導語：如何才能寫好一篇公益林資金管理辦法，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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第二條本辦法所稱市縣級生態(tài)公益林（以下簡稱生態(tài)公益林）是指我市行政區(qū)域內(nèi)未納入國家和省重點生態(tài)公益林范圍的，以及對我市國土生態(tài)安全、生物多樣性保護及經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展具有重要作用的森林，具體包括：防護林——水源涵養(yǎng)林、水土保持林、農(nóng)田防護林；特種用途林——自然保護區(qū)、自然保護小區(qū)、森林公園內(nèi)的森林和風景觀賞林、休憩林、國防林、母樹林以及名勝古跡和革命紀念地的林木等。

第三條在我市行政區(qū)域內(nèi)從事與生態(tài)公益林有關的生產(chǎn)、經(jīng)營管理活動的單位和個人必須遵守本辦法。

第四條生態(tài)公益林建設實行統(tǒng)一規(guī)劃、分步實施、依法保護、嚴格管理、分級負責的方針。

第五條各級人民政府負責本行政區(qū)域內(nèi)的生態(tài)公益林的建設、保護和管理，市、縣級林業(yè)行政主管部門負責本辦法的組織具體實施和檢查監(jiān)督。

第六條各級人民政府要加大對本行政區(qū)域內(nèi)的生態(tài)公益林的資金投入，對納入生態(tài)公益林管理并達到生態(tài)公益林建設要求的森林資源、林木投資經(jīng)營者給予一定的補償。

第七條各級人民政府應將生態(tài)公益林建設納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃。

第八條生態(tài)公益林界定，應堅持生態(tài)優(yōu)先、因地制宜、合理布局、突出重點的原則。

第九條生態(tài)公益林的區(qū)劃范圍。

（一）主要交通要道，江河兩岸一、二重山，庫容100萬立方米以上水庫的集水區(qū)，城鎮(zhèn)周邊等重要生態(tài)區(qū)域以及除已劃入國家和省級生態(tài)公益林之外的重要地段。

（二）森林和陸生野生動物類型的市、縣自然保護區(qū)以及森林公園內(nèi)的林地。

（三）其它以闊葉林、針闊混交林為主的，郁閉度0.5以上生態(tài)效益優(yōu)良的林地。

第十條縣級林業(yè)主管部門按照界定原則組織生態(tài)公益林的區(qū)劃界定和申報工作；生態(tài)公益林區(qū)劃界定結果經(jīng)縣級人民政府審核同意后，報市人民政府批準。

第十一條經(jīng)批準公布的生態(tài)公益林不得擅自調整，因特殊情況確需調整或改變其性質、用途的，應報經(jīng)市人民政府批準。

第十二條生態(tài)公益林規(guī)劃必須落實到地籍小班，實行小班經(jīng)營；劃定的生態(tài)公益林，其原來的權屬不變，受法律保護。

第十三條各級人民政府應遵循森林自然演替規(guī)律，采取“封、造、補、撫、管”相結合，以天然更新為主，輔以人工更新的方式，把重點生態(tài)公益林建設成樹種多樣、結構合理、功能齊全、生態(tài)效益和社會效益長期穩(wěn)定的森林生態(tài)體系。

縣級林業(yè)主管部門應組織林權單位對重點生態(tài)公益林區(qū)內(nèi)的荒山荒地、火燒跡地等宜林地進行限期造林恢復森林植被；對生態(tài)保護功能低下的疏林、殘次林、低效林分，應當進行補植和封育改造，逐步提高重點生態(tài)公益林的生態(tài)保護功能。

第十四條縣、鎮(zhèn)級人民政府負責本行政區(qū)域內(nèi)生態(tài)公益林的“封、育、管”工作，落實管護人員，全面加強保護管理工作；根據(jù)地形、地勢開設防火線或營造防火林帶，加強森林防火、森林病蟲害防治工作，確保生態(tài)公益林區(qū)內(nèi)火災、病蟲害發(fā)生面積不超過市定的標準。

第十五條禁止在生態(tài)公益林區(qū)內(nèi)伐木、放牧、狩獵、采脂、打樹枝、鏟草或地表植物、開礦、筑墳、建墓地、開墾、采石、挖砂和取土。

第十六條在生態(tài)公益林區(qū)內(nèi)開展旅游和其它經(jīng)營活動，必須經(jīng)縣級林業(yè)行政主管部門審核，報市林業(yè)局批準，并與生態(tài)公益林林地、林木所有者簽訂合同。改變林地用途的，須征得林業(yè)行政主管部門審核同意后，依照有關土地管理法律法規(guī)辦理建設用地審批手續(xù)。

第十七條因國家或省重點建設項目需要征用集體所有和占用國有生態(tài)公益林地的，必須經(jīng)省林業(yè)局或其授權單位審核同意，并依法辦理用地審批手續(xù)。

第十八條因國家或省重點建設項目、林木更新改造或衛(wèi)生間伐需要采伐的，須經(jīng)省林業(yè)局或其授權單位批準，并實行專項限額管理和采伐許可證制度。

第十九條生態(tài)公益林林木更新采伐的年限：人工松林40年以上，其它闊葉林及針闊葉混交林50年以上。復層林更新應實行擇伐，不準皆伐，擇伐后的植被覆蓋度不低于70％。生態(tài)公益林內(nèi)的采伐跡地、火燒跡地應于當年或次年內(nèi)完成更新造林。

第二十條禁止采伐生態(tài)公益林，對生態(tài)公益林經(jīng)營者的經(jīng)濟損失原則上由政府給予合理補償；市、縣級政府對界定的生態(tài)公益林參照省級生態(tài)公益林進行補償，自2008年起至2012年每年每畝補償10元，2012年以后根據(jù)省生態(tài)公益補償標準再進行調整。

第二十一條生態(tài)公益林的效益補償、管護等所需經(jīng)費列入市、縣級財政預算，由市、縣區(qū)按2∶8的比例共同承擔。

第二十二條生態(tài)公益林效益補償資金分為損失性補償和管護、管理經(jīng)費兩部分。

（一）損失性補償：主要用于補償生態(tài)公益林經(jīng)營者經(jīng)濟損失，按《廣東省生態(tài)公益林效益補償資金管理辦法》要求直接發(fā)放到補償對象手中。

（二）管護、管理經(jīng)費：包括管護人員經(jīng)費和管理經(jīng)費。管護人員經(jīng)費包括管護人員工資、管護工具的購置費用等。管理經(jīng)費包括生態(tài)公益林宣傳培訓、協(xié)調管理、檢查驗收及林業(yè)生態(tài)縣創(chuàng)建工作費用等。

（三）資金分配：

1．生態(tài)公益林效益補償總額（包括市、縣級財政支出）的75%專項用于損失性補償。

2．生態(tài)公益林補償資金縣級財政支出部分的18%專項用于補助管護人員經(jīng)費。7%專項用于生態(tài)公益林管理經(jīng)費（縣、鎮(zhèn)、村分別按4.5%、1.5%、1%的比例分配）。

3．生態(tài)公益林補償資金市級財政支出部分的18%專項用于市屬林場生態(tài)公益林的管護及表彰、獎勵生態(tài)公益林建設管理先進單位及個人等。7%專項用于生態(tài)公益林管理經(jīng)費，市、縣、鎮(zhèn)、村分別按3%、1.5%、1.5%、1%的比例分配。

第二十三條生態(tài)公益林效益補償資金年度分配計劃，應于每年6月底前，由市林業(yè)局會同市財政局下達，各縣財政局應按照2∶8比例配套相應資金并會同林業(yè)主管部門逐級下達。損失性補償資金，必須在本年度9月份前撥付到補償對象。年度資金分配計劃一經(jīng)下達，各級財政和林業(yè)部門必須嚴格按計劃執(zhí)行，不得隨意調整。如有特殊原因需調整的，需報市財政局、市林業(yè)局聯(lián)合批準。

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關鍵詞：森林分類經(jīng)營  政策  補償機制

        1 森林分類經(jīng)營理

        所謂森林分類經(jīng)營(Classified forest management)，又稱為“森林多效益主導利用經(jīng)營，即以發(fā)揮某一林種某一效益為主，兼顧其它方面效益的經(jīng)營模式。它是在社會主義市場經(jīng)濟體制下，根據(jù)社會對林業(yè)生態(tài)效益和經(jīng)濟效益的兩大要求，按照對森林多種功能主導利用的不同和森林發(fā)揮兩種功能所產(chǎn)生的“產(chǎn)品”的商品屬性和非商品屬性的不同，相應的把森林劃分為公益林和商品林，并按各自特點和規(guī)律運營的一種新型的林業(yè)經(jīng)營體制和發(fā)展模式。

        2 森林分類經(jīng)營的政策和經(jīng)營體制問題

        新時期、新形勢要求國家林業(yè)建設的戰(zhàn)略目標是建立比較完備的林業(yè)生態(tài)體系和比較發(fā)達的林業(yè)產(chǎn)業(yè)體系。要達到國家林業(yè)建設的戰(zhàn)略目標，必須根據(jù)森林的不同功能，實施分類經(jīng)營、分區(qū)突破、總體推進的發(fā)展戰(zhàn)略。分類經(jīng)營是新時期林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的基礎和核心。森林分類經(jīng)營牽涉到林業(yè)發(fā)展的方向，牽涉到林區(qū)最廣大人民群眾的根本利益，牽涉到國家可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)環(huán)境保障體系建設和國家財政經(jīng)濟利益。國家和地方的政策、法規(guī)是實施森林分類經(jīng)營的保障，經(jīng)營體制改革是實施森林分類經(jīng)營的措施。但目前在實施森林分類經(jīng)營中還存在有如下問題必須研究解決。

        2.1 國家和地方的生態(tài)公益林補償辦法尚未出臺 公益林的補償問題是制約公益林建設和實行分類經(jīng)營的關鍵。長期以來，因公益林具有效益外在性和受益對象廣泛性的特點，造成公益林“少數(shù)人負擔，全社會受益”、“相對不發(fā)達地區(qū)負擔，相對發(fā)達地區(qū)受益”、“上游負擔，下游受益”、“林業(yè)部門負擔，全社會受益”的不合理局面。再加上其牽涉面廣，政策性強，到目前為此，國家尚未對國家公益林的補償程序、補償辦法、補償對象、補償標準、籌資渠道等方面制訂出明晰的政策。在國家政策尚未出臺的情況下，各省、地方政府也未對地方公益林制訂明晰的生態(tài)公益林補償政策和辦法。生態(tài)公益林補償政策和辦法是關系到森林分類經(jīng)營尤其是生態(tài)公益林發(fā)展和林區(qū)社會穩(wěn)定的關鍵，實行分類經(jīng)營，關鍵看能否建立健全有效的森林生態(tài)效益補償機制，森林的生態(tài)、社會效益補償機制滯后，已成為制約林業(yè)分類經(jīng)營實際運作的瓶頸。

        2.2 分類經(jīng)營管理體制尚不完善 長久以來，我國林業(yè)經(jīng)營一直擔負著兩大基本任務:一是為國民經(jīng)濟建設和國民生活提供木質產(chǎn)品及其它林產(chǎn)品；二是改善國民生存環(huán)境。但事實上，我國林業(yè)幾十年來受傳統(tǒng)的管理體制和林業(yè)經(jīng)營模式以及國民經(jīng)濟建設的要求等影響，一直奉行以木材生產(chǎn)為中心，重采輕造、集中過伐的林業(yè)經(jīng)營模式。幾十年來，整個林業(yè)的基礎幾乎完全建立在森林采伐工業(yè)上，大規(guī)模開采國有林區(qū)與天然林區(qū)，造成天然林面積的劇減。實施森林分類經(jīng)營就必須要進行森林的分類管理。

        2.3 社會、經(jīng)濟發(fā)展對林產(chǎn)品需求矛盾依然存在 分類經(jīng)營實施之初，將現(xiàn)有森林劃分為公益林和商品林。公益林的主要功能是發(fā)揮其生態(tài)效益和社會效益，商品林則要承擔社會、經(jīng)濟發(fā)展對林產(chǎn)品需求的重任。由于自然條件和歷史的原因，我國森林資源現(xiàn)狀分布、結構不均衡性及對天然林過量采伐，在分類經(jīng)營實施之初所區(qū)劃的商品林尚不能滿足社會、經(jīng)濟發(fā)展對林產(chǎn)品的需求供給；同時，對森林分布較多，并以木材生產(chǎn)為財政和林農(nóng)經(jīng)濟收入主要來源的林區(qū)社會、經(jīng)濟發(fā)展是一個較大的沖擊，資源危機和經(jīng)濟危困已成為制約重點林區(qū)尤其是生態(tài)地位特別重要的林區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸。

   2.4 林產(chǎn)品稅費比例過高 據(jù)對部分省(區(qū))調研，林產(chǎn)品稅費征收比例占銷售價的比例偏大，尤其在商品材上表現(xiàn)較突出。商品材平均稅費比例占商品材銷售的40%～50%，特別是農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅在商品材生產(chǎn)和銷售環(huán)節(jié)雙重征收8%，在很大程度上影響了林農(nóng)對商品材生產(chǎn)的積極性，影響了商品林的發(fā)展。

        2.5 生態(tài)公益林的人工林問題 各省在分類經(jīng)營區(qū)劃中界定的生態(tài)公益林有許多人工林，這些劃入公益林區(qū)域內(nèi)的人工林除部分為生態(tài)工程建設投資營造的如長江防護林、退耕還林(草)等國家生態(tài)工程林外，尚有相當部分是世界銀行貸款造林的速生豐產(chǎn)林和群眾自發(fā)營造的用材林。據(jù)對湖北省調研，湖北省劃入天保工程區(qū)的人工林面積為106.5萬hm2，加上區(qū)劃時未成林人工林地3.8萬hm2，實際為110.3萬hm2，直接劃入禁伐區(qū)的人工林成林面積為7.3萬hm2。這些已界定為生態(tài)公益林區(qū)的人工林尤其是世行貸款造的人工林和農(nóng)民自發(fā)營造的用材林全部劃入禁伐區(qū)勢必影響世行貸款的債權和債務償還，影響林農(nóng)的經(jīng)濟利益而挫傷群眾造林積極性，除天保工程外，其他生態(tài)公益林區(qū)也有類似情況。

        3 實施森林分類經(jīng)營有關對策和建議

        實行森林分類經(jīng)營是一項根本性和全局性的改革，其主要任務并不在于對森林進行簡單的劃類，而在于圍繞分類經(jīng)營這一個基本要求必須進行的從管理體制、經(jīng)營方式、經(jīng)濟政策等一系列相關方面的配套改革，以推進林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，進而促進我國國民經(jīng)濟和社會建設的全面的可持續(xù)發(fā)展。

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一、高度重視，認真對待，切實保證森林生態(tài)補償試點工作順利啟動

森林生態(tài)補償是一項新的工作任務，試點工作好壞關系到林業(yè)振興和縣域經(jīng)濟發(fā)展，關系到解決林業(yè)發(fā)展建設中的動力和機制問題。為此，我們高度重視，認真對待。一是切實加強領導。成立以政府縣長為組長，主管副縣長為副組長,林業(yè)局、財政局局長為成員的森林生態(tài)效益補償試點工作領導小組，并在林業(yè)局設立了試點工作辦公室。二是認真宣傳?？h林業(yè)局局長發(fā)表了專題電視講話，宣傳口號在縣電視臺滾動播出一個月，縣政府了生態(tài)效益補償公告，依安信息報開辟了專題板面，在碾北公路明顯處和兩個試點林場同時分別設置了4×11米的宣傳公示牌，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)和試點林場張貼標語和散發(fā)宣傳單5000余份。三是積極部署。在今年3月18日縣政府召開的森林防火工作會議、4月13日召開的林業(yè)工作會議和6月10日林業(yè)推進工作會議上，主管林業(yè)的縣領導對生態(tài)補償分別做了進一步的專題部署。

二、突出重點，完善措施，全面推進森林生態(tài)效益補償試點工作規(guī)范化開展

森林生態(tài)效益補償試點工作，政策性強、情況復雜、責任重大，關系到森林所有者和經(jīng)營者的切身利益，關系到今后大面積森林生態(tài)效益補償工作能否有序進行。因此，我們在突出重點和完善措施方面，做到把好“四關”。

一是突出管護隊伍建設，把好護林責任人員準入關。森林生態(tài)公益林確定之后，管護工作和選擇合格的護林責任人員是一個關鍵環(huán)節(jié)。因此，我縣在兩個試點林場公開招聘專職護林責任人員。在職責先期公告、林場正式職工優(yōu)先報名的前提下，經(jīng)縣教育局出題，縣紀檢委監(jiān)考,進行文化和專業(yè)知識考試，擇優(yōu)錄取了24名身體好、文化素質高、責任心強的護林責任人員和兩名管護管理人員。

