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篇1

關(guān)鍵詞：小額貸款公司；信貸配給；審慎監(jiān)管

中圖分類號(hào)：F832.39 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-4392（2011）03-0028-04

從1994年開(kāi)始發(fā)展起來(lái)的小額貸款，作為國(guó)際援助和中國(guó)政府的農(nóng)村扶貧貼息貸款計(jì)劃，由于成效顯著而日顯其重要性。各地紛紛涌現(xiàn)的小額貸款公司既在客觀上解決了農(nóng)村和欠發(fā)達(dá)地區(qū)中小企業(yè)貸款難問(wèn)題，同時(shí)也對(duì)民間資本進(jìn)入金融領(lǐng)域作了很好的嘗試。但目前我國(guó)小額貸款公司還只是處于摸索試點(diǎn)階段，沒(méi)有一整套法律框架來(lái)界定小額貸款公司的法律地位?，F(xiàn)存的規(guī)制小額貸款公司的法規(guī)僅有《中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)、中國(guó)人民銀行關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（銀監(jiān)發(fā)【2008】23號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱意見(jiàn)）、《地方金融企業(yè)財(cái)務(wù)監(jiān)督管理辦法》（財(cái)金【2010】56號(hào)）等。為加強(qiáng)對(duì)小額貸款公司的監(jiān)管，防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)，各地也相繼出臺(tái)了地方監(jiān)管辦法。但這些辦法大多出臺(tái)倉(cāng)促，存在諸多嚴(yán)重法律問(wèn)題，雖有審慎監(jiān)管的積極意向，但實(shí)際監(jiān)管措施非常乏力，對(duì)于良好市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序的形成不無(wú)負(fù)面影響。

一、概念及特點(diǎn)

《意見(jiàn)》第一條第一款界定了小額貸款公司的概念：“小額貸款公司是由自然人、企業(yè)法人與其他社會(huì)組織投資設(shè)立，不吸收公眾存款，經(jīng)營(yíng)小額貸款業(yè)務(wù)的有限責(zé)任公司或股份有限公司?！备鞯乇O(jiān)管辦法中，也基本上沿襲了該界定方式。從該條規(guī)范可以明顯看出小額貸款公司具有法律地位模糊、法律屬性不易界定的特點(diǎn)。

（一）小額貸款公司屬于一般的工商企業(yè)

目前的小額貸款公司是依據(jù)《公司法》成立的企業(yè)，并不涵蓋在《商業(yè)銀行法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》的調(diào)整范圍之內(nèi)。小額貸款公司與經(jīng)銀行業(yè)監(jiān)督管理部門批準(zhǔn)的貸款公司的主要區(qū)別就在于股東身份，小額貸款公司的股東是自然人、企業(yè)法人與其他社會(huì)組織，貸款公司的股東是境內(nèi)商業(yè)銀行或農(nóng)村合作銀行。

（二）小額貸款公司可以經(jīng)營(yíng)小額貸款金融業(yè)務(wù)

與一般企業(yè)不同的是，小額貸款公司可以經(jīng)營(yíng)發(fā)放小額貸款的金融業(yè)務(wù)。中國(guó)人民銀行也對(duì)小額貸款公司的利率、資金流向進(jìn)行跟蹤監(jiān)測(cè)，并將其納入信貸征信系統(tǒng)，同時(shí)在其制定的《金融機(jī)構(gòu)編碼規(guī)范》中也將小額貸款公司列入其中。而與其他從事金融業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)不同，其無(wú)需申領(lǐng)金融許可證，當(dāng)然也不能享受“金融機(jī)構(gòu)”的權(quán)利，如不能在稅前提取風(fēng)險(xiǎn)撥備、不能享受金融機(jī)構(gòu)在銀行的同業(yè)存放利率、銀行間拆借利率優(yōu)惠、不能像新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)一樣獲得中央財(cái)政補(bǔ)貼。同時(shí)相較其他金融企業(yè)，還要承擔(dān)更重的稅負(fù),不僅要上繳營(yíng)業(yè)稅，還要上繳所得稅。

