財政投融資的主要模式及輔助手段

1.財政投融資的基本概念

所謂“財政投融資”，是指政府財政部門在國家預(yù)算一般會計和特別會計之外，進行長期投資和貸款的金融活動。它以國家的信用為基礎(chǔ)，通過多種渠道籌措資金，有償?shù)赝顿Y于具有公共性的領(lǐng)域。這是一種政策性投融資，是介于傳統(tǒng)的財政投資和一般商業(yè)性投資之間的一種新型政府投資方式，將財政融資的良好信譽與金融投資的高效動作相結(jié)合的資金運作方式。它主要為提供公共物品的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)部門融資，其資金來源一般是財政撥付的資本金和吸收的社會資金。

2.政府投融資主體及平臺

通過下設(shè)的公司性質(zhì)的實體進行投融資是財政投融資的主要方式。這種投融資主體（以下簡稱為主體）一般由地方政府及其部門和機構(gòu)等通過財政撥款或注入股權(quán)、土地等資產(chǎn)設(shè)立，從事政府指定或委托的公益性或準公益性項目的融資、投資、建設(shè)和運營，擁有獨立法人資格的經(jīng)濟實體。例如：青島市屬國有投資公司有青島國信、城投、華通等集團公司，各區(qū)、市還有自己的下屬投資公司（或中心），多個局（委）也有開發(fā)投資公司，如隸屬于市交通運輸委的“青島交通開發(fā)投資中心”等等。人們通常習慣上把這種投融資主體再加上相互合作的擔保公司、相關(guān)機構(gòu)、相關(guān)信息管理系統(tǒng)（網(wǎng)站）等整個系統(tǒng)稱為投融資平臺。

3.創(chuàng)業(yè)投資基金

近年來，各地政府紛紛成立創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金管理中心，目的是推動創(chuàng)業(yè)基金的設(shè)立，并進行規(guī)范化管理和引導(dǎo)。政府利用引導(dǎo)基金介入，與想在本地投資的企業(yè)或者基金聯(lián)合在本地成立新的基金，一方面提升投資機構(gòu)信心，另一方面利用本土優(yōu)勢，協(xié)調(diào)各方面關(guān)系，可以推進項目建設(shè)順利發(fā)展。截至2012年底，僅在青島登記備案的創(chuàng)業(yè)投資基金已達10家，注冊資金13.5億，管理基金規(guī)模已達20多億元。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，這些基金大多數(shù)投向了中小企業(yè)，而且是其中的高新產(chǎn)業(yè)，很好地促進了高新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和企業(yè)調(diào)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)方向。

4.政府投融資模式的配套擔保措施

（1）建立為農(nóng)民服務(wù)的城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)融資擔保有限責任公司。以農(nóng)村的“四權(quán)”為擔保，即農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、居民房屋所有權(quán)和林權(quán)等“四權(quán)”可進行擔保融資，建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)融資模式，激活農(nóng)村土地、山林等多種資源要素。

（2）建立為中小企業(yè)融資服務(wù)的擔保機構(gòu)。以青島市為例，2009年9月，由青島市政府出資成立了青島華商匯通投資有限公司。2013年5月，青島市政府與山東省再擔保集團簽訂《推進中小企業(yè)融資戰(zhàn)略合作協(xié)議》，通過再擔保、擔保等方式擴大合作銀行對擔保機構(gòu)和中小企業(yè)的綜合授信額度。2013年7月，青島城投集團設(shè)立青島城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)融資擔保有限責任公司，是省內(nèi)資金規(guī)模最大的融資性擔保公司。

（3）推出中小企業(yè)股權(quán)投融資平臺。目的是促進各類中小企業(yè)的產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和并購重組，拓展中小企業(yè)融資渠道。

二、地方政府投融資管理問題分析

近幾年，各地在財政主導(dǎo)或引導(dǎo)下投融資方面發(fā)展較快，取得了較大的成績，但是也存在一些問題，很多地方的投融資平臺尚處于初步發(fā)展階段，體系建設(shè)還不夠完善，存在多頭融資、多頭監(jiān)管、信息分散的問題，凸顯出財政管理方面還存在一些需要解決的問題。

1.借鑒和利用國際投融資水平不高、融資額較少

雖然多個地方政府借鑒了一些新的國際投融資手段，如：設(shè)立多種創(chuàng)業(yè)基金、發(fā)行債券、使用BOT等，但與國外成功案例相比，存在著借用國際融資金額較少，使用外國政府和世界金融組織貸款少以及國際貿(mào)易使用出口信貸不多的問題。