二是實施了“兩書兩薄兩證”的管理制度，把好經(jīng)常性管護經(jīng)營關。為改變過去經(jīng)營者和護林者責任不清及責任心不強問題，縣林業(yè)局授權兩個林場管理公益林，并發(fā)放了《國家重點公益林和管護經(jīng)營授權證書》，兩個林場與責任人簽訂了《國家重點公益林管護經(jīng)營合同書》；兩個林場實行《國家重點公益林保護和管理實施情況登記薄》，管護經(jīng)營責任人實行《國有重點公益林管護經(jīng)營責任區(qū)管護薄》；給24名公益林管護人員發(fā)放了《國家重點公益林管護人員證》，兩個林場和管護經(jīng)營責任人《國家重點公益林管護經(jīng)營檢查驗收證》待年末驗收時發(fā)放。通過《兩書兩薄兩證》的管理，經(jīng)營單位責任清了，經(jīng)營責任人和管護責任人責任心增強了。在今年防火關鍵時期，管護責任人晝夜看護在林地和重點地塊，嚴查入林人員，經(jīng)營單位責任人經(jīng)常深入責任區(qū)檢查管護情況。截止目前，兩個試點單位未發(fā)生一起破壞森林案件。

三是加強資金管理，嚴格執(zhí)行省生態(tài)效益補償基金管理辦法,把好資金運行關。為保證生態(tài)效益補償資金專款專用，按省管理辦法制訂管理細則，資金實行專戶存儲、封閉運行，報帳制度。省公益林補償資金由縣財政局撥到縣林業(yè)局設在依安信用社專用戶頭上，之后由林業(yè)局按季度給試點林場撥付70%的資金，余下30%待年末檢查驗收合格后再撥付，每月試點林場管護責任人員工資明細表到林業(yè)局報帳結算。

四是加大投入，科學管理，把好管護經(jīng)營實效關。針對試點單位基礎設施薄弱的問題，我們加大投入，高標準配置，科學化管理。其一，在生態(tài)公益林埋設了100個界樁，設置3塊公示碑，24塊管護牌，3塊宣傳牌；其二，每個試點林場都購進了GPS、數(shù)碼相機和微機；其三，每個試點林場都設立了固定專用檔案室，統(tǒng)一購置了鐵卷柜和各種辦公設備。檔案實行專人管理，專人負責，并設立了管理制度；其四，兩個試點林場設立了三處護林房，護林制度以板面形式上墻；其五，護林責任人統(tǒng)一著裝，統(tǒng)一配發(fā)標志牌。

三、加強管護，提高質量，有效促進林業(yè)經(jīng)濟健康發(fā)展

實施森林生態(tài)效益補償試點工作，目的是保護培育好森林資源。因此，我們狠抓森林資源保護和培育這個關鍵環(huán)節(jié)。一是制定了公益林建設規(guī)劃，到2008年兩個試點林場要完成6000畝宜林地公益林營造任務。二是縣政府6月10日召開了打擊破壞森林資源專項行動推進會?？h林業(yè)、工商、公安等部門深入鄉(xiāng)、村，對破壞森林資源的行為予以堅決打擊。截止目前，已取締108處非法木材經(jīng)營加工廠（點），查處破壞森林資源案件15起，其中，移交司法機關2起。三是加強重點公益林病蟲害防治和森林防火工作，使森林病蟲害發(fā)生率降低30%，防治率達到100%，有效預防了森林火險。四是對新營造的生態(tài)公益林進行撫育，做到三鏟三趟，達到林地無雜草，幼林無折損。

四、加強指導，強化監(jiān)督，努力實現(xiàn)行業(yè)管理標準化

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關鍵詞：生態(tài)公益林；管護；現(xiàn)狀；問題；對策

中圖分類號：S7

文獻標識碼：A 文章編號：16749944（2017）09015003

1 引言

森林是陸地生態(tài)系統(tǒng)的主體，是進行物質循環(huán)和能量交換的樞紐，具有調節(jié)氣候、涵養(yǎng)水源、減少污染和保持生物多樣性等多種功能，在維持生態(tài)平衡等方面有著極為重要的作用[1]。云南省是我國的生態(tài)大省，擁有良好的生態(tài)環(huán)境和自然稟賦，是西南地區(qū)生態(tài)安全屏障，承擔著維護區(qū)域、國家乃至國際生態(tài)安全的戰(zhàn)略任務。云南省面臨著快速工業(yè)化和城市化的環(huán)境壓力、水資源破壞、熱帶雨林銳減以及生物多樣性減少、人口膨脹和資源消耗量飆升等問題，嚴重地影響了區(qū)域可持續(xù)發(fā)展。

公益林管護水平直接影響其主體功能的發(fā)揮。其中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為國家公益林管護的基層單位，其公益林管護體系的制定，經(jīng)營管理水平的高低，管理人員的素質等問題直接決定了公益林的管護水平。因此，本文以云南省景谷縣傣族彝族自治縣鳳山鎮(zhèn)為例，分析了云南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)生態(tài)公益林管護存在的問題并嘗試給出對策。

2 景谷縣鳳山鎮(zhèn)生態(tài)公益林現(xiàn)狀

景谷傣族彝族自治縣隸屬于普洱市，下轄6個鎮(zhèn)，4個鄉(xiāng)。鳳山鎮(zhèn)位于景谷縣城東北部，鎮(zhèn)人民政府駐地陸家山距縣城24.5 km，屬山區(qū)、半山區(qū)、河谷為一體的山區(qū)鎮(zhèn)，東北與鎮(zhèn)沅縣接壤，南與正興鎮(zhèn)，威遠鎮(zhèn)相連，西與景谷鎮(zhèn)毗鄰，總面積520.6 km2。地處橫斷山脈東北段，東經(jīng)100°41′10″～101°01′08″，北緯23°30′39″～23°46′53″，東西最大橫距31.6 km。南北最大縱距30 km。境內(nèi)最高海拔2527 m，位于順南村光山組大尖山2527 m，最低海拔950 m位于平寨村芒卡，鎮(zhèn)政府機關駐地芒o村海拔1010 m。境內(nèi)氣候溫和，雨量充沛，土地肥沃，年平均氣溫16.10～18.50 ℃，年降水量850～1250 mm，年無霜期300 d左右。

鳳山鎮(zhèn)于2004年啟動生態(tài)效益管護工作，經(jīng)過多次調整、優(yōu)化，2011年完成公益林修編。目前，全鎮(zhèn)納入公益林補償面積105507畝，占有林地面積36%。其中，國家級公益林納入補償面積為68196畝，其中闊葉類8895畝，占國家級納入補償面積的13%，櫟類35250畝，占國家級納入補償面積的52%，思茅松類24051畝，占國家級納入補償面積的35%；省級公益林納入補償面積為37311畝，其中杞木類877畝，占省級納入補償面積的2%，櫟類32084畝，占省級納入補償面積的86%，思茅松類4350畝，占省級納入補償面積的12%。

為全面貫徹落實黨的十八屆三中全會提出的加快生態(tài)文明制度建設的要求，牢固樹立“生態(tài)立縣，綠色發(fā)展”理念，推進鳳山鎮(zhèn)生態(tài)文明體系建設，根據(jù)國家級和省級公益林的管護面積、分散程度、路程遠近等計算用工量，經(jīng)過核算，鳳山鎮(zhèn)國家級、省級公益林涉及8個行政村，36個村民小組，786戶，共計需要安排管護人員52人。其中：南板 9人、平田 12人、順南 12人、海慶 1人、文海 3人、文竹 3人、平寨11人、柏林 1人。

3 生態(tài)公益林管護所存在的問題

3.1 經(jīng)營管理

3.1.1 生態(tài)公益林政策管理措施不到位

鳳山鎮(zhèn)生態(tài)公益林小班分布廣泛，林農(nóng)交錯，管護難度較大。大多數(shù)地區(qū)都是直接將林地使用權劃分到農(nóng)戶手中，適應山林到戶經(jīng)營形式聯(lián)戶管護機制尚未進一步健全，管護責任不能有效落實。加之各村民小組各農(nóng)戶所分得的公益林面積小并且分散，由于村民的文化水平存在差異，所以村民對公益林的管理不能保持一致。其次，順南村舍家，平田村下寨、新村、會扎山的生態(tài)公益林還未分配給各農(nóng)戶，屬于集體所有。地方村民法律意識淡薄，導致亂砍濫伐、偷砍盜伐、亂割松脂、私挖亂采等現(xiàn)象時有發(fā)生。

3.1.2 補償標準偏低

生態(tài)公益林的主要職能是為社會提供公共服務，補償資金來源單一，補助標準偏低。如圖1所示，2012～2014年集體、個體補償標準起伏不定，國有補償標準保持不變，每年3.35元/畝，從2015年度到2016年度國有、集體、個體補償標準保持不變，按2016年標準計算，國有標準每年3元/畝，集體、個體每年13元/畝。集體、個體除去管護費每年3元/畝，農(nóng)民得到的管護費僅為每年10元/畝，遠遠低于當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平。

3.1.3 交通不便，農(nóng)民增收困難

景谷縣鳳山鎮(zhèn)公益林主要分布于南板、平田、順南、海慶、文海、文竹、柏林、平寨8個村。各村都在較偏遠的山區(qū)，距鎮(zhèn)街子基本50 km左右，進村道路基本上為鄉(xiāng)村土路，農(nóng)民進出困難。若遇上下雨天，道路多處坍塌，農(nóng)民進出多半靠走路。農(nóng)民種的蔬菜，養(yǎng)的家禽等難以拿到市場上交易，增收有限。因此村民經(jīng)濟來源只有依靠出售樹木，但是政策不允許生態(tài)公益林的商業(yè)性砍伐，村民不能從中獲利[2]，生態(tài)保護和經(jīng)濟建設存在矛盾。

3.1.4 比較利益懸殊，公益林建設存在隱憂

公益林的主要產(chǎn)品是森林生態(tài)效益，該產(chǎn)品具有公共物品的特點，經(jīng)營者很難通過市場交易途徑取得其勞動和投入的經(jīng)濟回報。商品用材林與公益林不同，其主要產(chǎn)品是木材，水果以及其他林副產(chǎn)品，這些產(chǎn)品都可以拿到市場上進行交易。目前鳳山鎮(zhèn)每年10元/畝的生態(tài)公益林補償標準，遠不如投資商品林帶來的效益高。在市場經(jīng)濟條件下，以追求利益最大化為目標的生產(chǎn)經(jīng)營者（包括林農(nóng)），在利益的驅動下，不會將資金、勞動力等資源自發(fā)地投向生態(tài)效益和社會效益大卻不具有商品性質的生態(tài)效益型林業(yè)―公益林。同時，公益林管理部門原有的資金要素在追求利潤最大化目標的驅動下也會從公益林部門流向利潤相較高的其他部門，使得公益林建設資金短缺的困難進一步加劇，造成公益林在市場競爭中處于不利地位。

3.2 監(jiān)測與檢查

3.2.1 未建立生態(tài)公益林監(jiān)測體系

由于鳳山鎮(zhèn)資金欠缺，人員編制少，技術人員文化水平參差不齊，因此至今尚未建立生態(tài)公益林監(jiān)測體系。其次，如圖2所示，鳳山鎮(zhèn)生態(tài)公益林涉及區(qū)域面積、范圍較廣、較散，國家級、省級公益林分別分布在36個村民小組中。小組數(shù)目較多，若要全面掌握公益林區(qū)的管護質量，就得投入大量的人力、物力去進行全面檢查，如果還想了解實時動態(tài)變化情況，就會難上加難，因此，必須建立一套系統(tǒng)完整的生態(tài)公益林監(jiān)測體系 ，才能更好地為生態(tài)公益林提供更好的管護。

3.2.2 監(jiān)測隊伍素質偏低，管護人員的聘用不合理

隨著新技術的應用，以及森林生態(tài)監(jiān)測的開展，監(jiān)測領域與監(jiān)測內(nèi)容不斷拓展，對監(jiān)測人員的素質提出了更高的要求，要求掌握多學科、跨領域的知識。鳳山鎮(zhèn)公益林管護人員基本從當?shù)剞r(nóng)民中選拔，受限于所受教育程度和生活閱歷，導致個人素質參差不齊，加之缺少林業(yè)技術知識學習，管護人員對公益林區(qū)內(nèi)林班和小班的變化、質量效益等情況不是很熟悉，監(jiān)測工作不到位，對于盜伐、濫伐、開墾、采石、挖土、破壞野生動植物、毀壞標志設施等違法毀林行為，不能做到及時發(fā)現(xiàn)和有效制止。

管護人員的聘用直接關系到整個公益林的管護的好壞，所以在選聘公益林管護人員時必須慎重。但是，實際中由于公益林區(qū)人口稀少，年輕者又大多外出打工，留守家中只有老人和小孩。所以，實際聘用的公益林管護人員大多文化水平低，且趨于老齡化。如圖3所示，管護人員20～29歲只占總數(shù)的2%，30～39歲占總數(shù)的13%，40～49歲占總數(shù)的50%，50～59歲占總數(shù)的40%。管護人員年齡偏大給公益林管護的外業(yè)工作也帶來了較大的困難。

4 對策與建議

4.1 經(jīng)營管理的改進建議

4.1.1 加強管理，將政策落到實處

加強培訓，提高管護人員的水平，加強管護責任區(qū)的巡護，對管護責任區(qū)內(nèi)森林火情、森林病蟲害進行監(jiān)控。發(fā)現(xiàn)毀林開墾，亂砍濫伐，盜伐，非法侵占林地，開山炸石，開礦采沙，亂捕濫獵，亂采濫挖野生植物等破壞資源的行為， 有義務及時制止并上報責任單位或林業(yè)部門，不得隱瞞不報，不得私下進行處理。根據(jù)《國家級公益林管理辦法》、《云南省地方公益林管理辦法》規(guī)定，將山頭地塊、林班、小班落到實處，健全法律法規(guī)，與管護人員簽訂責任狀，將政策落實到實處。

4.1.2 提高補助，完善補償機制

現(xiàn)階段，對生態(tài)公益林的補償資金，僅僅靠國家財政補助，不能從實際上解決補償偏低的問題。因此必須轉變思想觀念，轉變發(fā)展思路，以根本解決補償問題。在國家“一帶一路”建設和生態(tài)文明建設的戰(zhàn)略時期，應當抓住這個機遇，在不破壞生態(tài)壞境的前提下，在公益林區(qū)發(fā)展生態(tài)旅游業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、種植業(yè)等實現(xiàn)生態(tài)和經(jīng)濟效益的雙贏?？h林業(yè)主管部門和縣財政主管部門應當負責建立健全生態(tài)公益林森林生態(tài)效益補償資金的撥付、使用和公益林管理業(yè)務檔案，補償資金的使用、管理和監(jiān)督，嚴格執(zhí)行中央和省、市關于生態(tài)公益林管理及森林生態(tài)效益補償工作的有關規(guī)定。

4.1.3 增加農(nóng)民收入

在不破壞公益林林區(qū)資源的前提下，合理利用林地資源，適度發(fā)展林下經(jīng)濟。如成立合作社，從事林下生態(tài)土雞飼養(yǎng)和中藥材的種植。農(nóng)村淘寶，實施“互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)業(yè)”營銷模式，通過農(nóng)村淘寶，在網(wǎng)上銷售生態(tài)雞、土雞蛋、野生蕨菜、布鞋、鞋墊等農(nóng)產(chǎn)品和手工藝品，為本地農(nóng)副產(chǎn)品創(chuàng)造更大的銷售平臺。吸引外出務工人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，通過科學養(yǎng)殖和就地創(chuàng)業(yè)，使本村村民從外出務工向當?shù)貏?chuàng)業(yè)，從重體力勞動向輕體力勞動轉變，實現(xiàn)村民共同脫貧致富。如文海村的森林資源豐富，農(nóng)民可合理利用有限的森林資源，在林區(qū)養(yǎng)殖生態(tài)雞，農(nóng)民每年的收入是財政補償?shù)膬杀丁＾r(nóng)民的收入提高了，也帶動了農(nóng)民管理公益林的積極性。文海村在公益林上的管理經(jīng)驗，也受到了上級單位的好評，并在鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)推廣。通過發(fā)動各村向文海村學習，積極鼓勵和幫助農(nóng)民發(fā)展林下經(jīng)濟，來增加收入，實現(xiàn)生態(tài)和經(jīng)濟效益的雙贏。積極推廣和應用先進技術，引進既有利于保護生態(tài)環(huán)境、又有利于林農(nóng)增收的生態(tài)經(jīng)濟樹種，探索林下空地利用的有效途徑，積極增加林農(nóng)收入。

4.1.4 縮小利益懸殊，排除隱憂

在當今社會，公益林主要的功能為社會提供公共服務，而商品用材林則可以給人們帶來豐厚的收入，面對這樣的情況，應該轉變思想觀念，與時俱進，尋找公益林區(qū)內(nèi)存在的優(yōu)勢來發(fā)展經(jīng)濟，讓公益林區(qū)的收入和商品用材林相等，甚至超出商品用材林的收入?？梢愿鶕?jù)公益林區(qū)內(nèi)的氣候條件、降雨量、林下土地資源情況等選擇適合發(fā)展的種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)，因為種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)周期短、見效快，農(nóng)民就可以在短時間內(nèi)得到實惠，農(nóng)民就會用更多的時間和精力投入到公益林區(qū)中，公益林就會在市場競爭中占有利地位，這樣公益林將得到更好的發(fā)展，人民在公益林區(qū)內(nèi)的收入將會得到增加。