（三）小額貸款公司不能吸收公眾存款

為有效地控制風(fēng)險(xiǎn)，小額貸款公司資金來(lái)源受到了嚴(yán)格管制。按照《意見(jiàn)》規(guī)定，小額貸款公司的主要資金來(lái)源為股東繳納的資本金、捐贈(zèng)資金，以及來(lái)自不超過(guò)兩個(gè)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的融入資金。在法律法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)，小額貸款公司從銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)獲得融入資金的余額不得超過(guò)資本凈額的50%，嚴(yán)禁向內(nèi)部或外部集資吸收或變相吸收公眾存款。這種規(guī)定實(shí)際上極大限制了小額貸款公司運(yùn)用負(fù)債杠桿，提高了小額貸款公司的經(jīng)營(yíng)成本。同時(shí)，為了維護(hù)金融秩序、保護(hù)社會(huì)公眾利益，小額貸款公司作為非金融機(jī)構(gòu)，也要受到《非法金融機(jī)構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)取締辦法》的強(qiáng)力規(guī)制，被堅(jiān)決禁止非法集資和非法吸收公眾存款的活動(dòng)。

同時(shí)，仔細(xì)研讀《意見(jiàn)》及各地監(jiān)管辦法的列明條款，可以清楚地看到，小額貸款公司在其發(fā)展中被賦予了特殊的社會(huì)責(zé)任。如《意見(jiàn)》的第一條就開(kāi)宗明義的規(guī)定，意見(jiàn)的出臺(tái)是為“引導(dǎo)資金流向農(nóng)村和欠發(fā)達(dá)地區(qū)，改善農(nóng)村地區(qū)金融服務(wù)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)民和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，支持社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)”；而《意見(jiàn)》第四條規(guī)定，“小額貸款公司在堅(jiān)持為農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)的原則下自主選擇貸款對(duì)象”，而且值得注意的是，小額貸款公司被限定了特定的發(fā)展方向――村鎮(zhèn)銀行。

二、監(jiān)管機(jī)構(gòu)

《意見(jiàn)》把對(duì)小額貸款公司的監(jiān)管權(quán)交給了各省政府，明確“凡是省級(jí)政府能明確一個(gè)主管部門（金融辦或相關(guān)機(jī)構(gòu)）負(fù)責(zé)對(duì)小額貸款公司的監(jiān)督管理，并愿意承擔(dān)小額貸款公司風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任的，方可在本?。▍^(qū)、市）的縣域范圍內(nèi)開(kāi)展組建小額貸款公司試點(diǎn)。”

該條規(guī)定實(shí)際上明確了小額貸款公司所在地的縣(市、區(qū))政府是其風(fēng)險(xiǎn)防范處置的第一責(zé)任人,承擔(dān)小額貸款公司監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任。但對(duì)于小額貸款公司監(jiān)管的具體部門依然未作明示，而是授權(quán)當(dāng)?shù)卣芍付?，這導(dǎo)致了相當(dāng)程度的混亂。從目前的試點(diǎn)情況來(lái)看，各地負(fù)責(zé)小額貸款公司監(jiān)管的機(jī)構(gòu)也是各式各樣，有金融辦、發(fā)改委、工商局、財(cái)政局、公安局等部門。

如此多部門的分頭監(jiān)管會(huì)導(dǎo)致嚴(yán)重的弊端：小額貸款公司多重申報(bào)和監(jiān)管者多重審查，使監(jiān)管成本高企，進(jìn)而降低監(jiān)管效率；監(jiān)管重疊與監(jiān)管真空并存，從而無(wú)法及時(shí)發(fā)現(xiàn)監(jiān)管對(duì)象的風(fēng)險(xiǎn)所在。更重要的是，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)在部門內(nèi)利益集團(tuán)的壓力和影響下，為積極爭(zhēng)取監(jiān)管權(quán)限和監(jiān)管資源，會(huì)傾向于盡力維持自己的監(jiān)管范圍，同時(shí)積極侵入和消減其它監(jiān)管機(jī)構(gòu)的勢(shì)力范圍，形成所謂惡性的“地盤之爭(zhēng)”，降低整體的監(jiān)管水平，損害社會(huì)公共利益?？陀^地說(shuō)，現(xiàn)有的針對(duì)小額貸款公司的監(jiān)管機(jī)構(gòu)的確已經(jīng)過(guò)多，監(jiān)管結(jié)構(gòu)也太過(guò)復(fù)雜，不利于監(jiān)管的有效實(shí)施。