2.政府可給予平臺的資源較少、平臺償債能力堪憂

一是政府給予融資平臺的可利用資源較少，或者可利用價值不高，平臺公司更多的是依靠政府背景向銀行等進行融資，政府因此承擔很大的擔保責任；二是公共基礎(chǔ)設(shè)施很難由建設(shè)或者經(jīng)營方自行定價運營收費，這些項目盈利能力往往不及預(yù)期，如海灣大橋、海底隧道等至今沒有進入贏利狀態(tài)，導(dǎo)致后續(xù)類似較大項目難以利用BOT等方式收費，或者運營回收周期變長。三是融資平臺公司所投資經(jīng)營的大多是公共基礎(chǔ)項目，總體盈利水平不會太高，目前靠公司盈利支付融資利息尚可，兩年以后大量進入還款期，本息相加將是巨大的負擔，到那時繼續(xù)融資的能力將逐漸變?nèi)酢?/p>

3.投融資規(guī)模增加過快、負債結(jié)構(gòu)不合理。

投融資規(guī)?？焖偕仙?、投資效益下降、投資風險上升的現(xiàn)象，導(dǎo)致政府宏觀調(diào)控對資源配置應(yīng)起的基礎(chǔ)性調(diào)控作用減弱，配置職能失靈。此外，融資結(jié)構(gòu)單一，依靠銀行貸款融資占比較高債券融資所占比率太低，比如青島，銀行貸款達82%以上，充分利用資本市場融資的能力較弱，債券融資，僅占18%；在投融資平臺建設(shè)中，政府投融資比例較低，大多為1：4，財政投資占比較小，而且缺少相應(yīng)的資本金補充機制。

4.缺乏統(tǒng)一的投融資監(jiān)管平臺和管理機制

在財政投融資關(guān)系中，既涉及廣大投資者、投融資主體、政府內(nèi)的多個部門，又涉及銀行等多種金融機構(gòu)，當事各方信息極不對稱。在政府中涉及多個層級的政府和部門，而且不在同一個融資平臺，經(jīng)常有同一個項目經(jīng)過包裝在不同渠道、不同銀行進行貸款或發(fā)行債券的情況，導(dǎo)致各級政府都無法準確的、及時的掌握融資總量，也是一個極大的風險，這說明缺乏統(tǒng)一的投融資監(jiān)管平臺和信息管理及共享機制。

三、地方財政投融資管理對策

自2011年以來，中央政府已經(jīng)認識到地方政府財政投融資特別是各種融資平臺存在的問題，在清理規(guī)范地方政府融資平臺的大背景下，政府財政需要加強對融資平臺等財政投融資加強管理，拓寬融資渠道，創(chuàng)新融資和監(jiān)管方式。

1.拓寬融資渠道，豐富融資手段

（1）拓寬基礎(chǔ)性項目的投融資渠道。充分利用多種金融手段，如通過綜合授信的一籃子融資計劃，擴大政府的投融資渠道?？梢圆捎贸袃秴R票的方式，即先期存入20-30%的保證金，開立100%的全額銀行承兌匯票，作為支付工程款項的資金，到期按期償還銀行的債務(wù)，同時在商業(yè)銀行取得綜合授信。通過這種方式，資金可以長期滾動使用，從而變流動資金貸款為中間業(yè)務(wù)和票據(jù)貼現(xiàn)業(yè)務(wù)，從而擺脫了依靠銀行提供信貸的單一性。

（2）盤活存量資產(chǎn)。土地是城市的最大資產(chǎn)，盤活存量資產(chǎn)應(yīng)以建立土地儲備制度為突破口。在具體運作中，要把握好土地供應(yīng)總量，注重“賣”“養(yǎng)”并舉，優(yōu)化土地開發(fā)環(huán)境，提高土地融資效益，為平臺公司提供更多的融資資源。

（3）采用多種方式搞活增量資產(chǎn)。深化政府投融資體制改革，放眼國際國內(nèi)資本市場，大膽嘗試各種現(xiàn)代融資方式，拓寬融資領(lǐng)域，大量使用債券融資、可轉(zhuǎn)換債券、上市融資、風險投資、項目融資、利用外資、廣告補償、社會保障基金等方式。

2.進行制度創(chuàng)新，完善投融資管理制度

要改變過去以經(jīng)濟效益指標為主，政府項目考核為輔的考核模式，實現(xiàn)自主經(jīng)營項目考核和政府項目考核并重，分別考核，綜合評價，建立標準化、規(guī)范化的投融資管理制度。

一是要完善融資管理制度，明確融資項目分類、融資主題、融資方式、融資成本、融資風險、融資監(jiān)管、信息等方面的限制。

二是要完善投資效益評估辦法，明確投資項目的考核分類、實施主體、考核標準等，加強對項目的進度、質(zhì)量、安全、投資預(yù)算和資金成本、信息透明度和可信度的控制，以提高財政投資的效益。

3.創(chuàng)新財政管理，構(gòu)造財政投融資的管理體系

（1）明確投資主體。成立一個代表政府投融資的經(jīng)濟實體如政府投資公司或發(fā)展公司作為投資主體，集中政府必要的財力、物力，實行政府主導(dǎo)、市場運作的投資體制。