4.2 監(jiān)測和檢查改進措施

4.2.1 建立生態(tài)公益林監(jiān)測體系的必要性

鳳山鎮(zhèn)生態(tài)公益林積較大、范圍較廣，要全面了解全鎮(zhèn)的管護質量，就得對全鎮(zhèn)公益林進行全面檢查。因此，建立生態(tài)公益林監(jiān)測體系勢在必行，利用計算機信息技術對小班數(shù)據(jù)及時更新，以更好掌握生態(tài)公益林的變化動態(tài)[3]。對于生態(tài)公益林的補償、管護資金以及今后公益林資金使用情況，都可以在網(wǎng)上跟蹤。只有建立健全生態(tài)公益林監(jiān)測體系，才能使生態(tài)公益林的管護質量和綜合效益邁上一個新的臺階。

4.2.2 穩(wěn)定管護人員提高監(jiān)測人員的素質

為切實做好鳳山鎮(zhèn)國家級、省級公益林管護工作，建立完善的公益林管理體系，為今后的生態(tài)公益林建設提供指導性依據(jù)，根據(jù)《云南省森林生態(tài)效益補償資金管理辦法》（云財農(nóng)〔2014〕212號）“管”“補”分離的要求，鳳山鎮(zhèn)按照‘熟悉情況、就近就便、勝任工作’的原則統(tǒng)一組織選聘護林員。護林員由村集體推薦后，經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)服務中心選聘，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準后聘用，并報縣級林業(yè)主管部門備案[4]。

管護人員的條件要本人自愿，身體健康，年齡在18～55周歲，熱愛林業(yè)，責任心強，遵紀守法，群眾基礎較好，有一定威信，在本地長期生活，具有初中以上文化水平，能處理一般文字材料。聘用的管護人員由鎮(zhèn)林業(yè)服務中心進行崗前培訓，業(yè)務技術培訓。取得上崗資格后，由責任單位與其簽訂管護合同，并將管護人員名單予以張榜公示，接受群眾監(jiān)督。年底由責任單位組織檢查考評，對管護人員進行考核。管護人員實行一年一聘，年終考核合格者可續(xù)聘，考核不合格予以解聘。

5 結論

濟的發(fā)展和生態(tài)的保護都離不開生態(tài)公益林。本文以景谷縣鳳山鎮(zhèn)為例，分析了當前云南基層生態(tài)公益林管護中存在的問題，并給出了對策。只有以科學的發(fā)展觀為統(tǒng)領，以系統(tǒng)論的觀點和分析方法為指導，借助國家一帶一路建設和生態(tài)文明建設的戰(zhàn)略機遇，積極引進和自主創(chuàng)新現(xiàn)代科學技術，堅持生態(tài)公益林資源分類經(jīng)營管理策略，全面提高生態(tài)公益林可持續(xù)經(jīng)營管理的科技含量和經(jīng)營管理水平，積極構建生態(tài)公益林可持續(xù)發(fā)展精準補償機制，實現(xiàn)生態(tài)公益林的科學補償，全面提高經(jīng)營者和廣大林農(nóng)的積極性，積極拓展涉林產(chǎn)業(yè)外延，大力發(fā)展林區(qū)農(nóng)業(yè)休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游，林下經(jīng)濟種植、養(yǎng)殖，才能實現(xiàn)公益林資源的生態(tài)效益、經(jīng)濟效益、社會效益的有效統(tǒng)一，全面推進生態(tài)公益林的健康、可持續(xù)發(fā)展[5]。

參考文獻：

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篇5

[關鍵詞] 森林生態(tài)效益 補償資金 問題 對策

[中圖分類號] S750 [文獻標識碼] A [文

隨著社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展，林業(yè)在國民經(jīng)濟中的作用顯得越來越重要。如何協(xié)調經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護是當前我們關注的重要問題。2004年中央森林生態(tài)效益補償資金制度在我國全面實施，標志著我國森林生態(tài)效益補償制度的實質性確立。2007年財政部又頒布了新修訂的《中央財政森林生態(tài)效益補償基金管理辦法》進一步明確了管護開支范圍，加強了對森林生態(tài)效益補償資金的管理，對保障所有者、經(jīng)營者的切身利益，穩(wěn)定林區(qū)秩序，改善生態(tài)環(huán)境和社會的可持續(xù)發(fā)展起到了重大促進作用，然而在取得成績的同時，也暴露出不少問題：如法規(guī)制度不盡完善，資金來源渠道單一，市場機制欠缺，補償資金的發(fā)放和使用不規(guī)范等，這些問題的存在嚴重地制約森林生態(tài)效益的提高，現(xiàn)就此問題作如下探討。

一、當前森林生態(tài)效益補償資金管理存在的問題

1.法規(guī)制度不完善

目前森林生態(tài)效益補償制度還不夠完善，存在的問題導致補償制度無法有力保護相關的補償對象，目前，我國關于森林生態(tài)效益補償還沒有專門的立法，生態(tài)效益補償原則性條文的法律法規(guī)也主要依據(jù)《森林法》和《森林法實施條例》，但這些條文過于原則性和概括性，缺乏實際可操作性，使森林生態(tài)效益補償資金管理存在許多漏洞，加大了補償資金管理難度。

2.補償方式單一

當前森林生態(tài)效益補償主要是資金補償，且資金來源單一。全靠中央財政資金和地方財政資金，無其他資金來源。完全靠政府財政無法保證森林生態(tài)效益補償資金的足額及時到位，不利于補償機制的實施和森林生態(tài)效益的發(fā)揮。政府作為生態(tài)效益受益者的代表，有義務提供生態(tài)效益補償費用運用項目支持的形式，將補償資金轉化為技術項目，通過技術援助，基礎設施援助等“造血型”補償機制，增加林農(nóng)經(jīng)濟收入，提高林農(nóng)保護生態(tài)與生態(tài)建設的積極性，從而實現(xiàn)補償方式多元化。

3.補償標準低

我國現(xiàn)行的森林生態(tài)效益補償采用一刀切的形式，沒有根據(jù)實際情況確定合理的補償標準體系，不同省、不同地區(qū)，因其經(jīng)濟發(fā)展程度不同，劃為生態(tài)公益林后，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)其喪失的機會成本一定比欠發(fā)達地區(qū)要大得多，難以調動所有者和經(jīng)營者保護森林資源的積極性。雖然近年來我國大部分省市的補償標準都有所上升，但是這種標準遠低于公益林的管理成本和其經(jīng)濟效益，嚴重地制約了森林生態(tài)效益提高。

4.資金的發(fā)放和使用不規(guī)范

森林生態(tài)效益補償資金在發(fā)放和使用存在著管理不規(guī)范問題，在資金發(fā)放過程中，由于涉及的環(huán)節(jié)較多，不能直接把款項發(fā)放到林農(nóng)手中，往往只發(fā)放到村委會或村民小組。發(fā)放補償資金隨意性比較大，沒有固定的支付渠道。在資金使用過程中，由于沒有完善的監(jiān)督體系和明確的責任追究制度，導致補償資金沒有嚴格按照規(guī)定的管護開支范圍使用，無論所有者或經(jīng)營者是個人、國有單位還是集體，改變補償資金用途現(xiàn)象相當普遍。且無法追究相關責任人員的違法違規(guī)行為，最終導致補償資金管理問題得不到徹底有效解決。

5.市場化機制欠缺

在今后一個相當長時期，完全由政府來承擔森林生態(tài)效益補償資金是不現(xiàn)實的，主要原因中央財政和地方財政難以支撐如此巨大的補償金額。因此，必須找準市場渠道，減輕政府財政資金壓力，應對森林生態(tài)效益市場機制，拓展森林外部效益內(nèi)部化的市場渠道，在政府財政補償機制的基礎上，逐步建立森林生態(tài)效益的市場化補償機制。從而更有效的落實補償政策，促進社會經(jīng)濟與環(huán)境保護的協(xié)調發(fā)展。

6.缺乏科學的核算方法體系

我國對森林生態(tài)效益價值評估還沒有建立一個公認的、完善的核算方法體系，因此，森林生態(tài)效益補償存在技術制約，現(xiàn)在采用的核算方法大多直接利用國外的定價和方法，與我國社會經(jīng)濟現(xiàn)狀脫節(jié)，致使主體結果存在可信度低與可操作性差的缺陷，難以取得學術界、管理決策部門和社會公眾認同，也很難被管理決策部門采用。

二、加強森林生態(tài)效益補償資金管理的對策

1.建立政府與市場相結合補償機制

從我國森林生態(tài)效益補償?shù)膶嶋H情況來看，僅僅靠政府補償難以滿足我國森林生態(tài)效益補償資金不足的現(xiàn)狀。因此，應當積極引入市場機制，通過市場的參與來彌補政府補償管理成本高、速度效率低的弊端，并依托市場法則來規(guī)范市場行為，將生態(tài)服務功能或森林生態(tài)效益打包推入市場，因為市場補償機制具有補償方式靈活、管理和運行成本較低，適用范圍廣泛等特點，可以通過其實現(xiàn)森林生態(tài)效益補償。真正建立起政府、社會、市場等多元化籌資機制，達到解決森林生態(tài)效益補償資金不足的問題。

2.確定合理的補償標準

森林生態(tài)效益補償標準的合理確定有利于維護所有者或經(jīng)營者的合法權益，可以提高經(jīng)營者的積極性，確保森林生態(tài)建設的順利進行。補償標準的確定取決于經(jīng)濟的發(fā)展水平，森林生態(tài)效益的需求程度和受益者的承受能力，只有綜合考慮以上方面因素，才能合理確定森林生態(tài)效益補償標準，確保補償工作順利進行，補償標準的確定是開展森林生態(tài)效益補償?shù)氖滓ぷ鳎彩请y點工作，確定合理的補償標準可以有效保護補償對象的經(jīng)濟利益。

3.拓寬籌資方式

森林生態(tài)效益補償資金的來源不能單靠政府財政承擔，應以政府補償為主的基礎上大力拓寬補償資金籌資渠道，森林生態(tài)效益是一種公益效益，受益者是全社會，因此全社會都有責任和義務承擔補償費用。采取靈活多樣的補償措施，除加大財政支付力度外，可以通過發(fā)行國債、征收生態(tài)補償稅以及引入BOT融資模式，拓寬融資渠道，增加資金來源，解決森林生態(tài)效益補償資金不足的問題，進一步完善資金投入機制。

4.完善法規(guī)制度

雖然森林生態(tài)效益補償基金管理辦法的實施至今己經(jīng)很長時間了，但是目前我國尚存在的法律法規(guī)并不完善，對森林生態(tài)效益補償沒有明確的規(guī)定，缺乏規(guī)范補償程序和可供實際操作具體依據(jù)，建議在總結森林生態(tài)效益補償基金試點經(jīng)驗的基礎上，盡快出臺一部能針對森林生態(tài)效益補償?shù)奶貏e法，作為森林生態(tài)效益補償?shù)恼?、程序和實際操作的依據(jù)。解決現(xiàn)在各自為政，操作管理不規(guī)范現(xiàn)象。

5.加強對補償資金監(jiān)督和管理

森林生態(tài)效益補償資金數(shù)額巨大、政策性強，各級政府和林業(yè)主管部門要給予足夠重視。應設立專門機構和人員進行管理落實責任，保證管好、用好補償資金。鑒于森林生態(tài)效益補償資金的特殊性，除了財政、林業(yè)主管部門要加強管理外，審計部門也要根據(jù)實際情況對森林生態(tài)效益補償資金的發(fā)放、使用進行審計和監(jiān)督，及時指出補償資金管理中存在的問題，對發(fā)現(xiàn)違法違紀行為進行嚴肅處理。同時可以借鑒天然林保護工程資金的財務制度和會計核算辦法，來建立森林生態(tài)效益補償資金財務制度和會計核算辦法，對森林生態(tài)效益補償資金實行財政審批、列收列支。從而達到專款專用的目的，充分發(fā)揮其應有的作用。

三、結語

總之，森林生態(tài)效益補償制度的建立和完善，對改善人民生存環(huán)境，提高人民生活質量和穩(wěn)定林區(qū)秩序起到了重要的作用。實行森林生態(tài)效益補償制度，為我國林業(yè)生態(tài)環(huán)境建設提供了強有力的政策保障和資金支持，為實現(xiàn)森林生態(tài)環(huán)境保護和林區(qū)經(jīng)濟建設注入了新的動力。森林生態(tài)效益補償制度是一項長期的工作。需要各級政府和全社會的共同努力，才能使森林生態(tài)效益補償制度得到不斷完善，才能朝著法制化、制度化、規(guī)范化、科學化的方向發(fā)展。

參考文獻

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篇6

關鍵詞：森林分類經(jīng)營政策補償機制

生態(tài)環(huán)境建設是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的基礎,要實現(xiàn)社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展,必須有完備的生態(tài)體系作保障。隨著新形勢下林業(yè)工作的戰(zhàn)略定位和發(fā)展思路調整,建立比較完備的林業(yè)生態(tài)體系和比較發(fā)達的林業(yè)產(chǎn)業(yè)體系,已成為我國林業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略目標和任務。森林分類經(jīng)營改革是建立比較完備的林業(yè)生態(tài)體系和比較發(fā)達的林業(yè)產(chǎn)業(yè)體系的基礎工作。

分類經(jīng)營是我國林業(yè)20世紀末和21世紀改革的主題。分類經(jīng)營能否順利地實施和推行下去,關系到我國林業(yè)發(fā)展的前途和命運。關系到林業(yè)市場經(jīng)濟體制的建立和林業(yè)生態(tài)功能的良好發(fā)揮,關系到建立比較發(fā)達的林業(yè)產(chǎn)業(yè)體系和比較完備的林業(yè)生態(tài)體系,關系到林業(yè)的兩個根本性轉變。所以分類經(jīng)營具有重大的理論研究價值和重大的實踐意義。

一、森林分類經(jīng)營理論及在我國的實踐概況

所謂森林分類經(jīng)營(Classifiedforestmanagement),又稱為“森林多效益主導利用經(jīng)營,即以發(fā)揮某一林種某一效益為主,兼顧其它方面效益的經(jīng)營模式。它是在社會主義市場經(jīng)濟體制下,根據(jù)社會對林業(yè)生態(tài)效益和經(jīng)濟效益的兩大要求,按照對森林多種功能主導利用的不同和森林發(fā)揮兩種功能所產(chǎn)生的“產(chǎn)品”的商品屬性和非商品屬性的不同,相應的把森林劃分為公益林和商品林,并按各自特點和規(guī)律運營的一種新型的林業(yè)經(jīng)營體制和發(fā)展模式。

森林分類經(jīng)營并不是近年才提出來的,在18世紀形成的森林經(jīng)營管理(森林經(jīng)理)理論中就有組織森林分類經(jīng)營的理論與實踐。例如,在地域上把相互連接的、具有相同經(jīng)營方向的塊劃分為森林經(jīng)營區(qū),與此同時,把地域上不相連接,但在森林經(jīng)營目的、經(jīng)營周期、森林經(jīng)營方式上相同的小班組織成森林經(jīng)營類型比如用材、防護、水源涵養(yǎng)、特種目的的森林經(jīng)營類型合并建立起相應的森林經(jīng)營體系,甚至直接以小班作為經(jīng)營類型,這就是典型的分類經(jīng)營。問題是傳統(tǒng)的這種分類經(jīng)營有以下的缺點:第一,突出了木材的利用忽略了其它各種效益;第二,只強調了經(jīng)營的生物學和技術方面,忽略了經(jīng)營的社會經(jīng)濟方面和林政管理方面;第三,只從自然和生物物理方面,而沒有從事理和人理的互為儲存關系考慮;第四,也是一個很重要的方面,體現(xiàn)為就林論林,沒有與其它各部門、行業(yè)有機地結合,因而沒有跳出行業(yè)的局限。