對(duì)小額貸款公司的利率和資金流向進(jìn)行跟蹤監(jiān)測(cè)是只有中國(guó)人民銀行才有的權(quán)力。至于警告、責(zé)令停業(yè)、暫扣或吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照、罰款等行政處罰措施，則是各地金融辦（局）根本無(wú)法享有的權(quán)力?！兑庖?jiàn)》僅屬于國(guó)務(wù)院部委制定的規(guī)章，各省、自治區(qū)、直轄市政府以及經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大市的政府制定的規(guī)章形式的管理辦法，按照《行政處罰法》的規(guī)定，均無(wú)權(quán)設(shè)立警告或者一定數(shù)量罰款以外的行政處罰。各地管理辦法中設(shè)定的停業(yè)整頓、解散或者關(guān)閉、取消小額貸款公司試點(diǎn)資格的處罰措施在性質(zhì)上都屬于行政處罰，因無(wú)明確的法律授權(quán)，冒然使用極可能帶來(lái)行政復(fù)議或行政訴訟的風(fēng)險(xiǎn)。而這些權(quán)力分散在工商、公安、經(jīng)貿(mào)、銀監(jiān)、人民銀行等職能部門。只有這些部門根據(jù)各自職能聯(lián)合起來(lái)，才有權(quán)采取警告、公示、風(fēng)險(xiǎn)提示、約見(jiàn)小額貸款公司董事或高級(jí)管理人員談話、質(zhì)詢、責(zé)令停辦業(yè)務(wù)、取消高級(jí)管理人員從業(yè)資格等措施。從各地的監(jiān)管辦法多以相關(guān)部門聯(lián)合的形式出臺(tái)，就可以看到這種多頭監(jiān)管現(xiàn)象的普遍性。

三、監(jiān)管措施

在《意見(jiàn)》的指引下，地方監(jiān)管部門基本上都對(duì)小額貸款公司采取了審慎監(jiān)管模式，設(shè)定了類似金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管辦法。但從總體特點(diǎn)來(lái)看，各地監(jiān)管辦法的內(nèi)容共性遠(yuǎn)大于個(gè)性，都沒(méi)有特別引人注目的創(chuàng)新之處。

（一）嚴(yán)格的準(zhǔn)入條件

《意見(jiàn)》對(duì)小額貸款公司注冊(cè)資本的門檻規(guī)定得并不高，小額貸款公司采用有限責(zé)任公司的注冊(cè)資本不得低于500萬(wàn)元，股份有限公司的注冊(cè)資本不得低于1000萬(wàn)元。但在地方政府出臺(tái)的監(jiān)管辦法中，將小額貸款公司的準(zhǔn)入門檻大幅提高，比如西部省份陜西省，規(guī)定小額貸款公司采用有限責(zé)任公司形式的，注冊(cè)資本為3000萬(wàn)元，采用股份有限公司形式的，注冊(cè)資本為6000萬(wàn)元。這體現(xiàn)出地方政府作為實(shí)際監(jiān)管者，對(duì)于防止非法集資可能帶來(lái)的金融風(fēng)險(xiǎn)的過(guò)度防范。地方政府這種保守態(tài)度實(shí)際所起到的作用只是阻礙新設(shè)小額貸款公司的進(jìn)入，為該領(lǐng)域內(nèi)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)制造嚴(yán)重的障礙。從某種程度上講，嚴(yán)格的準(zhǔn)入條件只對(duì)現(xiàn)存的小額貸款公司有利。