（2）建立財政投融資監(jiān)督管理部門。在財政局內(nèi)成立專門的機構(gòu)，如成立投融資管理中心，作為固定的組織機構(gòu)并由專業(yè)人員組成。以此機構(gòu)專門負責制定市場運作所需要的各項配套政策；制定財政投融資的規(guī)劃，確定項目的輕重緩急；統(tǒng)籌預(yù)算內(nèi)、外政府專項資金，在引導(dǎo)社會各類資金中起基礎(chǔ)性、決定性作用；對項目的投融資方案進行審批，對執(zhí)行情況進行監(jiān)督管理。

（3）建立城市開發(fā)基金組織。與一般的金融機構(gòu)不同，地方城市開發(fā)基金組織兼有經(jīng)濟審查和工程監(jiān)控職能可以積聚大量金融、會計人員以及工程專家，與其財政投融資機構(gòu)的性質(zhì)相適應(yīng)的。

通過以上三種方式形成總體政府主導(dǎo)，分層（企業(yè)或項目層）市場運作的財政投融資格局。

（4）組建投融資管理戰(zhàn)略聯(lián)盟。強化與銀行及銀監(jiān)會戰(zhàn)略同盟的聯(lián)系，加強與國家政策性銀行的業(yè)務(wù)合作，建立政、銀聯(lián)手監(jiān)管機制，定期或不定期地組織召開政府、銀行和銀監(jiān)局三方聯(lián)席會，加強溝通和信息共享，提高監(jiān)管能力和辦事效率。

4.進行科技創(chuàng)新，建立政府債務(wù)風險預(yù)警機制

加強政府債務(wù)管理，建立風險模型比較財政投融資政策的效果和風險，進行投資乘數(shù)分析，尋找財政投融資和國民收入增長的平衡點，幫助政府決策，強化風險意識，嚴格控制債務(wù)規(guī)模，防止債務(wù)風險。

根據(jù)凱恩斯理論，投資刺激需求的增長，投資完成后又增加能供給，所以投資是經(jīng)濟增長的動力，對經(jīng)濟影響具有乘數(shù)作用。投資乘數(shù)是指增加一單位投資，所導(dǎo)致的國民收入增長的倍數(shù)。假設(shè)Y=GNP，C為消費額，I為投資額，G為財政支出額，X為凈出口額則Y=C+I+G+X，當I過大時，政府為償還利息財政支出會降低、消費下降，則Y必然下降。，其中K即為投資乘數(shù)。

為此，應(yīng)充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)，建立投融資統(tǒng)一管理、信息監(jiān)控平臺系統(tǒng)，進行項目備案，讓投融資的各方信息匯總進入監(jiān)控平臺，做到權(quán)利關(guān)系明了，項目進展明了，融資債權(quán)關(guān)系清晰，資金的“借、用、還和審”透明。所有環(huán)節(jié)經(jīng)審批備案入網(wǎng)、數(shù)據(jù)交換以后，才可以進行下一步，既可以提高信息透明度和共享度，提高審批速度，又可以加強監(jiān)督，便于審計、統(tǒng)計，使上述的制度創(chuàng)新和管理創(chuàng)新又可以依托的平臺，落到實處得到執(zhí)行。綜上，投融資是一項非常復(fù)雜的工作，必須根據(jù)社會經(jīng)濟環(huán)境和項目實際情況靈活運用，進行合理的組合配置，這一切需要政府構(gòu)造更加完善的投融資監(jiān)管體系，健全管理制度，規(guī)范政府投融資行為，創(chuàng)新監(jiān)管體系，強化風險管理和績效評估，才能既通過投融資促進經(jīng)濟發(fā)展，又做到風險可管可控。

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篇10

曾幾何時,在我國的經(jīng)濟生活中也出現(xiàn)了一只“孫猴子”,那就是地方債務(wù)。據(jù)銀監(jiān)會通報,到今年6月末,我國商業(yè)銀行地方融資平臺貸款達到7.66萬億元,其中造成呆、壞賬風險貸款達1.76萬億元。另據(jù)有關(guān)資料披露,目前,全國各省、自治區(qū)、直轄市共設(shè)立投、融資平臺公司8221家,其中縣級平臺4907家。有專家預(yù)測,如果不制約任其發(fā)展,到2011年,地方融資平臺負債將達15萬億元。這是多么驚人的數(shù)字啊,簡直比當年孫猴子大鬧天宮還可怕。

面對這種狀況,不少有識之士發(fā)出警語:快給這只“猴子”戴上一個“緊箍咒”吧!

中央政府體察民意,今天終于將“緊箍咒”戴在了地方債務(wù)的頭上了,這就是8月中旬,財政部、發(fā)改委、央行、銀監(jiān)會聯(lián)合了《關(guān)于貫徹國務(wù)院加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知相關(guān)事項的通知》(以下簡稱《通知》)?！锻ㄖ芬蟾鞯刎斦块T對地方融資平臺公司債務(wù)情況進行清理核實,并將核實情況上報。