關于森林分類經(jīng)營問題,國際上對其方式和目的要求,存在著兩種不同看法。一種是在一定地域上,劃塊分類經(jīng)營利用根據(jù)森林的主要功能劃分為用材、防護、游憩、放牧等,發(fā)揮各自功能。國外稱之為“鄰接式多元化利用”。另外一種經(jīng)營模式就是在一塊森林中同時產(chǎn)生多種多樣的產(chǎn)品和提供多種多樣的服務,這叫做“同步或多元化利用”。這兩種方式的討論經(jīng)歷了相當長的一個時期,爭論的實質是對森林利用是否存在著效益和功能上的互斥和兼容是單目標與多目標上的差異,也包含著對森林經(jīng)營上的理解。在我國,對生態(tài)與經(jīng)濟是否一致的問題,長期存在著爭論。一些學者認為:“在促進木材和林產(chǎn)品發(fā)展的同時,為人類自下而上和發(fā)展創(chuàng)造最佳狀態(tài)的環(huán)境”,“強調生態(tài)與經(jīng)濟的矛盾是可以統(tǒng)一的”。而另一學派則強調“……緊緊抓住解放和提高林業(yè)生產(chǎn)力這個中心環(huán)節(jié),突出效益原則,強調結構效益,對林業(yè)實行分類指導,按照專業(yè)分工的原則對林業(yè)經(jīng)營格局進行大調整,集中力量重點突破,以重點林業(yè)的高效益帶動全局的發(fā)展”,認為“生態(tài)經(jīng)濟一體化的林業(yè)難以實施”。從目前森林分類經(jīng)營的理論與實踐來看,后一種觀點是嚴格的分類經(jīng)營觀點。但是這種分類經(jīng)營應強調的是主導功能上的分工,是一種矛盾的主要方面,并不是互相對立、排斥(商品林與公益林),而是對立統(tǒng)一的關系。林業(yè)是一個既有生態(tài)效益又有經(jīng)濟效益的特殊行業(yè),兩大效益的建設有完全不同的經(jīng)濟屬性。為了既充分發(fā)揮市場機制在林業(yè)資源配置中的基礎作用,又對市場機制失靈的方面加以克服,必須實行整個林業(yè)的分類經(jīng)營。國家體改委和原林業(yè)部頒布的《林業(yè)經(jīng)濟體制改革總體綱要》,正式推出以分類經(jīng)營改革為主題的林業(yè)經(jīng)濟體制改革總體方案。在1992年,中國林業(yè)出版社出版的《林業(yè)分工論》一書提出一種分類經(jīng)營的模式——“林業(yè)分工論”,即從發(fā)展戰(zhàn)略和經(jīng)營思想出發(fā),接照森林的用途和生產(chǎn)目的,將林業(yè)分成商品林業(yè)、公益林業(yè)和兼容性林業(yè)三種。認為“林業(yè)分工論”是森林多功能主導利用的分工,是林業(yè)的分工,而不是林種的進一步劃分。

自1995年原林業(yè)部頒發(fā)《林業(yè)經(jīng)濟體制改革總體綱要》以來,根據(jù)原林業(yè)部下發(fā)的《關于開展林業(yè)分類經(jīng)營改革試點工作的通知》(林策通字[1996]69號)精神,各省(區(qū))相繼于1996年選擇2～4個縣(市)開展森林分類經(jīng)營改革試點工作。根據(jù)國家林業(yè)局《關于開展全國森林分類區(qū)劃界定工作的通知》(林策發(fā)[1999]191號)和國家林業(yè)局《國家公益林認定辦法》(林策發(fā)[2001]88號)文件精神,各省(區(qū))相繼啟動了森林分類區(qū)劃工作。到目前為止,大部分省(區(qū))已完成森林分類區(qū)劃界定工作,并將分類區(qū)劃界定工作成果上報到國家林業(yè)局。其間各省林業(yè)廳(局)也同時制定和了本省的《分類區(qū)劃界定工作方案》和《森林分類區(qū)劃界定操作細則》，在全省范圍內(nèi)全面開展分類區(qū)劃界定工作。

二、森林分類經(jīng)營的政策和經(jīng)營體制問題

新時期、新形勢要求國家林業(yè)建設的戰(zhàn)略目標是建立比較完備的林業(yè)生態(tài)體系和比較發(fā)達的林業(yè)產(chǎn)業(yè)體系。要達到國家林業(yè)建設的戰(zhàn)略目標,必須根據(jù)森林的不同功能,實施分類經(jīng)營、分區(qū)突破、總體推進的發(fā)展戰(zhàn)略。分類經(jīng)營是新時期林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的基礎和核心。森林分類經(jīng)營牽涉到林業(yè)發(fā)展的方向,牽涉到林區(qū)最廣大人民群眾的根本利益,牽涉到國家可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)環(huán)境保障體系建設和國家財政經(jīng)濟利益。國家和地方的政策、法規(guī)是實施森林分類經(jīng)營的保障,經(jīng)營體制改革是實施森林分類經(jīng)營的措施。但目前在實施森林分類經(jīng)營中還存在有如下問題必須研究解決。

2.1國家和地方的生態(tài)公益林補償辦法尚未出臺

生態(tài)公益林補償政策是實施森林分類經(jīng)營的核心政策,但是我國一直為建立生態(tài)公益補償機制,這勢必導致公益林經(jīng)營主體不明,或經(jīng)營主體無力正常地對其進行經(jīng)營和管護,甚至會發(fā)生對森林資源的破壞性掠奪。經(jīng)調查分析,我們認為造成這種局面的原因主要在于:①人們的生態(tài)觀念不強,對林業(yè)的三大效益認識不到位。雖然我國在歷史上就有植樹種竹的優(yōu)良傳統(tǒng),但人們更多的是追求森林中的木材、薪材及林副產(chǎn)品等林產(chǎn)品所帶來的直接經(jīng)濟效益。農(nóng)業(yè)、水利、旅游等行業(yè)長期以來形成認識上的嚴重偏差,弱視甚至無視林業(yè)所帶來的各種生態(tài)、社會效益,人們享受這種效益成了理所當然,而補償卻成了盲區(qū)。林業(yè)部門,特別是營林業(yè)承擔了繁重的造林、育林任務,而不能獲得相應的補償,經(jīng)營困難成為必然。如一些森林公園、水利設施的經(jīng)營中,森林的管護和撫育等任務屬林業(yè)部門的“分內(nèi)事”,而經(jīng)營收入?yún)s進入了旅游部門、水利部門的賬戶。這種投入和產(chǎn)出脫節(jié)、剝離的現(xiàn)象應該說帶有一定的普遍性。②森林的生態(tài)、社會效益計算困難。森林的生態(tài)、社會效益補償問題的提出,已為時不短,并早已載入《森林法》中,但迄今還沒有一個明確且切實可行的計算方法和補償辦法。

公益林的補償問題是制約公益林建設和實行分類經(jīng)營的關鍵。長期以來,因公益林具有效益外在性和受益對象廣泛性的特點,造成公益林“少數(shù)人負擔,全社會受益”、“相對不發(fā)達地區(qū)負擔,相對發(fā)達地區(qū)受益”、“上游負擔,下游受益”、“林業(yè)部門負擔,全社會受益”的不合理局面。再加上其牽涉面廣,政策性強,到目前為此,國家尚未對國家公益林的補償程序、補償辦法、補償對象、補償標準、籌資渠道等方面制訂出明晰的政策。在國家政策尚未出臺的情況下,各省、地方政府也未對地方公益林制訂明晰的生態(tài)公益林補償政策和辦法。生態(tài)公益林補償政策和辦法是關系到森林分類經(jīng)營尤其是生態(tài)公益林發(fā)展和林區(qū)社會穩(wěn)定的關鍵,實行分類經(jīng)營,關鍵看能否建立健全有效的森林生態(tài)效益補償機制,森林的生態(tài)、社會效益補償機制滯后,已成為制約林業(yè)分類經(jīng)營實際運作的瓶頸。

2.2分類經(jīng)營管理體制尚不完善

長久以來,我國林業(yè)經(jīng)營一直擔負著兩大基本任務:一是為國民經(jīng)濟建設和國民生活提供木質產(chǎn)品及其它林產(chǎn)品;二是改善國民生存環(huán)境。但事實上,我國林業(yè)幾十年來受傳統(tǒng)的管理體制和林業(yè)經(jīng)營模式以及國民經(jīng)濟建設的要求等影響,一直奉行以木材生產(chǎn)為中心,重采輕造、集中過伐的林業(yè)經(jīng)營模式。幾十年來,整個林業(yè)的基礎幾乎完全建立在森林采伐工業(yè)上,大規(guī)模開采國有林區(qū)與天然林區(qū),造成天然林面積的劇減。實施森林分類經(jīng)營就必須要進行森林的分類管理。但在目前分類經(jīng)營實踐中尚未有完善的森林分類經(jīng)營管理辦法,而傳統(tǒng)林業(yè)經(jīng)營模式混淆了作為商品產(chǎn)業(yè)的林業(yè)和作為社會公益事業(yè)的林業(yè)在經(jīng)濟屬性、經(jīng)營利用目標、經(jīng)營方式、管理要求、社會實現(xiàn)形式以及價值利益補償?shù)确矫娴牟顒e,而統(tǒng)一于高度集中的計劃管理體制之下,按同樣的體制、同樣的模式與方法去經(jīng)營建設,帶來的問題也很多:(1)大面積的天然林資源尤其是天然林中的原始林被采伐后,被林相單一的人工林取代,造成生態(tài)危機的潛伏。天然林生態(tài)系統(tǒng)結構復雜、功能完善、生物多樣性豐富,具有人工林不可比擬的生態(tài)價值。(2)因缺乏科學的價值利益投入補償機制,國有林區(qū)和各類防護林經(jīng)營單位面臨沉重的困難。因無林可采,或者無法在市場上實現(xiàn)其價值,生產(chǎn)經(jīng)營難以為繼。(3)林業(yè)企業(yè)經(jīng)營目標不明確,林業(yè)的生態(tài)效益和社會效益往往讓位于林業(yè)的經(jīng)濟效益和目標。

2.3社會、經(jīng)濟發(fā)展對林產(chǎn)品需求矛盾依然存在

分類經(jīng)營實施之初,將現(xiàn)有森林劃分為公益林和商品林。公益林的主要功能是發(fā)揮其生態(tài)效益和社會效益,商品林則要承擔社會、經(jīng)濟發(fā)展對林產(chǎn)品需求的重任。由于自然條件和歷史的原因,我國森林資源現(xiàn)狀分布、結構不均衡性及對天然林過量采伐,在分類經(jīng)營實施之初所區(qū)劃的商品林尚不能滿足社會、經(jīng)濟發(fā)展對林產(chǎn)品的需求供給;同時,對森林分布較多,并以木材生產(chǎn)為財政和林農(nóng)經(jīng)濟收入主要來源的林區(qū)社會、經(jīng)濟發(fā)展是一個較大的沖擊,資源危機和經(jīng)濟危困已成為制約重點林區(qū)尤其是生態(tài)地位特別重要的林區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸。

而林業(yè)生產(chǎn)力水平不高也阻礙了林業(yè)發(fā)展。過去很長一段時間以來,國家每年用于治山造林的投資不及水利投資的十分之一,隨著兩大生態(tài)林業(yè)工程的相繼提出和推行,林業(yè)的地位和投入均有明顯的提高,但由于受過去計劃經(jīng)濟陰影的影響,更受眼前經(jīng)濟利益的驅使,時至今日,部分行業(yè)、部門對狹隘利益的維護和部分決策者的短期行為,以及全民生態(tài)、環(huán)保意識的淡薄等現(xiàn)狀仍令人憂心忡忡。在市場經(jīng)濟條件下,林業(yè)因生產(chǎn)周期長、生產(chǎn)力水平不高,生態(tài)及社會效益表現(xiàn)不很直觀等因素的制約,使其在市場中成為一個弱勢行業(yè),且國家和地方在稅收及現(xiàn)行的林政管理等方面,扶持發(fā)展的力度和營造有利于林業(yè)發(fā)展的市場環(huán)境等方面還遠遠不夠,這在一定程度上也遏制了林業(yè)分類經(jīng)營的實際運行和健康發(fā)展。

2.4公益林建設與林農(nóng)生活水平提高的矛盾

國家對重點公益林的區(qū)域布局政策及公益林的補償政策不明確,讓一些既得利益者坐享其成而未付出相應的代價。同時,也使一些地區(qū)在森林分類經(jīng)營區(qū)劃過程中埋下伏筆,以便將來向著有利于自身的政策上靠。另外,處于山區(qū)、重點林區(qū)的公益林,還不能從根本上解決林農(nóng)的生計問題,。生態(tài)公益林建設區(qū)大多為貧困山區(qū),林農(nóng)對森林的依賴程度和期望值很高。林農(nóng)在能源、建房和自用材等方面在很大程度上依賴于消耗森林資源,經(jīng)濟來源在很大程度上也源于森林。政府若不能采取切實可行的調控手段對林農(nóng)及其利益從根本上給予必要的扶持和保護,公益林的建設與發(fā)展將很難得到較長期的保證。

2.5林產(chǎn)品稅費比例過高

據(jù)對部分省(區(qū))調研,林產(chǎn)品稅費征收比例占銷售價的比例偏大,尤其在商品材上表現(xiàn)較突出。商品材平均稅費比例占商品材銷售的40%～50%,特別是農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅在商品材生產(chǎn)和銷售環(huán)節(jié)雙重征收8%,在很大程度上影響了林農(nóng)對商品材生產(chǎn)的積極性,影響了商品林的發(fā)展。

2.6生態(tài)公益林的人工林問題

各省在分類經(jīng)營區(qū)劃中界定的生態(tài)公益林有許多人工林,這些劃入公益林區(qū)域內(nèi)的人工林除部分為生態(tài)工程建設投資營造的如長江防護林、退耕還林(草)等國家生態(tài)工程林外,尚有相當部分是世界銀行貸款造林的速生豐產(chǎn)林和群眾自發(fā)營造的用材林。據(jù)對湖北省調研,湖北省劃入天保工程區(qū)的人工林面積為106.5萬hm2,加上區(qū)劃時未成林人工林地3.8萬hm2,實際為110.3萬hm2,直接劃入禁伐區(qū)的人工林成林面積為7.3萬hm2。這些已界定為生態(tài)公益林區(qū)的人工林尤其是世行貸款造的人工林和農(nóng)民自發(fā)營造的用材林全部劃入禁伐區(qū)勢必影響世行貸款的債權和債務償還,影響林農(nóng)的經(jīng)濟利益而挫傷群眾造林積極性,除天保工程外,其他生態(tài)公益林區(qū)也有類似情況。

三、實施森林分類經(jīng)營有關對策和建議

實行森林分類經(jīng)營是一項根本性和全局性的改革,其主要任務并不在于對森林進行簡單的劃類,而在于圍繞分類經(jīng)營這一個基本要求必須進行的從管理體制、經(jīng)營方式、經(jīng)濟政策等一系列相關方面的配套改革,以推進林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展,進而促進我國國民經(jīng)濟和社會建設的全面的可持續(xù)發(fā)展。

1)盡快制訂和完善政策法規(guī),建立管理辦法。

森林分類經(jīng)營是一項全新的工作,各種政策、法規(guī)還不十分完善,正在積極探索之中。建議國家林業(yè)局在詳細調研的基礎上,盡快出臺森林分類經(jīng)營政策法規(guī),如“公益林管理辦法”、“商品林管理辦法”、“公益林補償資金管理辦法”等。各級地方政府根據(jù)國家有關森林分類經(jīng)營的法規(guī)法律制訂適合本地區(qū)的相關政策,使森林分類經(jīng)營的管理和公益林的補償、補助資金的使用與管理納入法制化軌道。

除了國家要增加對公益林的投資外,必須盡快建立和健全森林生態(tài)公益林的補償制度。根據(jù)“誰受益,誰投入”的原則,生態(tài)公益林的服務對象明確的,由其受益者補償,服務對象不明確的,由政府補償。征收的森林生態(tài)公益林補償資金主要用于公益林培育、經(jīng)營管理和新的公益林工程建設。我國已有部分省、市在嘗試采用一些方法開展生態(tài)公益林的補償。如:廣州市人大常委會通過了《廣州市流溪河流域水源涵養(yǎng)林保護管理的規(guī)定》,規(guī)定每年籌集1800萬元作為流溪河流域水源涵養(yǎng)林的生態(tài)效益補償費。各級財政都從年度支出中拿出不少于1%的費用作為公益林的投入;湖南資興市按水庫灌溉田畝面積每畝每年收取20元人民幣作為生態(tài)補償費;廣西金秀縣的大瑤山水源林使下游一些縣受益,這些縣每年給金秀縣的水源林建設補償費達數(shù)百萬元。作為“全國森林分類經(jīng)營試點縣”的河北省平泉縣根據(jù)補償要素和實際情況,提出補償標準,并把補償渠道分為自我補償、外部受益者補償和國家政府補償?shù)热齻€方面。四川省作為一個經(jīng)濟不發(fā)達的地區(qū),很難將公益林的經(jīng)營投資完全交由政府或者社會去承擔,但卻可以本著向社會征收森林生態(tài)補償費的思路,對一些事權比較明確的部門和單位,征收生態(tài)林的建設補償費。只有將這個“瓶頸”盡快打開,森林分類經(jīng)營的實施才有物質基礎。