（二）嚴(yán)格的高級(jí)管理人員任職資格

出于監(jiān)管需要，部分地方出臺(tái)了任職資格考試或核準(zhǔn)制度，并規(guī)定小額貸款公司不得聘用未經(jīng)任職資格核準(zhǔn)的高級(jí)管理人員。但實(shí)際上這種資格認(rèn)定屬于行政許可法上的資質(zhì)許可范圍，部門規(guī)范性文件無(wú)權(quán)設(shè)定。出于對(duì)合法性的考慮，部分地區(qū)監(jiān)管辦法實(shí)際取消了該設(shè)定。另外一些地區(qū)則在《公司法》要求之外，如黑龍江省則附加了小額貸款公司的董事長(zhǎng)和高級(jí)管理人員應(yīng)具備從事相關(guān)經(jīng)濟(jì)工作8年以上或者從事銀行業(yè)工作5年以上的工作經(jīng)驗(yàn)，具備大專以上(含大專)學(xué)歷等嚴(yán)格要求。

對(duì)于董事高管等任職設(shè)定起始條件，從積極方面看，這為提高行業(yè)從業(yè)人員的專業(yè)素養(yǎng)，進(jìn)而降低經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，奠定了好的基礎(chǔ)。而從消極方面看，各地監(jiān)管辦法均只注重了對(duì)董事高管在進(jìn)入該行業(yè)時(shí)的資格要求，卻不約而同忽視了大股東、董事及高管在經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)中的責(zé)任規(guī)范。而一旦缺失了責(zé)任規(guī)則的約束，大股東、董事及高管在經(jīng)營(yíng)中的道德風(fēng)險(xiǎn)就很難避免，從而遇到經(jīng)營(yíng)失敗時(shí)，一般債務(wù)人或小股東難逃最終淪為受害者的命運(yùn)。該種規(guī)范設(shè)置上的缺陷必然對(duì)小額貸款公司的良性發(fā)展起負(fù)面作用。

（三）嚴(yán)格的利率限制

《意見(jiàn)》及各地監(jiān)管辦法均依據(jù)《合同法》的規(guī)定，對(duì)小額貸款公司的利率有嚴(yán)格的上限，即不能超過(guò)基準(zhǔn)利率的四倍。這為杜絕高利貸現(xiàn)象樹(shù)立了基本的底線。但在實(shí)踐中，小額貸款的高利率是其生命線。而資本市場(chǎng)的不發(fā)達(dá)導(dǎo)致中國(guó)企業(yè)直接融資占比低，國(guó)有銀行又通常制定有利于國(guó)企、大型民營(yíng)企業(yè)的信貸制度來(lái)限制貸款的發(fā)放，在諸種不利條件下的中國(guó)中小型民營(yíng)企業(yè)對(duì)于小額貸款有著迫切的需求。從某種程度上來(lái)說(shuō)，小額信貸支撐了中小型民營(yíng)企業(yè)的發(fā)展，這在浙江、江蘇等地表現(xiàn)的尤為突出。

（四）嚴(yán)格的會(huì)計(jì)監(jiān)管

依據(jù)2008年財(cái)政部的《關(guān)于小額貸款公司執(zhí)行的通知》（財(cái)金[2008]185號(hào)），小額貸款公司必須執(zhí)行《金融企業(yè)財(cái)務(wù)規(guī)則》，這較普通的工商企業(yè)更為嚴(yán)格。

依據(jù)相關(guān)監(jiān)管辦法，小額貸款公司還必須委托銀行業(yè)金融結(jié)構(gòu)作為小額貸款公司的資金結(jié)算銀行。貸款本金、利息結(jié)算均通過(guò)銀行賬戶轉(zhuǎn)賬處理，除特殊情況不允許現(xiàn)金結(jié)算，以便利于監(jiān)控小額貸款公司的資金流向。

同時(shí)，各地監(jiān)管辦法中強(qiáng)調(diào)的會(huì)計(jì)師事務(wù)所等中介組織的介入，為提升小額貸款公司的外部監(jiān)管力度，加強(qiáng)其透明化進(jìn)程所起的作用是不可低估的。但存在的問(wèn)題就是，進(jìn)行外部審計(jì)的會(huì)計(jì)師事務(wù)所通常是由被審計(jì)者出資聘請(qǐng)的，出于延攬業(yè)務(wù)等現(xiàn)實(shí)考慮，會(huì)計(jì)師事務(wù)所很難作出對(duì)于出資者不利的審計(jì)報(bào)告。這也是存在于會(huì)計(jì)師事務(wù)所等第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)的普遍監(jiān)管問(wèn)題，各地監(jiān)管辦法顯然對(duì)此也缺乏應(yīng)對(duì)之道。