2)成立公益林、商品林管理機構,實施分類管理。

應建立與分類經(jīng)營相適應的林業(yè)管理體制，將公益林建設納入政府行為范疇,實行事業(yè)化管理,建議國家林業(yè)局成立公益林管理中心,統(tǒng)一組織國家公益林建設,將退耕還林(草)、天然林保護、防護林建設、自然保護區(qū)建設等公益林建設統(tǒng)一納入其管理范圍,以免互相重迭,避免重復建設。各省(區(qū))、地(市)、縣根據(jù)其生態(tài)區(qū)位重要性,也應成立相對應的管理機構,統(tǒng)一組織本地區(qū)的公益林建設，實行國家統(tǒng)一領導下的各級地方政府負責制。而商品林建設商品林建設和管理可沿用原來的管理體制和方法進行。推向市場,作為企業(yè)行為,在市場上參與競爭,以適應市場,增強市場競爭力。這既是森林分類經(jīng)營的要求,也是林業(yè)可持續(xù)發(fā)展的必然要求。

3）改進在分類經(jīng)營條件下對森林的經(jīng)營方式

根據(jù)生態(tài)公益林和商品林經(jīng)營的不同要求和特點,分別采用不同的管理和經(jīng)營方法。公益林建設以最大限度地發(fā)揮生態(tài)和社會效益為目標,應該根據(jù)不同的社會經(jīng)濟和自然條件,因地制宜地采取封山育林、封山護林等營林方式,實行喬灌草結合、針闊葉混交合理搭配,以充分發(fā)揮森林的各種生態(tài)功能。對于商品林建設,以追求最大的經(jīng)濟效益為目標,根據(jù)市場的需求,采用高投入(包括高科技的投入)、高產(chǎn)出、高效益的“三高”模式的集約化經(jīng)營。

尤其要調整商品林布局和結構,滿足社會、經(jīng)濟對林產(chǎn)品的需求。商品林發(fā)展中應根據(jù)本地區(qū)自然、經(jīng)濟條件和市場需求,以市場為導向,大力營造速生豐產(chǎn)林,發(fā)展名、特、優(yōu)經(jīng)濟果木林。在自然、社會條件好的地方,以工程形式營造速生豐產(chǎn)林,并根據(jù)速生豐產(chǎn)林資源布局,重新調整林產(chǎn)工業(yè)布局,形成資源——產(chǎn)業(yè)——效益良性循環(huán)。

4)幫助生態(tài)公益林區(qū)群眾解決實際困難。引導生態(tài)公益林區(qū)群眾在不破壞環(huán)境建設的條件下發(fā)展經(jīng)濟,解決林區(qū)群眾的實際困難,推廣節(jié)能技術,發(fā)展沼氣解決群眾燒柴問題,發(fā)展林下養(yǎng)殖、種植業(yè),開發(fā)新的產(chǎn)業(yè),讓林農(nóng)增加收入,解決森林資源保護與林農(nóng)生活提高的矛盾。

5)適度調整林產(chǎn)品稅費,讓利于民,促進林業(yè)發(fā)展。林產(chǎn)品尤其是商品木材在上繳稅費方面負擔過重的問題,各省反映比較普遍,特別是商品材在生產(chǎn)和流通兩個環(huán)節(jié)重復征收兩個8%(貴州省為兩個8.8%)的稅問題,林農(nóng)和林區(qū)干部意見較大;其他地方性附加稅比例也不少,不利于林業(yè)的發(fā)展。建議適度調低商品材生產(chǎn)和流通領域農(nóng)林特產(chǎn)稅及其它稅費征繳比例,廢除地方性搭車性收費,讓利于民,促進森林資源發(fā)展。

篇7

分類經(jīng)營是我國林業(yè)20世紀末和21世紀改革的主題。分類經(jīng)營能否順利地實施和推行下去,關系到我國林業(yè)發(fā)展的前途和命運。關系到林業(yè)市場經(jīng)濟體制的建立和林業(yè)生態(tài)功能的良好發(fā)揮,關系到建立比較發(fā)達的林業(yè)產(chǎn)業(yè)體系和比較完備的林業(yè)生態(tài)體系,關系到林業(yè)的兩個根本性轉變。所以分類經(jīng)營具有重大的理論研究價值和重大的實踐意義。

一、森林分類經(jīng)營理論及在我國的實踐概況

所謂森林分類經(jīng)營(Classified forest management),又稱為“森林多效益主導利用經(jīng)營 ,即以發(fā)揮某一林種某一效益為主,兼顧其它方面效益的經(jīng)營模式。它是在社會主義市場經(jīng)濟體制下,根據(jù)社會對林業(yè)生態(tài)效益和經(jīng)濟效益的兩大要求,按照對森林多種功能主導利用的不同和森林發(fā)揮兩種功能所產(chǎn)生的“產(chǎn)品”的商品屬性和非商品屬性的不同,相應的把森林劃分為公益林和商品林,并按各自特點和規(guī)律運營的一種新型的林業(yè)經(jīng)營體制和發(fā)展模式 。

森林分類經(jīng)營并不是近年才提出來的,在18世紀形成的森林經(jīng)營管理(森林經(jīng)理)理論中就有組織森林分類經(jīng)營的理論與實踐。例如,在地域上把相互連接的、具有相同經(jīng)營方向的塊劃分為森林經(jīng)營區(qū),與此同時,把地域上不相連接,但在森林經(jīng)營目的、經(jīng)營周期、森林經(jīng)營方式上相同的小班組織成森林經(jīng)營類型比如用材、防護、水源涵養(yǎng)、特種目的的森林經(jīng)營類型合并建立起相應的森林經(jīng)營體系,甚至直接以小班作為經(jīng)營類型,這就是典型的分類經(jīng)營。問題是傳統(tǒng)的這種分類經(jīng)營有以下的缺點:第一,突出了木材的利用忽略了其它各種效益;第二,只強調了經(jīng)營的生物學和技術方面,忽略了經(jīng)營的社會經(jīng)濟方面和林政管理方面;第三,只從自然和生物物理方面,而沒有從事理和人理的互為儲存關系考慮;第四,也是一個很重要的方面,體現(xiàn)為就林論林,沒有與其它各部門、行業(yè)有機地結合,因而沒有跳出行業(yè)的局限。

關于森林分類經(jīng)營問題,國際上對其方式和目的要求,存在著兩種不同看法。一種是在一定地域上,劃塊分類經(jīng)營利用根據(jù)森林的主要功能劃分為用材、防護、游憩、放牧等,發(fā)揮各自功能。國外稱之為“鄰接式多元化利用”。另外一種經(jīng)營模式就是在一塊森林中同時產(chǎn)生多種多樣的產(chǎn)品和提供多種多樣的服務,這叫做“同步或多元化利用”。這兩種方式的討論經(jīng)歷了相當長的一個時期,爭論的實質是對森林利用是否存在著效益和功能上的互斥和兼容是單目標與多目標上的差異,也包含著對森林經(jīng)營上的理解。在我國,對生態(tài)與經(jīng)濟是否一致的問題,長期存在著爭論。一些學者認為:“在促進木材和林產(chǎn)品發(fā)展的同時,為人類自下而上和發(fā)展創(chuàng)造最佳狀態(tài)的環(huán)境”,“強調生態(tài)與經(jīng)濟的矛盾是可以統(tǒng)一的”。而另一學派則強調“……緊緊抓住解放和提高林業(yè)生產(chǎn)力這個中心環(huán)節(jié),突出效益原則,強調結構效益,對林業(yè)實行分類指導,按照專業(yè)分工的原則對林業(yè)經(jīng)營格局進行大調整,集中力量重點突破,以重點林業(yè)的高效益帶動全局的發(fā)展”,認為“生態(tài)經(jīng)濟一體化的林業(yè)難以實施”。 從目前森林分類經(jīng)營的理論與實踐來看,后一種觀點是嚴格的分類經(jīng)營觀點。但是這種分類經(jīng)營應強調的是主導功能上的分工,是一種矛盾的主要方面,并不是互相對立、排斥(商品林與公益林),而是對立統(tǒng)一的關系。林業(yè)是一個既有生態(tài)效益又有經(jīng)濟效益的特殊行業(yè),兩大效益的建設有完全不同的經(jīng)濟屬性。為了既充分發(fā)揮市場機制在林業(yè)資源配置中的基礎作用,又對市場機制失靈的方面加以克服,必須實行整個林業(yè)的分類經(jīng)營。國家體改委和原林業(yè)部頒布的《林業(yè)經(jīng)濟體制改革總體綱要》,正式推出以分類經(jīng)營改革為主題的林業(yè)經(jīng)濟體制改革總體方案 。在1992年,中國林業(yè)出版社出版的《林業(yè)分工論》一書提出一種分類經(jīng)營的模式——“林業(yè)分工論”,即從發(fā)展戰(zhàn)略和經(jīng)營思想出發(fā),接照森林的用途和生產(chǎn)目的,將林業(yè)分成商品林業(yè)、公益林業(yè)和兼容性林業(yè)三種。認為“林業(yè)分工論”是森林多功能主導利用的分工,是林業(yè)的分工,而不是林種的進一步劃分 。

自1995年原林業(yè)部頒發(fā)《林業(yè)經(jīng)濟體制改革總體綱要》以來,根據(jù)原林業(yè)部下發(fā)的《關于開展林業(yè)分類經(jīng)營改革試點工作的通知》(林策通字[1996]69號)精神,各省(區(qū))相繼于1996年選擇2～4個縣(市)開展森林分類經(jīng)營改革試點工作。根據(jù)國家林業(yè)局《關于開展全國森林分類區(qū)劃界定工作的通知》(林策發(fā)[1999]191號)和國家林業(yè)局《國家公益林認定辦法》(林策發(fā)[2001]88號)文件精神,各省(區(qū))相繼啟動了森林分類區(qū)劃工作。到目前為止,大部分省(區(qū))已完成森林分類區(qū)劃界定工作,并將分類區(qū)劃界定工作成果上報到國家林業(yè)局。 其間各省林業(yè)廳(局)也同時制定和了本省的《分類區(qū)劃界定工作方案》和《森林分類區(qū)劃界定操作細則》，在全省范圍內(nèi)全面開展分類區(qū)劃界定工作。

二、森林分類經(jīng)營的政策和經(jīng)營體制問題

新時期、新形勢要求國家林業(yè)建設的戰(zhàn)略目標是建立比較完備的林業(yè)生態(tài)體系和比較發(fā)達的林業(yè)產(chǎn)業(yè)體系。要達到國家林業(yè)建設的戰(zhàn)略目標,必須根據(jù)森林的不同功能,實施分類經(jīng)營、分區(qū)突破、總體推進的發(fā)展戰(zhàn)略。分類經(jīng)營是新時期林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的基礎和核心。森林分類經(jīng)營牽涉到林業(yè)發(fā)展的方向,牽涉到林區(qū)最廣大人民群眾的根本利益,牽涉到國家可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)環(huán)境保障體系建設和國家財政經(jīng)濟利益。國家和地方的政策、法規(guī)是實施森林分類經(jīng)營的保障,經(jīng)營體制改革是實施森林分類經(jīng)營的措施。但目前在實施森林分類經(jīng)營中還存在有如下問題必須研究解決。

2.1　國家和地方的生態(tài)公益林補償辦法尚未出臺

生態(tài)公益林補償政策是實施森林分類經(jīng)營的核心政策,但是我國一直為建立生態(tài)公益補償機制,這勢必導致公益林經(jīng)營主體不明,或經(jīng)營主體無力正常地對其進行經(jīng)營和管護,甚至會發(fā)生對森林資源的破壞性掠奪。經(jīng)調查分析,我們認為造成這種局面的原因主要在于:①人們的生態(tài)觀念不強,對林業(yè)的三大效益認識不到位。雖然我國在歷史上就有植樹種竹的優(yōu)良傳統(tǒng),但人們更多的是追求森林中的木材、薪材及林副產(chǎn)品等林產(chǎn)品所帶來的直接經(jīng)濟效益。農(nóng)業(yè)、水利、旅游等行業(yè)長期以來形成認識上的嚴重偏差,弱視甚至無視林業(yè)所帶來的各種生態(tài)、社會效益,人們享受這種效益成了理所當然,而補償卻成了盲區(qū)。林業(yè)部門,特別是營林業(yè)承擔了繁重的造林、育林任務,而不能獲得相應的補償,經(jīng)營困難成為必然。如一些森林公園、水利設施的經(jīng)營中,森林的管護和撫育等任務屬林業(yè)部門的“分內(nèi)事”,而經(jīng)營收入?yún)s進入了旅游部門、水利部門的賬戶。這種投入和產(chǎn)出脫節(jié)、剝離的現(xiàn)象應該說帶有一定的普遍性。②森林的生態(tài)、社會效益計算困難。森林的生態(tài)、社會效益補償問題的提出,已為時不短,并早已載入《森林法》中,但迄今還沒有一個明確且切實可行的計算方法和補償辦法。

公益林的補償問題是制約公益林建設和實行分類經(jīng)營的關鍵。長期以來,因公益林具有效益 外在性和受益對象廣泛性的特點,造成公益林“少數(shù)人負擔,全社會受益”、“相對不發(fā)達地區(qū)負擔,相對發(fā)達地區(qū)受益”、“上游負擔,下游受益”、“林業(yè)部門負擔,全社會受益”的不合理局面。再加上其牽涉面廣,政策性強,到目前為此,國家尚未對國家公益林的補償程序、補償辦法、補償對象、補償標準、籌資渠道等方面制訂出明晰的政策。在國家政策尚未出臺的情況下,各省、地方政府也未對地方公益林制訂明晰的生態(tài)公益林補償政策和辦法。生態(tài)公益林補償政策和辦法是關系到森林分類經(jīng)營尤其是生態(tài)公益林發(fā)展和林區(qū)社會穩(wěn)定的關鍵,實行分類經(jīng)營,關鍵看能否建立健全有效的森林生態(tài)效益補償機制,森林的生態(tài)、社會效益補償機制滯后,已成為制約林業(yè)分類經(jīng)營實際運作的瓶頸。

2.2　分類經(jīng)營管理體制尚不完善

長久以來,我國林業(yè)經(jīng)營一直擔負著兩大基本任務:一是為國民經(jīng)濟建設和國民生活提供木質產(chǎn)品及其它林產(chǎn)品;二是改善國民生存環(huán)境。但事實上,我國林業(yè)幾十年來受傳統(tǒng)的管理體制和林業(yè)經(jīng)營模式以及國民經(jīng)濟建設的要求等影響,一直奉行以木材生產(chǎn)為中心,重采輕造、集中過伐的林業(yè)經(jīng)營模式 。幾十年來,整個林業(yè)的基礎幾乎完全建立在森林采伐工業(yè)上,大規(guī)模開采國有林區(qū)與天然林區(qū),造成天然林面積的劇減。實施森林分類經(jīng)營就必須要進行森林的分類管理。但在目前分類經(jīng)營實踐中尚未有完善的森林分類經(jīng)營管理辦法,而傳統(tǒng)林業(yè)經(jīng)營模式混淆了作為商品產(chǎn)業(yè)的林業(yè)和作為社會公益事業(yè)的林業(yè)在經(jīng)濟屬性、經(jīng)營利用目標、經(jīng)營方式、管理要求、社會實現(xiàn)形式以及價值利益補償?shù)确矫娴牟顒e,而統(tǒng)一于高度集中的計劃管理體制之下,按同樣的體制、同樣的模式與方法去經(jīng)營建設,帶來的問題也很多:(1)大面積的天然林資源尤其是天然林中的原始林被采伐后,被林相單一的人工林取代,造成生態(tài)危機的潛伏。天然林生態(tài)系統(tǒng)結構復雜、功能完善、生物多樣性豐富,具有人工林不可比擬的生態(tài)價值 。(2)因缺乏科學的價值利益投入補償機制,國有林區(qū)和各類防護林經(jīng)營單位面臨沉重的困難。因無林可采,或者無法在市場上實現(xiàn)其價值,生產(chǎn)經(jīng)營難以為繼。(3)林業(yè)企業(yè)經(jīng)營目標不明確,林業(yè)的生態(tài)效益和社會效益往往讓位于林業(yè)的經(jīng)濟效益和目標。

2.3 社會、經(jīng)濟發(fā)展對林產(chǎn)品需求矛盾依然存在

分類經(jīng)營實施之初,將現(xiàn)有森林劃分為公益林和商品林。公益林的主要功能是發(fā)揮其生態(tài)效益和社會效益,商品林則要承擔社會、經(jīng)濟發(fā)展對林產(chǎn)品需求的重任。由于自然條件和歷史的原因,我國森林資源現(xiàn)狀分布、結構不均衡性及對天然林過量采伐,在分類經(jīng)營實施之初所區(qū)劃的商品林尚不能滿足社會、經(jīng)濟發(fā)展對林產(chǎn)品的需求供給;同時,對森林分布較多,并以木材生產(chǎn)為財政和林農(nóng)經(jīng)濟收入主要來源的林區(qū)社會、經(jīng)濟發(fā)展是一個較大的沖擊,資源危機和經(jīng)濟危困已成為制約重點林區(qū)尤其是生態(tài)地位特別重要的林區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸。

而林業(yè)生產(chǎn)力水平不高也阻礙了林業(yè)發(fā)展。過去很長一段時間以來,國家每年用于治山造林的投資不及水利投資的十分之一,隨著兩大生態(tài)林業(yè)工程的相繼提出和推行,林業(yè)的地位和投入均有明顯的提高,但由于受過去計劃經(jīng)濟陰影的影響,更受眼前經(jīng)濟利益的驅使,時至今日,部分行業(yè)、部門對狹隘利益的維護和部分決策者的短期行為,以及全民生態(tài)、環(huán)保意識的淡薄等現(xiàn)狀仍令人憂心忡忡。在市場經(jīng)濟條件下,林業(yè)因生產(chǎn)周期長、生產(chǎn)力水平不高,生態(tài)及社會效益表現(xiàn)不很直觀等因素的制約,使其在市場中成為一個弱勢行業(yè),且國家和地方在稅收及現(xiàn)行的林政管理等方面,扶持發(fā)展的力度和營造有利于林業(yè)發(fā)展的市場環(huán)境等方面還遠遠不夠,這在一定程度上也遏制了林業(yè)分類經(jīng)營的實際運行和健康發(fā)展。

2.4　公益林建設與林農(nóng)生活水平提高的矛盾

國家對重點公益林的區(qū)域布局政策及公益林的補償政策不明確,讓一些既得利益者坐享其成而未付出相應的代價。同時,也使一些地區(qū)在森林分類經(jīng)營區(qū)劃過程中埋下伏筆,以便將來向著有利于自身的政策上靠。另外,處于山區(qū)、重點林區(qū)的公益林,還不能從根本上解決林農(nóng)的生計問題,。生態(tài)公益林建設區(qū)大多為貧困山區(qū),林農(nóng)對森林的依賴程度和期望值很高。林農(nóng)在能源、建房和自用材等方面在很大程度上依賴于消耗森林資源,經(jīng)濟來源在很大程度上也源于森林。政府若不能采取切實可行的調控手段對林農(nóng)及其利益從根本上給予必要的扶持和保護,公益林的建設與發(fā)展將很難得到較長期的保證。

2.5　林產(chǎn)品稅費比例過高

據(jù)對部分省(區(qū))調研,林產(chǎn)品稅費征收比例占銷售價的比例偏大,尤其在商品材上表現(xiàn)較突出。商品材平均稅費比例占商品材銷售的40%～50%,特別是農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅在商品材生產(chǎn)和銷售環(huán)節(jié)雙重征收8%,在很大程度上影響了林農(nóng)對商品材生產(chǎn)的積極性,影響了商品林的發(fā)展。

2.6　生態(tài)公益林的人工林問題

各省在分類經(jīng)營區(qū)劃中界定的生態(tài)公益林有許多人工林,這些劃入公益林區(qū)域內(nèi)的人工林除部分為生態(tài)工程建設投資營造的如長江防護林、退耕還林(草)等國家生態(tài)工程林外,尚有相當部分是世界銀行貸款造林的速生豐產(chǎn)林和群眾自發(fā)營造的用材林。據(jù)對湖北省調研,湖北省劃入天保工程區(qū)的人工林面積為106.5萬hm2,加上區(qū)劃時未成林人工林地3.8萬hm2,實際為110.3萬hm2,直接劃入禁伐區(qū)的人工林成林面積為7.3萬hm2。這些已界定為生態(tài)公益林區(qū)的人工林尤其是世行貸款造的人工林和農(nóng)民自發(fā)營造的用材林全部劃入禁伐區(qū)勢必影響世行貸款的債權和債務償還,影響林農(nóng)的經(jīng)濟利益而挫傷群眾造林積極性,除天保工程外,其他生態(tài)公益林區(qū)也有類似情況。

三、實施森林分類經(jīng)營有關對策和建議

實行森林分類經(jīng)營是一項根本性和全局性的改革,其主要任務并不在于對森林進行簡單的劃類,而在于圍繞分類經(jīng)營這一個基本要求必須進行的從管理體制、經(jīng)營方式、經(jīng)濟政策等一系列相關方面的配套改革,以推進林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展,進而促進我國國民經(jīng)濟和社會建設的全面的可持續(xù)發(fā)展。

1)盡快制訂和完善政策法規(guī),建立管理辦法。

森林分類經(jīng)營是一項全新的工作,各種政策、法規(guī)還不十分完善,正在積極探索之中。建議國家林業(yè)局在詳細調研的基礎上,盡快出臺森林分類經(jīng)營政策法規(guī),如“公益林管理辦法”、“商品林管理辦法”、“公益林補償資金管理辦法”等。各級地方政府根據(jù)國家有關森林分類經(jīng)營的法規(guī)法律制訂適合本地區(qū)的相關政策,使森林分類經(jīng)營的管理和公益林的補償、補助資金的使用與管理納入法制化軌道。

除了國家要增加對公益林的投資外,必須盡快建立和健全森林生態(tài)公益林的補償制度。根據(jù)“誰受益,誰投入”的原則,生態(tài)公益林的服務對象明確的,由其受益者補償,服務對象不明確的,由政府補償。征收的森林生態(tài)公益林補償資金主要用于公益林培育、經(jīng)營管理和新的公益林工程建設。我國已有部分省、市在嘗試采用一些方法開展生態(tài)公益林的補償。如:廣州市人大常委會通過了《廣州市流溪河流域水源涵養(yǎng)林保護管理的規(guī)定》,規(guī)定每年籌集1800萬元作為流溪河流域水源涵養(yǎng)林的生態(tài)效益補償費 。各級財政都從年度支出中拿出不少于1%的費用作為公益林的投入;湖南資興市按水庫灌溉田畝面積每畝每年收取20元人民幣作為生態(tài)補償費;廣西金秀縣的大瑤山水源林使下游一些縣受益,這些縣每年給金秀縣的水源林建設補償費達數(shù)百萬元 。作為“全國森林分類經(jīng)營試點縣”的河北省平泉縣根據(jù)補償要素和實際情況,提出補償標準,并把補償渠道分為自我補償、外部受益者補償和國家政府補償?shù)热齻€方面 。四川省作為一個經(jīng)濟不發(fā)達的地區(qū),很難將公益林的經(jīng)營投資完全交由政府或者社會去承擔,但卻可以本著向社會征收森林生態(tài)補償費的思路,對一些事權比較明確的部門和單位,征收生態(tài)林的建設補償費。只有將這個“瓶頸”盡快打開,森林分類經(jīng)營的實施才有物質基礎。

2)成立公益林、商品林管理機構,實施分類管理。

應建立與分類經(jīng)營相適應的林業(yè)管理體制，將公益林建設納入政府行為范疇,實行事業(yè)化管理, 建議國家林業(yè)局成立公益林管理中心,統(tǒng)一組織國家公益林建設,將退耕還林(草)、天然林保護、防護林建設、自然保護區(qū)建設等公益林建設統(tǒng)一納入其管理范圍,以免互相重迭,避免重復建設。各省(區(qū))、地(市)、縣根據(jù)其生態(tài)區(qū)位重要性,也應成立相對應的管理機構,統(tǒng)一組織本地區(qū)的公益林建設，實行國家統(tǒng)一領導下的各級地方政府負責制。而商品林建設商品林建設和管理可沿用原來的管理體制和方法進行。推向市場,作為企業(yè)行為,在市場上參與競爭,以適應市場,增強市場競爭力。這既是森林分類經(jīng)營的要求,也是林業(yè)可持續(xù)發(fā)展的必然要求。

3）改進在分類經(jīng)營條件下對森林的經(jīng)營方式

根據(jù)生態(tài)公益林和商品林經(jīng)營的不同要求和特點,分別采用不同的管理和經(jīng)營方法。公益林建設以最大限度地發(fā)揮生態(tài)和社會效益為目標,應該根據(jù)不同的社會經(jīng)濟和自然條件,因地制宜地采取封山育林、封山護林等營林方式,實行喬灌草結合、針闊葉混交合理搭配,以充分發(fā)揮森林的各種生態(tài)功能。對于商品林建設,以追求最大的經(jīng)濟效益為目標,根據(jù)市場的需求,采用高投入(包括高科技的投入)、高產(chǎn)出、高效益的“三高”模式的集約化經(jīng)營。

尤其要調整商品林布局和結構,滿足社會、經(jīng)濟對林產(chǎn)品的需求。商品林發(fā)展中應根據(jù)本地區(qū)自然、經(jīng)濟條件和市場需求,以市場為導向,大力營造速生豐產(chǎn)林,發(fā)展名、特、優(yōu)經(jīng)濟果木林。在自然、社會條件好的地方,以工程形式營造速生豐產(chǎn)林,并根據(jù)速生豐產(chǎn)林資源布局,重新調整林產(chǎn)工業(yè)布局,形成資源——產(chǎn)業(yè)——效益良性循環(huán)。

4)幫助生態(tài)公益林區(qū)群眾解決實際困難。引導生態(tài)公益林區(qū)群眾在不破壞環(huán)境建設的條件下發(fā)展經(jīng)濟,解決林區(qū)群眾的實際困難,推廣節(jié)能技術,發(fā)展沼氣解決群眾燒柴問題,發(fā)展林下養(yǎng)殖、種植業(yè),開發(fā)新的產(chǎn)業(yè),讓林農(nóng)增加收入,解決森林資源保護與林農(nóng)生活提高的矛盾。

5)適度調整林產(chǎn)品稅費,讓利于民,促進林業(yè)發(fā)展。林產(chǎn)品尤其是商品木材在上繳稅費方面負擔過重的問題,各省反映比較普遍,特別是商品材在生產(chǎn)和流通兩個環(huán)節(jié)重復征收兩個8%(貴州省為兩個8.8%)的稅問題,林農(nóng)和林區(qū)干部意見較大;其他地方性附加稅比例也不少,不利于林業(yè)的發(fā)展。建議適度調低商品材生產(chǎn)和流通領域農(nóng)林特產(chǎn)稅及其它稅費征繳比例,廢除地方性搭車性收費,讓利于民,促進森林資源發(fā)展。

篇8

一、指導思想

以“綠水青山，轉變金山銀山”的理論為指導，以《森林法》、《省森林撫育細則》為依據(jù)，以保護、利用和充分發(fā)揮森林三大效益為目標，建設生態(tài)文明，實現(xiàn)林業(yè)可持續(xù)發(fā)展，通過開展中幼齡林撫育工作，進一步促進林分生長，提高森林質量、增強森林生態(tài)功能、促進職工就業(yè)增收，達到科學經(jīng)營和合理利用森林資源的目標。

二、基本原則

1、堅持以培育森林為基礎，按照任務集中連片，交通便利，便于施工、穩(wěn)步推進、促進就業(yè)的原則。

2、堅持森林撫育作業(yè)工作任務以優(yōu)先安排林場職工施工為主的原則，全面落實撫育承包責任制，最大化帶動一般職工、困難職工及建檔立卡貧困戶致富增收。

3、公平、公正、公開、公示，影像資料齊全，層層簽訂合同書，利于社會監(jiān)督。

4、堅持分片承包施工，科學確定撫育林分和作業(yè)方式。

5、堅持科學有效、保護優(yōu)先的原則，嚴格保護好珍貴樹種和幼苗幼樹。

6、堅持加強項目管理原則，嚴格執(zhí)行資金使用管理辦法、項目監(jiān)管以及驗收制度。

三、撫育對象及技術要求

（一）撫育對象

根據(jù)《省2019年度中央財政補助森林撫育實施方案》規(guī)定，結合市林業(yè)局森林資源實際狀況，今年的撫育補助工作任務全部安排在國營林場經(jīng)營范圍之內(nèi)。設計撫育面積61020畝，林種根據(jù)2018年市林業(yè)局森林資源檔案為準，其中商品林：55321.5畝，防護林：5698.5畝。設計三種方式，分別為割灌除草50284.5畝，補植：3454.5畝，修枝：7281畝，作業(yè)道路維修97.59公里。

1、防護林撫育對象按《生態(tài)公益林建設技術規(guī)程》（GB/T18337.3-2001）的規(guī)定執(zhí)行。公益林撫育要把調整林分樹種、密度和林層結構作為重點，尤其要重視林層結構調整，努力培育以珍貴目的樹種為主的復層、異齡混交林。要強化珍貴樹種幼苗幼樹和生物多樣性保護，清林時只割除影響生產(chǎn)安全和目的樹種幼苗生長的灌木和雜草，保護好目的樹種幼苗幼樹和珍稀灌木樹種。

2、冠下補植的對象為：郁閉度小于0.5的林分；立地條件良好、符合經(jīng)營目標的目的樹種株數(shù)少且郁閉度小于0.6的林分。

技術要點：在郁閉度低的林分，或林隙、林窗、林中空地等，或在缺少目的樹種的林分中，在林冠下或林窗等處補植目的樹種，調整樹種結構和林分密度、提高林地生產(chǎn)力和生態(tài)功能的撫育方式。

3、割灌除草：在幼齡林分郁閉前或者郁閉后，當灌草總覆蓋度達80%以上，灌木雜草高度超過目的樹種幼苗幼樹并對其生長造成嚴重影響時，進行割灌除草。冠下造林3年以上符合上述條件的可進行割灌除草。

技術要求：適當割除幼苗、幼樹周圍的雜草、灌木，排除雜草、灌木對水、肥、光、熱的競爭，改善林木生長條件，促進幼苗、幼樹快速生長。

4、修枝：需符合以下條件之一：（1）珍貴樹種或培育大徑材的目標樹；(2)高大且其枝條妨礙目標樹生長的其他樹。

技術要點：對選定的培育木進行適當修剪，除去樹桿下部已枯死或瀕臨枯死的枝條及部分活枝（1-2輪）。修枝時期和辦法應有利于傷口愈合，不撕裂樹皮，目的是消滅死節(jié)，減少活節(jié)，加大樹干飽滿度，提高木材質量，改善林內(nèi)通風與光照狀況及林木生長條件，減少火、雪壓、風害的發(fā)生程度，防止病蟲害蔓延發(fā)生。

5、簡易道路維修:對規(guī)劃設計的撫育小班，原有鄉(xiāng)村公路，林道，不利于安全通行，應投入部分補助資金進行維修，達到最大化有效利用和發(fā)揮補助資金的目的。

技術要點：對年久失修的林道補坑、平整，疏導排水溝。

（二）任務與進度安排

根據(jù)省林業(yè)廳的計劃和安排，今年我局計劃任務61000畝，實際設計61020畝，分解落實9個國營林場（各撫育單位建設任務詳見附表），進度安排如下：

1、任務落實階段。（2019年9月）

2019年9月下旬，組織召開由主管局長牽頭的森林撫育補助工作會議，落實職能部門責任，根據(jù)市林業(yè)局編制的《森林經(jīng)營方案》并結合當年山場實際，資源、生產(chǎn)、監(jiān)督、計劃等相關部門落實單位和地塊，安排撫育計劃。

2、作業(yè)設計階段。（2019年10月至2020年2月）

任務下達后，各撫育單位組織設計人員，按照《省森林撫育細則》規(guī)定，開展外業(yè)設計，編制實施方案，形成作業(yè)設計文本，建立成效監(jiān)測樣地。各項內(nèi)業(yè)齊全后，以正式文件上報州林管局森林經(jīng)營部，等待設計批復。

3、崗前培訓階段。（2020年4月）

2020年4月初，生產(chǎn)科牽頭，主管局長、資源、監(jiān)督、財務、安全科等職能部門和撫育單位管理人員參加，召開施工前撫育作業(yè)技術管理培訓會議，主要內(nèi)容制定和下達森林撫育作業(yè)質量管理、作業(yè)承包方式等規(guī)定。

4、組織施工階段。（2020年4月至2020年7月）

外業(yè)設計完成后至2020年7月15日，根據(jù)工序要求并結合各撫育方式特點，按照批復的作業(yè)設計進行施工，對施工全過程進行安全和質量管理。

修枝方式利用冬季天氣寒冷利于修枝作業(yè)特點，盡量安排在2019年11月-2020年3月期間施工；補植根據(jù)土壤化凍程度，土壤墑情狀況安排在2020年4月中旬后施工；為了保證割灌除草質量和效果，割灌除草施工安排2020年6月份后開展作業(yè)；森林撫育施業(yè)區(qū)內(nèi)的簡易道路維修，各撫育單位，本著安全通行原則，適時合理安排時間施工。施工管理期間，每道工序拍照存檔留痕。

5、自檢驗收階段。（2020年7月）

2020年7月15日至7月30日，實行局、場兩級驗收制度。首先由作業(yè)單位組織技術人員對作業(yè)小班全面進行自檢，發(fā)現(xiàn)問題及時整改，同時形成自檢報告上報自檢結果。由監(jiān)督、資源、生產(chǎn)、安全、計劃、財務等部門組成局檢查驗收小組按不低于30%的比例進行抽檢，形成檢查驗收報告、監(jiān)測報告上報州林管局及省林草局。

6、結算、迎檢總結階段。自檢結束后，財務按照專項資金管理規(guī)定，開展結算工作。在撫育的全過程接受州管局相關部門的監(jiān)督檢查；2020年8月1日起準備迎接省營造林質量檢查隊的檢查驗收。