（五）嚴(yán)格的信息披露制度

嚴(yán)格督促小額貸款公司進(jìn)行全面的信息披露應(yīng)是監(jiān)管工作的重中之重。實(shí)際上，各地出臺(tái)的監(jiān)管辦法也都確立了嚴(yán)格的信息披露制度。對(duì)小額貸款公司的非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管措施包括了信息收集、信息分析評(píng)估、信息歸檔等一系列措施。該種信息披露的有效性將在很大程度上決定未來(lái)監(jiān)管的力度。但由于目前企業(yè)信用評(píng)級(jí)制度還不完善，對(duì)于違反該信息披露措施的處罰力度嚴(yán)重不足，各地監(jiān)管辦法中諸種信息披露措施將有流為形式的危險(xiǎn)。

（六）特殊的風(fēng)險(xiǎn)防范與處置措施

風(fēng)險(xiǎn)的防范與處置是各地監(jiān)管辦法的重中之重。因此，各地監(jiān)管辦法都明確了小額貸款公司應(yīng)制定本公司貸款風(fēng)險(xiǎn)管理辦法，所在區(qū)縣政府需出具愿意承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)防范、風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任的承諾書(shū)，小額貸款公司要按季度上報(bào)風(fēng)險(xiǎn)排查報(bào)告等措施。各地普遍規(guī)定，小額貸款公司需建立審慎規(guī)范的資產(chǎn)分類制度和撥備制度。這些都是類金融企業(yè)才有的風(fēng)險(xiǎn)防范措施，但其效果有待進(jìn)一步檢驗(yàn)。

四、監(jiān)管辦法的法律缺陷

小額貸款公司的監(jiān)管辦法，在各地是以試點(diǎn)的形式展開(kāi)的。所謂試點(diǎn)，就是行政機(jī)關(guān)意圖在改革留置的法律灰色地帶中做出的創(chuàng)新。不過(guò)，正如溫總理所言，任何決策首先要考慮的是合法性的問(wèn)題。包括《意見(jiàn)》在內(nèi)的監(jiān)管規(guī)范，普遍存在的嚴(yán)重問(wèn)題皆已超出了法律的灰色區(qū)域，而進(jìn)入了不合法地帶。

如上分析，各地金融辦（局）監(jiān)管審批權(quán)力的最高來(lái)源為《意見(jiàn)》。在該意見(jiàn)的第二條第四款中規(guī)定，“申請(qǐng)?jiān)O(shè)立小額貸款公司，應(yīng)向省級(jí)政府主管部門提出正式申請(qǐng)，經(jīng)批準(zhǔn)后，到當(dāng)?shù)毓ど绦姓芾聿块T申請(qǐng)辦理注冊(cè)登記手續(xù)并領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照”，實(shí)際是為小額貸款公司的設(shè)立登記設(shè)置了前置性程序，具有行政許可的性質(zhì)。但依據(jù)《行政許可法》第十四條的規(guī)定，只有法律、行政法規(guī)及國(guó)務(wù)院所作的決定才可以設(shè)定行政許可。僅具部門規(guī)章地位的《意見(jiàn)》，顯然已經(jīng)超出法律授權(quán)而作出了不當(dāng)規(guī)范。但各地金融辦（局）依然依據(jù)該《意見(jiàn)》相繼出臺(tái)了暫時(shí)的監(jiān)督管理辦法，并相繼對(duì)小額貸款公司進(jìn)行了行政監(jiān)管；而且實(shí)際上，沒(méi)有省級(jí)政府金融辦（局）的批準(zhǔn)籌建文件，各地工商行政管理部門也不會(huì)為小額貸款公司辦理相應(yīng)的工商登記手續(xù)。這樣的規(guī)范設(shè)定，從根本上來(lái)說(shuō)是違反法律規(guī)定的。

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