四、森林撫育補助資金使用管理

（一）中央財政森林撫育補助標準平均每畝100元。補助資金用于撫育有關費用支出包括：修枝、割灌、作業(yè)道路修建等生產(chǎn)作業(yè)的勞務用工和機械燃油等直接費用；作業(yè)設計、檢查驗收、檔案管理、成效監(jiān)測等間接費用。嚴格控制間接費用支出，補貼資金中列支的間接費用嚴格控制在補貼資金總額的5%以內(nèi)。撫育資金總量610200元，其中設計費、檔案管理、成效監(jiān)測等間接費用列支244080元(局設計隊費用30元/公頃，場設計小隊費用30元/公頃)，撫育山場施工費、簡易道路維修費、補植苗木費等直接費用按照各單位撫育面積1440元/公頃落實,共計5857920元，撫育單位的撫育任務結束后，經(jīng)自檢、局檢、州檢及省級林業(yè)主管部門組織核查驗收后，依據(jù)撫育施工合同的規(guī)定，補貼資金一次性撥付。

（二）落實省生態(tài)扶貧工作要點》及《市林業(yè)局生態(tài)扶貧工作要點》等文件相關要求。各施工單位拿出本單位面積總量的1%左右分配給貧困戶承包施工，要帶動部分建檔立卡貧困戶，助力脫貧增收。

（三）局財務審計科負責對補貼資金的監(jiān)督檢查。嚴禁截留、擠占、挪用補貼資金，根據(jù)《財政違法行為處罰處分條列》（國務院令第427號）及相關法律法規(guī)，對違法截留、擠占、挪用補貼資金的人員，追究相關責任人的法律責任。

五、保障措施

（一）組織領導

1、成立領導機構。為加強森林撫育補助工作的領導，確保按時完成任務，取得實效，成立森林撫育補助工作領導小組，負責領導、組織、協(xié)調森林撫育補助任務的實施，解決工作中出現(xiàn)的問題。領導小組下設辦公室，具體負責森林撫育補助任務管理工作。小組成員名單如下：

2、明確部門職責，形成工作合力。加強內(nèi)部協(xié)調，明確職責分工。生產(chǎn)科、資源科負責落實撫育指標，調查設計審核，上報設計資料，生產(chǎn)的前期準備、組織各道工序的順利實施和檔案管理，檢查驗收、成效檢測；監(jiān)督辦負責撫育作業(yè)質量及相關的跟蹤指導；財務審計科負責資金管理和監(jiān)督。安全科負責在生產(chǎn)作業(yè)過程中整體安全工作。各部門要分工合作，各負其責，緊密配合，強化責任落實，共同做好森林撫育補助工作。

（二）撫育作業(yè)設計管理

局生產(chǎn)科具體負責森林撫育工作的作業(yè)設計管理。中幼齡林撫育調查設計要做到區(qū)劃合理、界限標志明顯清晰、精度準確，設計成果內(nèi)容詳盡、圖標完整、數(shù)字準確、資料規(guī)范。調查設計要嚴格按照國家、行業(yè)標準進行，實行誰設計、誰負責制度，依法對設計進行管理。要加大對撫育設計工作的重視和配合，保證設計的科學性、先進性、權威性和適用性。中幼齡林撫育調查設計應根據(jù)地形、地勢、立地條件、林相、樹種、林齡、經(jīng)營目的和要求，本著分類經(jīng)營、便于作業(yè)和管理的原則，合理區(qū)劃小班，并確定相應的撫育措施。一經(jīng)批準，不得隨意變更。

（三）施工管理

局級年度實施方案形成后上報局黨組會審核，經(jīng)州林管局森林經(jīng)營部審批后統(tǒng)一下發(fā)。各撫育單位根據(jù)專項資金管理規(guī)定、撫育規(guī)程要求，嚴格制定本單位的森林撫育實施方案，方案制定后經(jīng)場領導班子會、場委會、項目落實會等會議研討通過后，將撫育方式、作業(yè)時間、作業(yè)地點，施工隊伍（人員）、參與項目建設貧困職工名單、帶動建檔立卡貧困戶名單等內(nèi)容面向全場公示無異議后，上報林業(yè)局，審批后方可組織實施作業(yè)。

1、生產(chǎn)、監(jiān)督部門要嚴把撫育作業(yè)關，嚴格執(zhí)行合同制管理，嚴格按照審批后的作業(yè)設計組織實施作業(yè)。在施工過程中，實行專業(yè)技術人員跟班作業(yè)，依事定責，事前指導，事中檢查，事后驗收，對作業(yè)質量不合格的小班地塊，必須返工。

2、嚴格執(zhí)行“三級”驗收制度，林場對施工完成小班，實施百分之百驗收，驗收后形成書面材料上報局業(yè)務科室。局級驗收由生產(chǎn)科牽頭組織資源、監(jiān)督、計劃、財務、安全等業(yè)務科室，根據(jù)《省森林撫育驗收辦法》開展質檢驗收工作，驗收后形成書面材料轉入財務部門方可撥付資金結算。

3、強化撫育項目招投標管理。中幼齡林撫育項目采取優(yōu)先安排林場職工從事森林撫育作業(yè)工作，不得外包、轉包。做到公平、公正、公開。

（四）撫育檢查驗收與成效監(jiān)測

1、嚴格制定好中幼齡林撫育檢查驗收制度，在工程完成之后，組織相關部門和具有資質的專業(yè)技術人員進行檢查驗收工作。

2、建立資源數(shù)據(jù)庫，健全工程檔案，保持資料完整。

3、明確中幼齡林撫育成效監(jiān)測的目標、監(jiān)測類別，制定相關辦法或措施，安排相關人員實施監(jiān)測，設置監(jiān)測樣地。

篇9

關鍵詞：林業(yè)企業(yè)；財務管理；問題；途徑

隨著經(jīng)濟的飛速發(fā)展，市場競爭日趨激烈，林業(yè)企業(yè)在經(jīng)濟發(fā)展中面臨著越來越多的復雜性因素，這些因素在很大程度上對林業(yè)企業(yè)的發(fā)展構成了挑戰(zhàn)與威脅。九龍縣的林業(yè)企業(yè)在很多方面還存在問題與不足，由于林業(yè)資源的日趨減少，加強林業(yè)企業(yè)的管理，深化林業(yè)企業(yè)的財務收支狀況對于企業(yè)提高生產(chǎn)效率，提高經(jīng)濟利益有著重要的意義。

1.目前九龍縣林業(yè)企業(yè)財務管理中存在的問題：

1.1財務管理理念落后，影響企業(yè)效益

知識經(jīng)濟的發(fā)展日新月異，尤其是我國市場經(jīng)濟機制的不斷完善與發(fā)展，傳統(tǒng)的管理理念在很大程度上都有是應該改進的。林業(yè)企業(yè)由于受到了前所未有的挑戰(zhàn)與機遇，財務管理的理念必須適應新的發(fā)展要求才能更好的為林業(yè)企業(yè)服務。在當前，九龍縣的林業(yè)企業(yè)財務管理重視資金的籌集，而忽視了資金的科學利用與結構安排，使資金的作用不能得到充分的發(fā)揮。重物質管理，輕精神價值的管理是很多林業(yè)企業(yè)財務管理的一大缺陷。這也導致了企業(yè)管理的失衡，不能充分體現(xiàn)人性化管理的理念，員工的工作積極性得不到最大限度的提高，影響企業(yè)的生產(chǎn)效率，最終影響企業(yè)的經(jīng)濟利益。

1.2林業(yè)資金來源單一，限制企業(yè)發(fā)展

1998年9月，國家在四川省實施天然林資源保護工程，九龍縣林業(yè)企業(yè)成為工程實施單位。林業(yè)企業(yè)全面停止天然林采伐，由生產(chǎn)經(jīng)營型森工小采企業(yè)轉變?yōu)閺氖律止茏o和公益林項目建設的企業(yè)。林業(yè)企業(yè)的資金來源主要是靠天然林資源保護工程項目，其他方面的資金來源很少，隨著林業(yè)資金的日益減少，這種單一渠道的資金來源對于林業(yè)企業(yè)的發(fā)展是極為不利的。由于資金的匱乏，加劇了企業(yè)未來發(fā)展的風險。由于天然林資源保護工程項目的單一性，企業(yè)的發(fā)展靠的只是天然林資源保護工程項目資金，這就大大減少了林業(yè)企業(yè)的發(fā)展途徑，在可持續(xù)發(fā)展的背景下，這種發(fā)展模式必然會導致企業(yè)的落伍。由于資金來源狹窄，就更大大限制了林業(yè)企業(yè)的發(fā)展。

1.3資金管理混亂，違規(guī)現(xiàn)象嚴重

林業(yè)企業(yè)的工程建設資金利用周期一般都較長，資金金額較大，這就給資金的安全構成了較大的威脅。天然林資源保護工程項目實施前期，由于沒有建立健全完善的工程資金使用管理辦法和財務管理制度，九龍縣林業(yè)企業(yè)出現(xiàn)大量資金的違規(guī)現(xiàn)象。資金不能得到很好的利用就使企業(yè)未來的發(fā)展受到影響，由于違規(guī)現(xiàn)象的層出不窮，企業(yè)內(nèi)就很難形成良好的企業(yè)文化氛圍，這對于建立企業(yè)文化環(huán)境有重要的消極影響。

2.加強林業(yè)企業(yè)財務管理的措施與途徑

2.1完善企業(yè)內(nèi)部的各項財務管理制度

各項制度與規(guī)定的建立與完善是企業(yè)各項工作順利進行的前提，只有完善的制度作保證，各項工作才有規(guī)可依，避免了企業(yè)的混亂局面。完善資金的審批制度是從源頭上對財務進行管理，嚴格按照制度與規(guī)定進行資金的審批與發(fā)放，要對資金實施全程管理，避免資金的不正當使用，確保資金的使用安全。要建立完善的財務預算機制，良好的預算是對企業(yè)發(fā)展規(guī)劃的重要指導。預算體系的建立對于財務實務的管理具有重要的前期意義，預算是建立在對企業(yè)的科學評價與分析基礎之上的，對于財務的規(guī)劃意義重大。

2.2引入招標競爭機制，保護森林資源

隨著市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，企業(yè)的競爭也日趨激烈。由于林業(yè)企業(yè)依靠的是得天獨厚的林業(yè)資源，因此，競爭的對象也就相對來講較少的局限在行業(yè)內(nèi)部。這種現(xiàn)狀就造成了林業(yè)企業(yè)無節(jié)制的砍伐林業(yè)資源，使資源迅速的減少，這種粗放式的經(jīng)營模式在市場經(jīng)濟飛速發(fā)展的當今是必定會被淘汰的。這就要適當將引入市場競爭機制，使林業(yè)企業(yè)在關注量地同時關注企業(yè)的產(chǎn)出效率，走集約型的發(fā)展道路。這樣對于森林資源的保護，對于企業(yè)實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展都有重要的意義。

2.3不斷發(fā)展財務管理手段

財務管理手段的完善就要建立完善的會計制度，企業(yè)會計建議實行責任實名制，將具體責任落實到具體的部門或個人，這樣有利于責任的落實，當出現(xiàn)問題是也有利于責任的追究。要建立財務監(jiān)督機制，用切實的監(jiān)督手段保證各項制度的順利開展，對于財務工作突出的，要給予一定的激勵機制，使其增強前進的動力，樹立良好的模范榜樣作用。對于財務工作出現(xiàn)漏洞的部門或個人要追究其責任，并給予懲罰措施，使其明確今后的努力方向，從而在整體上促進企業(yè)建立正確的價值取向，有利于企業(yè)軟環(huán)境的建設與發(fā)展。要充分利用網(wǎng)絡進行財務管理的相關操作，加大財務人員的計算機網(wǎng)絡使用技能的學習力度，發(fā)揮網(wǎng)絡快捷、便利的優(yōu)勢，使網(wǎng)絡充分的為財務管理服務。

2.4建立一支高素質的財會隊伍

隨著經(jīng)濟活動的日趨復雜，林業(yè)企業(yè)在發(fā)展中對財務人員的素質提出了更高的要求。財務人員必須適應時展的腳步，在工作中不斷提升自身的業(yè)務能力，保證自己能夠勝任財務的相關工作。企業(yè)要高度重視財務人員的管理，加大對財務人員的培訓力度，定期舉辦財務知識講座，讓員工掌握更多的理論知識，以指導在工作中的實踐。要加強財務人員的道德素質的培養(yǎng)，提高財務人員的思想水平，確保財務人員的工作態(tài)度端正，不干與企業(yè)規(guī)定想違背的行為。要重視高端人才的引進與培訓，在進行人才引進時，一定要按照擇優(yōu)錄取的原則進行選拔，是錄取的財務人員能夠更好的為企業(yè)的發(fā)展服務。

3.小結

隨著市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展與推進，企業(yè)的經(jīng)濟面臨著越來越多的機遇與挑戰(zhàn)。四川九龍縣的林業(yè)企業(yè)作為我國林業(yè)企業(yè)的一個重要組成部分，在財務管理發(fā)展中同樣遇到了財務管理理念、項目資金來源、資金管理等方面的問題與困難，這嚴重阻礙了林業(yè)企業(yè)的發(fā)展，探索財務管理的發(fā)展措施對于企業(yè)的發(fā)展與我國森林資源的保護都有著深遠的意義。（四川省九龍縣林業(yè)局；四川；九龍；626200）

參考文獻：

［1］ 霍山縣,陳以貴.規(guī)范林業(yè)項目資金的財務管理和會計核算［J］．安徽林業(yè)，2007,(1)：20．

篇10

關鍵詞：退耕還林《退耕還林條例》

一、退耕還林工程概況

生態(tài)環(huán)境是人類賴以生存的基本條件，是社會經(jīng)濟發(fā)展的物質基礎。我國生態(tài)狀況不容樂觀。目前，全國水土流失面積已達356萬平方公里，占國土面積的36.9%，全國現(xiàn)有荒漠化土地267.4萬平方公里、沙化土地總面積174.31萬平方公里，分別占國土總面積的27.9%和18.2%，并以年均1.04萬平方公里和3436平方公里的速度擴展。嚴重的水土流失和土地沙化，致使我國洪澇、干旱、沙塵暴等自然災害頻頻發(fā)生，人民群眾的生產(chǎn)生活受到嚴重影響，國家的生態(tài)安全受到威脅。1998年特大洪水、2000年春遭受的嚴重旱災、2002年3月影響嚴重的沙塵暴天氣，給人民敲響了警鐘。人們認識到要實現(xiàn)社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，必須保持良好的生態(tài)環(huán)境。

林地作為重要的生態(tài)資源，能涵養(yǎng)水源、防風固沙、防止水土流失，凈化水質和空氣，為人類提供美好的生產(chǎn)、生活環(huán)境；林地也是眾多動植物生存的場所與領地，在保護物種與生物多樣性方面的作用不可低估。但是，由于我國人多地少，“民以食為天”，在生存壓力與糧食危機下，長期以來，山區(qū)尤其西部落后地區(qū)的人民開墾陡坡地種糧、毀林開墾情況嚴重，這些舉措雖不得已，卻是造成生態(tài)惡化、水土流失的主要原因。

隨著經(jīng)濟的發(fā)展，我國解決了溫飽問題，而且糧食還有結余，具備了屏棄毀林墾地這種以犧牲生態(tài)換取口糧之做法的條件，同時在自然災害的警示下，生態(tài)安全被提上日程。因此，在1998年洪災后，國務院提出了“退耕還林（草）、封山綠化、以糧代賑、個體承包”的政策措施，1999年8月，發(fā)出了《關于保護森林資源、制止毀林開墾和亂占林地的通知》，要求立即停止一切毀林開墾行為，大力植樹造林。與之相呼應，1999年10月退耕還林工程率先在四川、陜西、甘肅開展；2000年3月，退耕還林試點工作在17個?。▍^(qū)、市）正式啟動；2002年在全國215個?。▍^(qū)、市）全面鋪開。

退耕還林工程實施以來，進展順利。據(jù)統(tǒng)計，1999年以來，國家共安排退耕還林工程任務2.27億畝，其中，退耕地造林1.08億畝，宜林荒山造林1.19億畝。國家累計投入495.8億元，其中種苗造林補助費等基建投資118.2億元，補助退耕農(nóng)戶生活費39.2億元、補助農(nóng)民糧食折合資金338.4億元（糧食483.4億斤）。據(jù)國家林業(yè)局組織的退耕還林質量核查結果，2002年退耕還林的面積核實率為95.8%，造林質量合格率為89.6%。2004年全國安排退耕還林6000萬畝。

同時工程取得了明顯成效，實現(xiàn)了經(jīng)濟與生態(tài)的雙贏。首先“綠了山”，生態(tài)環(huán)境得到改善，工程區(qū)林草覆蓋率平均增加2個多百分點，水土流失和風沙危害減輕，自然災害發(fā)生頻率逐年下降；其次“富了民”，促進了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，工程實施使9700多萬農(nóng)民從補助中直接受益，人均獲得生活費補助40元、糧食補助494斤，林業(yè)的發(fā)展為農(nóng)民提供了就業(yè)機會，增加了收入，各地積極探索生態(tài)經(jīng)濟型治理模式，大力建設基本農(nóng)田，培育綠色產(chǎn)業(yè)，發(fā)展特色經(jīng)濟，拓寬了增收渠道，提高了

農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營水平；另外還“育了人”，全民生態(tài)意識明顯增強，通過工程實施，人們越來越深刻地認識到，遏制生態(tài)災難、維護生態(tài)安全已成為社會對林業(yè)的主導需求，在基本生活條件得到滿足后，人民對美化生活環(huán)境有著強烈的愿望，參與退耕還林生態(tài)工程建設的積極性提高。

二、當前存在的主要問題

退耕還林開展5年來，總體上進展順利，但也出現(xiàn)了一些問題。

（1）對退耕還林目的認識不足，規(guī)劃和計劃不當，盲目擴大試點范圍，增加了財政壓力與實施難度。退耕還林主要是針對西部的生態(tài)改造，國家對退耕者補助糧食、現(xiàn)金、種苗費等，通過保障人民基本生活來達到使其還林的目的，是“以糧食（金錢）換生態(tài)”，也是對人民既得利益的補償。但是一些地方政府并未真正理解退耕還林的生態(tài)意義，而是把它理解為國家扶貧措施，當之為“唐僧肉”，擴大范圍，利益均沾，爭奪退耕還林指標。例如，甘肅“先斬后奏”，村干部在計劃任務未下達時，就動員村民大面積停耕掘洞以植林，然后層層以“既成事實”為由，要求上級政府“開口子”，以拿到更多的指標。但是國家計劃任務僅能消化已造林面積的19.5％，尚有185.74萬畝無法兌現(xiàn)補助糧款，同時已整耕地既不能造林，又影響耕種，直接影響農(nóng)民收入。這樣導致工程面積越來越大，無法突出重點，財力難以支持。既要保證政令的權威，考慮政策的連續(xù)性，避免一刀切，又要體恤黎民的疾苦，工程實施處于兩難。

（2）對退耕還林政策把握不準，造林質量不高，原因有二，首先，生態(tài)條件惡劣，種苗量不足或質不優(yōu)，加之“有人栽，無人管”，林糧間作，管護粗放，致使林木成活率不高；其次，在部分退耕地區(qū)，人民追求短期可得經(jīng)濟利益，還林時經(jīng)濟林、生態(tài)林比例不合理，經(jīng)濟林比例偏高，難以實現(xiàn)生態(tài)目標。

（3）有關配套政策法規(guī)落實不到位，損害了農(nóng)民的合法權益，不利于退耕還林的順利實施。如基層管理不規(guī)范，補助兌現(xiàn)環(huán)節(jié)出現(xiàn)了違法違紀現(xiàn)象。補助糧以次充好，質量不合格；退耕還林資金管理不嚴，存在弄虛作假、虛報“造林實績”冒領補助金現(xiàn)象，發(fā)生截留、挪用、擠占、套取和貪污行為，影響了工程建設。

（4）相關政策法規(guī)有待進一步完善。退耕還林中出現(xiàn)的新問題需要新的法律規(guī)范，地方政府對一些政策的具體操作要根據(jù)本地情況立法，國家不能“一刀切”。例如按國家現(xiàn)行的政策對還經(jīng)濟林補助糧款5年，生態(tài)林8年，但是由于西部地區(qū)特殊的氣候和地理環(huán)境，5年內(nèi)經(jīng)濟林無法產(chǎn)生經(jīng)濟效益，8年內(nèi)生態(tài)林也無法見到生態(tài)效益，這個經(jīng)濟補償標準就偏低。群眾認為政策中補助年限短，貸款難，擔心國家一旦停止補助，生活就難以為繼。這不僅會挫傷農(nóng)牧民退耕還林（草）積極性，而且直接影響整個西部的退耕還林戰(zhàn)略的實施。因此在國家宏觀與地方中觀、微觀層次上都需要針對具體實際進一步完善、改進有關法規(guī)，依法推進退耕還林進程。

（5）一些地方?jīng)]有處理好退耕還林與調整農(nóng)村經(jīng)濟結構的關系，不注重發(fā)展后續(xù)產(chǎn)業(yè)，解決長遠生計問題，難以實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。在退耕還林過程中若不能統(tǒng)籌考慮和解決好農(nóng)民的吃飯、燒柴、增收等實際問題，只重眼前的補助，要想“退得下，還得上，穩(wěn)得住，不反彈”則是一句空話。因此要保障成果，必須“以人為本”，將農(nóng)民長遠利益與當前利益結合，將生態(tài)目標與農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展相結合。

三、加強法律手段，推進退耕還林

退耕還林是加強生態(tài)環(huán)境保護，提高西部地區(qū)人民生活水平，促進可持續(xù)發(fā)展的重大工程，利在當代，功在千秋。法律是國家林業(yè)政策與工程實施的重要保障，因此，我國將退耕還林政策以法律形式固定下來，保證決策措施落到實處。

退耕還林實施以來，已頒布的相關法律法規(guī)等多達數(shù)十部。國務院分別于2000年和2002年下發(fā)了《國務院關于進一步做好退耕還林還草試點工作的若干意見》和《國務院關于進一步完善退耕還林政策措施的若干意見》，2002年12月6日通過的《退耕還林條例》是我國首次專門針對某項工程而進行的立法；國務院各有關部門陸續(xù)出臺了關于工程建設、檢查驗收、資金管理、補助兌現(xiàn)等方面的辦法、規(guī)章和標準；各地也結合當?shù)貙嶋H情況制定了相應的管理辦法等，如四川省就制定了有關退耕還林資金管理審計、糧食供應、林權證發(fā)放以及貫徹國務院退耕還林政策措施的地方法規(guī)等，云南省規(guī)定，除退耕地免征農(nóng)業(yè)稅外，種植的農(nóng)林產(chǎn)品還免交農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅1—3年，喪失基本生活條件的農(nóng)戶，享受異地搬遷安置補助費。這些政策法規(guī)有力地指導、推進了工程的規(guī)范有序運行。

另外，我國現(xiàn)有的《中華人民共和國環(huán)境保護法》、《森林法》、《森林法實施條例》、《水土保持法》、《土地管理法》中均有退耕還林、林地保護、林業(yè)管理等方面的規(guī)定。

法律具有的強制規(guī)范性、連續(xù)穩(wěn)定性等，使它在保障退耕還林工程實施、保護和管理林業(yè)資源、懲處破壞生態(tài)環(huán)境行為、維護所有者及使用者權益方面有著引導、制約、促進的作用，因此，在退耕還林過程中，應梳理現(xiàn)有法規(guī)，使之相互補充、配合協(xié)調；同時，針對存在的問題，必須完善法律、嚴格執(zhí)法，把國家有關政策落到實處，充分發(fā)揮法律的作用推動工程的開展。

（1）普法。知法懂法是守法的前提，要宣傳普及《退耕還林條例》、《森林法》等法規(guī)，加強全社會的林業(yè)法制教育，讓干部群眾真正懂得退耕還林的最根本目的是要恢復生態(tài)的多樣性和綜合平衡，這是經(jīng)濟增長和社會持續(xù)發(fā)展的前提；引導人民不斷增強生態(tài)文明意識和法制觀念，為退耕還林營造良好的社會氛圍；同時使之弄清各自的權利義務，更好地依法行政、執(zhí)法守法護法。

（2）依法編制規(guī)劃計劃?？茖W合理合法的規(guī)劃和計劃是保證工程質量、確保工程取得應有成效的基礎。《退耕還林條例》第5條規(guī)定了“統(tǒng)籌規(guī)劃、分步實施、突出重點、注重實效”的原則，并設專章對規(guī)劃的機構職責、范圍、內(nèi)容、程序、期限以及計劃、實施方案、作業(yè)設計等作了詳細的規(guī)定。明確規(guī)定國務院林業(yè)行政主管部門“負責編制退耕還林總體規(guī)劃、年度計劃，主管全國退耕還林工作的實施，負責退耕還林工作的指導和監(jiān)督檢查”；各級林業(yè)行政主管部門負責全國退耕規(guī)劃、計劃、年度實施方案、作業(yè)設計的編制，種苗培育的技術指導和服務，種苗質量的檢驗和監(jiān)督，退耕還林項目的檢查驗收等。相應的國家林業(yè)局每年進行《退耕還林工程規(guī)劃》的編制、報批工作，2004年5月26日又出臺了《國家林業(yè)局、財政部重點公益林區(qū)劃界定辦法》，要本著先急后緩、突出重點的原則，合理安排退耕還林任務，增強治理的針對性，對生態(tài)區(qū)位重要或生態(tài)狀況脆弱的區(qū)域優(yōu)先安排，加大治理力度，而不是將退耕還林政策簡單地看成扶貧措施，全面鋪開，任務平均分配，導致該退的退不下來，不該退的也安排。作為工程實施的主管部門，林業(yè)部要進一步遵循生態(tài)優(yōu)先、確保重點、因害設防、合理布局的原則，依法做好退耕還林規(guī)劃工作；基層單位必須從氣候、地理及經(jīng)濟等實際條件出發(fā)，并與環(huán)保、水土保持、土地利用規(guī)劃、農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展規(guī)

（3）依法育林，保障質量。針對造林質量不高的狀況，應落實法律，搞好種苗供應，落實管護責任，嚴格驗收?！锻烁€林條例》第三章“造林、管護與檢查驗收”對種苗來源與供應方式做了規(guī)定，同時應加強已有《退耕還林還草工程建設種苗管理辦法》、《種子法》、《林木種子生產(chǎn)、經(jīng)營許可證管理辦法》的執(zhí)法力度，規(guī)范種苗生產(chǎn)供應行為，保障種苗供應的質量。在還林中還要“遵循自然規(guī)律，因地制宜，宜林則林，宜草則草，綜合治理”，“堅持生態(tài)優(yōu)先”，“退耕土地還林營造的生態(tài)林面積，以縣為單位核算，不得低于退耕土地還林面積的80％?！保ā稐l例》第23條）。應嚴格退耕還林合同的簽定，通過對還林范圍、面積、成活率、管護責任、作業(yè)方式、違約責任的約定，督促退耕者履行管護義務。林業(yè)局營造林質量稽查辦公室要繼續(xù)實行行政、技術負責制，進行全面質量管理，嚴格執(zhí)行《關于造林質量事故行政追究制度的規(guī)定》，對質量事故實行行政責任追究制度，查處質量案件。并通過《退耕還林工程建設檢查驗收辦法》規(guī)范檢查驗收程序、內(nèi)容、標準和方法，建立縣級自查、省級復查、國家級核查三級檢查驗收制度，保證工程建設質量。

重建設輕保護是生態(tài)目標難以實現(xiàn)的重要原因，因此林木保護是退耕還林的重要方面。要將保護已有植被、鞏固退耕還林成果放在優(yōu)先的位置上，確保退下—片，管理一片，見效一片。《退耕還林條例》、《森林法》、《刑法》都強調對林業(yè)資源的保護，禁止復耕、毀林開墾、濫采亂挖等破壞植被行為，實行限額采伐制度，實施林地用途管制等，這些于退耕還林生態(tài)目標的實現(xiàn)，是強有力的法律保障，要嚴格執(zhí)行。

（4）依法落實激勵機制，保障農(nóng)民合法權益。林農(nóng)是林業(yè)資源最直接的經(jīng)營管理者，保護其合法權益關系到他們退耕還林的積極性，也直接關系到林業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定發(fā)展。國家為確保退耕還林生態(tài)目的的實現(xiàn)，依法規(guī)定了一系列政策，《條例》“資金和糧食補助”、“其他保障措施”兩章中對退耕還林戶的激勵措施主要有：糧食、現(xiàn)金補助，農(nóng)業(yè)稅減免，林權保障等?！皣野凑蘸硕ǖ耐烁€林實際面積，向土地承包經(jīng)營權人提供補助糧食、種苗造林補助費和生活補助費?！保ǖ?5條），解決了口糧問題；“退耕還林者按照國家有關規(guī)定享受稅收優(yōu)惠，其中退耕還林（草）所取得的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)收入，依照國家規(guī)定免征農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅?！保ǖ?9條）；“國家保護退耕還林者享有退耕土地上的林木（草）所有權”（47條），保障承包經(jīng)營政策的連續(xù)性、長期性。對于這些激勵措施，要嚴格落實，以免挫傷還林積極性。

《條例》規(guī)定“補助糧食必須達到國家規(guī)定的質量標準”，“不得回購退耕還林補助糧食”，“退耕還林資金實行專戶存儲、專款專用，任何單位和個人不得擠占、截留、挪用和克扣。任何單位和個人不得弄虛作假、虛報冒領補助資金和糧食?！辈⑨槍Υ饲樾卧凇暗谖迨邨l”規(guī)定了相應的法律責任。國家林業(yè)局2002年6月制定了《林業(yè)重點工程資金違規(guī)責任追究暫行規(guī)定》以進一步加強林業(yè)資金和財政專項資金的使用管理與監(jiān)督，2004年4月13日頒布的《國務院辦公廳關于完善退耕還林糧食補助辦法的通知》對完善糧食補助做了進一步規(guī)定，要求加大對違法違紀行為的查處力度，兌現(xiàn)補助政策，接受群眾監(jiān)督，做到公開、公正、公平。在退耕還林過程中，應嚴格規(guī)范工程資金的使用撥付程序與補助糧發(fā)放程序，加強執(zhí)法監(jiān)督與公眾參與，為工程實施提供保障。

地方政府應落實并細化《條例》的規(guī)定，針對

農(nóng)業(yè)稅減免、林權證發(fā)放等制定當?shù)氐膶嵤┘殑t，遵循“誰退耕，誰造林，誰經(jīng)營，誰受益”原則，及時發(fā)放林權證以確認、保障林農(nóng)的承包經(jīng)營權。退耕還林后其承包經(jīng)營權期限可以延長到70年，只要權屬明確、不改變林地用途和性質，其林木和林地使用權都可以流轉，依法繼承、轉讓、抵押、擔保、入股等。在不破壞整體生態(tài)功能的前提下，退耕者經(jīng)批準可以依法對其所有的林木進行采伐。政府要通過一系列具體的法規(guī)措施來切實保障農(nóng)民權利，引導農(nóng)民自愿退耕。

（5）完善立法，健全配套政策。退耕還林工程史無前例，針對過程中已有的和新出現(xiàn)的問題，國家應不斷完善和制定有關配套辦法及規(guī)定，以立法的形式規(guī)范退耕還林的操作及優(yōu)惠舉措，保證政策的穩(wěn)定性，給林農(nóng)定心丸。不同省區(qū)內(nèi)、不同生態(tài)環(huán)境下，退耕還林（草）政策如延長糧款補助數(shù)量、年限和林權證年限等，應有所不同，以消除農(nóng)民后顧之憂。

目前國家已出臺了《退耕還林條例》等法規(guī)，但還需要一系列操作性強的部門規(guī)章、辦法，還要充實、制定荒漠化治理、天然林保護、公益林管理、林木和林地使用權流轉、林業(yè)基金征收使用、工程質量監(jiān)管等法規(guī)和規(guī)章，并應根據(jù)新情況對現(xiàn)有法律法規(guī)中經(jīng)濟補助、林種配置、退耕還林與綜合開發(fā)等內(nèi)容進行修訂。地方各級政府應當根據(jù)《退耕還林條例》的要求，結合當?shù)貙嶋H，盡快制定和完善有關退耕還林還草的管理辦法、標準等，形成以《退耕還林條例》為核心的退耕還林法規(guī)體系，使工程有法可依、有章可循。對于退耕還林5—8年以后人民生活、地方經(jīng)濟、資源利用方面的政策、法規(guī)及技術規(guī)程，從現(xiàn)在起就要著手研究，早做準備。

（6）樹立可持續(xù)發(fā)展的法律協(xié)調觀，走生態(tài)與經(jīng)濟相結合之路?！稐l例》第四條規(guī)定“退耕還林必須堅持生態(tài)優(yōu)先。退耕還林應當與調整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結構、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，防治水土流失、保護和建設基本農(nóng)田、提高糧食單產(chǎn)，加強農(nóng)村能源建設，實施生態(tài)移民相結合”，這一指導思想，在退耕還林整個過程以及立法中必須遵循。

退耕還林是西部及全國可持續(xù)發(fā)展的必然選擇，關系到廣大群眾的近期利益和長遠利益，能否處理好二者關系是保障工程長效成果的關鍵所在。因此要樹立可持續(xù)發(fā)展的法律協(xié)調觀，把環(huán)境、經(jīng)濟、人口、社會作為整體，以人為本，處理好人與林、退耕與增收、開發(fā)與保護的關系。依法落實補助政策，保障近期收益；樹立科學發(fā)展觀，從長遠規(guī)劃，規(guī)范西部掠奪式開采方式，改變粗放型資源消耗模式，開展農(nóng)村能源建設，發(fā)展綠色經(jīng)濟，調整